Lección 3 Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire

3-2 Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire

Orígenes de los modernos reglamentos de la contaminación del aire

A veces tenemos el concepto erróneo de que los intentos por reglamentar la contaminación del aire empezaron en los últimos decenios. En realidad, las diversas leyes de contaminación del aire han existido al menos desde hace un siglo. Lo que es nuevo es el conocimiento generalizado del público en cuanto a la grave amenaza que representa la contaminación del aire para la salud y la función de liderazgo que han asumido los gobiernos en su control. La preocupación por este tema ha permitido la elaboración de leyes más completas para manejar el control de la contaminación del aire en nuestros días. Esta lección señala los puntos principales de estas leyes y proporciona un resumen de los antecedentes del control de la contaminación de aire.

Si se comparan los esfuerzos para controlar la contaminación del aire con los del agua, las leyes y reglamentos que protegían el abastecimiento de agua se promulgaron mucho antes, pues ya desde la Edad Media se reconocieron los efectos de la contaminación del agua sobre la salud de los seres humanos.

Inicialmente, se consi-deraba que la contami-nación del aire era más una molestia que una amenaza para la salud humana. Sin embargo, ya en 1306 se promulgaron algunas leyes para prevenir la conta-minación del aire.

Elizabeth I prohibió la quema del carbón en Londres.

Ese mismo año, Eduardo I de Inglaterra prohibió la quema de carbón en los hornos de artesanos debido a los gases hediondos. Siglos después, Elizabeth I prohibió, por similares razones estéticas, la quema del carbón en Londres mientras el Parlamento estuviera en sesión.

Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire 3-3

Con el transcurso de los años, la contaminación del aire empeoró, pero aún no se le reconocía ampliamente como una amenaza para la salud del hombre. Aunque algunos científicos y médicos percibían a la contaminación de aire como un problema de salud pública, los primeros esfuerzos de control se referían a los efectos estéticos o sobre el bienestar de las personas. A fines del siglo XIX y principios del XX, se promulgaron muchas ordenanzas para el control del humo en Inglaterra y Estados Unidos. Estas disposiciones fueron los primeros estatutos promulgados para controlar la contaminación del aire.

El retraso en reconocer a la contaminación del aire como un riesgo para la salud se debió en parte a la naturaleza misma de la contaminación, pues ésta no es tan evidente como la del agua. Por consiguiente, puede ser ignorada como una amenaza para la salud hasta que el problema alcance proporciones de crisis. Así ocurrió en los episodios de contaminación del aire en el valle de Meuse, Bélgica, en 1930; en Donora, Pennsylvania, en 1948; y en Londres, Inglaterra, en 1952. Las condiciones en esos lugares empeoraron progresivamente hasta que surgieron consecuencias graves en la salud pública. Estos y otros episodios similares, que ayudaron a probar que la contaminación del aire afecta la salud, fueron el incentivo para establecer leyes más rigurosas de control de la contaminación.

Eduardo I Elizabeth I Ordenanzas prohibe la quema prohibe la quema para el control de carbón de carbón de humo 1300 1400 1500 1600 1700 1800 1900

3-4 Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire

Esfuerzos para controlar la contaminación del aire en los Estados Unidos Inicialmente, los gobiernos municipales se encargaron de aprobar y hacer cumplir la legislación sobre el control de la contaminación del aire. Luego, en la década de 1950, el gobierno federal de los Estados Unidos inició los esfuerzos para controlar la contaminación del aire con la aprobación de la Ley para el Control de la Contaminación del Aire de 1955. Esta fue la primera ley federal de contaminación del aire y estableció programas federales para investigar los efectos de la contaminación del aire sobre la salud y el bienestar. También autorizó al gobierno federal proporcionar asistencia técnica a los gobiernos estatales. En 1963 y 1965 se aprobaron leyes adicionales.

La Ley del Aire Limpio de 1970 La aprobación de la Ley del Aire Limpio de 1970 marcó el inicio de los esfuerzos modernos para controlar la contaminación del aire en los Estados Unidos. Esta ley coincidió con la formación de la Agencia de Protección Ambiental (Environmental Protection Agenecy - EPA) que estableció un cambio en la política estadounidense relacionada con el control de la contaminación del aire. Si bien anteriormente el gobierno federal había tenido principalmente una función educativa y de asesoría, la nueva EPA recalcó el cumplimiento estricto de las leyes que prevenían la contaminación del aire.

Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire 3-5

Normas nacionales de calidad del aire ambiental y contaminantes criterio El aspecto saltante de las enmiendas de 1970 fue el establecimiento de un enfoque gerencial para el manejo de la calidad del aire basado en la adopción de las normas nacionales de calidad del aire ambiental (NNCAA). Estas normas limitan la concentración de los contaminantes que ponen en peligro la salud o bienestar público y que se encuentran en ambientes exteriores.

Inicialmente, las NNCAA se establecieron para seis contaminantes:

· material particulado · dióxido de azufre · dióxido de nitrógeno · monóxido de carbono · oxidantes fotoquímicos · hidrocarburos sin metano

Estos contaminantes se conocen como contaminantes

criterio porque las normas se basaron en documentos sobre criterios de calidad del aire. La lista de los contaminantes criterio fue cambiada posteriormente.

