•

•

290 •

• •

MASALAH-PEMERIKSAAN SEBAGAI TINDAK LANJUT PENGAWASAN KEUANGAN NEGARA

•

'--_________ Oleh: Bohari, S.H. _________ _

Pengawasan sifatnya abstrak, se­dangkan pemeriksaan adalah kongkIite­sering dari pengawasan itu sendiri, dan merupakan tindak lanjut untuk memperoleh penyelesaian adalah da­lam bentuk laporan hasil pemeriksa­an.

Masalah pengawasan keuangan ne­gara muncul kembali kesekian kali­nya dipersoalkan dan nampaknya hal ini merupakan usaha atau langkah­langkah ke arah penataan kemba1i sistem kerja lembaga pengawas/peme­riksa di bidang keuangan negara .

Pemerintah bertekad untuk menda­yagunakan lembaga pengawasan ke­uangan negara yang mengembang tugas guna mengamankan keuangan negara yang diperolehnya deI!gan susah payah dari pajak-pajak yang hams dibayar oleh rakyat. Tumpuan harapan masya­rakat terhadap wakil-wakilnya di lem­baga Legislatif nampaknya kurang ber­kesan sehingga sering tim bul suara­suara bahwa lembaga ini belum meng­gunakan haknya sebagaimana yang di­jamin dalam konstitusi. Di lain pihak lembaga pengawas/pemeriksa di bidang keuangan negara juga belum memper­lihatkan hasil yang maksimal dalam usaha mengamankan keuangan negara .. ' Berbagai segi yang merupakan faktor yang dapat berpengaruh terhadap ke­berhasilan tugas-tugas pemeriksaan.

Segi pertama adalah sifat pemeriksaan itu . sendiri, di mana pemeriksaan yang dilakukan selama ini umumnya dititikberatkan pada pemeriksaan ke­benaran formal, yakni pemeriksaan yang berhubungan dengan ketaatan terhadap peraturan atau ketentuan yang berlaku. I Sedangkan pemeriksa­an kebenaran materiil, yakni pemerik­saan mengenai maksud dan tujuan penggunaan anggaran belum dilaksana­kan sepenuhnya oleh aparat pemerik­sa. Pemeriksaan kebenaran materiil sa­sarannya berbeda dengan pemeriksaan kebenaran formal , di mana dalam pe­meriksaan kebenaran materiil dimak­sudkan untuk mengetahui apakah pe­ngeluaran-pengeluaran yang dilaksana­kan telah memenuhi prinsip-prinsip ekonomis seperti kehematan/ efisiensi sehingga pengeluaran-pengeluaran yang tidak perlu dan menimbulkan pembo­rosan dapat dillindari. 2 Pemeriksaan dari segi kehematan dan efisiensi ditu­jukan terhadap pengeluaran -pengeluar­an yang dilakukan pejabat dan instansi

IHarjono Sumosudirjo, dltk., Buku Pe· •

doman Bendaharawan Pegawai Administra&l Pengawas Keuangan (Jakarta: Penerbit Kur­nis Esa, 1983) , hIm. 238.

2Sukirman, Pembinaan Administrasi Ke­uangan [nstansi Pemerin tah dan Pemeriksa· an . Majalah Keuangan No. 48. Desember 1974. hIm. 37.

MDBDWh PemerikBaan

yang bersangkutan , apakah pengeluar­an yang telah dilakukan telah meme­nuhi standarisasi harga patokan yang ditetapkan dan mendatangkan hasil yang optimal dan bukan sebaliknya. Pengeluaran yang digunakan untuk pembelian barang (bahan-bahan' ba­ngunan) untuk pelaksanaan suatu pe­kerjaan bangunan dengan harga yang

, maka hal ini tidak dapat diteri­rna karena akan menimbulkan pem­borosan. Di sini terdapat sebagian dana yang terbuang yang sebenarnya dapat digunakan untuk tujuan lain­nya. Di sam ping itu perlu dipertim­bangkan bahwa pembelian-pembelian dengan harga yang tinggi mungkin ti­dak serasi sesuai dengan kebutuhan. Pembelian barang yang tidak dibutuh­kan sudah jelas merupakan suatu pem­borosan. Meskipun pembelian suatu barang memang dibutuhkan , tetapi ti­dak serasi , misalnya pem belian ;neubel untuk digunakan di ruang tunggu salah satu kantor , tidak perlu mewah wa­laupun harganya sesuai dengan harga pasaran.

