makalah rdw ma

Metoda Kontrak Inovatif untuk Peningkatan Kualitas Jalan : Peluang dan Tantangan1

REINI D. WIRAHADIKUSUMAH DAN MUHAMAD ABDUH Fakultas Teknik Sipil dan Lingkungan, Institut Teknologi Bandung

1. LATAR BELAKANG

Sarana dan prasarana fisik, atau sering disebut dengan infrastuktur, merupakan bagian yang sangat penting dalam sistem pelayanan masyarakat. Berbagai fasilitas fisik merupakan hal yang vital guna mendukung gerak roda pemerintahan, perekonomian, industri dan berbagai kegiatan sosial di masyarakat dan pemerintahan. Mulai dari sistem energi, transportasi jalan raya, bangunan-bangunan perkantoran dan sekolah, hingga telekomunikasi, rumah peribadatan dan jaringan layanan air bersih, kesemuanya itu memerlukan adanya dukungan infrastruktur yang handal. Demikian luasnya cakupan layanan masyarakat tersebut, maka peran infrastruktur dalam mendukung dinamika suatu negara menjadi sangatlah penting artinya. Adalah suatu hal yang umum bila kita mengkaitkan pertumbuhan eknomi dan pembangunan suatu negara dengan pertumbuhan infrastruktur di negara tersebut. Berbagai laporan badan dunia seperti World Bank, menekankan peran infrastruktur dalam pembangunan negara, dan bagaimana negara-negara di dunia melakukan investasi di sektor tersebut. (Faye and Yeppes, 2003).

Dewasa ini, peran pelayanan masyarakat melalui investasi di sektor infrastruktur sedikit demi sedikit telah bergeser dari peran dominan pemerintah menjadi partisipasi swasta. Beratnya beban pendanaan bagi pembangunan baru maupun pemeliharaan fasilitas infrastruktur tidak dapat ditanggulangi oleh kemampuan pemerintah dalam mengimbangi kebutuhan akan infrastruktur yang semakin meningkat. Kondisi ini semakin diperparah dengan adanya kenyataan bahwa selama ini tampaknya kita terlena dengan pembangunan-pembangunan baru, sementara upaya memelihara fasilitas infrastruktur yang ada pun hampir tidak memperoleh perhatian yang memadai.

Prasarana jalan merupakan salah satu fasilitas infrastruktur transportasi yang paling strategis. Untuk mempertahankan kinerjanya, maka prasarana jalan perlu dikelola sedemikian rupa, sehingga kondisinya dapat terpelihara semaksimal mungkin dengan pendanaan yang optimum. Seperti terlihat pada Gambar 1, tindakan pemeliharaan yang dilakukan secara berkala akan menjaga kualitas jalan dan memperpanjang usia layannya.

Kinerja prasarana jalan di Indonesia sering kali tidak memenuhi harapan masyarakat pengguna jalan. Berbagai keluhan sering kali muncul dari para pengguna jalan dan juga dari lembaga pemberi pinjaman. Berdasarkan data yang dikeluarkan oleh Badan

1Naskah ini telah disampaikan pada Lokakarya “Pola Manajemen Proyek untuk Kondisi Berjalan dan Masa Depan”, KNTJ-7 Jakarta, 7 – 8 Oktober 2003

1

Reini D. Wirahadikusumah & Muhamad Abduh

2

Pembinaan Konstruksi dan Investasi (Bepekin) - Kimpraswil, kerusakan dini prasarana jalan sangat umum dijumpai dan rata-rata masa pelayanan adalah hanya sekitar 50% dari umur rencana (Bapekin, 2001). Salah satu upaya mendasar dalam mewujudkan prasarana jalan yang berkualitas adalah peningkatan kegiatan pengendalian mutu atau quality control oleh tim pengawas maupun konsultan supervisi. Di samping mengkaji masalah pengawasan pelaksanaan pekerjaan, pihak pengelola jalan juga sedang mulai mengkaji alternatif-alternatif lain untuk membantu mengatasi masalah rendahnya kualitas jalan, salah satunya adalah dengan mengkaji penerapan metoda kontrak yang inovatif yaitu metoda-metoda kontrak yang didalamnya juga mempertimbangan aspek kinerja hasil pekerjaan.

Gambar 1. Efek dari tindakan pemeliharaaan terhadap kondisi jalan (Hass & Hudson 1982)

Dalam kontrak tradisional, risiko-risiko yang berkaitan dengan mutu hasil pekerjaan ditanggung sepenuhnya oleh pihak pemilik. Untuk risiko-risiko yang mana pihak kontraktor merupakan pihak yang lebih berperan untuk mengendalikannya, maka tanggung jawab atas risiko-risiko tersebut dapat dialihkan dari pihak pemilik ke pihak penyedia jasa. Pengalihan risiko ini berdampak pada perubahan peran pengelola jalan dalam beberapa aspek pengelolaan jalan. Pembenahan-pembenahan aspek manajemen internal pengelola jalan tentunya dituntut sejalan dengan perubahan peran tersebut.

Terdapat beberapa cara untuk memasukkan pertimbangan-pertimbangan mengenai aspek kinerja ke dalam kontrak. Dalam makalah ini, akan dibahas dua metoda kontrak inovatif untuk pekerjaan jalan, khususnya pekerjaan pemeliharaan dan rehabilitasi, yaitu kontrak berbasis kinerja dan kontrak bergaransi.