Para cada contaminante criterio se establecieron

normas primarias y secundarias. Las primarias se fijaron en niveles que protegían la salud pública; las secundarias se fijaron en niveles que protegían el bienestar público. La EPA estableció la base técnica para las normas en documentos de criterios de calidad del aire.

Las acciones específicas para el control de la contaminación del aire se iniciaron teniendo a las NNCAA como metas tangibles. Estas acciones incluían el establecimiento de los límites de emisión cuantificables para cumplir las NNCAA y el desarrollo de un sistema para asegurar el cumplimiento de esos límites.

.

3-6 Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire

Normas de rendimiento para fuentes estacionarias y móviles

La Ley del Aire Limpio de 1970 determinó metas ambiciosas para las fuentes móviles y estacionarias de contaminación del aire. La nueva ley requirió que para 1975 los fabricantes de automóviles redujeran 90% de la emisión de contaminantes en los nuevos vehículos. Se fijaron límites específicos para las emisiones de monóxido de carbono, hidrocarburos y óxidos de nitrógeno. Esto forzó a la industria automotriz a desarrollar nuevas tecnologías para el control de emisiones.

La Ley del Aire Limpio de 1970 requirió que los nuevos vehículos redujeran 90% de la emisión de contaminantes para 1975.

Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire 3-7

Planes de implementación de los estados

Otro requisito principal de la ley de 1970 fue que cada estado presentase un plan de implementación a la EPA. Estos planes, que aún están en vigencia, detallan los pasos que se deben seguir para cumplir las normas de calidad del aire. Cada estado

estuvo obligado a establecer regiones de control de la calidad del aire (RCCA) en todas las zonas geográficas del estado. La EPA tiene que aprobar el plan de implementación antes de que el estado se prepare para hacer cumplir el plan.

Otro requisito prin-cipal de la ley de 1970 fue que cada estado presentase un plan de ejecu-ción a la EPA.

3-8 Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire

Normas nacionales para la emisión de contaminantes peligrosos del aire

La Ley del Aire Limpio de 1970 también requirió que la EPA reglamentase los contaminantes tóxicos o peligrosos del aire. Los reglamentos se llaman normas nacionales para la emisión de contaminantes peligrosos del aire (NNECPA). La ley requirió que la EPA fijara las normas con un amplio margen de seguridad para proteger la salud pública teniendo en cuenta el riesgo de estos contaminantes. Hasta la fecha, se han establecido las NNECPA para ocho contaminantes tóxicos de aire:

Lineamientos para el control Otro requisito de la Ley del Aire Limpio de 1970 para la EPA fue proporcionar asistencia técnica a los estados a fin de apoyar sus planes de implementación. En un programa de apoyo, la EPA establece los lineamientos para el control de contaminantes del aire emitidos por industrias específicas. Estos lineamientos proporcionan a los estados información sobre las tecnologías existentes de control, referidas como tecnología de control razonablemente disponible (TCRD). La TCRD representa las técnicas de control comúnmente en uso en una industria específica.

- berilio - mercurio - cloruro de vinilo - benceno - radionucleidos - arsénico - asbesto - radón

Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire 3-9

Prevención del deterioro significativo y revisión de nuevas fuentes de contaminación

La Ley del Aire Limpio de 1970 fue enmendada en 1977. Un cambio notable fue el concepto de prevención del deterioro significativo (PDS) como resultado de un sonado caso judicial que requirió que la EPA publicara reglamentos para prevenir la "degradación" del aire en áreas donde éste es más limpio que lo exigido en las normas nacionales de calidad del aire ambiental. Otro resultado de este caso fue que la EPA debe desaprobar cualquier plan de implementación que no incluya provisiones para la PDS. Bajo los lineamientos de la PDS, las áreas que cumplen con las normas relacionadas con un contaminante específico se denominan áreas logradas. Las áreas que no cumplen estas normas son áreas no logradas. Un área puede ser, por ejemplo, lograda para el monóxido de carbono y al mismo tiempo no lograda para el dióxido de azufre. Los estados son responsables de establecer los límites de cada zona geográfica considerada en el programa. Generalmente, estos límites son lo mismos que los del condado del estado.

3-10 Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire

Las enmiendas de la Ley Del Aire Limpio (ELAL) de 1990 En noviembre de 1990, el Congreso de los Estados Unidos una vez más enmendó la Ley del Aire Limpio. La aprobación de las enmiendas de 1990 marcó un cambio general en el método federal de control de la contaminación del aire. La nueva legislación enfatizó el control de emisiones de contaminantes peligrosos del aire e introdujo el control de la lluvia ácida y del agotamiento del ozono en la atmósfera. Los efectos de las enmiendas de 1990 se tratan posteriormente junto con otras nuevas iniciativas de la contaminación del aire.

La Ley del Aire Limpio de 1970 se enmendó en 1975, 1977 y 1990.

Contaminantes peligrosos del aire (CPA)

Las enmiendas de 1990 cambiaron el enfoque de la EPA para reglamentar los CPA en el nivel federal. Anteriormente, las normas nacionales para la emisión de contaminantes peligro-sos del aire (NNECPA) se basaban principalmente en consideraciones de salud.

