kajian kapasitas perangkat daerah ...ppid.lan.go.id/wp-content/uploads/2019/09/pkdod-kajian...kajian...

KAJIAN KAPASITAS PERANGKAT DAERAH BERDASARKAN PP NO. 18 TAHUN 2016 DALAM PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DAERAH

PUSAT KAJIAN DESENTRALISASI DAN OTONOMI DAERAH

Pusat Kajian Desentralisasi dan Otonomi Daerah

Lembaga Administrasi Negara

2017

KAJIAN KAPASITAS PERANGKAT DAERAH BERDASARKAN PP NO. 18 TAHUN 2016 DALAM PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DAERAH



2017

Kajian Kapasitas Perangkat Daerah Berdasarkan PP No. 18 Tahun 2016 dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah

Diterbitkan olehPusat Kajian Desentralisasi dan Otonomi DaerahKedeputian Bidang Kajian KebijakanLembaga Administrasi Negara

Editor: SuryantoTim Penulis: Riyadi, Widhi Novianto, Suryanto, Maya Savira, Rico Hermawan, Rusman Nurjaman, Maria Dika, Tony Murdianto HidayatTim Pendukung: Nurlina, Dewi Prakarti Utami

Jalan Veteran No. 10, Gedung B Lantai 3Jakarta Pusat 10110Tel: 021-3455021Faks: 021-3865102Web: dkk.lan.go.id

Cetakan I, Desember 2017.161 + xvii p.; 15 cm x 23 cm

ISBN: -

Sambutan Kepala LAN

Komitmen pemerintahan Jokowi-JK untuk Membangun Indonesia dari pinggiran dengan memperkuat daerah-daerah dan desa dalam kerangka negara kesatuan menjadi modal utama dalam pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia. Dalam hubungan tersebut, setiap kementerian dan lembaga yang bertugas melaksanakan dan mensukseskan kebijakan tersebut – termasuk Lembaga Administrasi Negara – setidaknya telah memiliki dukungan moral dari Presiden untuk mencapai tujuan otonomi daerah. Kementerian dan lembaga dituntut melakukan akselerasi (percepatan) melalui perumusan dan pelaksanaan kebijakan serta program terkait Pemerintahan Daerah.

Namun demikian, percepatan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia menghadapi kendala antara lain: masih terbatasnya ketersediaan sumber daya manusia yang baik dan professional, masih terbatasnya ketersediaan sumber-sumber pembiayaan yang memadai baik yang berasal dari kemampuan daerah itu sendiri (internal) maupun sumber dana dari luar daerah (eksternal), belum tersusunnya kelembagaan yang efektif, belum terbangunnya system dan regulasi yang jelas dan tegas,

iv

dan kurangnya kreativitas dan partisipasi masyarakat secara lebih kritis dan rasional. Belum optimalnya proses desentralisasi dan otonomi daerah antara lain karena belum jelasnya kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah yang berakibat pada tumpang tindihnya kebijakan pusat dan daerah, masih rendahnya kapasitas pemerintah daerah, masih rendahnya kerjasama antar daerah dalam penyediaan pelayanan publik, serta meningkatnya keinginan untuk membentuk daerah otonom baru yang belum sesuai dengan tujuannya (RPJMN 2015-201).

Identifikasi terhadap kendala-kendala desentralisasi dan otonomi daerah tersebut merupakan potret implementasi UU No. 32 Tahun 2004 dan peraturan pelaksanaannya, seperti PP No. 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota, PP No. 41 Tahun 2007 tentang Organisasi Perangkat Daerah dan seterusnya. Yang menjadi pertanyaan adalah, apakah kendala-kendala dimaksud juga muncul pada pelaksanaan UU No. 23 Tahun 2014 dan peraturan pelaksanannya saat ini.

Kajian PKDOD LAN pada tahun 2017 tentang kapasitas perangkat daerah berdasarkan PP No. 18 Tahun 2016 dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan daerah ini merupakan salah satu kepekaan kita dalam mencermati pembangunan kapasitas pemerintahan daerah. Hasil ini diharapkan dapat memberikan manfaat nyata dalam penataan dan peningkatan kapasitas perangkat daerah. Kami selaku Kepala Lembaga Administrasi Negara memberikan apresiasi yang setinggi-tingginya kepada Deputi Bidang Kajian Kebijakan c.q. Pusat Kajian Desentralisasi dan Otonomi Daerah yang senantiasa mengikuti perkembangan kebijakan pemerintahan daerah dan Desa, beserta implementasinya.

Jakarta, Oktober 2017

Kepala LAN RIDR. Adi Suryanto, M.Si

Studi tentang substansi dan implementasi kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah selama ini telah banyak dilakukan, baik oleh lembaga litbang pemerintah, perguruan tinggi (negeri dan swasta), maupun lembaga nonpemerintah, termasuk beberapa lembaga swadaya masyarakat yang concern terhadap isu ini. Alhasil, jika kita melakukan penelusuran (searching) terkait bidang kajian desentralisasi dan otonomi daerah mungkin akan ditemukan ratusan link atau hasil penelitian berbagai lembaga sebagaimana tersebut di atas.

Namun demikian, Deputi Bidang Kajian Kebijakan Lembaga Administrasi Negara, sesuai dengan tugas dan fungsinya tetap perlu memberikan rekomendasi kebijakan sesuai dengan bidang administrasi negara. Sehubungan dengan hal tersebut, beberapa rekomendasi kajian Deputi Kajian Kebijakan LAN c.q. Pusat Kajian Desentralisasi dan Otonomi Daerah pun telah disampaikan kepada stakeholders terkait, misalnya rekomendasi tentang rumusan standar kompetensi pemerintah daerah dalam menghadapi era Masyarakat Ekonomi ASEAN (MEA) dan hubungan pemerintah desa dengan supradesa dalam pengelolaan dana desa (2016). Jauh sebelum itu, pada masa berlakunya UU

Sambutan Deputi Kajian Kebijakan LAN

vi

No. 32 Tahun 2004, LAN pernah memberikan kontribusi penting dalam perumusan PP No. 6 Tahun 2008 tentang Pedoman Evaluasi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah.

Hal ini selaras dengan misi kedeputian kajian kebijakan untuk memberikan sumbangsih berupa rekomendasi hasil kajian kebijakan, advokasi kebijakan, dan perkonsultasian bidang kebijakan yang juga senada dengan misi LAN secara keseluruhan. Pada tahun 2017 ini melalui kajian kapasitas perangkat daerah berdasarkan PP No. 18 Tahun 2016 dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan daerah, DKK c.q. PKDOD berharap dapat memberikan manfaat dalam penataan perangkat daerah.

Selanjutnya, beberapa evidence based terkait aspek-aspek yang diteliti dalam kajian ini – meliputi aspek kelembagaan, SDM, keuangan, dan kebijakan – saya yakin dapat bermanfaat dalam perbaikan dan penyempurnaan regulasi penataan organisasi perangkat daerah ke depan. Kami atas nama pimpinan di Kedeputian Kajian Kebijakan mengucapkan terima kasih dan penghargaan kepada seluruh tim kajian di PKDOD atas kerja keras dan motivasi yang tinggi dalam menghasilkan rekomendasi kajian berkualitas. Semoga hasil kajian ini dapat digunakan oleh stakeholders terkait. Kontribusi Lembaga Administrasi Negara melalui Deputi Kajian Kebijakan c.q. Pusat Kajian Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam pengkajian bidang desentralisasi dan otonomi daerah tersebut akan senantiasa dikenang dan dipertahankan terus dari waktu ke waktu.


Deputi Bidang Kajian KebijakanDR. Muhammad Taufiq, DEA

Segala puji dan syukur kami panjatkan kepada Allah SWT yang mengaruniakan kepada kita keimanan dan kesehatan sehingga kita semua dapat melaksanakan aktivitas sesuai tugas dan tanggung jawab masing-masing. Salah satu tugas yang diberikan pimpinan kepada kami yaitu melaksanakan kajian kapasitas perangkat daerah berdasarkan PP No. 18 Tahun 2016 dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Bagi kami, tugas ini sangat penting mengingat PP ini baru terbit pada akhir tahun 2016 dan baru efektif pada per Januari 2017. Itu artinya PP No. 18 Tahun 2016 baru pada tahap awal pelaksanaan, sehingga akan sangat sulit memberikan rekomendasi perubahan atau penyempurnaan walaupun kelak ditemukan permasalahan-permasalahan.

Namun demikian, sesuai amanah yang diberikan, tim mulai melakukan identifikasi awal dengan melakukan diskusi dengan sejumlah narasumber di Jakarta, termasuk dari Kementerian Dalam Negeri sebagai focal point dalam penerapan PP No. 18 Tahun 2016. Dalam diskusi tersebut narasumber bahkan sampai menegaskan bahwa PP perangkat daerah ini diminta “jangan

Kata Pengantar

viii

diubah” terlebih dahulu mengingat baru saja dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah Provinsi dan Kabupaten/Kota serta Kementerian/Lembaga.

Hasil identifikasi tim kajian di sembilan lokus kajian – Provinsi Kalimantan Selatan, Provinsi Kepulauan Riau, dan Provinsi Banten, Kota Banjarmasin, Kabupaten Banjar, Kota Tanjungpinang, Kabupaten Bintan, Kota Serang, dan Kabupaten Pandeglang – hampir seluruhnya menunjukkan bahwa PP No. 18 Tahun 2016 perlu dilakukan penyempurnaan. Terbukti dari empat aspek yang diteliti yakni aspek kelembagaan, SDM, keuangan, dan kebijakan, kesemuanya menggambarkan sejumlah kelemahan PP No. 18 Tahun 2016.

Berbagai temuan lapangan (findings) yang termuat dalam laporan hasil kajian sangat menarik untuk dicemati dan ditindaklanjuti, salah satunya terkait jumlah SOPD yang makin membesar dibanding PP No. 41 Tahun 2007. Hal ini menjadi ironi karena lahirnya UU No. 23 Tahun 2014 c.q. PP No. 18 Tahun 2016 dimaksudkan untuk menutupi kelemahan peraturan perundang-undangan sebelumnya. Temuan menarik lainnya terkait dengan aspek SDM, yang tidak dijadikan pertimbangan dalam melakukan penataan perangkat daerah. Sebagai contoh, persoalan pengalihan urusan pemerintahan dari kabupaten/kota ke provinsi dan ke pemerintah pusat telah menimbulkan kekurangan SDM di kabupaten/kota. Namun jika ditelusuri lebih jauh, diketahui bahwa persoalan minimnya SDM sudah terjadi sejak sebelum PP No. 18 Tahun 2016 diberlakukan.

Kami menyampaikan terima kasih kepada tim kajian dan semua pihak yang telah mendukung terlaksananya kajian dan tersusunnya laporan hasil kajian ini. Semoga hasil kajian ini dapat member manfaat bagi stakeholders yang berkepentingan.


Kapus Kajian Desentralisasi dan OtdaDrs. Riyadi, M.Si

Pergeseran regulasi penataan perangkat daerah silih berganti berlalu dalam hitungan waktu yang cukup cepat. Belum tuntas Peraturan Pemerintah No. 8 Tahun 2003 dilaksanakan, sudah digantikan dengan Peraturan Pemerintah No. 41 Tahun 2007. Menurut Riawan Tjandra, demikian cepatnya bongkar pasang regulasi penataan perangkat daerah dipengaruhi oleh sekurang-kurangnya empat faktor. Pertama, belum tuntasnya persoalan tarik-ulur kewenangan Pusat-Daerah selama ini, kedua, pengaruh dinamika politik lokal yang dipengaruhi oleh situasi transisi demokrasi, ketiga, meningkatnya kesadaran kritis dan tuntutan rakyat lokal terhadap kualitas pelayanan publik di daerah, dan keempat, keterbatasan anggaran pemerintah untuk mendukung sistem kelembagaan daerah. Penataan perangkat daerah berdasarkan PP No. 18 Tahun 2016 ini menarik khususnya terkait beberapa pengaturan baru dibanding PP sebelumnya. Di antaranya mengenai penghapusan nomenklatur ‘kantor’, munculnya nomenklatur ‘cabang dinas’ dalam nomenklatur dinas provinsi, dan digunakannya perhitungan variabel teknis/ substantif tiap urusan pemerintahan selain variabel umum yang

Ringkasan Eksekutif

x

telah dikenal sebelumnya seperti luas wilayah, jumlah penduduk, dan jumlah APBD.

Kajian ini bertujuan untuk: 1) Mendeskripsikan kapasitas perangkat daerah berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan daerah dilihat dari aspek kelembagaan, SDM, keuangan, dan Kebijakan, dan 2) Menyusun rekomendasi kebijakan penyelenggaraan urusan pemerintahan pasca berlakunya Peraturan Pemerintah No. 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah.

Konsep yang digunakan pada kajian ini merujuk pada konsep pengembangan kapasitas (capacity building) yang dikembangkan oleh para ahli dan konsep kebijakan yang dikeluarkan oleh pemerintah Republik Indonesia, khususnya berdasarkan Perpres No. 59 Tahun 2012 Tentang Kerangka Nasional Pengembangan Kapasitas Pemerintahan Daerah. Konsep selanjutnya adalah konsep organisasi yang disampaikan oleh Henry Minzber, Stephen Robbins dan Steve Leach. Selain itu, pada bagian tinjauan konsep dan kebijakan juga disampaikan mengenai kebijakan pembagian urusan dan kebijakan penataan perangkat daerah sesuai PP No. 18 Tahun 2016.