2. METODA-METODA KONTRAK PEMELIHARAAN JALAN

Pemilihan metoda kontrak dapat mempengaruhi kualitas hasil pekerjaan. Di samping dapat meningkatkan kualitas jalan, penerapan metoda kontrak yang tepat juga dapat

Metoda Kontrak Inovatif untuk Peningkatan Kualitas JAlan : Peluang dan Tantangan

3

mendorong peningkatan peran serta pihak swasta dalam pembangunan nasional. Berbagai metoda kontrak pekerjaan jalan, khususnya untuk pekerjaan pemeliharaan dan rehabilitasi jalan, yang biasa diterapkan di dunia termasuk Australia, Selandia Baru, Amerika Serikat, Argentina, dan Brasil, telah dikaji oleh Bank Dunia (Queiroz, 1999), seperti tercantum dalam Tabel 1. Kontrak untuk pekerjaan jalan secara umum dibedakan berdasarkan karakteristik berikut: bentuk kontrak/cara pembayaran (cost-based vs. price-based); pertimbangan alokasi risiko dan inovasi (method-based specification vs. performance-based specification); dan jangka waktu kontrak (jangka pendek, jangka panjang).

Tabel 1. Metoda-metoda kontrak untuk pekerjaan jalan

Karakteristik No Metoda kontrak

1. Berdasarkan biaya pekerjaan (cost-based), yaitu biaya aktual plus

overhead dan keuntungan

Bentuk

kontrak/cara

pembayaran 2. Berdasarkan harga/nilai pekerjaan (price-based):

a. Harga tetap (lump-sum) b. Harga satuan (unit price), volume aktual dengan harga

satuan sesuai penawaran c. Berbasis kinerja (performance-based), pembayaran sesuai

dengan “kinerja” hasil pekerjaan (output) 3. Metoda pelaksanaan ditentukan dalam spesifikasi (method-based

specification)

Alokasi risiko

4. Bukan metoda atau material yang ditentukan dalam spesifikasi,

tetapi “kinerja” hasil pekerjaan. (performance-based specification)

5. Jangka pendek (sampai dengan 1 tahun) Jangka waktu

6. Jangka panjang (beberapa tahun, biasanya sampai 5 tahun)

Di Indonesia, dari segi cara pembayaran kepada kontraktor, metoda-metoda kontrak yang umum digunakan untuk pekerjaan jalan adalah kontrak harga tetap dan kontrak harga satuan. Sedangkan aspek spesifikasi umumnya bersifat instruksi yang spesifik (method-based specification), serta jangka waktu pelaksanaan dalam kontrak biasanya hanya untuk satu tahun anggaran. Berdasarkan pengalaman positif dari negara-negara yang telah menerapkan metoda-metoda kontrak lainnya, para pengelola jalan perlu mulai mengkaji lebih lanjut mengenai kemungkinan penerapannya di Indonesia, khususnya metoda kontrak berbasis kinerja (performance-based contracts). Kontrak berbasis kinerja ini umumnya disepakati untuk jangka waktu yang meliputi beberapa tahun anggaran (multi-years contracts).

Selain kontrak berbasis kinerja, metoda kontrak inovatif yang telah cukup lama diterapkan di negara-negara di Eropa dan mulai diterapkan di Amerika Serikat pada beberapa tahun terakhir, adalah kontrak bergaransi (warranty contracts). Kontrak bergaransi dapat diterapkan untuk melengkapi spesifikasi yang berbasis metoda sehingga menjamin hasil pekerjaan selama usia layan yang direncanakan. Penerapan kontrak bergaransi ini


4

sejalan dengan peraturan perundangan jasa konstruksi yang telah mengisyaratkan bahwa tanggung jawab pihak-pihak yang terlibat dalam penyelenggaraan konstruksi atas hasil pekerjaan dapat berlanjut untuk jangka waktu sampai sepuluh tahun setelah proyek berakhir.

3. KONTRAK BERBASIS KINERJA

Kontrak Berbasis Kinerja atau Performance-Based Contracts, adalah metoda kontrak yang berbeda dengan metoda kontrak tradisional dimana pembayaran kepada kontraktor pelaksana didasarkan atas “kinerja” pekerjaan yang dicapai. Kontrak berbasis kinerja untuk pekerjaan jalan umumnya diterapkan pada pekerjaan-pekerjaan yang bersifat pemeliharaan (outsourcing maintenance). Dalam proses pengadaannya, calon kontraktor mengajukan penawaran berupa biaya tetap (fixed, lump-sum) per bulan per kilometer jalan yang akan dibayarkan kepada kontraktor. Pembayaran tiap bulan akan dilakukan apabila kontraktor melakukan pemeliharaan jalan yang memiliki kinerja dengan tingkat kualitas pelayanan jalan tertentu sesuai yang telah disyaratkan. Kinerja yang diukur dengan tingkat kualitas pelayanan (service quality levels) didefinisikan berdasarkan perspektif pengguna jalan. Hal-hal yang dapat dijadikan ukuran antara lain kecepatan rata-rata (average travel speeds), kenyamanan pengendara (riding comfort), dan keselamatan (safety features).

Penerapan kontrak berbasis kinerja mensyaratkan adanya definisi ”kinerja” yang sangat spesifik. Persyaratan terhadap kinerja harus secara tegas mencakup hal-hal berikut:

Jenis kerusakan (distress types) yang menjadi ukuran (misalnya rut depth atau amount of cracking), dan definisi setiap jenis kerusakan tersebut.

Metoda sampling dalam pengujian kinerja Toleransi terhadap hasil pengukuran tingkat kerusakan Batas waktu pelaksanaan perbaikan kondisi jalan (misalnya apabila ditemukan lubang-

lubang/potholes maka perbaikan jalan harus dilaksanakan paling lambat dalam 1 minggu).