Di dalam pengawasan terhadap pe­laksanaan Anggaran Pendapatan dan ­Belanja Negara , pemeriksaan efisiensi dan kehematan ini terdapat kesulitan karena tidak semua kegia tan-kegiatan yang diperiksa dan kriterianya atau standarnya. Dalam hal suatu kegiatan yang diperiksa tidak ada kriterianya maka pemeriksaan harus menggunakan pertim bangan -p'ertim bangan yang dida­sarkan atas keahliannya. Dengan dite­rapkannya sis tern yang lazim dikenal Planning, Programing and Budgeting Sistem (PPBS) , maka penggunaan sum­ber dana dapat dikendalikan secara efektif karen a PPBS berfungsi se bagai

• 291

•

finansial kontrol yang merupakan alat pengendalian keuangan ; apakah yang telah dialokasikan sungguh-sungguh digunakan untuk objek atau tujuan seperti yang telah disebu tkan dalam undang-undang APBN atau tidak , dan jumlah terse but sebagai palfon dilam­paui atau tidak dan sebagainya.

Inti PPBS adalah usulan rencana Anggaran Belanja Pemerintah khusus­nya anggaran pembangunan yang ter­diri dari usulan-usulan proyek yang sebelumnya telah diadakan studi kela­yakan terlebih dahulu . Jadi usulan proyek-proyek tersebut secara ekono­mis telah merupakan go proyect. 3

Usulan-usulan terse but diterima atau tidak sudah tentu tergantung dari besar kecilnya dana atau anggaran yang disediakan serta tergantung pada pembuat keputusan (decision maker.s).

Selain pemeriksaan atas kehematan , juga perlu diadakan pemeriksaan atas efektivitas dan manfaat dari hasil yang diperoleh. Pemeriksaan itu meli­puti penyelidikan atau penelitian ter­hadap hasil atau manfaat yang telah dicapai dan apakah aktivitas yang ber­sangkutan telah mencapai tujuan yang telah ditetapkan . Kegunaan dan kewa­jaran menjadi pertimbangan dalam pe­meriksaan ini . Guna mengetahui lebih jauh tentang hasil atau manfaat yang telah. diperoleh , diperlukan pengum­pulan data yang berhubungan dengan kegiatan yang diperiksa. Uhtuk itu pemeriksa harus melakukan peninjau­an I.<e lokasi objek yang diperiksa . Bila dalam pemeriksaan itu ternyata bahwa

3Soetrisno, P_H., Dasar-dasar flmu K e· uangan Negara, Cetakan 2 , ( Y o gy akarta: Fakultas Ekonomi U GM, 1982), hlm . 382.

JUl1i 1986

•

. . -, ' '

292

penggunaan dana anggaran tersebut tidak mencapai sasarannya, perlu dise­lidiki penye babnya. Salah satu cara untuk mengetahui penyebabnya ada­lah bahwa pemeriksaan itu dilakukan secara komprehensif dengan menelu­suri berbagai aspek, seperti aspek eko­nomis dan bukan aspek hukumnya. Suatu pemeriksaan yang intensif me­ngenai suatu proyek bangunan misal­nya, di mana pemeriksaan terhadap bangunan itu mencakup pula pemerik­saan terhadap gambar dari bangunan itu yang harus didasarkan pad a fungsi bangunan itu serta pengujian kualitas bahan-bah an bangunan yang akan digunakan.

Dalam pemeriksaan pelaksanaan pembangunan suatu proyek, pemerik-

' saannya harus dimulai pada saat ins­tansi pemerintah memulai perencanaan pembangunan sekalipun belum dilaku­kan pengeluaran. Hal ini dapat dilaku­kan terhadap proyek-proyek tertentu saja seperti proyek yang menggunakan dana/biaya yang besar oleh karena jika pemeriksaan itu dilakukan terha­dap semua proyek, maka banyak sekali aktivitas pembangunari terhambat ka­renanya.4

Untuk menghindari pemakaian da­na yang tidak semestinya, maka aparat pemeriksa seperti Badan Pemeriksa Ke­uangan (BPK) dan Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP) diberi wewenang untuk mengamankan keuangan negara dari pemakaian yang tidak semestinya. Kedua lembaga pe­meriksa ini merupakan badan yang

4Soemardjo Tjitrosidojo, Pemeriksaan Proyek Pembangunan Pemerintah. Majalah Keuangan No. 44, Agustus 1974. hlm. 30.