Kajian dilakukan dengan menggunakan metode kualitatif. Kajian diawali dengan melakukan pemetaan (mapping) terhadap struktur organisasi perangkat daerah berdasarkan PP No. 18 Tahun 2016 dan kemudian dibandingkan dengan struktur organisasi berdasarkan PP No. 41 Tahun 2007 tentang OPD. Hasil persandingan ini dijadikan sebagai ‘bekal’ bagi tim peneliti pada saat turun ke lapangan dalam rangka pengumpulan data, sehingga mereka tidak datang dengan ‘gelas kosong’ tetapi tim telah memiliki bekal untuk meng-eksplore lebih lanjut mengenai obyek yang diteliti. Lokus kajian di tiga provinsi dan tiap provinsi dipilih secara purphosive 1 kota dan 1 kabupaten, sehingga seluruhnya berjumlah 9 lokus kajian, meliputi: Provinsi Kalimantan Selatan (Kota Banjarmasin dan Kabupaten Banjar), Provinsi Kepulauan Riau (Kota Tanjungpinang dan Kabupaten Bintan), dan Provinsi Banten (Kota Serang dan Kabupaten Pandeglang). Pengumpulan

xi

data dilakukan melalui diskusi terbatas dengan narasumber yang dianggap memahami tentang penataan perangkat daerah dan implikasinya, antara lain perwakilan Biro Organisasi, BKD Provinsi, Bappeda Provinsi, SOPD terpilih provinsi (level provinsi), dan perwakilan Bagian Organisasi, BKD Kabupaten/Kota, Bappeda Kabupaten/Kota, dan SOPD terpilih kabupaten/kota (level kab/kota). Selain diskusi terbatas atau FGD, tim juga melaksanakan wawancara dengan narasumber terpilih seperti perwakilan dari dinas berbasis ekosistem atau dinas yang menjadi penopang PDRB daerah yang bersangkutan. Selanjutnya, tim juga melakukan studi dokumen untuk melengkapi hasil diskusi terbatas dan wawancara. Terakhir, tim juga memberikan daftar pertanyaan kepada narasumber untuk menjaring opini mereka terkait topic kajian.

Dari kajian lapangan yang dilakukan di 9 lokus, tim menuangkannya dalam bagian “penyajian dan analisis data” atau Bab IV. Pada bagian keempat laporan ini, tim menyajikan gambaran umum lokasi kajian dan deskripsi aspek-aspek kajian yang meliputi asek keembagaan, sumber daya manusia, kauangan, dan aspek kebijakan. Khusus untuk bagian deskripsi aspek-aspek kajian sekaligus disampaikan analisis berdasarkan data dan fakta yang diperoleh tim kajian di 3 lokus provinsi, 3 lokus kabupaten, dan 3 lokus kota.

Berdasarkan uraian pada bab-bab sebelumnya, tim kajian memberikan kesimpulan pada 4 aspek sebagai berikut: 1) Aspek kelembagaan, masih ditandai dengan pembengkakan struktur organisasi, penataan struktur organisasi tidak tepat fungsi, konstruksi struktur organisasi kurang tepat, rapuhnya tata hubungan kerja/rentang kendali/dan beban kerja, dan pembentukan struktur organisasi berbasis nilai strategis daerah, sebagai contoh pembentukan Dinas Kebudayaan di Provinsi Kepri yang dipisahkan dengan pendidikan, hal ini dimaksudkan untuk mendukung visi Kepri sebagai Bunda Tanah Melayu, 2) Aspek SDM, fakta bahwa aspek ini belum dijadikan pertimbangan dalam penataan perangkat daerah, jumlah dan kualitas SDM masih sangat jauh dari memadai, penempatan

xii

SDM belum selaras dengan SE Menpan tentang Pengisian JPT, distribusi SDM terkendala sarana prasarana, dan beban kerja SDM yang overload baik di pemprov maupun pemkab/pemko, 3) Aspek keuangan, terjadi potensi penurunan penerimaan dari unsure pajak dan retribusi daerah untuk kabupaten dan kota, tetapi untuk kabupaten dan kota yang tidak tergantung pada tambang dan kelautan tidak menjadi masalah. Sebaliknya untuk pemprov cenderung terjadi penambahan penerimaan dari urusan yang diterima dari pemkab/pemko. Untuk DAU relatif tidak begitu kelihatan atau tidak terlalu terjadi perubahan, dan 4) Aspek kebijakan, terjadi mismatch penataan perangkat daerah dengan kebijakan sektoral dan kebijakan internal pemda itu sendiri. Disini juga terjadi intervensi politik dalam pembentukan dan pengisian kepala perangkat daerah.

Selanjutnya, tim menyusun rekomendasi kajian sebagai berikut: 1) perlunya review mendalam terhadap pelaksanaan PP No. 18 Tahun 2016 agar selaras dengan kebijakan reformasi birokrasi, perlu membentuk perangkat daerah menurut karakteristik yang seuai (entitas ekonomi, teknis operasional, administrative), 2) perlunya perbaikan tata hubungan kerja vertical dan horizontal, pembentukan SKPD berbasis nilai strategis daerah harus mendapatkan persetujuan dari seluruh komponen, 3) perlunya perbaikan peraturan perundang-undangan beserta imlementasinya, dan 4) perlunya dukungan kebijakan melalui harmonisasi kebijakan antara Pusat dan Daerah dalam menentukan nomenklatur kelembagaan daerah. Sedangkan dukungan politik diupayakan melalui dukungan lembaga legislative yang mengutamakan pada penguatan kelembagaan daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan publik..

Sambutan Kepala LAN iiiSambutan Deputi Kajian Kebijakan LAN vKata Pengantar viiRingkasan Eksekutif ixDaftar Isi xiiiDaftar Tabel xvDaftar Gambar, Grafik, dan Box xvii

Bab I Pendahuluan 1 A. Latar Belakang Masalah 1 B. Perumusan Masalah 6 C. Tujuan Kajian 6 D. Sasaran Kajian 6 E. Ruang Lingkup Kajian 7 F. Sistematika Penulisan Laporan Kajian 7

Bab II Tinjauan Konsep dan Kebijakan 9 A. Tinjauan Konsep 10 1. Konsep Kapasitas 10 2. Konsep Penataan Organisasi 15 B. Tinjauan Kebijakan 17 1. Pembagian Urusan Pemerintahan 17 2. Penataan Kelembagaan Pemda 24

Daftar Isi

xiv

3. Penggabungan dan Perumpunan 36 4. Kerangka Pikir Kajian 38

Bab III Metodologi Penelitian 41 A. Metode Kajian yang Dipilih 41 B. Sampling Lokasi Kajian 42 C. Mengumpulkan Data 43 D. Mengolah dan Menganalisis Data 45

Bab IV Kapasitas Perangkat Daerah dalam Penyelenggaraan Urusan Pemerintah Daerah 47 A. Gambaran Lokus Kajian 47 1. Provinsi Kalimantan Selatan 47 2. Provinsi Kepulauan Riau 52 3. Provinsi Banten 54 B. Deskripsi Kapasitas Perangkat Daerah 55 1. Aspek Kelembagaan Daerah 56 2. Aspek SDM Daerah 82 2. Aspek Keuangan Daerah 101 4. Aspek Kebijakan 135

Bab V Penutup 147 A. Kesimpulan 147 1. Aspek Kelembagaan 147 2. Aspek SDM 149 3. Aspek Keuangan 152 4. Aspek Kebijakan 153 B. Rekomendasi 154 1. Aspek Kelembagaan 154 2. Aspek SDM 156 3. Aspek Keuangan 157 4. Aspek Kebijakan 158

Daftar Pustaka 159

Tabel 1. Urusan Pemerintahan Daerah berdasarkan PP No. 38 Tahun 2007 dan UU No. 23 Tahun 2014 19

Tabel 2. Kriteria Penyusunan Perangkat Daerah Berdasarkan PP No. 18/2016 26

Tabel 3. Jumlah Pengkali Faktor Kesulitan Geografis 26Tabel 4. Lokus Kajian 42Tabel 5. Luas Wilayah Kabupaten/Kota di Provinsi

Kalsel 48Tabel 6. Jumlah Penduduk Provinsi Kalimantan Selatan

Per Kabupaten/Kota 49Tabel 7. Perkembangan Kontribusi Sektor/Lapangan

Usaha Dalam PDRB Kalimantan Selatan atas Harga Berlaku (Hb) dan Harga Konstan (Hk) Tahun Dasar 2010 (Persen) tahun 2010-2015 50

Tabel 8. Jumlah SOPD Provinsi dan Kabupaten/Kota Sebelum dan Saat Pemberlakuan Peraturan Pemerintah No. 18 Tahun 2016 57

Tabel 9. Perbandingan SOPD di Sejumlah Lokus Kajian 60Tabel 10. Arah Perubahan Penataan Kelembagaan

dalam RB 67

Daftar Tabel

xvi

Tabel 11. Produk Domestik Regional Bruto (PDRB) Kabupaten Banjar Tahun 2014-2015 83

Tabel 12. Jumlah SDM Aparatur Sebelum dan Sesudah Implementasi PP No. 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah 85

Tabel 13. Jumlah Jabatan Struktural Sebelum dan Setelah Implementasi PP No. 18/2016 tentang Perangkat Daerah 88

Tabel 14. Pengalihan ASN (PNS) dari Kabupaten/Kota ke Provinsi 92

Tabel 15. Pengalihan ASN (PNS) dari Kabupaten/Kota dan Provinsi ke Pemerintah Pusat 94

Tabel 16. Perbandingan Pendapatan dan Belanja Urusan Pemerintahan Daerah Kabupaten Banjar Tahun 2015-2017 (dalam juta rupiah) 101

Tabel 17. Alokasi Anggaran Per SKPD/SOPD Provinsi Kepri (Pendapatan, Belanja, dan Pembiayaan) 105

Tabel 18. Alokasi Belanja Per SKPD/SOPD Kabupaten Pandeglang Tahun Anggaran 2015-2017 (dalam rupiah) 109

Tabel 19. Dana Perimbangan Provinsi Kalimantan Selatan, Kota Banjarmasin, dan Kabupaten Banjar 116

Tabel 20. Jenis Sarana Dan Prasarana Yang Dialihkan 129Tabel 21. Jumlah Aset/Sarana Prasarana Pemkab

Pandeglang yang Dialihkan 132Tabel 22. Nomenklatur Dinas Urusan Kelautan dan

Perikanan di 11 Kabupaten/Kota se Jawa Barat yang Memiliki Wilayah Laut 135

Gambar 1. Tingkatan Pengembangan Kapasitas 13Gambar 2. Kerangka Pikir Kajian 39

Grafik 1. Tata Hubungan Koordinasi antar Perangkat Daerah Provinsi dengan Perangkat Daerah Kab/Kota 74

Grafik 2. Tata Hubungan Koordinasi Horizontal Perangkat Daerah Provinsi/Kabupaten/Kota 78

Grafik 3. Ketersediaan SDM PNS 86Grafik 4. Penempatan Pejabat Struktural (JPT) 90Grafik 5. Perbandingan APBD Provinsi Kalimatan

Selatan, Kabupaten Banjar dan Kota Banjarmasin 2015-2017 115

Grafik 6. Perbandingan APBD Provinsi Kepri, Kabupaten Bintan dan Tanjungpinang Tahun 2015-2017 122

Box 1. Kasus Kewenangan Pertambangan 75Box 2. Budayawan Dukung Kepri Sebagai Bunda

Tanah Melayu 80

DaftarGambar,GrafikdanBox

Pada bagian ini akan diuraikan tentang latar belakang masalah, perumusan masalah, tujuan kajian, sasaran kajian, dan sistematika penulisan laporan kajian. Secara detil akan dipaparkan sebagai berikut.

A. Latar Belakang Masalah

Regulasi penataan urusan pemerintahan daerah telah mengalami pergantian sesuai dengan perkembangan kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia. Pada awal reformasi, pengaturan penyelenggaraan urusan pemerintahan/kewenangan diatur dengan Peraturan Pemerintah No. 25 Tahun 2000 tentang Kewenangan Pemerintah dan Pemerintah Provinsi sebagai Daerah Otonom. Peraturan Pemerintah ini merupakan penjabaran Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Selanjutnya, pada rezim Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, pengaturan urusan pemerintahan diatur dengan Peraturan Pemerintah No. 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan antara Pemerintah Pusat, Pemerintahan Daerah Provinsi dan Pemerintahan Daerah

Bab I Pendahuluan

Kajian Kapasitas Perangkat Daerah2

Kabupaten/Kota. Terakhir, pengaturan urusan pemerintahan tertuang dalam Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, khususnya pada bagian lampiran undang-undang tersebut. Penataan urusan pemerintahan menjadi dasar dalam penataan perangkat daerah.

Prinsip penataan perangkat daerah itu sendiri adalah bahwa semua urusan pemerintahan tersebut harus diwadahi dalam struktur organisasi, apakah struktur yang berdiri sendiri maupun penggabungan beberapa urusan pemerintahan. Ketentuan lebih lanjut mengenai detail penataan perangkat daerah tersebut tertuang pada peraturan pemerintah tentang penataan perangkat daerah antara lain Peraturan Pemerintah No. 84 Tahun 2000, Peraturan Pemerintah No. 8 Tahun 2003, Peraturan Pemerintah No. 41 Tahun 2007, dan Peraturan Pemerintah No. 18 Tahun 2016.

Menurut Thoha (2008:47), Peraturan Pemerintah No. 84 Tahun 2000 telah memberikan kekuasaan dan keluasan yang sangat besar dalam menyusun dan menetapkan organisasi perangkat daerah. Dalam pedoman tersebut sebenarnya telah ditegaskan bahwa penyusunan kelembagaan perangkat daerah harus mempertimbangkan kewenangan yang dimiliki, karakteristik, potensi dan kebutuhan daerah, kemampuan keuangan daerah, ketersediaan sumber daya aparatur dan pola kemitraan antardaerah serta dengan pihak ketiga.Sayangnya, implementasi Peraturan Pemerintah No. 84 Tahun 2000 ini telah menimbulkan pembengkakan (proliferation) struktur sehingga dianggap kurang efisien.