Penggunaan kontrak berbasis kinerja ditujukan untuk mengatasi masalah dalam kontrak tradisional yang secara tidak langsung memberikan insentif yang kurang tepat terhadap kinerja pekerjaan kontraktor. Dengan kontrak tradisional pekerjaan pemeliharaan jalan, kontraktor berusaha untuk melakukan volume pekerjaan yang sebanyak-banyaknya untuk mendapatkan keuntungan yang sebesar-besarnya, karena pembayaran didasarkan kepada volume “input” pekerjaan yang dilaksanakan di lapangan. Dengan sistem kontrak yang demikian, banyak pihak menilai bahwa kualitas hasil pekerjaan seringkali tidak sebanding dengan besarnya pembayaran atas volume pekerjaan. Tingkat kualitas pelayanan jalan yang tentunya tergantung pada kualitas perancangan (design) secara umum kurang memuaskan. Hal ini tidak dapat dibebankan sepenuhnya kepada kontraktor, karena kontraktor hanya melaksanakan design tersebut dengan pengawasan pengguna jasa.

Dengan penerapan kontrak berbasis kinerja, para penyedia jasa pelaksanaan dituntut untuk bekerja dengan lebih efisien apabila ingin mendapatkan keuntungan yang optimal.


5

Pembayaran setiap bulan dapat dikurangi ataupun ditunda apabila “kinerja” minimum tidak tercapai. Dengan demikian, kontraktor harus berusaha untuk memperkecil volume pekerjaannya selama kontrak pemeliharaan dengan cara memperbaiki khususnya aspek perencanaan dan aspek manajemen internal, sehingga kinerja yang disyaratkan dalam kontrak selalu tercapai.

Kontraktor tidak mendapat instruksi secara mendetil tetapi secara independen, tentunya dalam batas-batas kewenangan sesuai dengan spesifikasi dalam kontrak, dapat menentukan sendiri mekanisme pemeliharaan jalan termasuk apa, bagaimana, dimana, dan kapan, pekerjaan dilakukan untuk mencapai kinerja yang telah disyaratkan. Dengan adanya inisiatif kontraktor dalam penentuan metoda pelaksanaan pekerjaannya sendiri, maka diharapkan akan meningkatkan efisiensi penggunaan dana masyarakat, dan juga mendorong timbulnya inovasi teknologi dalam industri jasa konstruksi.

Dengan demikian, terjadi perubahan peran pengelola jalan dalam penerapan kontrak berbasis kinerja. Perbandingan peran pengelola jalan dalam metoda kontrak tradisional dan metoda kontrak berbasis kinerja dijelaskan pada Tabel 2. Dua hal yang tetap berada dalam kendali pihak pengelola jalan adalah aspek perencanaan (planning) dan aspek pengelolaan (management) operasional jalan.

Tabel 2. Pembagian peran dalam pengelolaan jalan

Aspek Pengelolaan Jalan

Perencanaan (Planning)

Perancangan (Design)

Konstruksi (Build)

Pemeliharaan (Maintenance)

Pengelolaan (Management)

Kontrak Tradisional

Pengelola Jalan (Owner)


Kontraktor Pengelola Jalan (Owner)


Kontrak Berbasis Kinerja


Kontraktor Kontraktor Kontraktor Pengelola Jalan (Owner)

Dengan semakin tingginya tuntutan penggunaan sistem kontrak berbasis kinerja di banyak negara di seluruh dunia, The World Bank telah menerbitkan suatu contoh dokumen pelelangan khusus untuk pekerjaan pemeliharaan jalan (The World Bank, 2002). Dalam penggunaan dokumen ini ditekankan bahwa sistem kontrak seharusnya mencakup juga beberapa klausul mengenai: 1. Pekerjaan rehabilitasi pada tahap awal, untuk meningkatkan kondisi jalan dari kondisi eksisting sampai ke tingkat tertentu sesuai spesifikasi yang diinginkan; 2. Pekerjaan peningkatan kondisi jalan yang diperlukan apabila terjadi peningkatan volume lalu lintas ataupun perubahan dalam aspek lingkungan lainnya; 3. Pekerjaan darurat yang mungkin harus dilakukan sebagai akibat dari keadaan yang mungkin timbul yang tidak dapat diduga sebelumnya oleh pengguna jasa maupun penyedia jasa.

Sistem kontrak berbasis kinerja kurang tepat untuk digunakan pada pekerjaan pemeliharaan jalan yang sudah dalam kondisi sangat buruk. Untuk kondisi jalan yang sangat buruk, harus terlebih dahulu dilakukan rehabilitasi besar-besaran, dan sistem kontrak tradisional lebih cocok diterapkan pada kondisi ini. Untuk pekerjaan pemeliharaan jalan selanjutnya, barulah sistem kontrak berbasis kinerja dapat digunakan.


6

The World Bank juga menyarankan bahwa sistem kontrak berbasis kinerja lebih tepat digunakan untuk proyek-proyek nilainya tidak terlalu kecil, karena tuntutan kontrak yang secara tidak langsung mensyaratkan pertimbangan-pertimbangan aspek manajemen internal kontraktor. Proyek-proyek pemeliharaan jalan berbasis kinerja yang waktunya terlalu pendek (sebaiknya 2-5 tahun) ataupun nilainya kecil tidak akan menarik minat cukup banyak para calon kontraktor, sehingga hasil proses pelelangannya pun menjadi kurang optimal.

4. KONTRAK BERGARANSI

Yang dimaksud dengan kontrak bergaransi atau Warranty Contracts adalah kontrak kerja antara pengguna jasa dan penyedia jasa yang tidak berakhir pada saat pekerjaan selesai dilaksanakan, tetapi hasil pekerjaan selanjutnya dijamin selama masa pertanggung jawaban sesuai dengan spesifikasi, sehingga apabila hal ini tidak terpenuhi selama masa jaminan maka penyedia jasa akan memperbaiki atau mengganti pekerjaannya ke kondisi seperti tercantum dalam spesifikasi atas biaya penyedia jasa.