Hukum dan Pem bangunan

paling berkompoten dalam hal peng­amanan keuangan negara. Di samping kedua lembaga pemeriksa ini, masih terdapat badan pemeriksa lainnya se­perti Inspektorat tingka t Pusat mau­pun tingkat. Daerah, dan OPSTlB, meskipun badan pemeriksa terakhir ini scop atau ruang lingkup tugasnya agak lebih sempit dan bersifat tempo­rer sehingga ada bahwa banyaknya aparat pemeriksa akan merupakan beban yang harus dipikul oleh masya­rakat. Selain itu , akibat yang mung­kin timbul adalah penilaian dan reko­mendasi yang berbeda-beda dari setiap pemeriksa, - padahal nilai suatu pe­meriksaan tidak diukur dari banyak­nya atau jumlah aparat pemeriksa te­tapi mutu yang memadai dari aparat pemeriksa sangat utama yang akan menentukan nilai ekonomis suatu pe­meriksaan.5 Pemeriksaan yang dilaku­kan oleh aparat pemeriksa selain BPK dan BPKP memiliki kelemahan , karena pemeriksaan yang dilakukan oleh apa­rat seperti Inspektorat hanya bersifat "semu" karena antara yang diperiksa dimgan aparat pemeriksa berada dalam satu hu bungan kedinasan.

Sasaran yang akan diperiksa oleh BPK dalam hubungannya dengan pe­ngeluaran keuangan negara adalah: ter­masuk ketaatan terhadap peraturan dan dari segi efisiensi/kehematan da­lam penggunaan dana. Dalam hal keta­atan, pemeriksa harus menguji tran­saksi dan operasi keu'angan pada ins­tansi pemerintah untuk menetapkan apakah instansi itu telah mentaati

,

5 Adang Sudjana. Pengawas Struktural. MajaJah Keuangan No. 119. April 1984. hIm. 56.

•

JlIIf(llllh PemerikstlCln

undang-undang at au peraturan lainnya yang berlaku baginya. Pemeriksa harus pula meneliti bahwa instansi yang di­periksanya itu tidak membuat utang yang cukup berat yang tidak dibuku­kan dalam pembukuan.

Dari segi efisiensi dan kehematan , pemeriksa harus meneliti apakah prak­tek-praktek yang dilakukan oleh ins­tansi yang diperiksa itu dalam hal menggunakan anggaran telah efisien dan ekonomis? Pemeriksaan semacam ini sangat perlu agar praktek-praktek yang dilakukan oleh instansi yang bersangkutan selama iJ1i bisa diubah dengan membenkan petunjuk-petun­juk at au pengarahan dali pemeriksa. Pada pemeriksaan hasil program , pe­meriksa hams meneliti kebijaksanaan prosedur dan cara pengendalian in tern yang mempunyai pengaruh besar ter­hadap pencapaian sasaran dan tujuan yang ditentukan oleh undang-undang serta peraturan lain yang mendasari program , aktivitas dan fungsi dari instansi yang diperiksa. 6 Badan Peme­riksa Xeuangan (BPK) berwenang juga memeriksa hasil pemeriksa intern suatu instansi tertentu seperti peme­riksaan yang telah dilakukan oleh Ins­pektur lenderal setiap . Departemen/ Lembaga Negara. Pemeriksa harus me­nilai sifat, kualitas dan volume peker-•

Jaan yang dilakukan oleh pemeriksa intern dan menilai sampai di mana atau sejauh mana hasil pemeriksaan itu dapat diandalkan untuk menjaga agar pengendalian intern dapat berja­Ian sebagairoana mestinya. Selain itu

-6

K M. N . Asm y Ach ix, M ai a lah Pengu ru 6an o~uangan Negara. Jilid II, (Jakarta : CV.

mna, 197 6 ), him. 75.