Selanjutnya, pada saat penerapan Peraturan Pemerintah No. 8 Tahun 2003 tentang organisasi perangkat daerah sebenarnya mencoba menyempurnakan kelemahan Peraturan Pemerintah No. 84 Tahun 2000. Dalam rangka mewujudkan Organisasi perangkat daerah yang ideal, maka Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2003 tentang Pedoman Organisasi Perangkat Daerah secara kongkret menggunakan pendekatan wajib sebagaimana diatur dalam Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Pendekatan ini digunakan dalam rangka mengukur urgensi pembentukan organisasi perangkat daerah

3Pendahuluan

yang diarahkan semaksimal mungkin mendekati kebutuhan nyata secara rasional objektif.

Berdasarkan Pasal 11 ayat (2) Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999, bidang pemerintahan yang wajib dilaksanakan oleh daerah kabupaten dan kota meliputi 11 kewenangan, antara lain: pekerjaan umum, kesehatan, pendidikan dan kebudayaan, pertanian, perhubungan, industri dan perdagangan, penanaman modal, lingkungan hidup, pertanahan, koperasi dan tenaga ker ja. Mengacu pada 11 kewenangan wajib tersebut, maka dila-kukan pembatasan jumlah maksimal dinas di kabupaten/kota maksimal 14 dinas dengan asumsi seluruh kewenangan wajib dilaksanakan dan 3 dinas lainnya sebagai toleransi. Hal ini untuk mengakomodasikan fungsi-fungsi yang belum tertampung na-mun sangat dibutuhkan, sesuai dengan karakteristik masing-masing daerah. Adapun bagi provinsi, jumlah dinas ditetapkan lebih sedikit yaitu maksimal 10 dinas mengingat kewenangan di provinsi hanya kewenangan yang bersifat lintas kabupaten/kota dan kewenangan yang belum dapat dilakukan oleh kabupaten/kota.

Lahirnya Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah diikuti pula dengan keluarnya Peraturan Pemerintah No. 41 Tahun 2007 tentang organisasi Perangkat Daerah, yakni sebagai realisasi dari Pasal 128 ayat (1) dan (2). Besaran struktur perangkat daerah menurut Peraturan Pemerintah No. 41 Tahun 2007 tentang Organisasi Perangkat Daerah sekurang-kurangnya mempertimbangkan faktor ke-uangan, kebutuhan daerah, cakupan tugas yang meliputi sasaran tugas yang harus diwujudkan, jenis dan banyaknya tugas, luas wilayah kerja dan kondisi geografis, jumlah dan kepadatan penduduk, potensi daerah yang bertalian dengan urusan yang akan ditangani, sarana dan prasarana penunjang tugas. Oleh karena itu, kebutuhan akan organisasi perangkat daerah bagi masing-masing daerah di Indonesia tidak senantiasa sama atau seragam.

Jika dicermati dengan seksama, pergantian regulasi mengenai penataan perangkat daerah ini silih berganti dalam


hitungan waktu yang cukup cepat. Belum tuntas Peraturan Pemerintah No. 8 Tahun 2003 dilaksanakan, sudah digantikan dengan Peraturan Pemerintah No. 41 Tahun 2007. Hal ini nyaris mengulang pergantian (replacing) Peraturan Pemerintah No. 84 Tahun 2000 dengan Peraturan Pemerintah No. 8 Tahun 2003, padahal Peraturan Pemerintah No. 84 Tahun 2000 belum genap berumur tiga tahun.

Menurut Riawan Tjandra (2010), begitu cepatnya bongkar pasang regulasi mengenai organisasi perangkat daerah dilakukan, tampaknya dipengaruhi oleh sekurang-kurangnya empat faktor. Pertama, belum tuntasnya persoalan tarik-ulur kewenangan Pusat- Daerah selama ini. Kedua, pengaruh dinamika politik lokal yang dipengaruhi oleh situasi transisi demokrasi. Ketiga, meningkatnya kesadaran kritis dan tuntutan rakyat lokal ter-hadap kualitas pelayanan publik di daerah. Dan, keempat, keterbatasan anggaran pemerintah untuk mendukung sistem kelembagaan daerah.

Implementasi penataan perangkat daerah saat ini dilak-sanakan berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah. Berbeda dengan penataan sebelumnya, penataan perangkat daerah menurut Peraturan Pemerintah No. 18 Tahun 2016 didasarkan atas perhitungan faktor umum dan faktor substantive. Faktor umum terdiri atas luas daerah, jumlah penduduk, dan besaran APBD, sedangkan faktor teknis terdiri atas hal-hal substantive yang menunjukkan ‘core’ tugas dan fungsi urusan pemerintahan yang bersangkutan. Kelembagaan pemda yang dibentuk seharusnya dapat melaksanakan beban kerja (workload) yang menjadi tanggung jawab lembaga yang bersangkutan.

Sesuai amanat peraturan pemerintah dimaksud, pada akhir 2016 seluruh pemda telah menerbitkan peraturan daerah tentang perangkat daerah masing-masing. Karena jika mereka tidak memenuhi ketentuan, maka pemda yang bersangkutan akan dikenai sanksi penundaan alokasi anggaran dari Pemerintah. Dari beberapa pemda yang diteliti (PKDOD LAN, 2016), hampir seluruh Pemda telah memenuhi amanat Peraturan Pemerintah

5Pendahuluan

No. 18 Tahun 2016 dengan melakukan penyusunan perangkat daerah sesuai tenggat waktu yang ditentukan. Hasil kajian juga menunjukkan bahwa terjadi perampingan dan penambahan perangkat daerah di level pemerintah kabupaten/kota sebagai akibat pengalihan urusan pemerintahan dari kabupaten dan kota ke provinsi, meliputi urusan kelautan, kehutanan, dan ESDM.

Selain itu, penataan kelembagaan daerah menurut Per-aturan Pemerintah No. 18 Tahun 2016 ini menarik terkait penghapusan nomenklatur ‘kantor’, munculnya ‘cabang di-nas’ dalam nomenklatur dinas provinsi, dan digunakannya perhitungan variabel teknis/substantive yang secara langsung menggabungkan dua atau lebih urusan pemerintahan dalam satu kelompok (e.g. kepegawaian dan diklat). Dengan kata lain, penataan perangkat daerah yang telah dilaksanakan berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 18 Tahun 2016 juga menimbulkan implikasi terhadap pelaksanaan urusan-urusan pemerintahan. Sebagai contoh, urusan diklat yang digabungkan dengan urusan kepegawaian, yang dapat berimplikasi pada ketidakefektifan pelaksanaan salah satu urusan dimaksud. Bisa jadi, pelaksanaan urusan kepegawaian akan lebih menonjol dibandingkan urusan diklat, atau bahkan sebaliknya, justru urusan diklat yang akan lebih menonjol.

Upaya menyusun organisasi pemda tidak sekedar mengubah, menghapus, atau menghilangkan “kotak”, namun lebih dari itu harus memperhatikan isi dan dampak yang ditimbulkannya. Oleh karena itu, pemahaman terhadap isi kebijakan penataan perangkat daerah itu menjadi satu tahap penting yang harus dilakukan. Setelah memahami isi kebijakannya, langkah beri-kutnya adalah memahami dampak kebijakan. Berdasarkan uraian tersebut, Pusat Kajian Desentralisasi dan Otonomi Daerah Lembaga Administrasi Negara (PKDOD-LAN) telah melaksanakan Kajian tentang Kapasitas Perangkat Daerah Berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah dalam Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan.


B. Perumusan Masalah

Berdasarkan uraian latar belakang di atas dapat dirumuskan permasalahan kajian Kapasitas Perangkat Daerah Berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah dalam Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan sebagai berikut:

1. Bagaimanakah kapasitas perangkat daerah dalam penye-lenggaraan urusan pemerintahan daerah berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 18 Tahun 2016?

2. Aspek-aspek apa saja yang dapat memengaruhi kapasitas perangkat daerah setelah diterapkannya Peraturan Pemerintah No. 18 Tahun 2016?

3. Faktor-faktor atau hal-hal apa saja yang mungkin timbul dalam penerapan Peraturan Pemerintah No. 18 Tahun 2016?

C. Tujuan Kajian

Tujuan kajian ini adalah untuk:

1. Mendeskripsikan kapasitas perangkat daerah berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan daerah dilihat dari aspek kelembagaan, SDM, keuangan, dan Kebijakan.

2. Menyusun rekomendasi kebijakan penyelenggaraan urusan pemerintahan pasca berlakunya Peraturan Pemerintah No. 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah.

D. Sasaran Kajian

Sasaran kajian ini adalah:

1. Terdeskripsikannya kapasitas perangkat daerah berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Dae rah dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan dae-rah dilihat dari aspek kelembagaan, SDM, keuangan, dan aspek kebijakan.

7Pendahuluan

2. Tersusunnya rekomendasi kebijakan penyelenggaraan urusan pemerintahan pasca berlakunya Peraturan Pemerintah No. 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah.

E. Ruang Lingkup Kajian

Ruang lingkup bahasan dalam kajian ini mencakup tentang kapasitas perangkat daerah baik di Pemerintah Provinsi dan Kabupaten/Kota terkait dengan diterapkannya Peraturan Pemerintah No. 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah dalam Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan, sehingga dapat diperoleh gambaran tentang kemungkinan-kemungkinan kemampuan daerah dalam menyelenggarakan urusannya yang ditinjau dari aspek-aspek yang relevan sebagai parameter penelitian.

F. Sistematika Penulisan Laporan Kajian

Penulisan laporan kajian kapasitas perangkat daerah berdasarkan PP No. 18 Tahun 2016 dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah disusun dalam urutan sebagai berikut:

1. Bab I Pendahuluan

Pada bagian ini akan diuraikan tentang latar belakang masalah, perumusan masalah, tujuan kajian, sasaran kajian, dan sistematika penulisan laporan kajian.

2. Bab II Tinjauan Konsep dan Kebijakan

Pada bagian ini akan diuraikan tinjauan konsep dan tinjauan kebijakan terkait kapasitas perangkat daerah. Tinjauan konsep meliputi konsep pengembangan kapasitas da konsep penataan organisasi. Tinjauan kebijakan meliputi pembagian urusan pemerintahan dan penataan kelembagaan Pemda.

3, Bab III Metodologi Kajian

Pada bagian ini disajikan metode kajian yang digunakan, penjelasan lokasi kajian, teknik pengumpulan data, dan teknik analisisnya.


4. Bab IV Kapasitas Perangkat Daerah dalam Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan Daerah

Pada bagian ini memuat gambaran umum lokasi kajian (Provinsi Kalimantan Selatan, Provinsi Kepulauan Riau, dan Provinsi Banten). Selanjutnya dipaparkan dekripsi kapasitas perangkat daerah dari 4 aspek yaitu aspek kelembagaan, SDM, keuangan, dan kebijakan.

5. Bab V Penutup

Pada bagian ini disampaikan kesimpulan berdasarkan uraian-uraian pada Bab sebelumnya dan rekomendasi kebijakan terkait poin-poin kesimpulan.

Pada bagian ini akan diuraikan tinjauan konsep dan tinjauan kebijakan terkait kapasitas perangkat daerah. Tinjauan konsep atau teori pada dasarnya menyangkut hal-hal dapat ‘memberikan kerangka’ bagi analisis kajian, oleh karena itu tinjauan konsep disini tidak hanya menyangkut konsep/teori kelembagaan ‘ansich’ tetapi juga konsep yang dapat mempengaruhi kapasitas seperti iklim dan suasana desentralisasi, demokratisasi, pelayanan prima, dan seterusnya. Konsep-konsep seperti desentralisasi (asimetris) misalnya memberikan keniscayaan bagi pemerintah daerah untuk menyusun perangkat daerahnya ‘berbeda’ dengan pemda lain. Demikian pula, tumbuhnya iklim demokrasi lokal dengan Pemilukada sebagai kebijakan ‘mercusuar-nya’, memungkinkan pemda untuk dapat membentuk perangkat daerahnya sesuai dengan visi dan misi kepala daerah dan wakil kepala daerah terpilih. Ke depan, pembentukan perangkat daerah itu sendiri dimaksudkan untuk mendukung pemberian pelayanan public yang makin baik (prima) kepada rakyat daerah. Oleh karena itu, pembentukan perangkat daerah bukan ‘tujuan’ tetapi lebih merupakan ‘alat’ untuk mencapai tujuan yang diharapkan. Pertanyaannya, apakah tujuan pembentukan perangkat daerah?

Bab II Tinjauan Konsep dan Kebijakan


Tinjauan kebijakan ini dimaksudkan juga untuk memberikan deskripsi lebih detail tentang sejarah dan prospek penataan perangkat daerah di Indonesia. Setiap undang-undang Pemda selalu ditindaklanjuti dengan PP tentang organisasi perangkat daerah, mulai dari PP No. 84 Tahun 2000 di masa UU No. 22 Tahun 1999, yang diganti dengan PP No. 8 Tahun 2003, PP No. 41 Tahun 2007 di saat UU No. 32 Tahun 2004, dan PP No. 18 Tahun 2016 pada saat UU No. 23 Tahun 2014.

A. Tinjauan Konsep

1. Konsep Kapasitas

Pembahasan konsep tentang kapasitas dalam penelitian ini, merujuk pada konsep pengembangan kapasitas (capacity building) yang dikembangkan oleh para ahli dan konsep kebijakan yang dikeluarkan oleh pemerintah Republik Indonesia, khususnya berdasarkan Perpres No. 59 Tahun 2012 Tentang Kerangka Nasional Pengembangan Kapasitas Pemerintahan Daerah.