UURI No. 18 Tahun 1999 Tentang Jasa Konstruksi telah memperkenalkan konsep “Kegagalan Bangunan” sebagai keadaan bangunan yang tidak berfungsi, baik secara keseluruhan maupun sebagian dari segi teknis, manfaat, keselamatan dan kesehatan kerja, dan atau keselamatan umum sebagai akibat kesalahan Penyedia Jasa dan atau Pengguna Jasa setelah penyerahan akhir pekerjaan konstruksi. Jangka waktu pertanggungjawaban atas kegagalan bangunan ditentukan sesuai dengan umur konstruksi yang direncanakan dengan maksimal 10 tahun, sejak penyerahan akhir pekerjaan konstruksi.

Mekanisme penjaminan atas kegagalan bangunan ini mendorong para pengguna jasa, termasuk pengelola jalan, untuk mulai mengkaji metoda kontrak bergaransi. Definisi kegagalan bangunan tersebut mencakup berbagai aspek secara komprehensif dan mencakup jangka waktu pertanggung jawaban yang cukup lama. Tidak seluruh aspek kegagalan bangunan cocok untuk dijaminkan melalui mekanisme kontrak bergaransi. Namun beberapa aspek dari kegagalan bangunan, khususnya yang menyangkut masalah teknis dan yang disebabkan oleh penyedia jasa pelaksanaan, dapat dijaminkan melalui penerapan kontrak bergaransi untuk jangka waktu yang terbatas.

Kontrak bergaransi telah umum digunakan selama puluhan tahun oleh para pengelola jalan di berbagai negara di Eropa. Masa pertanggung jawaban atau garansi untuk pekerjaan jalan biasanya adalah untuk jangka waktu sampai dengan 5 tahun. Sedangkan di Amerika Serikat, kontrak bergaransi untuk pekerjaan jalan belum secara umum diterapkan, karena The Federal Highway Administration (FHWA) baru memperbolehkan penggunaan metoda kontrak ini pada tahun 1996 (UTTC 2003).


7

Tabel 3. Karakteristik proyek menggunakan metoda kontrak bergaransi

Kriteria

1. Spesifikasi kinerja harus dapat didefinisikan sedemikian sehingga kontraktor

dapat menentukan rancangan (design)-nya secara optimal

2. Pekerjaan atau bagian/item pekerjaan memiliki karakteristik khusus (attributes)

dari bahan (material) dan kualitas pekerjaan (workmanship), ataupun ukuran

kegagalan (failure thresholds), yang secara eksplisit dapat didefinisikan dalam

spesifikasi serta dapat diukur di lapangan.

3. Pekerjaan dalam satu proyek dapat diklasifikasikan berdasarkan risiko yang

ditanggung oleh kontraktor sehingga dapat dijaminkan. Hanya bagian-bagian

pekerjaan tertentu yang berada dalam kendali kontraktor, yang dapat dimintakan

jaminan atau garansi dari kontraktor.

4. Terdapat cukup banyak calon kontraktor yang bisa memperoleh jaminan (surety

bonds) untuk jangka waktu yang cukup lama.

5. Jenis pekerjaan dalam proyek memungkinkan kontraktor untuk menerapkan

berbagai teknologi inovatif yang tersedia baik dari segi bahan, peralatan, maupun

metoda konstruksi.

Dalam kontrak bergaransi, tanggung jawab terhadap kualitas jalan selama masa operasional (dan selama masa konstruksi) dialihkan dari pihak pengguna jasa (pengelola jalan) ke pihak penyedia jasa pelaksanaan (kontraktor). Dengan demikian, kontrak bergaransi ini lebih tepat diterapkan untuk pekerjaan-pekerjaan atau bagian-bagian pekerjaan tertentu dimana pihak kontraktor merupakan pihak yang lebih berperan untuk mengendalikan risiko atas pekerjaan tersebut. Berdasarkan pengalaman implementasi kontrak bergaransi di Amerika Serikat selama beberapa tahun terakhir, terdapat beberapa kriteria pemilihan proyek yang cocok untuk menggunakan kontrak bergaransi (UTTC, 2003), seperti tercantum dalam Tabel 3.

Dengan demikian, sistem kontrak bergaransi cocok untuk diterapkan pada jenis-jenis proyek seperti misalnya pekerjaan perkerasan jalan asapal dengan volume lalu lintas tinggi serta dengan akses terbatas (misalnya jalan tol, atau interstate highways di negara-negara maju), dan juga pada pekerjaan jembatan khususnya pekerjaan lantai jembatan (decks), dan pengecatan jembatan.

Penerapan sistem kontrak bergaransi pada pekerjaan perkerasan jalan aspal misalnya, kontraktor bertanggung jawab atas design mix termasuk pemilihan material, gradasi, dan karakteristik lainnya. Pihak pengguna jasa tidak perlu memberikan persetujuan terlebih dahulu atas design mix yang diusulkan oleh kontraktor. Tetapi di dalam spesifikasi tercantum secara tegas standard tingkat kualitas (rutting, stripping, fatigue, dan cracking) yang


8

harus dicapai. Tingkat pencapaian kualitas ini akan diperiksa di lapangan setiap tahun selama masa garansi, dan apabila kualitas yang diperiksa di lapangan tidak tercapai maka kontraktor wajib mengembalikan kondisi jalan ke tingkat sesuai spesifikasi atas biaya kontraktor. Prosedur pemeriksaan dan penyelesaian sengketa atas hasil pemeriksaan harus ditentukan secara spesifik di dalam dokumen kontrak.

5. PELUANG DAN TANTANGAN DALAM PENERAPAN

Manfaat dan bukti dalam bentuk best practices telah ada banyak yang dapat diambil dari negara-negara yang telah menerapkan kontrak inovatif ini. Namun demikian, situasi dan kondisi pengelola jalan, kontraktor, dan industri konstruksi di Indonesia harus menjadi pertimbangan dalam penerapannya. Berikut ini disampaikan beberapa kajian, yang dilihat dari berbagai aspek, terhadap peluang dan tantangan yang timbul dalam implementasi kontrak berbasis kinerja dan bergaransi di Indonesia, khususnya bagi pengelola jalan dan kontraktor, serta industri jasa konstruksi pada umumnya.