Ley del Enmiendas Aire de la Ley ELAL de 1990Limpio 1970 1975 1977 1980 1990

Un total de 189 de CPA son el blanco para el control me-diante la instalación de tecnología dispo-nible de máximo control (TDMC).

Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire 3-11

La Agencia tuvo dificultad para establecer estas normas debido a la incertidumbre en la evaluación de los riesgos para la salud. Ahora las enmiendas requieren que la EPA establezca normas tomando en cuenta exclusivamente la tecnología de control disponible. El control se centra en un total de 189 CPA mediante la instalación de tecnología disponible de máximo control.

La precipitación que cae por una atmósfera "limpia" es normalmente algo ácida, con un pH de aproximadamente 5,6.

Lluvia ácida La lluvia ácida se refiere a la precipitación en forma de lluvia, nieve o niebla que contiene un exceso de ácidos debido a la contaminación atmosférica. La lluvia ácida también se puede referir a partículas sólidas que son ácidas. La acidez se mide en función del pH en una escala logarítmica de 1,0 a 14,0. Un pH de 1,0 indica alta acidez, mientras que un ph de 14,0 indica alta alcalinidad; un pH de 7,0 indica una solución neutral. La precipitación que cae por una atmósfera "limpia" es normalmente algo ácida, con un pH de aproximadamente 5,6. Sin embargo, la lluvia ácida puede tener valores de pH por debajo de 4,0. La lluvia ácida es importante debido a los efectos potencialmente nocivos que puede tener sobre el agua, vida acuática, vida silvestre y materiales artificiales.

La contaminación causada por el hombre es una de las causas primarias de la lluvia ácida. Los óxidos de azufre y de nitrógeno derivados de la quema de combustibles fósiles se mezclan con el agua en la atmósfera y producen la lluvia ácida. Las enmiendas de 1990 de la Ley del Aire Limpio requieren que se reduzcan las emisiones de óxido de azufre y nitrógeno en las principales fuentes de emisión. Las enmiendas también requieren la investigación continua de los efectos de la deposición y transporte de lluvia ácida.

3-12 Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire

Un enfoque innovador para controlar la lluvia ácida, promovido por las enmiendas de 1990, es el uso de incentivos basados en el mercado.

.

La lluvia ácida resulta cuando el SOX y NOX derivados de la quema de combustibles fósiles se mezcla con la humedad de la atmósféra.

Las enmiendas promueven este enfoque como una manera de reducir los costos que implica el cumplimiento de las normas de contaminación del aire. Por ejemplo, la ley incluye un sistema de licencias para la emisión de dióxido de azufre. Las industrias que reducen las emisiones por debajo de la norma para el dióxido de azufre pueden acumular licencias o créditos que pueden vender a otras empresas. Esto crea un mercado en el cual las industrias pueden negociar o "acumular" sus créditos, de ese modo se establece un enfoque basado en el mercado para promover que las empresas reduzcan la contaminación de aire.

Agotamiento del ozono en la estratosfera

La estratosfera (una de las capas de la atmósfera superior) contiene ozono, el cual sirve para proteger la superficie de la tierra de la nociva radiación ultravioleta que emite el sol. Sin embargo, en las porciones inferiores de la atmósfera, el ozono es dañino.

Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire 3-13

Los investigadores han descubierto que los compuestos

sintéticos, tales como los halocarburos y clorofluo-rocarbonos (CFC) están destruyendo la capa protectora de ozono en la estratosfera. Estos com-puestos se usan en muchos productos comunes, como refrigerantes, atomizadores en aerosol y extintores de fuego. El Protocolo de Montreal promovió un esfuerzo internacional para reducir progresivamente las sustancias que agotan el ozono.

Los compuestos sintéticos, como los halocarburos y clorofluorocarbonos (CFC), están destruyendo la capa protectora de ozono en la estratosfera.

3-14 Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire

Otras iniciativas

Contaminación del aire en interiores

Mucha gente pasa la mayor parte de su tiempo en interiores y por lo tanto es más propensa a los contaminantes de interiores que a los de exteriores.

Aunque en el pasado los esfuerzos por controlar la contaminación del aire se centraron principalmente en exteriores (o aire ambiental), ahora se está poniendo mayor énfasis en el aire de interiores. Muchas personas pasan la mayor parte de su tiempo en interiores y por lo tanto son más propensas a los contaminantes del aire de interiores que a los de exteriores.

Actualmente, se están llevando a cabo programas de investigación y normativos sobre sustancias en interiores, tales como el radón, asbesto, humo del tabaco de segunda mano, formaldehído, plaguicidas y compuestos clorados como líquidos de limpieza y desodorantes del aire. El énfasis en el control de la contaminación del aire en interiores continuará a medida que avance el conocimiento científico.

Negociación de los reglamentos El desarrollo de reglamentos sigue siendo el principal método para controlar la contaminación del aire. Desafortunadamente, la elaboración de un reglamento es un proceso costoso y prolongado. Un enfoque para minimizar el tiempo y costo de un reglamento es establecer una norma a través de un proceso de negociación de los reglamentos. En una negociación, los representantes de las partes interesadas se reúnen para tratar las diversas alternativas reglamentarias. Estos representantes provienen de la industria, grupos ambientales, organismos estatales y locales, y de la EPA. La meta es desarrollar un reglamento que sea aceptado por todas las partes afectadas. Este método para desarrollar la reglamentación es mirado con gran optimismo.

Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire 3-15

Iniciativas para el control voluntario

También se promueven iniciativas para el control voluntario de la contaminación del aire. Uno de las rasgos de las enmiendas de 1990 en un programa de incentivo conocido como el Programa de Reducción Anticipada (PRA). El PRA ofrece un incentivo a las industrias para que reduzcan la emisión de contaminantes tóxicos antes de que se reglamente. Este programa beneficia tanto al ambiente como a las industrias.

Prevención de la contaminación Se ha empezado a poner énfasis en el uso de medidas de prevención de la contaminación del aire. El objetivo de la prevención es reducir la generación de contaminantes en la fuente tanto como sea posible y reciclar los que se generen. La prevención de la contaminación puede consistir en la reducción del volumen o de la toxicidad de los desechos.

Se está motivando la prevención de la contaminación mediante la promoción de una jerarquía de cuatro pasos para la protección ambiental: Paso 1: Reducción de la contaminación de la

fuente mediante el uso de técnicas, tales como mejor mantenimiento, cambios en el uso de materias primas o instalación de una nueva tecnología.

Paso 2: Reciclaje o reúso de los desechos cuando sea posible. Paso 3: Tratamiento y control. Paso 4: Disposición adecuada de los desechos.

3-16 Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire

Las medidas de prevención de contaminación que pueden reducir la contaminación del aire incluyen:

Hay mayor conciencia sobre la necesidad de adoptar un enfoque que abarque los diferentes medios del ambiente para combatir el problema general de la contaminación. No se puede lograr el control de la contaminación del aire si se infringen los reglamentos de residuos sólidos y contaminación del agua.

Un ejemplo de una técnica de prevención de la contaminación sería cambiar el tipo de carbón empleado como combustible en una planta de energía eléctrica. Mientras menor sea el contenido de azufre en el carbón, menor será la emisión de dióxido de azufre. Otro ejemplo sería la ejecución de un programa de detección y reparación de fugas en una planta química. Las válvulas y accesorios con fugas producen altos niveles de contaminación del aire. El monitoreo de estas fuentes de contaminación será beneficioso para la planta química y para el ambiente.

Se busca permanentemente nuevas maneras de enfocar el control de contaminación del aire. La prevención de la contaminación mediante incentivos basados en el mercado, negociación de reglamentos y programas voluntarios son algunas de las nuevas iniciativas para controlar la contaminación del aire. También existe mayor conciencia sobre la necesidad de adoptar un enfoque que abarque los diferentes medios del ambiente para abordar el problema general de la contaminación. En otras palabras, no se puede lograr el control de la contaminación del aire si se infringen los reglamentos de residuos sólidos y contaminación del agua. A medida que avance el conocimiento científico, se identificarán más problemas de contaminación ambiental. Esto dará lugar a cambios continuos en los enfoques técnicos y normativos del control de la contaminación del aire.

- Reemplazar o cambiar el combustible o materias primas empleadas en el proceso de producción. - Cambiar el proceso. - Cambiar el equipo. - Mejorar las prácticas de operación y mantenimiento. - Incluir un proceso y recuperar cualquier emisión al

aire.

Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire 3-17

Esfuerzos para controlar la contaminación del aire en Chile Los esfuerzos para controlar la contaminación del aire en Chile se remontan a 1916, cuando se promulgó la Ley 3.133 para el control de la emisiones de las industrias. La legislación subsecuente se puede agrupar en cuatro períodos: 1916-1960, 1960-1977, 1978-1980 y 1990 hasta el presente.

1916-1960 • Legislación simple y cualitativa • Reglamentación por decreto para fuentes estacionarias • Autoridad centralizada en el Ministerio de Salud. 1961-1977 • Reglamentación específica para controlar la

contaminación del aire • Reglamentación por decreto para fuentes móviles y

estacionarias con énfasis en fuentes estacionarias • Autoridad centralizada en el Ministerio de Salud • Primeras mediciones de los contaminantes del aire. 1978-1989 • Inicio de la reglamentación por resolución • Establecimiento de normas primarias para la calidad

del aire • Divulgación de los problemas de la contaminación del

aire • Instalación de estaciones de muestreo • Desarrollo de inventario de emisiones • Establecimiento de límites de emisión para fuentes

fijas y móviles

3-18 Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire

El esquema legal e institucional que rige los esfuerzos en el área de protección del ambiente en Chile es altamente centralizado. El gobierno central es responsable de la mayoría de los asuntos ambientales y, por intermedio de comisiones nacionales y regionales, asigna funciones a ministerios o agencias regionales.