Dalam pembahasan para ahli, konsep kapasitas dapat dimaknai menjadi 2 (dua) pemaknaan, yaitu: berkaitan dengan penguatan kemampuan yang sudah ada, dan membangun keampuan yang baru (belum ada).Oleh karena itu, ada sebagian ilmuwan yang mendefinisikan capacity building sebagai capacity development atau capacity strengthening, mengisyaratkan suatu prakarsa pada pengembangan kemampuan yang sudah ada (existing capacity).Sementara beberapa ahli lain lebih merujuk pada constructing sebagai proses kreatif membangun kapasitas yang belum nampak (not yet exist).

Grindle (1997:6-22) mendefinisikan capacity building sebagai upaya yang dimaksudkan untuk mengembangkan suatu ragam strategi meningkatkan efisiensi, efektivitas, dan tanggung jawab kinerja pemerintah, yakni efisiensi dalam hal waktu (time) dan sumber daya (resources) yang dibutuhkan guna mencapai suatu outcome, efektivitas berupa kepantasan usaha yang dilakukan demi hasil yang diinginkan, dan tanggung jawab yakni bagaimana mensinkronkan antara kebutuhan dan kemampuan untuk maksud tersebut.

11Tinjauan Konsep dan Kebijakan

Menurut James (1998:xv) capacity building diartikan sebagai “attempt to enhance to ability of people of developing nations to develop essential politics and management skills necessary to build their nation’s human, economic, social political and cultural structures soas to their proper place in global affairs (capacity building adalah upaya untuk meningkatkan kemampuan rakyat pada Negara sedang berkembang untuk mengembangkan keterampilan manajemen dan kebijakan yang esensial yang dibutuhkan untuk membangun struktur budaya, sosial politik, ekonomi dan SDM sehingga mereka eksis dalam percaturan global). Morison (2001:42) melihat capacity building sebagai suatu proses untuk melakukan sesuatu, atau serangkaian gerakan, perubahan multilevel di dalam individu, kelompok-kelompok, organisasi-organisasi dan system-sistem dalam rangka untuk memperkuat kemampuan individu dan organisasi sehingga dapat tanggap terhadap perubahan lingkungan yang ada.

Selanjutnya, menurut Milen (2001:142) capacity building berkenaan dengan tugas khusus, karena tugas khusus tersebut berhubungan dengan faktor-faktor dalam suatu organisasi atau system tertentu pada suatu waktu tertentu. Pengembangan kapasitas dapat juga didefinisikan sebagai (1) sebuah proses untuk meningkatkan kemampuan individu, kelompok-kelompok, dan juga masyarakat untuk menganalisa lingkungan mereka, (2) mengenali masalah-masalah, kepentingan-kepentingan, dan kesempatan-kesempatan, (3) merumuskan strategi-strategi untuk menyelesaikan masalah-masalah dan kepentingan-kepentingan tersebut di atas serta untuk meraih kesempatan-kesempatan yang relevan, (4) merancang sebuah rencana untuk program-program, dan (5) memanfaatkan secara efektif sumber-sumber dasar yang mendukung pelaksanaannya, memantau dan mengevaluasi rencana program-program, serta (6) arus balik untuk mempelajari pelajaran-pelajaran.

Brown (2001:25) mendefinisikan capacity building sebagai suatu proses yang dapat meningkatkan kemampuan seseorang, suatu organisasi atau suatu system untuk mencapai tujuan-tujuan yang dicita-citakan.Sementara menurut Finn &


Checksoway (1998:4), capacity building meliputi pendidikan dan pelatihan, reformasi peraturan dan kelembagaan, dan asistensi finansial, teknologi dan keilmuan.Lebih spesifik dari pengertian itu, capacity building bagi penyelenggaraan pemerintahan diartikan sebagai sampai sejauhmana staf mampu menunjukkan kontribusi nyata terhadap pengembangan personel, organisasi dan masyarakat).

World Bank menekankan perhatian capacity building pada: a) pengembangan sumber daya manusia, training, rekruitmen dan pemutusan pegawai professional, manajerial dan teknis, b) keorganisasian yaitu pengaturan struktur, proses, sumber daya dan gaya manajemen, c) jaringan kerja berupa koordinasi, aktivitas organisasi, fungsi jaringan, serta interaksi formal dan informal, d) lingkungan organisasi yaitu aturan (rule) dan undang-undang (legislation) yang mengatur pelayanan public, tanggung jawab dan kekuasaan antara lembaga, kebijakan yang menjadi hambatan bagi tugas pengembangan, serta dukungan keuangan/anggaran, e) lingkungan kegiatan lebih luas lainnya, meliputi faktor-faktor politik, ekonomi dan situasi kondisi yang mempengaruhi kinerja.

Lebih lanjut, United Nations Development Programme (UNDP) memfokuskan pada tiga dimensi, yaitu: a) tenaga kerja (human resources) yaitu kualitas SDM dan cara SDM dimanfaatkan, b) modal (dimensi fisik) menyangkut sarana material, peralatan, bahan-bahan yang diperlukan dan ruang/gedung, c) teknologi yaitu organisasi dan gaya manajemen, fungsi perencanaan, penentuan kebijakan, pengendalian dan evaluasi, komunikasi, serta system informasi manajemen (Edralin, 1997:148). Selanjutnya, UNDP (1998) mendefinisikan kapasitas sebagai kemampuan individu, organisasi (unit organisasi), atau system untuk menunjukkan fungsinya secara efektif, efisien, dan berkelanjutan.Capacity adalah kekuatan dari individu, organisasi, dan system untuk berproduksi.

Definisi lainnya dikemukakann oleh OECD atau persatuan Negara-negara berkembang (1998) bahwa capacity building adalah proses dimana individu, group, institusi, dan masyarakat


meningkatkan kemampuan mereka untuk: a) melaksanakan fungsi lini, menyelesaikan masalah, menjabarkan dan men-capai tujuan, dan b) memahami dan mampu beradaptasi dengan kebutuhan pembangunan dalam skala yang luas dan berkelanjutan. Berdasarkan definisi-definisi tersebut, dapat disim pulkan pengertian peningkatan kapasitas sebagai upaya peningkatan kemampuan/kompetensi individu, organisasi, dan system/kebijakan guna mencapai tujuan organisasi.

Gambar 1. Tingkatan Pengembangan Kapasitas

Sumber: H.R. Soeprapto, MS (2006).

Berdasarkan gambar di atas, menurut UNDP sebagaimana dikutip Soeprapto (2006), pengembangan kapasitas pada dasarnya dilaksanakan secara efektif dan berkesinambungan pada 3 (tiga) tingkatan, yaitu:

1. Tingkatan individual, meliputi keterampilan-keterampilan individu dan persyaratan-persyaratan, pengetahuan, tingkah laku, pengelompokkan pekerjaan dan motivasi-motivasi dari pekerjaan orang-orang di dalam organisasi-organisasi.

2. Tingkatan institusional/kelembagaan, meliputi struk-tur organisasi-organisasi, proses pengambilan keputusan di dalam organisasi-organisasi, prosedur dan mekanisme-mekanisme pekerjaan, pengaturan sarana dan prasarana, hubungan-hubungan dan jaringan-jaringan organisasi.


3. Tingkatan sistem, meliputi kerangka kerja yang berhubungan dengan pengaturan, kebijakan-kebijakan dan kondisi dasar yang mendukung pencapaian obyektivitas kebijakan tertentu.

Sementara itu, dalam konteks pemerintahan daerah, pemerintah Indonesia dalam Perpres No. 59 tahun 2012 tentang Tentang Kerangka Nasional Pengembangan Kapasitas Pemerintahan Daerah, menyatakan bahwa Kapasitas Pemerintahan Daerah adalah kemampuan pemerintahan daerah untuk merencanakan, mengorganisasikan, melaksanakan, mengawasi dan mengevaluasi penyelenggaraan urusan pemerintahan yang dilaksanakan oleh pemerintahan daerah berdasarkan asas desentralisasi dan tugas pembantuan secara efektif, efisien, dan berkesinambungan (Bab I, Kententuan Umum pasal 1 point 4).

Adapun ruang lingkup pengembangan kapasitas Daerah berdasarkan kebijakan tersebut (pasal 1 point 5) mencakup:

a. Pengembangan Kapasitas Kebijakan;b. Pengembangan Kapasitas Kelembagaan;c. Pengembangan Kapasitas sumber daya manusia.

Kemudian, apabila kita melihat kepada PP No. 18 tahun 2016 tentang Perangkat Daerah pasa 6 ayat (2) terkait dengan kriteria variabel dan indikator penyusunan perangkat daerah dimana salah satunya adalah menyangkut indikator jumlah anggaran dan pendapatan daerah (dibahas lebih lanjut dalam tinjauan kebijakan), maka dipandang perlu untuk membahas kapasitas perangkat daerah dilihat dari aspek keuangannya.

Dengan demikian, berdasarkan uraian di atas, kita dapat melihat bahwa aspek-aspek yang dapat dijadikan parameter dalam membahas tentang kapastias perangkat daerah ini meliputi aspek-aspek:

a. Aspek kelembagaan;b. Aspek sumber daya manusia; c. Aspek keuangan; dand. Aspek kebijakan.


2. Konsep Penataan Organisasi

Organisasi merupakan sebuah konsep yang dinamis, dimana dalam konteks organisasi pemerintahan bentuk dari dinamisasi organisasi itu terletak pada pola-pola perubahan yang menyesuaikan dengan keadaan pemerintahan. Dalam hal penyelenggaraan desentralisasi dan otonomi daerah, organ isasi perangkat daerah (OPD) telah beberapa kali mengalami perubahan. Berlakunya UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah kembali membawa perubahan fundamental dalam tata kelola perangkat daerah di Indonesia.

Jika dilihat kembali semangat dari penataan organisasi perangkat daerah sejak masa reformasi, maka akan diketahui bahwa semangat efisiensi menjadi tonggak utama penataan. Lebih lagi jika dikaitkan dengan agenda reformasi birokrasi yang digalakkan oleh pemerintah. Kebijakan penataan kelembagaan pemerintah saat ini banyak diarahkan pada upaya rightsizing atau penyederhanaan yang diarahkan untuk mengembangkan organisasi yang lebih proporsional dan transparan. Sehingga, ada kehendak terbentukanya suatu struktur perangkat peme-rintahan yang tidak terlalu besar tetapi selaras dengan semangat pembaharuan nilai dan konsep pemerintahan yang bersih, akuntabel, dan transparan.

Meminjam konsep organisasi yang dikemukakan oleh Henry Mintzberg (1979), yang menyatakan bahwa setiap organisasi setidaknya lima bagian yang menjadi fondasi bagi pembagian struktur organisasinya, yaitu, 1) The operating core, para pegawai yang melaksanakan pekerjaan dasar yang berhubungan dengan produksi dari produk dan jasa, 2) The strategic apex, manajer tingkat puncak yang diberi tanggung jawab organisasi secara keseluruhan, 3) The middle line, para manajer yang menjadi peng hubung antara the operating core dengan strategic apex, 4) The technostructure, para analis yang mempunyai tanggung jawab untuk melaksanakan bentuk standardisasi tertentu dalam organisasi, 5) The support staff, orang-orang yang mengisi unit staf, yang memberi jasa pendukung tidak langsung kepada organisasi.


Penataan organisasi merupakan wujud perubahan organ-isasi dengan cara menata kembali organisasi, baik sumber daya manusianya maupun strukturnya, baik secara vertikal maupun horizontal. Penataan organisasi vertikal diartikan memperpanjang atau memperpendek tingkatan suatu organisasi, sedangkan penataan organisasi horizontal dilakukan dengan cara menambah atau mengurangi jumlah bagian atau bidangnya. Menurut French dan Bell (1981: 472), penataan organisasi adalah “a planned systemic process in which applied behavioral science principle and practice are introduced into an on going organization to ward the goals of affecting organizational improvement, greater organizational competence and greater organizational performance.”. Menurut French dan Bell, penataan organisasi merupakan sebuah proses yang sistemik yang melibatkan banyak faktor termasuk diantaranya adalah perilaku dan praktik organisasi yang tujuannya adalah mempengaruhi terjadinya peningkatan kompetensi organisasi yang lebih baik.

Sementara itu, Robbins (1994: 326) mengelompokkan pena-taan organisasi ke dalam empat kategori, yaitu, (1) Penataan struktur, yaitu mencakup perubahan dalam hubungan wewenang, mekanisme koordinasi, rancang ulang pekerjaan atau variabel struktural serupa; (2) Penataan teknologi, yaitu meliputi modifikasi dalam cara kerja yang diproses dalam metode serta peralatan yang digunakan; (3) Penataan setting fisik yaitu perubahan organisasi yang meliputi pengaturan ulang ruang dan tata letak tempat kerja; dan (4) Penataan orang, yaitu berkaitan dengan perubahan sikap, keterampilan, target kinerja, pola komunikasi, persepsi dan perilaku pegawai.

Berdasarkan hal tersebut maka penataan organisasi meru-pakan bagian dari perubahan organisasi.Perubahan ter-sebut dapat bersifat fundamental, baik dalam core struktur organisasinya maupun dalam core business organisasi tersebut. Dalam perubahan organisasi, khususnya organisasi pemerintah, satu hal yang pasti tidak dirubah adalah tujuan utamanya yaitu dalam rangka kepentingan publik. Unsur utama yang dikaitkan dalam perubahan organisasi tentunya adalah peningkatan


kinerja sebagai suatu hasil proses pekerjaan. Menurut Hammer dan Chammpy (1996: 32), penataan organisasi dalam bentuk pemikiran ulang secara fundamental dan perancangan ulang secara radikal atas proses-proses kerja dimaksudkan untuk mendapatkan perbaikan kinerja.