5.1. Lingkup Pekerjaan dan Durasi Kontrak

Penerapan metoda kontrak berbasis kinerja dan bergaransi ini tidak dapat dilakukan untuk semua jenis pekerjaan konstruksi dan pemeliharaan jalan. Sebagaimana telah disampaikan, metoda kontrak ini hanya dapat diterapkan pada pekerjaan dengan sifat-sifat yang tertentu, misalnya hanya pada jenis pekerjaan yang dapat diukur indikator kinerjanya dan sepenuhnya merupakan tanggungjawab kontraktor. Dengan demikian, hal ini akan menumbuhkan kebutuhan akan penyedia jasa (kontraktor) spesialis yang dalam kenyataannya hanya sedikit jumlahnya, yang mana benar adanya di Indonesia. Beberapa contoh penerapan yang dilakukan di negara lain menunjukkan strategi yang diambil oleh pengelola jalan untuk tetap membuat kontrak pekerjaan ini menarik banyak kontraktor untuk mengikuti proses pengadaan agar didapatkan kontraktor yang berkualitas dan harga yang kompetitif. Strategi tersebut adalah dengan memperbesar lingkup pekerjaan, misalnya dalam hal panjang jalan yang harus diperlihara, dan memperpanjang durasi kontrak menjadi tahun jamak, misalnya kontrak pemeliharaan jalan 5 atau 10 tahun.

Sebagaimana diketahui, pengelola jalan di Indonesia dalam proses pengadaan dan perikatan serta penggunaan dana harus selalu mengacu kepada UU Jasa Konstruksi beserta Peraturan Pemerintah yang menjabarkannya, dan Keputusan Presiden 18/2000 dan 42/2002. Dalam penerapan metoda kontrak berbasis kinerja dan bergaransi, tentunya tidak boleh lepas dari guideline yang ada pada peraturan perundangan tersebut. Strategi untuk memperbesar lingkup pekerjaan dan durasi kontrak telah terakomodasi dalam peraturan perundangan tersebut. Kontrak tahun jamak, yang pendanaan dan pelaksanaannya lebih dari satu tahun anggaran, dapat dilakukan dengan terlebih dahulu mendapat persetujuan pejabat yang berwenang, misalnya untuk penggunaan APBN harus mendapat persetujuan Menteri Keuangan, sedangkan penggunaan APBD Provinsi harus mendapat persetujuan Gubernur, dll. Namun demikian, harus terdapat kepastian akan ketersediaan anggaran pada tahun cakupan. Tentunya akan efesien jika kontrak tahun


9

jamak tersebut bernilai cukup besar, dengan lingkup yang lebih luas, untuk mendapat persetujuan birokrasi lebih tinggi. Selain itu, kontraktor akan lebih tertarik untuk mengikuti proses penawaran. Perluasan lingkup ini dapat dilakukan misalnya dengan mengontrakkan sekian ribu km jalan nasional, atau seluruh jalan nasional yang ada pada suatu jaringan jalan tertentu.

Namun demikian, terdapat beberapa tantangan penerapan dalam aspek lingkup dan durasi kontrak ini, yaitu:

Mengingat kelangkaan kontraktor spesialis dengan nilai kontrak yang besar di tingkat nasional dan lebih-lebih lagi di daerah, maka penerapan metoda kontrak berbasis kinerja ini, lebih besar peluang suksesnya untuk diterapkan pada pekerjaan pemeliharaan jalan yang bersifat nasional. Dalam hal ini tantangan untuk pengembangan dan pembinaan kontraktor spesialis baik nasional maupun daerah sangat besar.

Mengingat lingkup dan durasi kontrak yang tahun jamak, maka tantangan pada proses perencanaan dan penganggaran sangat besar. Kepastian akan ketersediaan dana dengan skema anggaran yang jelas dan matang diperlukan untuk dapat terselenggaranya kontrak tahun jamak dengan menggunakan metoda kontrak berbasis kinerja ini.

Dalam iklim dinamis reformasi dan otonomi daerah yang sedang kita rasakan sekarang ini, terdapat kebutuhan akan pemerataan kesempatan dan penyesuaian kewenangan dalam proses pengadaan dan pengelolaan jalan. Jika lingkup pekerjaan pemeliharaan mencapai lingkup yang luas, pertimbangan akan kewenangan daerah dan pemberdayaan kontraktor daerah sangat menjadi perhatian, misalnya untuk pekerjaan pemeliharaan jalan nasional yang melintasi berbagai daerah kabupaten/kota. Hal ini diperparah dengan kelangkaan kontraktor spesialis yang berkualitas. Tentunya hal ini jangan sampai menimbulkan kecenderungan akan iklim yang monopolistik dan tidak kompetitif.

5.2. Insentif terhadap Inovasi

Biasanya kontrak berbasis kinerja dilakukan dengan nilai yang tetap. Dengan penetapan tingkat kinerja sebagai acuan dalam penilaian hasil pekerjaan kontraktor dan menyerahkan tata cara dan teknologi untuk mencapai tingkat kinerja yang dimaksud kepada kontraktor, maka kontraktor mempunyai tingkat fleksibilitas yang lebih besar untuk melakukan inovasi dalam pelaksanaan pekerjaannya. Hal ini berarti ada peluang yang besar kontraktor mendapatkan insentif secara tidak langsung dari nilai kontrak yang tetap tersebut dengan teknologi yang dipilihnya yang lebih efesien, produktif, dan efektif untuk mencapai target tingkat kinerja yang ditentukan, tanpa merugikan pengguna jasa. Berbeda dengan metoda kontrak tradisional, di mana sudah menjadi kebiasaan bagi kontraktor untuk mencoba mendapatkan ‘insentif’ dari nilai kontrak yang tetap dengan menurunkan kualitas, yang merugikan pengguna jasanya.