293

BPK dalam melakukan tugasnya guna menyusun laporan hasil pemeriksaan perlu memeriksa pula bukti kompoten dan relevan sebagai landasan yang layak untuk menyusun pendapat , per­timbangan , kesimpulan dan' rekomen­dasi.

Yang dimaksud sebagai bukti kom­poten adalah bukti yang kuat dan dapat dipercaya, sedangkan bukti yang reI evan adalah bukti yang dapat mengenai masalah y ang dipersoalkan , jadi memang yang diperlukan untuk menguatkan kebenaran masalah khu­sus yang sedang dihadapi.

Bukti-bukti yang diperlukan untuk menguatkan hal-hal yang ditemukan oleh pemeriksa dapat berupa: I . Bukti fisik , yang diperoleh dengan

jalan observasi serta cara-cara yang serupa.

2. Bukti kesaksian yang diperoleh de­ngan jalan tanya-jawab (wawanca­ra) atau dengan minta pernyataan orang-orang yang tersangkut dalam masalah yang bersangkutan.

3. Bukti dokumen , yang terdiri dari sUrat , k ontrak , petikan dari buku keuangan dan sebagainya .

4 . Bukti analisis , yang dipe roleh de· ngan jalan menganalisis informasi yang telah ditetapkan oleh peme­riksa. 7

Mengenai pemeriksaan yang dilaku­kan oleh Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP), maka sasar­an yang diperiksa adalah menyangkut soal efisiensi dan kehematan dalam penggunaan dana/ anggaran . Tugas ini

•

7Soemardjo Tjitrosidojo , Kelompok No~­ma Pelaksanaan Pemerik6aan d an Evaluasi • Majalah Keuangan N o . 50 , 197 5 , him . 156.

Juni 1986

•

294

t.erdapat dalam Pasal 40 Keputusan Presiden (Keppres) No. 31 Tahun 1983 sebagai beriku t: 1. Melakukan pemeriksaan keuangan

dan ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan;

2. Melakukan penilaian ten tang day a guna dan kehematan dalam peng­gunaan sarana yang tersedia;

3. Melakukan penilaian hasil guna dan manfaat yang direncanakan dari

/ suatu program.

Dengan memperhatikan tugas BPKP sebagaimana yang terdapat pada Pasal 40 Keppres 31/1983 , maka jelas bah­wa BPKP berwenang mengadakan pe­meriksaan terhadap penggunaan ang­garan dari segi ketaatan terhadap per­aturan maupun dari segi kehematan d(in efisiensi . Kewenangan yang dimi­liki BPKP ini tidak jauh berbeda de­ngan kewenangan yang dimiliki oleh BPK dalam hal pemeriksaan terhadap ketaatan dan efisiensi dana yang tersedia. Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan dalam melaksanakan tugas pemeriksaan me­miliki wewenang melakukan pemerik-.-saan setempat dengan hak-hak sebagai qerikut : 1. Memasuki semua kantor , bengkel,

gudang, bangunan, tempat-tempat penimbunan dan lain sebagainya ;

2. Melihat semua register buku perhi­tungan surat-surat bukti, notulen rapat direksi/komisaris, hasil survei laporan pengelolaan dan surat-surat , lainnya yang diperlukan dalam pemeriksaan;

. 3. Melakukan pengamatan kas, surat­surat berharga, dan lain-lain; .

4. Meminta laporan hasil pemeriksaan aparat pengawasan departemen/non

•

Huhum dan Pembangunan •

departemen/ daerah/badan usaha mi­lik negara/badan usaha milik dae­rah' ,

5. Meminta keterangan kepada semua pejabat baik sipil maupun ABRI dan setiap orang baik-baik sebagai perorangan atau dalam kedudukan­nya sebagai suatu badan atau per­orangan swasta.8

Oleh karena BPKP ini merupakan lembaga pengawas dan sekaligus meru­pakan aparat pemeriksa, maka selain dituntut tata kerja dan susunan orga­nisasi yang dapat menjawab bidang tugasnya, dituntut pula keahlian dan keterampilan dari individu yang terli­bat dalam struktur BPKP. Keahlian dan keterampilan dimaksud di sini tentunya bukan saja keahlian meng­awas saja , tetapi termasuk keahlian terhadap bidang-bidang pekeljaan dan materi yang diawasi maupun yang diperiksa.