Leach (1994:1) bahwa perubahan wewenang organisasi dan manajemen pemerintah daerah didasarkan pada tiga hal, yaitu : distinctive purpose, conditions, dan task yang bertitik tolak pada hakikat keberadaan pemerintah daerah (the nature of local government) sebagai penyedia layanan (provider service) dan institusi politik (political institution).Distinctive purpose merupakan kewenangan yang diamanatkan oleh peraturan perundangan. Sementara condition adalah gambaran kondisi sumber daya yang dimiliki daerah yang merupakan core competency (sektor unggulan), dan task adalah tugas untuk penyediaan layanan masyarakat (basic services).

B. Tinjauan Kebijakan

1. Pembagian Urusan Pemerintahan

Secara sederhana, urusan pemerintahan dapat diterjemahkan sebagai apa saja yang menjadi persoalan yang harus dikelola oleh suatu pemerintahan negara. Dalam artian, setiap negara pasti memiliki suatu urusan yang ada akibat adanya beberapa variabel, di antaranya yaitu penduduk dan potensi, baik potensi alam maupun potensi SDM. Semua variabel ini memerlukan pengelolaan-pengelolaan yang harus ditangani oleh negara.

Sementara itu, suatu negara diterjemahkan sebagai suatu integrasi kewilayahan yang terdiri dari wilayah-wilayah atau kecil atau daerah di dalamnya yang memperkuat posisi negara tersebut. Secara prinsip, daerah-daerah yang ada di Indonesia merupakan kreasi pemerintah pusat. Dalam pengelolaan urusan pemerintahan inilah kemudian pemerintah pusat memerlukan daerah-daerah itu untuk melaksanakan fungsi urusan peme-rintahan tersebut. Kewenangan yang besar membuat pemerintah pusat tidak bisa sepenuhnya mengurus urusannya sendiri.


Pemerintah pusat terlalu kecil untuk mengatur dan mengurus urusan-urusan yang terlalu besar, dan terlalu besar untuk mengurus urusan-urusan yang terlalu kecil, oleh karena itu perlu diciptakan daerah-daerah otonom yang dasar pemberian kewenangannya diatur oleh peraturan perundang-undangan (Bell, 1987: 1-31). Dalam konteks negara Indonesia, wewenang daerah untuk membuat dan melaksanakan kebijakan tertentu juga tidak sendirinya dimiliki oleh mereka, melainkan atas dasar penyerahan terlebih dahulu oleh pemerintah pusat.

Selama ini undang-undang tentang pemerintahan da-erah tidak pernah secara spesifik mendefinisikan apa yang dimaksud dengan urusan pemerintahan. Baru di Undang-Undang No. 23 Tahun 2014, frase urusan pemerintahan dide-finisikan dengan cukup jelas. Pada pasal 1 ayat 5 disebutkan bahwa yang dimaksud dengan urusan pemerintahan adalah “kekuasaan pemerintahan yang menjadi kewenangan Presiden yang pelaksanaannya dilakukan oleh kementerian negara dan penyelenggara Pemerintahan Daerah untuk melindungi, melayani, memberdayakan, dan menyejahterakan masyarakat”. Disini terdapat perbedaan dengan undang-undang sebelumnya yaitu adanya penekanan pada kalimat “kekuasaan pemerintahan yang menjadi kewenangan Presiden”. Secara eksplisit kalimat ini mengindikasikan bahwa undang-undang baru ini ingin memperjelas konsepsi desentralisasi dalam sebuah unit negara kesatuan. Bahwa kewenangan urusan pemerintahan yang didelegasikan kepada kementerian maupun pemerintah daerah adalah milik Presiden selaku kepala pemerintahan. Menteri, kepala daerah setingkat Gubernur atau Bupati/Walikota tidak lebih sebagai bawahan Presiden yang menjalankan kewenangan Presiden yang dilimpahan kepada mereka.

Dalam Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 ini juga dise-butkan tentang klasifikasi urusan pemerintahan. Klasifikasi urusan pemerintahan tersebut disesuaikan dengan fungsi masing-masing antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Urusan-urusan itu diklasifikasikan ke dalam dua kategori, yaitu urusan wajib dan urusan pilihan (lihat Tabel 1). Urusan wajib


yaitu urusan yang wajib diselenggarakan oleh seluruh daerah yang berkaitan langsung dengan pelayanan dasar. Sedangkan urusan pilihan adalah urusan yang wajib diselenggarakan oleh daerah atas dasar pengembangan sektor unggulan potensial yang tumbuh dan berkembang di daerah masing-masing. Jadi, pada dasarnya kedua kategori urusan tersebut bersifat wajib, yang harus diselenggarakan oleh pemerintah daerah. Akan tetapi, yang membedakan kemudian adalah derajat kewenangannya untuk menyelenggarakan urusan tersebut. Selain itu, terdapat juga unsur penunjang urusan yang secara kelembagaan memiliki implikasi untuk pembentukannya.

Tabel 1. Urusan Pemerintahan Daerah berdasarkan PP No. 38 Tahun 2007 dan UU No. 23 Tahun 2014

URUSAN PEMERIN

TAHANPP No. 38 Tahun 2007

URUSAN PEMERIN

TAHANUU No. 23 Tahun 2014

Urusan Wajib

1. Pendidikan; 2. Kesehatan; 3. Lingkungan

Hidup;4. pekerjaan umum;5. penataan ruang;6. perencanaan

pembangunan;7. perumahan;8. kepemudaan dan

olahraga;9. penanaman

modal;10. koperasi dan

usaha kecil dan menengah;

11. kependudukan dan catatan sipil;

12. ketenagakerjaan; 13. ketahanan

pangan;14. pemberdayaan

perempuan dan perlindungan anak;

Urusan Wajib yang berkaitan dengan

pelayanan dasar

1. Pendidikan; 2. Kesehatan; 3. Pekerjaan umum

dan penataan ruang;

4. Perumahan rakyat dan kawasan permukiman;

5. Ketenteraman dan ketertiban umum serta perlindungan masyarakat; dan

6. Sosial.

Urusan Wajib tidak berkaitan dengan

pelayanan dasar

1. Tenaga kerja; 2. Pemberdayaan

perempuan dan perlindungan anak;

3. Pangan; 4. Pertanahan; 5. Lingkungan hidup; 6. Administrasi

kependudukan dan pencatatan sipil;

7. Pemberdayaan masyarakat dan desa;


URUSAN PEMERIN


URUSAN PEMERIN


15. keluarga berencana dan keluarga sejahtera;

16. perhubungan;17. komunikasi dan

informatika;18. pertanahan;19. kesatuan bangsa

dan politik dalam negeri;

20. otonomi daerah, pemerintahan umum, administrasi keuangan daerah, perangkat daerah, kepegawaian, dan persandian;

21. pemberdayaan masyarakat dan desa;

22. sosial;23. kebudayaan;24. statistik;25. kearsipan; dan26. perpustakaan.

8. Pengendalian penduduk dan keluarga berencana;

9. Perhubungan; 10. Komunikasi dan

informatika; 11. Koperasi,

usaha kecil, dan menengah;

12. Penanaman modal; 13. Kepemudaan dan

olah raga; 14. Statistik; 15. Persandian; 16. Kebudayaan; 17. Perpustakaan; dan 18. Kearsipan.

Urusan Pilihan

1. kelautan dan perikanan;

2. pertanian;3. kehutanan;4. energi dan sumber

daya mineral;5. pariwisata;6. industri;7. perdagangan; dan8. ketransmigrasian.

Urusan Pilihan

1. Kelautan dan perikanan;

2. Pariwisata; 3. Pertanian; 4. Kehutanan; 5. Energi dan sumber

daya mineral; 6. Perdagangan; 7. Perindustrian; dan 8. Transmigrasi.

-- --

Urusan Pemerin-

tahan Umum

1. pembinaan wawasan kebangsaan dan ketahanan nasional da lam rangka memantapkan pengamalan Pancasila, pelak-sanaan Undang-


URUSAN PEMERIN


URUSAN PEMERIN


Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, pelestarian Bhinneka Tung-gal Ika serta pemertahanan dan pemeli haraan keu tuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia;

2. pembinaan persatuan dan kesatuan bangsa;

3. pembinaan kerukunan antarsuku dan intrasuku, umat beragama, ras, dangolongan lainnya guna mewujudkan stabilitas kemanan lokal, regional, dan nasional;

4. penanganan konflik sosial sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan.

5. koordinasi pelaksanaan tugas antar instansi pemerintahan yang ada di wilayah Daerah provinsi dan Daerah kabupaten/kota untuk menyelesaikan permasalahan yang timbul dengan memperhatikan prinsip demokrasi, hak asasi manusia, pemerataan, keadilan, keistimewaan dan


URUSAN PEMERIN


URUSAN PEMERIN


-- -- kekhususan, potensi serta keaneka ragaman Daerah sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan;

6. pengembangan kehidupan demokrasi berdasarkan Pancasila; dan

7. pelaksanaan semua Urusan Pemerintahan yang bukan merupakan kewenangan Daerah dan tidakdilaksanakan oleh Instansi Vertikal.

-- --

Unsur Penunjang

Urusan Peme

rintahan (Psl 24 ayat 5 dan Pasal

46 ayat 5 PP No. 18 Tahun

2016)

1. Perencanaan;2. Keuangan;3. Kepegawaian;4. Pendidikan dan

pelatihan;5. Penelitian dan

pengembangan; dan

6. Fungsi penunjang lainnya sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

Sumber: PP No. 38 Tahun 2007, UU No. 23 Tahun 2014, dan PP No. 18 Tahun 2016.

Dari tabel tersebut dapat dijelaskan perbedaan jenis urusan pemerintahan pada masa UU No. 32 Tahun 2004 c.q. PP No. 38 Tahun 2007 dengan UU No. 23 Tahun 2014 c.q. PP No. 18 Tahun 2016. Menurut UU No. 32 Tahun 2004 dan PP No. 38 Tahun 2007, urusan pemerintahan terdiri atas urusan wajib


dan urusan pilihan. Urusan wajib adalah urusan yang wajib dilaksanakan oleh pemerintah provinsi dan kabupaten/kota berdasarkan standar pelayanan minimal (SPM). SPM disusun dan ditetapkan oleh Kementerian Sektoral masing-masing sesuai urusan pemerintahannya. Sedangkan urusan pilihan adalah urusan pemerintahan yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan.

Adapun menurut UU No. 23 Tahun 2014 dan PP No. 18 Tahun 2016, urusan pemerintahan terdiri atas urusan pemerintahan wajib (urusan wajib yang berkaitan dengan pelayanan dasar dan urusan wajib yang tidak berkaitan dengan pelayanan dasar), urusan pemerintahan pilihan, dan urusan pemerintahan umum. Pada pasal 24 ayat (5) dan pasal 46 ayat (5) ditambahkan unsur penunjang urusan pemerintahan pemprov dan pemkab/pemkot yang meliputi: Perencanaan, Keuangan, Kepegawaian, Pendidikan dan pelatihan, Penelitian dan pengembangan, dan Fungsi penunjang lainnya sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

Terkait pelaksanaan urusan pemerintahan, digunakan be-berapa prinsip penyelenggaraan. Pasca Orde Baru, undang-undang yang disusun oleh pemerintah memang terlihat rigid. Dalam Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 pemerintah menggunakan prinsip residual function (fungsi sisa) bagi kabupaten/kota. Prinsip ini mengandaikan bahwa semua urusan pemerintahan yang tidak secara eksplisit menjadi urusan pemerintah pusat dan provinsi maka menjadi kewenangan pemerintah kabupaten/kota. Prinsip ini digunakan oleh pemerintah dalam menyusun Peraturan Pemerintah No. 25 Tahun 2000 tentang Kewenangan Pemerintah dan Pemerintah Provinsi sebagai Daerah Otonom. Undang-Undang ini akhirnya menghasilkan sebuah pelaksanaan desentralisasi yang begitu liberal, dimana kabupaten/kota mendapatkan kewenangan yang sangat besar.

Sedangkan prinsip yang digunakan pada Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 adalah concurrent functions. Prinsip ini mengartikan penerapan fungsi konkurensi dalam setiap urusan


pemerintahan. Maksudnya, semua urusan yang dilaksanakan oleh pemerintah pusat juga menjadi kewenangan provinsi dan kabupaten/kota, hanya skala kewenangannya yang berbeda. Menurut Shah dan Shah, pemberian kewenangan menangani urusan kepada daerah merupakan konsekuensi dari model negara demokratis dimana pemerintah daerah atau kepala daerah yang terpilih melalui pemilihan umum menjalankan kewenangan dari urusan-urusan yang diberikan oleh pemerintah dan fungsi tanggung jawab kepada konstituennya. Oleh karena itu daerah diberikan kewenangan menjalankan urusan-urusan yang bersifat pelayanan dasar atau kesejahteraan umum (Shah dan Shah, 2006:29). Prinsip ini menjadi dasar pembagian kewenangan yang seimbang antara pemerintah pusat, provinsi, dan kabupaten/kota. Dengan berdasarkan pada asas otonomi luas, kabupaten/kota memperoleh kewenangan yang lebih jelas dalam konstruksi otonomi daerah yang baru.

Stigler (1957, dalam Shah, 2006) mengidentifikasi dua desain yurisdiksi yang menjadi prinsip mengapa pembagian urusan kewenangan antara pusat dengan daerah, pertama, the closer a representative government is to the people, the better it works. Semakin dekat (wakil atau representasi) pemerintah yang artinya dalam diri pemerintah daerah – dalam konteks Indonesia berarti kabupaten/kota – maka semakin lebih baik pemerintahan itu berjalan dalam menyediakan pelayanan-pelayanan dasar kepada masyarakat. Kedua, people should have the right to vote for the kind and amount of public service they want. Masyarakat memiliki hak untuk berpartisipasi langsung dalam kebijakan maupun pelayanan publik pemerintah. Kedekatan jarak antara publik dengan pemerintahnya membuat efektivitas pemerintahan menjadi lebih efektif. Publik dapat terlibat langsung dalam pemerintahan, baik dalam proses kebijakan maupun pengawasan jalannya pemerintahan.