Dilihat dari sudut pandang tersebut, nampaknya metoda kontrak berbasis kinerja sangat menjanjikan dalam upaya memberikan kepuasan kepada pengguna jasa secara khusus dan


10

secara umum memacu pengembangan teknologi konstruksi pada kontraktor di Indonesia. Hal ini secara tidak langsung memacu pula terciptanya lingkungan usaha jasa kontruksi yang lebih professional dan kompetitif. Namun di pihak lain, dengan melihat kenyataan yang ada, kontraktor di Indonesia lebih banyak yang hanya menjadi ‘pedagang’ dibandingkan dengan yang ‘profesional’ di bidangnya yang ditunjukkan dengan rendahnya tingkat inovasi teknologi di bidang konstruksi di Indonesia. Tentunya hal ini akan menjadi tantangan yang besar bagi pengelola jalan jika ingin menerapkan metoda kontrak berbasis kinerja secara efektif. Pada tahap awal penerapannya, maka akan timbul kesan keberpihakan dan monopoli dalam pengadaan kontraktor, sehubungan dengan rendahnya jumlah kontraktor yang memenuhi persyaratan.

5.3. Garansi dan Penjaminan

Sebagaimana telah disampaikan pada pembahasan kontrak bergaransi, UU Jasa Konstruksi beserta PP No. 29 Tahun 2000 telah mencoba mengakomodasi kebutuhan akan kepastian kualitas pekerjaan yang dilakukan oleh penyedia jasa dalam bentuk pertanggungan terhadap hasil pekerjaan dan kegagalan bangunan. Hal ini merupakan peluang penerapan kontrak bergaransi dengan pengertian pertanggungan hasil pekerjaan berupa perpanjangan masa pemeliharaan dan pertanggungan terhadap kegagalan bangunan setelah penyerahan dengan menggunakan pihak ketiga sebagai penjamin. Motif dari pengakomodasian pertanggungan tersebut adalah tidak lain secara khusus memberikan manfaat dalam hal kepastian kualitas kepada pengguna jasa dan secara umum untuk membina industri jasa konstruksi.

Kontrak bergaransi memberikan manfaat kepada pengguna jasa berupa pengurangan biaya supervisi selama pelaksanaan konstruksi dan biaya operasi dan pemeliharaan dalam bentuk kualitas kontruksi yang mempunyai kinerja yang baik sesuai dengan tingkat pelayanan tertentu dan pemindahan resiko pelaksanaan pekerjaan pemeliharaan selama masa kontrak kepada kontraktor. Biaya supervisi yang biasa diadakan oleh pemilik untuk memantau pelaksanaan pekerjaan konstruksi dengan metoda pengendalian kualitas tertentu, baik dilakukan sendiri maupun dengan menggunakan jasa pihak ketiga, dapat diminimalkan dengan memindahkan biaya tersebut kepada biaya garansi dalam bentuk biaya sistem kepastian dan pengendalian kualitas yang dilakukan oleh kontraktor. Kontraktor sendiri dengan kontrak bergaransi akan semaksimal mungkin melakukan pelaksanaan pekerjaan konstruksi dengan baik agar resiko menanggung biaya pekerjaan pemeliharaan rendah. Artinya kualitas hasil pelaksanaan pekerjaan konstruksi akan cenderung membaik dan dengan demikian memiliki kinerja awal yang tinggi, diharapkan kebutuhan akan pemeliharaan dan rehabilitasi dalam waktu yang pendek dan dalam jangka waktu garansi rendah. Tentunya dalam hal ini manfaat bagi kedua belah pihak.

Selain itu, penerapan kontrak bergaransi memberikan peluang kepada upaya pengembangan dan pembinaan industri jasa konstruksi, dimana kontrak bergaransi dapat menjadi motivator bagi kontraktor untuk memperbaiki manajemen, suber daya, teknologi dll. yang dimilikinya.


11

Meskipun demikian, penerapan kontrak bergaransi tidak begitu saja dapat diterapkan memperhatikan situasi dan kondisi yang ada. Beberapa tantangan yang harus dihadapi dalam penerapannya antara lain sebagai berikut:

Pengguna jasa harus dapat melakukan perhitungan yang realistis dalam penentuan harga penawaran sendiri (HPS) yang didasarkan pada data yang akurat dan terkini dan jangka waktu garansi. HPS tersebut bukan saja yang berhubungan dengan harga pasaran, tetapi lebih penting lagi adalah data yang dimiliki mengenai seberapa besar biaya pemeliharaan yang biasa dilakukan untuk mengembalikan kinerja infrastruktur ke tingkat kinerja yang diharapkan dalam suatu periode waktu tertentu. Kontraktor akan mencoba menilai hal tersebut sebagai harga penawarannya, karena pada intinya kontrak bergaransi adalah pemindahan resiko pemeliharaan dalam jangka waktu tertentu dari pemilik kepada kontraktor. Selain dari harga kontrak, maka waktu garansi menjadi hal yang sangat penting untuk diperhatikan dalam pembuatan kontrak bergaransi. Lamanya waktu garansi akan mempengaruhi besarnya harga penawaran kontraktor.

Penerapan kontrak bergaransi memerlukan dukungan dari industri penjaminan. Dalam prakteknya, pengguna jasa tidak percaya 100% terhadap kontrak bergaransi dengan kontraktor, tetapi mencoba memindahkan resiko kemungkinan kontraktor tidak dapat melakukan apa yang diharapkan. Saat ini, telah biasa dilakukan penjaminan pelaksanaan sebagaimana diharapkan dalam Undang-undang Jasa Konstruksi, kecuali jaminan kegagalan bangunan. Tantangannya dalam hal ini adalah kerja sama yang sinergis antar kedua industri ini, misalnya dalam hal pertukaran data dan umpan balik yang baik dalam memperbaiki metoda penetapan premi jaminan. Besarnya premi yang ditetapkan pada tahap awal harus disempurnakan sejalan dengan berjalannya waktu dan terkumpulnya data kegagalan yang sebenarnya terjadi. Dari pihak kontraktor, terutama kontraktor kecil, akan muncul kesulitan perusahaannya untuk mendapatkan jaminan yang diperlukan dari pihak ketiga dan kompetitif dalam penawarannya. Dari pihak penjaminpun terdapat kesulitan melakukan penilaian kelayakan pemberian jaminan kepada perusahaan konstruksi sehubungan dengan kemungkinan keberadaan perusahaan tersebut dalam jangka waktu yang lama.