Bagi pemeriksa sebelum melakukan tugasnya terlebih dahulu harus mem­buat perencanaan yang cukup rapi, agar dengan demikian dapat diperoleh suatu dasar yang baik bagi suatu pe­meriksaan yang efektif. Pemeriksa ha­rus menjaga agar berbagai-bagai lang­kah pekerjaan yang perlu dilakukan dalam pemeriksaan itu diatur dengan sistematis hingga semua pekerjaan da­pat dimengerti oleh para petugas yang harus melakukan pemeriksaan itu dan dapat dicegah pemborosan waktu dan sarana/ biaya serta pekerjaan-pekerjaan yang tidak perlu. Apabila pekerjaan pemeriksaan itu mengandung peneli­tian mengenai efisiensi, kehematan

8Lihat pasel 41 Keppres. No_ 31 Tahun 1983.

_/lr/llDh Pemeriksaan

ataU pencapaian hasil yang efektif, maka perencanaan yang rapi adalah sangat penting, oleh karena berbagai­bagai prosedur yang digunakan dalam pemeriksaan lebih be~a~eka rag~m dan rum it. Dengan demlklan prosedur pemeriksaan harus dipilih dengan cer­mat untuk mendapatkan prosedur yang cocok dengan masalah yang diha­

dapi. Perencanaan adalah penting untuk

menjaga agar hasil pemeriksaan dapat memenuhi tujuan pemeriksaan. Untuk itu perlu diperhatikan bahwa peren­canaan harus meliputi: 1. Koordinasi dengan petugas peme­

riksa pemerintah lainnya; 2. Siapa-siapa yang akan digunakan

untuk tugas yang bersangkutan; 3. Jenis pekerjaan yang akan dilaku­

kan-, 4 . Bentuk dan materi laporan yang

akan dibuat.9

Salah satu hal yang penting adalah bahwa setiap pemeriksaan pada umum­nya harus dapat memberikan infor­masi. Adapun info rm asi yang dimak­sudkan adalah: 1. Tujuan dan ruang lingkup. Tujuan

dan ruang lingkup pemeriksaan ha­rus menjelaskan apakall pemeriksa­an akan meliputi satu atau bebera­pa dari unsur pemeriksaan, yakni ketaatan, kehematan dan efisiensi.

2. Latar belakang. Harus diberikan in­formasi mengenai kedudukan hu­kum instansi pemerintah yang akan

. diperiksa, operasinya, tempat kedu­dukannya dan lain-lain;

3. Sasaran pemeriksaan. Harus dibuat .

9 . 75. Soemard)o Tjitrosidojo, op. cit., him.

295

pernyataan yang cermat ten tang apa yang diharapkan akan dihasil­kan oleh pemeriksa dengan peme­riksaannya itu;

4. Prosedur. Sebaiknya dijelaskan ber­bagai prosedur yang akan dipakai oleh para pemeriksa dalam men­capai sasaran pemeriksaan ;

5. Laporan. Program pemeriksaan ha­rus menentukan bentuk umum yang harus dipakai dalam membuat la­poran pemeriksaan.

Para pemeriksa yang kurang cakap atau kurang berpengalaman dalam bi­dang ini diwajibkan untuk menerima binlbingan semestinya dalam melaksa­nakan pekerjaannya. Penugasan dan penggunaan para pemeriksa merupa­kan faktor penting dalam mencapai tujuan pemeriksaan yang telah ditentu­kan dengan cara yang memuaskan.

Sebagai hasil akhir dari proses pe­meriksaan dimanifestasikan daliun ben­tuk laporan pemeriksaan. Dalam lapor­an ini diungkap berbagai penyimpang­an-penyimpangan yang terjadi, sekira­nya pemeriksa menemukannya. Pe­nyimpangan ini merupakan bahan bagi penerima laporan untuk segera meng­ambil tindakan yang diperlukan. Khu­sus mengnai pemeriksaan yang dilaku­kan oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), oleh Undang-Undang Dasar 1945 maupun Undang-undang No. 5 Tahun 1973 tidak terdapat perkataan dilaporkan hanya dikatakandiberita­hukan saja baik kepada pemerintah maupun kepada Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) Dengan hanya mem­beritahukan saja, mungkin timbul ke­san bahwa pemerintah dan DPR tidak berkewajiban untuk mempersoalkan lebih lanjut tentang hasil pemeriksaan