Instituciones responsables En el nivel nacional, la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) es responsable de estudiar, analizar y evaluar los asuntos relacionados con al protección del ambiente y los recursos naturales de Chile. La CONAMA fue creada en 1990 para facilitar, coordinar, comunicar y fortalecer los esfuerzos públicos de la protección del ambiente. La CONAMA desempeña un papel central en la definición de las políticas de gestión de la calidad del aire de Chile y en el suministro de servicios de apoyo, tales como capacitación y evaluación. Otras instituciones del gobierno central también apoyan el programa de gestión de la calidad del aire. Por ejemplo, el Ministerio de Salud es responsable junto con CONAMA de generar normas ambientales primarias, el Ministerio de Transporte y Comunicaciones es responsable de reglamentar las fuentes móviles, el Ministerio de Agricultura es responsable de controlar

• Descentralización de la autoridad • Inicio de la coordinación de esfuerzos entre varias

instituciones. 1990-Presente • Esfuerzo interinstitucional coordinado • Control central de las emisiones de fuentes móviles • Uso de instrumentos de mercado para reglamentar la

contaminación • Monitoreo sofisticado del aire • Agencias regionales involucradas en el desarrollo de

normas y en la fiscalización de fuentes fijas de emisión

• Plan de prevención y descontaminación para el Área Metropolitana de Santiago.

Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire 3-19

la quema de desechos agrícolas y de la forestación, el Departamento de Meteorología de Chile es responsable de generar los datos meteorológicos y la Comisión Nacional de Energía es responsable de promover el uso eficiente de combustibles.

En el área metropolitana de Santiago, la oficina regional de la CONAMA para el Área Metropolitana administra la gestión ambiental y el Servicio de Salud Metropolitano del Ambiente (SESMA) del Sistema Nacional de Servicios de Salud está a cargo de la vigilancia de la calidad del aire y de la fiscalización de las fuentes estacionarias.

Plan de prevención y descontaminación atmosférica de la región metropolitana

La Ley 19.300 de Bases del Medio Ambiente establece que la autoridad debe desarrollar planes de descontaminación en áreas donde los niveles de contaminantes excedan sistemáticamente las normas ambientales, y planes de prevención donde dichas normas se encuentren en peligro de ser superadas. Para este objeto, la Región Metropolitana fue declarada como “Zona Saturada” para cuatro contaminantes atmosféricos (material particulado respirable, partículas totales en suspensión, monóxido de carbono y ozono) y como “Zona Latente” para dióxido de nitrógeno, el 1 de Agosto de 1996. Desde entonces, la CONAMA inició la elaboración del Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica (PPDA) para la Región Metropolitana que aquí se presenta.

El PPDA, en primer lugar, presenta los antecedentes necesarios para comprender las distintas causas del problema de contaminación atmosférica y un marco general en el cual deberán desarrollarse los esfuerzos de descontaminación de la región. Este marco está dado por el establecimiento de metas de reducción de emisiones para las distintas actividades y fuentes contaminantes, como también por la definición de los plazos en los cuales se alcanzarán estas metas.

3-20 Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire

En segundo lugar, el PPDA propone un conjunto de estrategias, líneas de acción y medidas que permitirán alcanzar las metas de reducción de emisiones en los plazos dados. Como parte importante del PPDA se incluye un Plan Operacional para enfrentar Episodios Críticos de Contaminación. Este plan operacional permite que durante el plazo necesario para que se alcancen los niveles señalados en las normas ambientales, la población esté protegida de los eventos de alta contaminación.

Por otra parte, el PPDA incorpora criterios que permiten asegurar la sustentabilidad del crecimiento económico de la región, una vez alcanzadas las metas de reducción de emisiones. Para ello se pretende dar, a través de instrumentos de gestión ambiental como el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), condiciones para el desarrollo de nuevas actividades y fuentes en la Región Metropolitana considerando la implementación de planes de compensación entre otros instrumentos. Además, se incluye una serie de programas de educación y difusión ambiental cuyo objetivo es orientar las decisiones de los habitantes entregándoles herramientas para un adecuado conocimiento del problema de la contaminación y de las medidas tendientes a su solución. Es necesario destacar que estos programas consideran como prioritario la continuidad de la participación ciudadana durante todo el período de implementación del Plan, y la incorporación del tema ambiental en la educación escolar. Como complemento de los contenidos antes mencionados, el PPDA incluye los requisitos necesarios de fiscalización y seguimiento, así como las indicaciones para su actualización. Además, se incluye una estimación de los costos y beneficios que el cumplimiento de las metas significa.

Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire 3-21

Ciudad de México: Planes de aire limpio y su organización institucional La Ciudad de México y su zona conurbada son el hogar de casi 18 millones de habitantes, en una mancha urbana que se extiende dispersa sobre 1,500 km2. La zona metropolitana de la ciudad de México se encuentra localizada en una cuenca cerrada por montañas que limitan la entrada de vientos que dispersen la contaminación. Su latitud y altitud, a 2.240 metros sobre el nivel del mar, hacen que reciba una fuerte radiación solar que transforma los óxidos de nitrógeno e hidrocarburos que se emiten, en altos niveles de ozono. Su altitud también incide en la formación casi diaria de inversiones térmicas, que impiden la dispersión ascendente de los contaminantes y los concentran cerca del suelo urbano. Los esfuerzos para sanear la atmósfera de esta metrópoli, son muy recientes. Hasta 1986, se operaba una pequeña red de monitoreo manual del aire que medía principalmente bióxido de azufre, plomo y partículas. Durante ese año se instaló la primera Red Automática de Monitoreo Atmosférico (RAMA) integrada por 25 estaciones de medición en tiempo real, que registran los niveles de ozono (O3), monóxido de carbono (CO), óxidos de nitrógeno (NOx), bióxido de azufre (SO2), plomo (Pb), partículas suspendidas totales (PST) y, a partir de 1995, partículas menores de 10 micras (PM-10) y radiación ultravioleta (UV-B). La RAMA actual cubre gran parte de la zona metropolitana con 32 estaciones automáticas y 12 manuales en operación