2. Penataan Kelembagaan Pemda

Kelembagaan pemerintah daerah merupakan hasil dari


rangkaian proses penyusunan dan pembentukan struktur organisasi perangkat daerah. Sebagaimana diketahui, penyu-sunan dan pembentukan organisasi perangkat daerah dilakukan melalui tahapan-tahapan tertentu sebagaimana diatur dalam peraturan pemerintah sebagai penjabaran undang-undang Pemda.

Pembentukan perangkat daerah sebagaimana diatur dalam Peraturan Pemerintah No. 18 Tahun 2016 ini mempertimbangkan faktor luas wilayah, jumlah penduduk, kemampuan anggaran (APBD), serta besaran beban tugas sesuai dengan urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah sebagai mandat yang wajib dilaksanakan oleh setiap daerah melalui perangkat daerah.

Adapun jenis perangkat daerah berdasarkan kebijakan ini meliputi perangkat daerah provinsi dan perangkat daerah kabupaten/kota. Perangkat daerah provinsi terdiri atas:

a. Sekterariat Daerah;b. Sekretariat DPRD;c. Inspektorat;d. Dinas; dane. Badan.

Sedangkan perangkat daerah Kabupaten/Kota terdiri atas:

a. Sekterariat Daerah;b. Sekretariat DPRD;c Inspektorat;d. Dinas;e. Badan; dan f. Kecamatan.

Peraturan pemerintah ini juga menetapkan perangkat Daerah dalam 3 (tiga) tipe, yaitu tipe A untuk perangkat daerah yang memiliki beban kerja besar, tipe B untuk perangkat daerah yang memiliki beban kerja sedang, dan tipe C untuk perangkat daerah yang meiliki beban kerja kecil.

Penyusunan struktur organisasi perangkat daerah diawali dengan pemetaan urusan pemerintahan. Pemetaan urusan


pemerintahan didasarkan pada perhitungan jumlah nilai variabel beban kerja, baik variabel umum maupun variabel teknis sebagaimana dapat dilihat dalam Tabel 2 di bawah ini.

Pada tiap-tiap variabel, baik variabel umum maupun variabel teknis ditetapkan 5 (lima) kelas interval, dengan skala nilai dari 200 (dua ratus) sampai dengan 1.000 (seribu).

Tabel 2. Kriteria Penyusunan Perangkat Daerah Berdasarkan PP No. 18/2016

Variabel Bobot Indikator

Umum 20% • Jumlah Penduduk• Luas Wilayah• Jumlah Anggaran Pendapatan dan

Belanja Daerah

Teknis 80% • Beban Tugas Utama pada setiap urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya;

• Fungsi Penunjang Urusan Pemerintahan

Selanjutnya, menghitung jumlah nilai seluruh indicator variabel umum dan variabel teknis dengan melakukan penjumlahan nilai dari seluruh indicator tersebut. Kemudian, melakukan perkalian jumlah nilai dari seluruh indicator variabel umum dan teknis tersebut dengan faktor kesulitan geografis, dengan kriteria sebagai berikut:

Tabel 3. Jumlah Pengkali Faktor Kesulitan Geografis

No. Wilayah Jumlah pengkali

1. Provinsi dan kabupaten di Jawa dan Bali

dikalikan 1 (satu)

2. Provinsi dan kabupaten di Sumatera, Kalimantan, dan Sulawesi serta kota di seluruh wilayah

dikalikan 1,1 (satu koma satu)


No. Wilayah Jumlah pengkali

3. Provinsi dan kabupaten di Nusa Tenggara dan Maluku

dikalikan 1,2 (satu koma dua)

4. Provinsi dan kabupaten di Papua dikalikan 1,4 (satu koma empat)

5. Daerah provinsi dan kabupaten/kota berciri kepulauan

dikalikan 1,4 (satu koma empat)

6. Kabupaten di Daerah perbatasan darat negara

dikalikan 1,4 (satu koma empat)

7. Kabupaten/kota di pulau-pulau terluar di Daerah perbatasan

dikalikan 1,5 (satu koma lima)

Sumber: PP 18 tahun 2016

Dinamika perubahan lingkungan, baik pada skala makro maupun mikro, menuntut suatu organisasi untuk melakukan perubahan apabila organisasi tersebut ingin mempertahankan eksistensinya. Organisasai harus mampu menguasai cara-carabaru yang disesuaikan dengan situasi dan kondisi yang sedang terjadi, yaitu melakukan penyesuaian pola organisasi yang cenderung kaku menjadi lebih fleksibel.

Dalam lingkup organisasi Pemerintahan Daerah, keluarnya PP No. 18 Tahun 2016 menuntut penyesuaian atau perubahan pada pola penataan kelembagaannya. Oleh karenanya setiap daerah diberikan waktu maksimal 2 bulan setelah PP tersebut diundangkan untuk melakukan penataan kelembagaan yang disesuaikan dengan ketentuan baru tersebut.

Penataan kelembagaan merupakan suatu proses yang dinamis, dalam arti bahwa penataan kelembagaan dilakukan seiring dengan perubahan yang terjadi, baik di lingkungan makro maupun mikro. Penataan Kelembagaan sendiri meru-pakan salah satu langkah untuk menata suatu sistem yaitu sistempemerintahan daerah. Oleh karenanya, agar sistem tersebut berjalan dengan harmonis dalam mencapai visi dan misi yang diemban oleh pemerintah daerah, penataan kelembagaan


harus diimbangi dengan penataan pada elemen-elemen lain dari sistem tersebut, seperti penataan SDM, penataan keuangan, penataan kebutuhan sarana dan prasarana serta penataan mekanisme hubungan kerja antara unit-unitorganisasi.

Di samping itu, dalam menata organisasi, termasuk dalam penataan perangkat daerah, perlu mempertimbangkan kapasitas kelembagaannya agar organisasi dapat berjalan dengan baik. Terkait dengan kapasitas perangkat daerah ini, dalam upaya pengembangannya perlu memperhatikan kebutuhan dan kondisi sumber daya yang ada agar pembentukan perangkat daerah tersebut dapat berjalan efektif dalam mendorong kemampuan daerah dalam menjalankan urusan pemerintahannya.

Di dalam Perpres No. 59 tahun 2012 tentang Kerangka Nasional Pengembangan Kapasitas Pemerintahan Daerah, salah satunya adalah tentang pengembangan kapasitas kelembagaan. Dalam pasal 6 ayat (1) tertuang bahwa pengembangan kapasitas kelembagaan daerah mencakup:

a. Kapasitas Struktur Organisasi yang diarahkan pada organisasi yang efektif, efisien, rasional, dan proporsional;

b. Kapasitas Tata Laksana yang mengarah pada ke-mampuannya untuk menyelenggarakan tugas pokok dan fungsi setiap unit kerja pemerintahan;

c. Pelembagaan budaya kerja organisasi yang produktif dan positif berdasarkan nilai-nilai luhur budaya bangsa;

d. Peningkatan kapasitas sarana dan prasarana kerja sesuai dengan kebutuhan dan tuntutan tugas; dan

e. Penerapan standar prosedur operasi (standard operating procedure) dalam penyelenggaraan peme-rintahan daerah dan pelayanan umum.

Dengan demikian, dalam menata kelembagaan, pada dasarnya mencakup 2 (dua) macam sifat dari aspek-aspek yang perlu dipertimbangkan, yaitu:

1. Aspek yang bersifat kualitatif

Aspek-aspek kualitatif sulit dihitung karena terkait dengan


nilai (value) yang notabene sulit untuk diukur karena aspek ini memiliki unsur subyektivitas yang relatif besar. Namun demikian, kekurangan ini dapat diatasi dengan melakukan penilaian yang didasarkan atas pengalaman dan kebutuhan di masa yang akan datang, bukan didasarkan pada kebutuhan individual. Aspek-aspek tersebut misalnya adalah nilai strategis daerah ataupun teknologi yang terkait dengan visi dan misi suatudaerah.

2. Aspek yang bersifat kuantitatif

Aspek yang bersifat kuantitatif yakni aspek yang dapat dihitung dan diukur, misalnya potensi dan kebutuhan daerah/masyarakat, jumlah SDM Aparatur, aspek keuangan, dan aspekkewenangan.

Aspek kualitatif dan kuantitatif inilah yang akan menentukan beban tugas atau beban pekerjaan suatu kelembagaan Daerah. Untuk lebih jelasnya dijelaskan berikut ini.

a. Aspek Kewenangan

Urusan pemerintahan konkuren yang diserahkan ke Daerah menjadi dasar pelaksanaan Otonomi Daerah, dengan demikian kewenangan yang dilimpahkan kepada Daerah dapat dilakukan oleh Sektor Publik (Pemerintahan), Sektor Swasta dan Masyarakat Daerah. Oleh karenanya, dalam menata kelembagaan daerah, perlu diawali terlebih dahulu dengan melakukan analisis terhadap kewenangan daerah. Adapun penyelenggaraan kewenangan daerah dapat dipilah menjadi beberapa jenis sebagai berikut:

1) Kewenangan yang perlu diselenggarakan sepenuhnya atau secara mandiri oleh Pemerintah Daerah atau kewenangan yang sepenuhnya dimonopoli oleh Peme-rintah. Kewenangan-kewenangan yang semacam ini lebih banyak adalah kewenangan dalam hal pembuatan kebijakan untuk pengaturan(steering);


2) Kewenangan yang perlu diselenggarakan secara kerja sama antara Pemerintah Daerah dan Sektor Swasta atau Masya rakat. Kewenangan semacam ini lebih banyak ada lah kewenangan dalam hal pelaksanaan kegiatan (pembangunan dan pelayanan).

3) Kewenangan yang seyogyanya diserahkan kepada sektor swasta atau masyarakat, pemerintah hanya membuat pengaturan atau standar-standar untuk menjaga kualitas.

4) Kewenangan juga perlu dipilah, mana yang seyogyanya dibiayai oleh Pemerintah walaupun pelaksanaannya dilakukan sektor swasta atau masyarakat dan mana yang menjadi beban atau tanggungjawab masyarakat.

5) Dengan pemilahan tersebut, penyelenggaraan kewe-nangan tidak seharusnya dimonopoli (diatur dan dise-lenggarakan) oleh pemerintahan, namun demikian dalamkondisi dewasa ini dimana sektor swasta dan masyarakat yang relatif belum berdaya maka peran pemerintah di negara berkembang seperti di Indonesia masih sangatdibutuhkan.

Pada lampiran UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, urusan pemerintahan memiliki implikasi terhadap kewenangan yang dimiliki setiap Daerah, baik Provinsi maupun Kabupaten/Kota. Hal ini penting untuk diperhatikan mengingat pengkajian mengenai urus-an pemerintahan selalu berkaitan dengan fungsi-fungsi pemerintahan yang menjadi hak dan kewajiban dari setiap tingkatan dan/atau susunan pemerintahan dalam mengatur dan mengurus fungsi-fungsi yang menjadi kewenangannya tersebut. Besar kecilnya kewenangan ini selanjutnya berimplikasi pada besar kecilnya beban urusan maupun kewenangan yang dimiliki oleh daerah untuk kemudian diakomodasi dalam kelembagaan Pemerintah Daerah tersebut.Oleh karenanya untuk melakukan penataan kelem-bagaan daerah, PP baru iniharus diperhatikan kaitannya untuk memahami kewenangan yang dimiliki oleh suatu daerah.


b. Aspek Sumber Daya Manusia (SDM)

Sumber Daya Manusia (SDM) merupakan aspek yang sangat penting dan sangat determinan keberadaannya dalam organisasi. SDM dengan kualifikasi baik akan mendorong perwujudan tujuan organisasi secara lebih efektif dan efisien. Didasarkan pada kenyataan tersebut maka Sumber Daya Manusia (human resource) dalam konteks ini, didefinisikan sebagai “the people who are ready, willing, andable to contribute to organizational goals” (William B Werther, Jr & Keith Davis, 1996; 596).

Dengan semakin berkembangnya kehidupan manusia dan semakin meningkatnya tuntutan dan kebutuhan organisasi maka kebutuhan akan SDM dalam suatu organisasi pun akan mengalami perubahan dan pergeseran. Sejalan dengan adanya perubahan tersebut, peran dan fungsi SDM dalam organisasipun menjadi semakin penting dan strategis. SDM pada masa yang akan datang akan menjadi solusi dalam meningkatkan pembangunan, hal tersebut telah dikemukakan antara lain oleh Foulkes (1975) yaitu:

“For many years it has been said that capital is the bottleneck for a developing industry. I don’t think this any longer holds true. I think it’s the work force and the company’s inability to recruit and maintain a good work force that does constitutethe bottleneck for production, I think this will hold true even more in thefuture”

Dalam perspektif keilmuan yang telah menggunakan pendekatan manajemen strategik, SDM tidak hanya dianggap sebagai tool of management tapi juga sebagai sumber keunggulan kompetitif dan elemen kunci untuk mencapai tujuan organisasi.Perspektif tersebutlah yang menjadi dasar filosofis manajemen Sumber Daya Manusia. Manajemen Sumber Daya Manusia (MSDM) menurut Dessler (2000) adalah bahwa:


“Strategic Human Resource Management is the linking of Human Resource Management with strategic roles and objectives in order to improve business performance and develop organizational cultures and foster innovation and flexibility”.