Jenis pekerjaan yang dapat dikontrakkan dengan berbasis kinerja dan bergaransi sangat spesifik yang jelas-jelas kontraktor mempunyai kendali penuh atas pekerjaan tersebut. Dalam hal ini penerapannya akan bergantung kepada project delivery system yang digunakan. Jika metoda kontrak inovatif ini diterapkan pada sistem design-bid-build (tradisional), maka kontraktor akan kurang minatnya, karena adanya resiko yang besar dalam penterjemahan desain yang dilakukan oleh pihak lain dan untuk itu pengguna jasa harus mempunyai strategi sendiri, berupa klausa sendiri dalam kontrak untuk mengakomodasinya. Berbeda halnya jika metoda kontrak inovatif ini dilaksanakan pada sistem design-build, kontraktor dalam sistem ini merangkap perancang dan pelaksana konstruksi, dengan demikian seluruh hal yang berhubungan dengan konstruksi berada di bawah kendali kontraktor. Dengan demikian kontraktor secara logis dapat memberikan garansi atas produk konstruksinya.


12

Tantangan yang besar adalah penerapan metoda kontrak bergaransi pada akhirnya

akan sama nilainya dengan kontrak yang tidak bergaransi, di mana biaya garansi mendekati nol. Hal ini akan tercipta dengan telah berkembangnya industri konstruksi dengan baik. Dalam hal ini kinerja kontraktor tidak perlu dipertanyakan sehingga harus memberikan garansi. Jikalau kinerja kontraktor telah baik, maka dengan sendirinya kontraktor tersebut akan memberikan garansi (implied warranty). Hal itu nampaknya hanya akan tercipta jika kontraktor di Indonesia sudah profesional, bukan sekedar ’pedagang’ saja.

5.4. Tingkat Pelayanan dan Kinerja Acuan

Kontrak berbasis kinerja dan bergaransi membutuhkan pihak pengguna jasa untuk dapat menentukan kriteria tingkat pelayanan yang harus diberikan oleh kontraktor setiap periode waktu tertentu. Tingkat layanan ini akan menjadi dasar bagi pengguna jasa untuk menilai kinerja kontraktor dan menerapkan sistem insentif dan penalty. Sebagai langkah kuncinya adalah dengan penetapan kinerja acuan yang dapat dicapai oleh kontraktor berdasarkan kepada data historis dan pengalaman pengguna jasa. Tentunya dalam hal ini, pengguna jasa harus telah lama berkecimpung dalam bidang infrastruktur yang menjadi objek.

Sehubungan dengan hal tersebut, maka penerapan kontrak berbasis kinerja dan bergaransi akan cocok dilakukan oleh pengelola jalan, dalam hal ini Bina Marga atau Jasa Marga, yang telah bertahun-tahun berkecimpung dalam hal konstruksi dan pemeliharaan infrastruktur jalan. Diharapkan dengan telah lamanya berkecimpung dalam pengelolaan jalan, maka pengelola jalan memiliki data historis dan pengalaman yang memadai. Misalnya, data mengenai kinerja jalan eksisting akan menjadi dasar untuk penetapan tujuan dan besarnya biaya pekerjaan dalam hal pemeliharaan jalan.

Di lain pihak, tantangan yang ada adalah sejauh mana data historis dan pengalaman yang dimiliki pengelola jalan dapat digunakan sebagai dasar penentuan kinerja acuan yang berhubungan dengan tingkat pelayanan yang harus dicapai. Data historis dan pengalaman yang dimiliki harus dapat digunakan untuk menentukan apakah indikator kinerja yang digunakan objektif dan dapat dinilai secara berulang, apakah kinerja acuan yang dijadikan sebagai kriteria berhubungan erat dengan tingkat layanan yang ini dicapai, dan seberapa besar biaya yang harus dikeluarkan untuk mencapai tingkat layanan tersebut. Jika hal ini tidak dapat diakomodasi, maka kontrak kerja yang dilakukan akan tidak efektif dan efesien, karena tidak ada dasar acuan yang jelas dan tergantung kepada penawaran kontraktor yang akan cenderung untuk memasukkan faktor resiko yang besar dalam penawarannya.

Selanjutnya, jika kontrak kerja telah berjalan, maka tantangan yang harus dihadapi oleh pengelola jalan adalah kesiapan pengelola jalan dalam hal sumber daya, teknologi, dan sistem untuk melakukan pemantauan dan penilaian kinerja kontraktor. Tentunya tata cara pemantauan dan penilaian kinerja kontraktor ini harus pula ntum dalam kontrak agar


13

diketahui oleh kontraktor dan dapat dijadikan acuan dalam kegiatan pemantauan dan penilaian kinerja kontraktor itu sendiri.

5.5. Proses Pengadaan

Tantangan yang dihadapi pengelola jalan dalam proses pengadaan adalah kesiapan sumber daya manusia dalam perencanaan proyek termasuk dalam hal ini perancangan sistem kontraknya, yang salah satunya adalah pembuatan dokumen pengadaan. Panitia pengadaan yang dibentuk untuk pengadaan kegiatan dengan kontrak inovatif ini harus menetapkan strategi pengadaan yang cocok dan efektif, misalnya antara lain:

Dalam hal penentuan lingkup pekerjaan, kinerja acuan dan estimasi biaya, panitia pengadaan harus dapat melakukan pendefinisian, penetapan dan perkiraan yang baik agar dapat digunakan oleh kontraktor penawar dengan lebih baik.