Para 1987-88, la RAMA produjo una serie continúa y confiable de registros de la calidad del aire. Sus datos indicaban que se violaban las normas de todos los contaminantes, casi todos los días, alcanzando niveles de concentración de hasta dos y tres veces por arriba de los estándares internacionales. Por decisión gubernamental, esta información se empezó a dar a conocer a la sociedad diariamente a través de los medios masivos de

3-22 Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire

comunicación, para promover la creación de una conciencia

social que sustentara la instrumentación de las medidas necesarias de prevención y control de las emisiones contaminantes.

Antecedentes de la Comisión Ambiental Metropolitana En paralelo, a principios de 1989, el Gobierno Federal junto con los Gobiernos locales del Distrito Federal y del Estado de México (entidades sobre las que se asienta la metrópoli) constituyeron un Grupo Interinstitucional para analizar las causas y fuentes de la contaminación, así como para diseñar e instrumentar las medidas para su prevención y control. Al analizar las causas y fuentes de la contaminación se encontró que el problema era multisectorial y que su solución requería de la participación de numerosas entidades gubernamentales, así como del sector privado, laboral, instituciones de investigación y académicas y de los representantes sociales. En consecuencia a los trabajos del grupo interinstitucional se incorporaron: La Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (ahora Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca SEMARNAP) por ser la entidad responsable de proponer las normas y estándares ambientales y fiscalizar su cumplimiento por parte de la industria.

La Secretaría de Salud, responsable de fijar las normas que establecen los límites máximos de exposición del cuerpo humano a los contaminantes y proteger la salud social. La Secretaría de Energía, responsable de fijar las políticas que deben cumplir las entidades estatales encargadas de la elaboración de combustibles petrolíferos y las de generación de energía eléctrica. La Secretaría de Educación Pública, responsable de los programas de educación.

Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire 3-23

La Secretaría de Industria y Comercio, responsable de normar a la industria y a los servicios. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público responsable de proponer al Congreso los presupuestos que ejercerán las entidades gubernamentales.La Secretaría de Comunicaciones y Transportes, responsable de fiscalizar el cumplimiento de la normatividad ambiental por parte de los transportes que transitan en las carreteras federales entre las ciudades del país. El Gobierno del Distrito Federal, donde se asienta la mitad de la población de la metrópoli y entidad responsable del control de la contaminación proveniente de los vehículos y empresas de servicios. El Gobierno del Estado de México, donde se asienta la otra mitad de la metrópoli y que tiene las mismas responsabilidades que el gobierno del Distrito Federal. Petróleos Mexicanos, la empresa estatal responsable de producir los productos petrolíferos que se demandan en el país. La Comisión Federal de Electricidad y la Compañía de Luz y Fuerza del Centro, responsables del abasto del fluido eléctrico y operadoras de las dos plantas termoeléctricas que operan dentro de la cuenca atmosférica donde se localiza la metrópoli y que son las principales consumidoras de combustibles de la zona. El Instituto Mexicano del Petróleo, centro de alta investigación científica petrolera, industrial y vehicular. El Programa integral de saneamiento atmosférico Después de un año y medio de estudios, de la elaboración de un inventario de emisiones y de la preparación de programas y proyectos para el control de las fuentes de emisiones contaminantes, el grupo interinstitucional produjo el primer Programa Integral para Combatir la Contaminación Atmosférica (PICCA). El programa se orientaba a través de cinco líneas de acción estratégicas:

3-24 Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire

1. Mejorar la calidad ambiental de los combustibles y

promover la utilización de los mas limpios. 2. Modernizar la flota vehicular con tecnologías menos

contaminantes, expandir y articular el transporte colectivo y fiscalizar las emisiones de todos los vehículos en circulación.Modernizar ambientalmente a la industria y asegurar el cumplimiento de la normatividad ambiental.

3. Proteger y restaurar los recursos naturales de la cuenca

donde se asienta la metrópoli. 4. Desarrollar la investigación científica sobre el fenómeno

y sus alternativas de manejo, educar ambientalmente a la población y promover la participación ciudadana.

Las líneas de acción estratégicas comprendían 109 proyectos y acciones que requerían una inversión del sector público y privado de aproximadamente 4.2 billones de dólares, con el objetivo de disminuir el 37.5% de las emisiones contaminantes. Para la preparación de los diagnósticos y de las medidas de prevención y control, las instituciones participantes se organizaron a través del esquema de Grupos por Proyecto. El Banco Mundial contribuyó significativamente al organizar un panel de expertos internacionales que asesoraron a los Grupos de Proyecto, así como para obtener asistencia técnica gratuita de las agencias ambientales mas avanzadas del planeta. Posteriormente el Banco Mundial contribuyó a la ejecución de las medidas aportando financiamiento directo y actuando como líder en la concreción de líneas adicionales de crédito provenientes de otras instituciones financieras internacionales. Entre las medidas mas importantes que se empezaron a instrumentar desde 1990 se destacan:

Combustibles La eliminación gradual del plomo de las gasolinas, así como la reducción de sus contenidos de azufre, benceno (por su toxicidad) de olefinas, aromáticos y presión de vapor (para reducir su reactividad y contribución a la formación de ozono).

Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire 3-25

El aumento del índice de cetano, así como la disminución del contenido de azufre y de aromáticos en el diesel. La eliminación de la oferta de combustóleo (combustible pesado de uso industrial con alto contenido de azufre) y su substitución con gas natural o gasóleo (de bajo contenido de azufre).Transporte La obligatoriedad para que todos los vehículos nuevos a gasolina incorporaran convertidor catalítico y sistemas de control de emisiones adicionales que se requerían en los Estados Unidos de América. La verificación obligatoria de emisiones, dos veces por año, para todos los vehículos en circulación. El reinicio de los trabajos de ampliación del Sistema de Transporte Colectivo (Metro) que hoy en día cubre 178 kilómetros de vías distribuidos en 10 rutas. La introducción de 4 100 nuevos autobuses para ampliar la oferta de transporte colectivo en la ciudad, articulándolos con los servicios que presta el Metro. El establecimiento de una edad límite para taxis y microbuses y su substitución progresiva por unidades que incorporan convertidor catalítico. Establecimiento del programa "Hoy no circula" que restringe la circulación de los vehículos sin convertidor catalítico, un día laborable a la semana. La conversión de las flotas de transporte de carga de las principales empresas de la ciudad, al uso de gas licuado de petróleo, incluyendo la incorporación de convertidores catalíticos con circuito cerrado. Industria y servicios Establecimiento de límites de emisiones para todos los contaminantes industriales y obligatoriedad de presentar una verificación de sus emisiones una vez al año.

3-26 Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire

Obligatoriedad de presentar manifestación de impacto

ambiental para toda nueva ampliación, establecimiento o modificación industrial. Instalación de sistemas de recuperación de emisiones evaporativas a lo largo de todo el proceso de almacenamiento y comercialización de gasolinas. Prohibición al consumo de combustibles pesados con alto contenido de azufre. Substitución de diesel, combustóleo o gasóleo por gas natural, en las industrias mas importantes de la ciudad (vidrieras, químicas y de alimentos, entre otras). Restauración de los recursos naturales Reforestación masiva de parques, jardines y camellones en la zona urbana y en las zonas rurales circunvecinas a la ciudad. Protección de las zonas boscosas que rodean a la metrópoli impidiendo los asentamientos irregulares y la tala clandestina

Investigación científica Desarrollo de modelos de predicción de la calidad del aire para prever contingencias atmosféricas y evaluar efecto de medidas de control de la contaminación propuestas. Construcción de una estación experimental de distribución de gasolinas, para llevar a cabo el análisis de efectos de la aplicación de sistemas recuperadores de vapores en el proceso de distribución de gasolinas.

Establecimiento de un laboratorio de motoquímia para evaluar y certificar dispositivos de control de emisiones vehiculares, equipos de conversión de vehículos al uso gas licuado de petróleo y a gas natural, así como para estudiar el potencial de formación de ozono en gases de escape y diversas formulaciones de gasolina.

Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire 3-27

Educación ambiental y participación ciudadana Inclusión de la temática ambiental en los libros de textos escolares obligatorios. Producción de material de vídeo, un libro y panfletos sobre las causas y medios de control de la contaminación atmosférica, enfatizando las acciones que cada ciudadano puede realizar. Creación de comités ecológicos vecinales para promover la participación ciudadana en tareas ambientales locales. La institucionalización de la Comisión Ambiental Metropolitana El grupo interinstitucional se convirtió, a partir de 1992, en la Comisión Metropolitana para la Prevención y Control de la Contaminación del Valle de México, ahora conocida como la Comisión Ambiental Metropolitana (CAM). Originalmente se pensó en crear una autoridad ambiental metropolitana centralizada, única y directa. Sin embargo, esta autoridad hubiera tenido que absorber un significativo número de las facultades legales, presupuestos, recursos humanos y técnicos de otras dependencias. Ello hubiera requerido significativos cambios legales a nivel de la Constitución Política del país y profundas transformaciones organizacionales a lo largo de todas las instituciones participantes. Por ello se escogió la figura de una comisión, donde cada institución participa y contribuye de acuerdo a sus facultades legales, cumpliendo sus responsabilidades y aplicando sus propios recursos. Los representantes de cada institución en los Grupos de Proyecto establecidos para preparar el diagnóstico, las medidas de acción y supervisar su implementación, se convirtieron en coordinadores de las contribuciones que correspondían a cada departamento en el interior de sus instituciones. Adicionalmente, los Grupos de Proyecto incorporaron a aquellas instituciones públicas y privadas cuya participación se requería para la instrumentación integral y eficiente de las medidas.