Dalam lingkup yang lebih luas, Manajemen Sumber Daya Manusia (MSDM) ini tidak hanya mencakup aspek hubungan (relasi) antara pegawai dan organisasi saja, tetapi juga menyangkut fungsi-fungsi yang lain seperti perencanaan, rekrutmen, seleksi, training, pengembangan karir dan penlilaian hasil kerja (Alwi, 2001; vi). Rekrutmen merupakan langkah kedua atau ketiga dalam MSDM yang sebelumnya diawali dengan Perencanaan Kepegawaian yang didahului dengan menetapkan struktur organisasi beserta struktur pekerjaan dan profil yang akan mengerjakan pekerjaan tersebut. Walaupun demikian rekrutmen merupakan aspek yang sangat kritis dan menentukan dalam proses Manajemen Sumber Daya Manusia dalam artian proses manajemen SDM selanjutnya sangat ditentukan oleh kualitas dari Proses Rekrutmen ini. Proses rekrutmen merupakan “pintu gerbang” untuk memasuki “kawasan organisasi”. Kalau langkah awal ini sudah bejalan dengan baik, maka selanjutnya sumber daya manusia akan lebih mudah dikembangkan. Kelemahan atau kesalahan yang mungkin akan timbul dalam proses pengembangan selanjutnya sudah dapat dieliminasi sedemikian rupa.

Dalam konteks penataan kelembagaan, SDM baik secara individual maupun Manajemen SDM yang diterapkan akan berpengaruh terhadap kelembagaan yang dibentuk. SDM yang berkualitas akan mengurangi besaran organisasi yang akan diterapkan begitu halnya dengan pola manajemen SDM yang profesional, dimulai dari proses rekrutmen, pengembangan pegawai sampai dengan berhenti (pensiun) akan berpegaruh terhadap organisasi yang ada.

Besar kecilnya urusan pemerintahan yang ditangani oleh suatu daerah, selain berimplikasi pada besar kecilnya beban


kerja yang harus diemban oleh kelembagaan Pemerintah Daerah tersebut, juga berdampak pada besar kecilnya kebutuhan Sumber Daya Manusia dan manajemennya. Oleh karenanya, untuk melakukan penataan kelembagaan daerah, ketersediaan Sumber Daya Manusia dan sistem manajemennya harus harus diperhatikan kaitannya dengan kesiapan daerah untuk melaksanakan berbagai kewenangan yang dimilikinya.

c. Aspek Keuangan

Selain aspek kewenangan dan aspek SDM, dalam penataan kelembagaan perlu juga memperhatikan aspek keuangan, maksudnya perlu untuk mempertimbangkan kemampuan daerah dalam membiayai kelembagaan yang dihasilkannya. Semakin besar organisasi yang dibuat semakin besar dana yang harus dialokasikan untuk membiayai kelembagaan/organisasi tersebut. Dalam hal ini, penataan kelembagaan yang dilakukan diharapkan dapat melakukan perubahan-perubahan sebagai berikut:

1) Organisasi yang dibentuk dapat mengurangi pemborosan dan ineffisiensi yang terjadi. Dengan mem-pertimbangkan aspek keuangan, baik pengeluaran, pendapatan atau manfaat yang dihasilkan oleh kelembagaan yang terbentuk maka pemborosan dan inefisiensi dapat dikurangi. Di sini, kelembagaan besar belum tentu menjadikan pemborosan tetapi dapat pula menghasilkan manfaat yang besar, tentu saja manfaat yang dimaksudkan adalah manfaat untuk masyarakat. Kelembagaan kecil belum tentu menghasilkan efisiensi tapi dapat pula menimbulkan ketidakoptimalan potensi yang dimilikinya atau terdapat pekerjaan yang tidak dapat terlaksana padahal pekerjaan tersebut manfaatnya sangat besar bagi masyarakat.

2) Pembentukan organisasi baik secara horizontal maupun secara vertikal perlu juga mempertimbangkan


pengalokasian sumber dana secara efisien. Keterbatasan dana yang tersedia menuntut perlunya pendistribusian secara adil, baik keadilan secara distributif maupun keadilan secara alokatif sehingga tidak menimbulkan kecemburuan dan ketidakharmonisan antar unit organisasi. Unit organisasi yang memiliki beban kerja/tugas yang besar seyogyanya mendapat alokasi dana yang cukup untuk menjalankantugas-tugasnya.

3) Penataan kelembagaan daerah diharapkan da pat mendorong dan meningkatkan kreativitas, kewiraswastaan dan inisiatif di sektor publik. Semangat entrepreneur dalam birokrasi perlu ditanamkan sehingga tidak hanya mengetahui dan memahami bagaimana membelanjakan tetapi juga mencari peluang atau kesempatan untuk meningkatkanpendapatan.

4) Penataan Kelembagaan daerah juga diharapkan dapat meningkatkan transparansi keuangan publik. Hal ini dimaksudkan agar masyarakat dapat memahami apakah yang telah dibelanjakan pemerintah memberikan man-faat atau nilai tambah bagi masyarakat atau justru sebaliknya. Dengan adanya transparansi, Pemerintah Daerah juga akan lebih meningkatkan kinerja dan kualitas program-program yang dilaksanakan serta akan meningkatkan akuntabilitasnya karena masyarakat akan menyoroti apa yang telah, sedang dan akan dilakukannya.

d. Aspek Kebutuhan Pelayanan

Menyadari berbagai perbedaan dalam hal potensi yang dimiliki oleh setiap daerah, penyusunan kelembagaan daerah seharusnya disesuaikan dengan intensitas beban urusanyang terukur dari daerah yang bersangkutan.Dalam penataan kelembagaan pemerintah daerah, kebutuhan yang sesuai dengan beban urusan maupun potensi yang dimiliki harus diperhatikan pula. Untuk itu faktor-faktor tersebut yang perlu diperhatikan antara lain sebagai berikut:


1) Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah;

2) Intensitas Urusan Pemerintahan dan potensi Daerah;3) Efisiensi;4) Efektivitas;5) Pembagian habis tugas;6) Rentang kendali; 7) Tata kerja yang jelas; dan8) Fleksibilitas.

Dengan memahami berbagai potensi dan kebutuhan yang dimiliki tersebut, beban urusan dan beban pekerjaan yang dipikul oleh suatu daerah dapat diprediksi.Karena potensi dan kebutuhan suatu daerah bersifat unik, maka beban pekerjaanya tidak dapat digeneralisir atau disamaratakan. Artinya, daerah yang memilki potensi pertanian yang besar maka kelembagaan yang mengelola urusan pertanian merupakan suatu hal yang urgen untuk dibentuk, lain halnya bagi kawasan perkotaan yang relatif tidak memiliki areal pertanian maka kelembagaan yang menangani hal pertanian tidak dibutuhkan. Kalaupun masih dibutuhkan juga, fungsinya dapat dilekatkan pada urusan lain yang relatif serumpun dan memiliki beban urusan ataupun beban kerja yang kecil.

e. Aspek Nilai Strategis Daerah

Dalam rangka melakukan penataan kelembagaan daerah, nilai strategis daerah juga harus menjadi pertimbangan.Nilai strategis daerah ini biasanya tertuang dalam Visi dan Misi Pemerintah Daerah. Dengan menentukan sektor-sektor tertentu yang menjadi unggulan (core competency) maka kelembagaan yang menanganinya pun perlu diperhatikan.

Sebagai kesimpulan, perlu dipahami bahwa penataan kelembagan bukan suatu proses yang berdiri sendiri, artinya kelembagaan pemerintahan daerah hanya merupakan suatu subsistem dari suatu sistem yang lebih besar lagi yaitu


sistem pemerintahan daerah. Oleh karenanya, perubahan dalam kelembagaan akan berpengaruh dan dipengaruhi oleh sistem dan subsistem lainnya. Penataan kelembagaan juga merupakan suatu proses kontinyu tidak bisa dilakukan hanya sekali jadi tetapi harus dilakukan secara bertahap, terus menerus dan terpadu.

Untuk itulah penataan kelembagaan pemerintah daerah perlu dilakukan dengan mempertimbangkan berbagai faktor. Selain itu juga harus mempertimbangkan jauh ke depan bagaimana kelembagaan hasil penataan kelembagaan dilaksanakan di lapangan dan tentu saja perlu diiringi oleh perubahan aspek-aspek lain atau subsistem-subsistem lain yang eratketerkaitannya.

3. Penggabungan dan Perumpunan

Penataan perangkat daerah berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 18 Tahun 2016 terjadi dengan pergeseran kewenangan baik pergeseran yang bersifat vertical maupun horizontal.Pergeseran yang bersifat vertikal antara pemerintah kabupaten/kota dengan provinsi terjadi karena pengalihan beberapa urusan pemerintahan seperti pendidikan menengah, kehutanan, kelautan, dan ESDM. Sementara itu, pergeseran yang bersifat horizontal terjadi akibat pemisahan dan/atau perumpunan urusan pemerintahan sesuai amanat peraturan perundang-undangan.

Meskipun ada klausul PP No. 18 Tahun 2016 yang menyatakan bahwa masing-masing urusan pemerintahan diwadahi dalam dinas, namun pada prkateknya hal itu tidak bisa seluruhnya disusun dalam SOPD tersendiri. Hal ini karena scoring yang diperoleh pada saat perhitungan variabel umum dan variabel teknis tidak mungkin mampu memenuhi kriteria pembentukan dinas yang mandiri. Oleh karena itu, pembentukan perangkat daerah dimungkinkan adanya penggabungan beberapa urusan pemerintahan sebagaimana diatur pada Pasal 18 ayat (3) tentang penggabungan urusan pemerintahan.


Penggabungan Urusan Pemerintahan dalam 1 (satu) dinas Daerah provinsi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) didasarkan pada perumpunan Urusan Pemerintahan dengan kriteria: a) kedekatan karakteristik Urusan Pemerintahan; dan/atau b) keterkaitan antar penyelenggaraan Urusan Pemerintahan.

Kemudian pada kebijakan tersebut dinyatakan pula bahwa Perumpunan Urusan Pemerintahan meliputi (ayat 4):

1) pendidikan, kebudayaan, kepemudaan dan olahraga, serta pariwisata;

2) kesehatan, sosial, pemberdayaan perempuan dan per-lindungan anak, pengendalian penduduk dan ke-luarga berencana, administrasi kependudukan dan pencatatansipil serta pemberdayaan masyarakat dan Desa;

3) ketenteraman, ketertiban umum dan perlindungan masyarakat, sub urusan ketenteraman dan ketertiban umum dan sub urusan kebakaran;

4) penanaman modal, koperasi, usaha kecil dan menengah, perindustrian, perdagangan, energi dan sumber daya mineral, transmigrasi, dan tenaga kerja;

5) komunikasi dan informatika, statistik, dan persandian;

6) perumahan dan kawasan permukiman, pekerjaan umum dan penataan ruang, pertanahan, perhubungan, lingkungan hidup, kehutanan, pangan, pertanian, serta kelautan dan perikanan; dan

7) perpustakaan dan kearsipan.

Penggabungan Urusan Pemerintahan yang dilakukan dalam penataan kelembagaan OPD paling banyak mencakup 3 (tiga) Urusan Pemerintahan, sebagaimana dinyatakan dalam PP No. 18 tahun 2016 pasal 18 ayat (5). Tentu pembatasan ini diperlukan untuk menjaga efektivitas organisasi dalam menjalankan urusannya dengan beban kerja yang masih dalam taraf kewajaran.


Dengan demikian maka jelaslah bahwa penggabungan urus-an pemerintahan dalam OPD sangat dimungkinkan dengan memperhatikan ketentuan-ketentuan yang ditetapkan. Namun demikian, dalam praktiknya tetap juga harus memperhatikan kebutuhan dan kondisi faktual di lapangan, mengingat sistem perumpunan yang dirumuskan dalam kebijakan ini sifatnya hanya memperhatikan karakter urusan dari aspek substantif, sementara karakter tugas dan fungsi dalam operasionalisasinya tidaksecara tegas dinyatakan. Oleh karena itu, sangat dimung-kinkan dalam prakteknya, penggabungan tersebut kurang membawa implikasi sebagaimana diharapkan meskipun secara legal formal segala ketentuan sudah diikuti. Untuk itu agar efektivitas dan efisensi OPD bisa diwujudkan, maka diperlukan kecermatan dan kehati-hatian dalam merumuskannya dengan memperhatikan karakteristik-karakteristik lain yang ada di lapangan, baik yang terkait dengan karakteristik manajemennya maupun karakteristik yang terkait dengan kebutuhan lapangan dan kebutuhan masyarakat daerah.

4. Kerangka Pikir Kajian

Kerangka kajian kapasitas perangkat daerah berdasarkan PP No. 18 Tahun 2016 dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah dapat dilihat pada Gambar 2.

Berdasarkan kerangkan pikir kajian tersebut terlihat bahwa perjalanan penyusunan perangkat daerah telah mengalami pergeseran (shifting) dari UU No. 32 Tahun 2004 c.q. PP No. 41 Tahun 2007 ke UU No. 23 Tahun 2014 c.q. PP No. 18 Tahun 2016. Di antara UU Pemda dengan PP Penataan OPD, terdapat satu peraturan yakni PP Pembagian Urusan Pemerintahan yang kemudian menjadi landasan dalam menyusun perangkat daerah. Namun dikarenakan PP Pembagian Urusan Pemerintahan (Konkuren) belum diterbitkan, maka penyusunan prangkat daerah langsung mengacu pada UU No. 23 Tahun 2014 dan PP No. 18 Tahun 2016. Ini memang dapat dikatakan merupakan ‘anomali’ karena biasanya PP Pembagian Urusan Pemerintahan


terbit lebih dahulu dibandingkan PP Penataan Perangkat Daerah.