Dalam tahap prakualifikasi atau paska-kualifikasi, sejauh mana kinerja kontraktor pada masa lalu akan dinilai dan bagaimana menilainya sehingga relevan sebagai dasar pertimbangan pemilihan yang berhubungan dengan kesuksesan pelaksanaan pekerjaan dengan kontrak inovatif ini. Peluang penerapannya sangat terbuka, karena dalam hal ini Undang-undang Jasa Konstruksi mengijinkan penilaian terhadap kinerja penyedia jasa masa lalu. Namun di lain pihak, panitia pengadaan harus mampu melakukan verifikaksi dan validasi data kinerja yang diberikan kontraktor tersebut.

Dalam hal pemilihan sistem evaluasi penawaran, maka panitia harus dapat melakukan penggunaan sistem nilai yang dapat menilai lebih rinci kemungkinan sukses pelaksanaan pekerjaan oleh kontraktor dengan kontrak inovatif ini. Pada kenyataannya, pendefinisian kriteria penilaian yang relevan dan tata cara penilaian menjadi hambatan tersendiri yang menjadikan sistem nilai ini relatif jarang diterapkan di Indonesia.

Dalam hal penentuan kondisi pemutusan hubungan dan sistem evaluasi kinerja, beberapa negara telah mencoba melakukan evaluasi kinerja kontraktor secara periodik dalam jangka waktu kontrak sebelum memutuskan untuk melanjukan kontrak kerja.

5.6. Sistem Informasi Infrastruktur

Keberadaan sistem informasi infrastruksur yang baik menjadi kunci sukses penerapan kontrak berbasis kinerja dan bergaransi. Hal ini terlihat dari kebutuhan akan data dan pengalaman yang menjadi dasar penentuan kinerja acuan serta biaya, dan juga kebutuhan akan sistem dokumentasi yang baik untuk pemantauan dan penilaian kinerja.

Pada saat ini di Indonesia, telah ada pada pihak pengelola jalan sistem informasi jalan dan jembatan yang telah lama dioperasikan. Keberadaan sistem tersebut menjadi aset yang sangat berharga untuk dimulainya penerapan kontrak berbasis kinerja dan bergaransi ini. Namun demikian, masih terdapat pertanyaan-pertanyaan yang harus diajukan sebagai tantangan dalam kelengkapan dan penggunaan sistem tersebut agar efektif mendukung kontrak berbasis kinerja dan bergaransi. Pertanyaan-pertanyaan itu antara lain:

Sejauh mana data yang ada akurat dan terkini baik untuk data kinerja jalan maupun biayanya?


14

Sejauh mana sistem yang ada mengakomodasi penyimpanan data inventori, data

historis kinerja jalan, dan tindakan-tindakan yang telah dilakukan pada jalan dari tahun ke tahun?

Sejauh mana sistem pemantauan dan evaluasi yang dimiliki sistem tersebut objektif dan mewakili?

Sejauh mana sistem dapat melakukan ekstraksi atau penggalian data agar dapat digunakan untuk penentuan kinerja acuan dan estimasi biaya pekerjaan yang realistis dan dapat dicapai?

6. PENUTUP

Penerapan kontrak berbasis kinerja dan kontrak bergaransi memiliki prospek yang cukup baik bagi bagi peningkatan kualitas jalan du Indonesia. Berbagai peluang dan tantangan yang mungkin akan dihadapi dalam penerapan kedua jenis metoda kontrak tersebut telah diidentifikasi mulai dari tahap pengadaan sampai pada tahap pelaksanaan.

Untuk menjawab berbagai tantangan seperti yang telah dipaparkan, pengelola jalan di Indonesia perlu melakukan pembenahan-pembenahan dalam hal manajemen internal, termasuk aspek sumber daya manusia dan aspek sistem informasi. Keberhasilan penerapan metoda kontrak inovatif tentunya juga sangat tergantung pada faktor-faktor eksternal, khususnya kondisi industri jasa konstruksi itu sendiri. Pemerintah perlu terus meningkatkan usahanya dalam pembinaan jasa konstruksi sehingga dapat melayani tuntutan masyarakat pengguna atas kualitas infrastruktur jalan.

7. DAFTAR PUSTAKA

AASHTO (2002). “A Guide for Methods and Procedures in Contract Maintenance”, AASHTO Highway Subcommittee on Maintenance, August 2002.

Bapekin (2001). “Struktur Spesifikasi Pengendalian Mutu (QC) Yang Baku”, Buletin Bapekin No. 03 Tahun 2001, Kimpraswil.

Fay and Yepes (2003), “Investing in Infrastructure: What is Needed from 2000 to 2010”, World Bank Policy Research Working Paper, 3102, July 2003.

Hass, R. & Hudson, W. R. (1982). “Pavement Management Systems”, McGraw Hill, New York, N.Y.

Kashiwagi, D. T., Bari, J., Sullivan, B. (2003). “Application of Performance Based System in the Pavement Contracting,” Proceedings of the 39th ASC Annual Conference, Clemson, South Carolina, April 8-12, 2003, 303-314.

Queiroz, C. (1999). “Contractual Procedures to Involve the Private Sector in Road Maintenance and Rehabilitation”, Transport Sector Familiarization Program, The World Bank, Washington, D. C.

The World Bank (2002). “Sample Bidding Document For Long-Term Performance-Based Management and Maintenance of Roads (Output-based Service Contract)”, Washington, D.C.

Utah Technology Transfer Center (2003). “Warranty Best Practices Guide, Warranty Use in the United States,” http://www.ic.usu.edu/ic_over/warranty.

makalah rdw ma

Documents