3-28 Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire

Un avance substancial fue la creación del Consejo

Asesor de la comisión. A este Consejo se incorporaron los representantes del sector privado y laboral, las organizaciones no gubernamentales, a Diputados locales y federales, así como a los Senadores, al igual que destacados científicos e instituciones académicas. La misión del Consejo es la de proponer acciones, analizar las propuestas gubernamentales, dictar recomendaciones y promover la consulta y participación de la ciudadanía.

PROAIRE: el segundo plan integral de saneamiento atmosférico. En 1995, sustentado en la información científica que se había estado generando y construyendo sobre los logros del programa anterior (PICCA), se preparó el Programa para Mejorar la Calidad del Aire en el Valle de México 1995-2000 (PROAIRE). Este programa seguía básicamente las líneas estratégicas del anterior, reforzando y ampliando las medidas de prevención y control instrumentadas para mejorar la calidad de los combustibles, disminuir las emisiones del transporte e industrias y proteger los recursos naturales de la cuenca. En el PROAIRE se agruparon 94 acciones que se estimaba requerirían una inversión de 13.4 billones de dólares. Sus objetivos al año 2,000 son el disminuir casi un 50% de los contaminantes emitidos a la atmósfera y reducir los días de contingencia ambiental (arriba de 2.5 veces la norma en ozono). Se estimó que éste programa ayudaría a reducir en 300 mil casos al año la emergencia de enfermedades respiratorias agudas. Pero además adicionaba un nuevo elemento: acciones para actuar sobre la relación existente entre el desarrollo urbano y la calidad del aire. El PROAIRE especificaba que "...el deterioro ambiental urbano se debe a la sobre explotación o sobre carga de los recursos ambientales de la ciudad" (recursos como su cuenca atmosférica, donde sus usuarios industriales, de transporte, de servicios y aún de los hogares descargaban sus emisiones contaminantes sin costo y generalmente, sin sanción). Indicaba que estos recursos requerían ser manejados sin transgredir sus umbrales críticos, así como el de establecer e internalizar

Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire 3-29

sus costos de utilización. Señalaba que para la asunción de responsabilidades privadas y públicas de estos costos, la información ambiental debía nutrir un proceso de conocimiento y entendimiento que coadyuvara a modificar las conductas dañinas al medio ambiente. Consecuentemente el PROAIRE se propuso la incorporación de medidas de: Ordenamiento ecológico del territorio para proteger los recursos naturales, Acciones para densificar la zona urbana y así acomodar el crecimiento poblacional sin invadir las áreas verdes que rodean la ciudad, Condicionar la creación de nuevos conjuntos habitacionales a manifestaciones de impacto urbano y ambiental, Racionalizar la construcción de nuevas vialidades intra urbanas y promover la inversión privada en transporte público, Integrar las políticas metropolitanas para vincular el desarrollo del sistema de transporte a los planes de desarrollo urbano, con una visión ambiental. Construcción de estaciones de transferencia de transporte privado a público, Aplicación de instrumentos económicos para promover la política ambiental (parquímetros, tarifas diferencias de estacionamiento, obligatoriedad del seguro para automóviles, mayores subsidios al transporte público, etc.). Durante nueve años de incorporación progresiva de medidas de prevención y control, los índices de concentración de los contaminantes se han venido reduciendo. Tres de los seis contaminantes criterio ahora se encuentran permanentemente dentro de las normas de calidad del aire que protegen la salud: CO, SO2 y Pb. Los NOx rebasan ligera y ocasionalmente la norma. Los niveles pico de concentración de ozono se han reducido, de alcanzar

3-30 Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire

niveles que rebasaban tres veces y media la norma, a menos de dos veces y media. Sin embargo todavía estas concentraciones son muy altas y se registran violaciones a la norma aproximadamente 320 días al año. Finalmente las partículas menores de 10 micras (PM-10) que penetran hasta el interior de los pulmones causando severos daños a la salud, continúan alcanzando niveles máximos de concentración equivalentes a dos veces la norma, aunque los días de violación muestran tendencias decrecientes.

El tercer programa integral de calidad del aire La Comisión Ambiental Metropolitana (CAM) ha iniciado las tareas para preparar un tercer programa de calidad del aire para la zona metropolitana de la Ciudad de México. Para su desarrollo, se ha empezado a realizar una evaluación/auditoría de los logros y fracasos del PROAIRE. En ella se identificarán los factores que permitieron o impidieron el logro de resultados y las barreras que habrá que superar para alcanzar los objetivos que quedaron pendientes. Adicionalmente, apoyada por el Banco Mundial, la CAM realizó en Junio de 1999 un Taller Internacional de Aire Limpio que incluyó la participación de destacados expertos internacionales y nacionales, instituciones miembros de la CAM, experiencias de otras ciudades del planeta, organismos no gubernamentales, investigadores y científicos relacionados con la ecología. Sus contribuciones y participaciones incluyeron respuestas a las preguntas clave: ¿Que se ha logrado en nuestra zona metropolitana? ¿Cuales son los retos del futuro? ¿Cuales son las experiencias de otras ciudades y agencias ambientales del mundo? ¿Que falta por hacer en la Ciudad de México? Con todo este acervo, la CAM empezará un proceso analítico y socialmente participativo para preparar el tercer programa de calidad del aire que guiará las acciones para continuar con el saneamiento atmosférico durante los próximos diez años.