Juni1986

296

yang dilakukan oleh BPK tadi. Meskipun hanya bersifat "pem­

beritahuan belaka, namun DPR selaku wakil-wakil rakyat seyogyanya wajib memperhatikan hasil-hasil pemeriksaan yang telah dilakukan oleh BPK. Ber­beda dengan hasil pemeriksaan yang dilakukan oleh Badan Pengawas Ke­uangan dan Pembangunan (BPKP), di mana hasil pemeriksaannya dilapor­kan kepada Presiden dan tembusannya kepada departemen/lem baga negara yang anggarannya dirugikan . Hasil pe­meriksaan BPKP ini juga disampaikan kepada Jaksa Agung RI. untuk peng­usutan lebih lanjut jika terdapat atau ditemukan penyimpangan atau kecu­rangan yang menimbulkan kerugian riegara . Kedudukan BPKP ini tidaklah independent tetapi berada langsung di bawah eksekutif sehingga hasil peme­riksaannya dilaporkan kepada Presi­den.1O

Berbeda dengan kedudukan BPK, di mana badan ini adalah independen sifatnya karena tidak berada di bawah ekseku tif sehingga badan ini be bas dari pengaruh eksekutif.

Yang menjadi persoalan adalah bila dalam pemeriksaan kebenaran materiil (mengenai maksud dan tujuan penggu­naan dana/anggaran) ditemukan berba­gai perbuatan yang tidak patut atau tidak wajar sehingga dapat menimbul­kan kerugian bagi negara. Di sini mungkin timbul pertanyaan : apakah perbuatan tersebut dapat dipandang sebagai perbuatan yang dapat dihu­kum?

Jika kita telusuri dari segi hukum

IO Lih a t P enjeJasan K eppres N o . 31 T a­hun 1983.

Hukum dan Pembangunan

administrasi negara, nampaknya akan timbul problematik hukum karen a per­buatan terse but adalah tindakan admi­nistrasi negara di bidang pengelolaan anggaran/dana negara yang menyang­kut soal kebijaksanaan para pelaksana/ administrator yang ditugaskan untuk tujuan-tujuan tertentu , dalam kaitan­nya . derigan tujuan pembangunan . Di sini hakim peradilan umum tidak ber­wenang menilaikebijaksanaan (doel­matigheid) dari administrasi negara dan karenanya bukanlah wewenang hakim peradilan umum untuk mem­persoalkannya. Bijaksana tidaknya ad­ministrasi adalah tanggung jawab ekse­kutif dan penilaian atas kebijaksana­an terse but adal·ah wewenang De­wan Perwakilan Rakyat untuk meni­lainya. ll

Lain halnya jika perbuatan tersebut di atas ' dikaitkan dengan Undang-un­dang Tindak Pidana Korupsi , maka perbuatan tersebut dapat dipandang sebagai perbuatan yang dapat dihukum karena secara langsung maupun tidak langsung dapat bahkan merugikan ke­uangan negara.

Dalam mengamankan keuangan ne­gar a di masa datang, perlu diperhati­kan ketentuan Pasal 74 leW, di mana dalam pasal ini membuka kemungkin­an untuk menuntut kepada pimpinan atau atasan langsung dari suatu kantor/ unit mengenai penyalahgunaan ke­uangan negara yang berada di bawah kekuasaannya yang justru menimbul­kan kerugian bagi negara. Dengan de-

II R . KranenbUIg, De On twikkeling der Rech tsp raak Be treffen d e d e Staatnaanspr­skelijk heid, diterjem ahkan o le h Kasman Singodimedjo d an R. Moham a d Saleh , (Ja­karta : Pennata, 1 974), hIm. 59 .

•

•

MMO!oh Peme,.lksDDn

mikian pimpinan lebih berhati-hati dalam melaksanakan tugasnya karena sewaktu-waktu ia dapat diminta untuk

•

•

•

297

mempertanggung jawabkan mengenai pelaksanaan tugas-tugas yang berada di bawah tanggung jawabnya.

•

•

•

•

•

Juni 1986

, •

I

i