Dalam upaya menggambarkan kapasitas perangkat daerah, tim kajian akan membahas dari 4 aspek: kelembagaan, SDM, keuangan, dan kebijakan. Aspek kelembagaan antara lain membahas besaran struktur organisasi, konstruksi kelembagaan, beban kerja, dan sebagainya. Aspek SDM akan membahas jumlah dan kualitas SDM, penempatan, distribusi dan beban kerjanya. Aspek keuangan akan membahas pendapatan, belanja, dan DAU, DAK, & DBH. Adapun aspek kebijakan akan membahas kebijakan sektoral dan pemda, dan dukungan politik dalam proses penataan kelembagaan.

Gambar 2. Kerangka Pikir Kajian

Pada bagian ini akan diuraikan mengenai metodologi kajian yang secara garis besar membahas tentang metode, lokasi kajian, teknik mengumpulkan, mengolah, dan menganalisis data, serta melaporkan hasil kajian lapangan.

A. Metode Kajian yang Dipilih

Penelitian mengenai kapasitas perangkat daerah dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan daerah diawali dengan mengidentifikasi struktur organisasi perangkat daerah yang telah dibentuk berdasarkan PP. Nomor 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah. Pelaksanaan studi ini dijalankan dalam kerangka studi kualitatif, yang mengedepankan otentisitas proses dan hasil.

Dalam diskursus metode penelitian sebenarnya tidak ada metode yang dianggap terbaik, yang ada hanyalah metode penelitian/pengkajian yang sesuai dengan permasalahan yang akan diteliti. Oleh karena tidak ada metode yang paling baik, maka semua metode dapat digunakan untuk ‘membedah’ permasalahan yang diteliti. Pendekatan atau metode kualitatif

Bab III Metodologi Penelitian


maupun kuantitatif sama-sama memiliki derajat keilmiahan dan karena itu hasilnya pun dapat dipertanggungjawabkan.

Penelitian diawali dengan melakukan pemetaan (mapping) terhadap struktur organisasi perangkat daerah berdasarkan PP No. 18 Tahun 2016 dan kemudian dibandingkan dengan struktur organisasi berdasarkan PP No. 41 Tahun 2007 tentang OPD. Hasil persandingan ini dijadikan sebagai ‘bekal’ bagi tim peneliti pada saat turun ke lapangan dalam rangka pengumpulan data, sehingga mereka tidak datang dengan ‘gelas kosong’ tetapi tim telah memiliki bekal untuk meng-eksplore lebih lanjut mengenai obyek yang diteliti.

B. Sampling Lokasi Kajian

Kegiatan pengkajian kapasitas perangkat daerah ini dilakukan di tiga provinsi dan enam kabupaten/kota yang mewakili karakteristik tertentu yaitu mewakili daerah daratan dan kepulauan, Jawa dan Luar Jawa, Ketiga provinsi dan keenam kabupaten/kota tersebut dapat dilihat pada tabel 1 berikut ini.

Tabel 4. Lokus Kajian

No. Provinsi Kabupaten/Kota

1. Provinsi Kalimantan Selatan Kota BanjarmasinKabupaten Banjar

2. Provinsi Kepulauan Riau Kota TanjungpinangKabupaten Bintan

3. Provinsi Banten Kota SerangKabupaten Pandeglang

Penentuan lokus kajian atau sampel kajian dilakukan secara purphosive sampling yakni menentukan sampel berdasarkan tujuan dan kepentingan tertentu. Tujuan atau kepentingan peneliti disini adalah ingin menmberikan gambaran kapasitas perangkat daerah yang telah dibentuk pada tiga provinsi yang memiliki karakteristik yang berbeda satu sama lain.

43Metodologi Penelitian

Provinsi Kalimantan dianggap mewakili Pulau Kalimantan yang terdiri dari 4 provinsi besar lainnya yaitu Provinsi Kalimantan Tengah, Kalimantan Barat, Kalimantan Timur, dan Kalimantan Utara. Potret mengenai kapasitas perangkat daerah, paling tidak akan mengambarkan kapasitas perangkat-perangkat daerah di Kalimantan, tanpa bermaksud menggeneralisasi bagi keempat provinsi lainnya.

Provinsi Kepulauan Riau dianggap mewakili karakteristik wilayah kepulauan, dimana pengaturan dalam UU No. 23 Tahun 2014 dinilai telah mendukung posisi kepulauan dalam penyelenggaraan kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia. Meskipun belum bermaksud menerapkan kebijakan desentralisasi asimetris, penerapan perhitungan yang berbeda dengan provinsi lainnya diharapkan memberikan kontribusi tertentu dalam pelaksanaan otonomi daerah di wilayah kepuauan.

Adapun Provinsi Banten dianggap mewakili Pulau Jawa dengan karakteristik dan potensi daerah yang spesifik.Kelebihan dan kelemahan yang dimiliki provinsi dan kabupaten/kota di tanah Jawa diharapkan dapat memberikan gambaran tertentu yang dapat digunakan untuk membandingkan dengan perangkat daerah di luar Pulau Jawa.

C. Mengumpulkan Data

Pengumpulan data penelitian telah dilakukan dengan berbagai cara baik langsung maupun tidak langsung, Teknik pengumpulan data yang digunakan meliputi wawancara, diskusi terbatas, studi dokumen, dan angket.

1. Wawancara

Wawancara dilakukan dengan key informant atau nara-sumber terpilih baik di lingkup pemerintah provinsi maupun pemerintah kabupaten/kota. Para pihak yang diwawancara ini meliputi: sekretaris daerah provinsi, sekretaris daerah kabupaten/kota, asisten sekda bidang administrasi, kepala biro/kepala bagian organisasi, kepala BKD provinsi dan kabupaten/kota, kepala Bappeda provinsi dan kabupaten/kota, dan kepala


dinas/badan terkait. Wawancara dengan narasumber dilakukan secara terstruktur dan tidak terstruktur sesuai kondisi yang memungkinkan.

2. Diskusi Terbatas

Diskusi terbatas dilaksanakan dalam 2 tahap:

a. Diskusi Terbatas Pusat

Diskusi Terbatas dilaksanakan dalam dua tahapan di Jakarta di di daerah sesuai lokasi kajian yang telah dipilih. DT yang dilakukan di Jakarta dimaksudkan untuk membekali tim kajian terkait isu-isu kapasitas perangkat daerah yang terjadi pasca implementasi PP No. 18 Tahun 2016. Bertindak sebagai narasumber DT adalah pihak-pihak yang sangat berkepentingan dengan lahirnya kebijakan ini, antara lain Kemendagri dan Kemenpan & Reformasi Birokrasi. Selain itu, tim kajian juga mengundang kalangan akademisi untuk memberikan ‘sentuhan’ akademik yang lebih memadai. Dari sinilah diketahui perspektif pemerintah pusat dan akademisi dalam melihat implikasi penataan perangkat daerah berdasarkan PP No. 18 Tahun 2016.

b. Diskusi Terbatas Daerah

Diskusi Terbatas berikutnya dilakukan di sembilan lokasi kajian (3 pemprov, 3 pemko, dan 3 pemkab). Bertindak sebagai narasumber pada DT Daerah di lingkup pemprov ini meliputi: Sekda Provinsi, Asisten Administrasi, Karo Organisasi, Bappeda Provinsi, BKD Provinsi, Dinas/Badan terkait. DT Daerah di lingkup pemkab/pemko diikuti oleh: Sekda kabupaten/kota, asisten administrasi, kabag organisasi, Bappeda kabupaten/kota, Dinas/Badan terkait.

3. Studi Dokumen

Selain melalui wawancara dan diskusi terbatas, dalam kegiatan ini pun dilakukan pengumpulan, pengolahan, dan analisis data sekunder, meliputi: 1) hasil kajian sebelumnya berupa laporan kajian, jurnal, majalah ilmiah dan lainnya, 2) peraturan perundang-undangan, dan 3) dokumen lain yang relevan seperti pemberitaan media massa, artikel/laporan/naskah yang di-download dari internet.

45Metodologi Penelitian

4. Kuesioner/angket

Angket adalah daftar pertanyaan yang diberikan kepada responden untuk menggali data sesuai dengan permasalahan penelitian. Pada penelitian ini, penggunaan angket merupakan salah satu cara peneliti untuk mengetahui pendapat umum (opinion) dari para narasumber. Hasil kuesioner inilah yang akan disusun tabel-tabel dan dianalisa untuk menarik kesimpulan penelitian. Analisa bisa digunakan secara analisis statistik dengan berbagai tahapan prosesnya, atau hanya kuantifisir secara sederhana untuk kemudian dibandingkan dengan data/informasi lainnya.

D. Mengolah dan Menganalisis Data

Langkah selanjutnya adalah pengolahan dan analisis data lapangan, yaitu kegiatan mengorganisasikan data, memilah-milah data menjadi satuan-satuan, mensintesiskannya, mencari dan menemukan pola, menemukan apa yang penting dan apa yang dipelajari, dan memutuskan apa yang akan diceritakan kepada pihak lain (Moleong, 2007:248). Dalam kajian ini melalui analisis kualitatif dilakukan beberapa meliputi: reduksi data, penyajian data dan penarikan kesimpulan/verifikasi data (Miles & Hubermen, 2009), sebagaimana uraian sebagai berikut:

1. Tahap Reduksi Data

Data yang diperoleh peneliti di lapangan melalui wawancara, observasi dan dokumentasi direduksi dengan cara merangkum, memilih dan memfokuskan data pada hal-hal yang sesuai dengan tujuan penelitian. Pada tahap ini, peneliti melakukan reduksi data dengancaramemilah-milah, mengkategorikan dan membuat abstraksi dari catatan lapangan, wawancara dan dokumentasi. Demikian banyaknya data yang diperoleh di lapangan menuntut peneliti untuk memilih dan memilah data yang relevan dengan tujuan penelitian.Beberapa data ‘terpaksa’ harus dibuang karena tidak terlalu relevan dengan pembahasan tujuan penelitian.


2. Tahap Penyajian Data

Penyajian data dilakukan setelah data selesai direduksi atau dirangkum.Data yang diperoleh dari hasil wawancara dan hasil telaah dokumen dianalisis kemudian disajikan dalam bentuk CW (Catatan Wawancara), CL (Catatan Lapangan) dan CD (Catatan Dokumentasi).Data yang sudah disajikan dalam bentuk CW, CL, CD diberi kode data untuk mengorganisasi data, sehingga penulis dapat menganalisis dengan cepat dan mudah.Penulis membuat daftar awal kode yang sesuai dengan pedoman wawancara, observasi dan dokumentasi.Masing-masing data yang sudah diberi kode dianalisis dalam bentuk refleksi dan disajikan dalam bentuk teks.Kualitas penyajian data ditentukan oleh lengkap-tidaknya catatan wawancara, catatan lapangan, dan catatan dokumentasi yang diperoleh peneliti. Semakin lengkap dan berkualitas data yang diperoleh, maka akan semakin berkualitas pula penyajian datanya.

3. TahapPenarikanKesimpulan/Verifikasi

Langkah terakhir dalam analisis data kualitatif model interaktif adalah penarikan kesimpulan dan verifikasi.Berdasarkan data yang telah direduksi dan disajikan, peneliti membuat kesimpulan yang didukung dengan bukti yang kuat pada tahap pengumpulan data.Kesimpulan adalah jawaban dari rumusan masalah dan pertanyaan yang telah diungkapkan oleh penulis/peneliti sejak awal.

Pada bagian ini akan disajikan gambaran umum lokasi kajian dan deskripsi aspek-aspek kajian yang meliputi asek keembagaan, aspek sumber daya aparatur, aspek kauangan, dan aspek kebijakan. Khusus untuk bagian deskripsi aspek-aspek kajian sekaligus akan disampaikan analisis berdasarkan data dan fakta yang diperoleh tim kajian di Sembilan lokasi penelitian (3 provinsi, 3 kabupaten, dan 3 kota).

A. Gambaran Lokus Kajian

Kajian ini dilakukan di tiga provinsi yaitu Provinsi Kalimantan Selatan, Provinsi Kepulauan Riau, dan Provinsi Banten. Sebelum menjelaskan beberapa temuan (findings) terlebih dahulu disampaikan profil lokus penelitian sebagai berikut.

1. Provinsi Kalimantan Selatan

Provinsi Kalimantan Selatan terletak di bagian selatan pulau Kalimantan dengan batas-batas: sebelah barat dengan Provinsi Kalimantan Tengah, sebelah timur dengan Selat Makasar, sebelah

Bab IV Kapasitas Perangkat Daerah dalam Penyelenggaraan Urusan Pemerintah Daerah


selatan dengan Laut Jawa dan di sebelah utara dengan Provinsi Kalimantan Timur. Provinsi Kalimantan Selatan secara geografis terletak di antara 114 19” 33” Bujur Timur - 116 33’ 28 Bujur Timur dan 1 21’ 49” Lintang Selatan 1 10” 14” Lintang Selatan, dengan luas wilayah 37.377,53 km² atau hanya 6,98 persen dari luas pulau Kalimantan secara keseluruhan. Sampai dengan tahun 2017 membawahi kabupaten/kota 11 kabupaten dan 2 kota, yakni : 1) Kabupaten Balangan, 2) Kabupaten Banjar, 3) Kabupaten Barito Kuala, 4) Kabupaten Hulu Sungai Utara, 5) Kabupaten Hulu Sungai Tengah, 6) Kabupaten Hulu Sungai Selatan, 7) Kabupaten Kotabaru, 8) Kabupaten Tabalong, 9) Kabupaten Tanah Bumbu, 10) Kabupaten Tanah Laut, 11) Kabupaten Tapin, 12) Kota Banjarbaru, dan 13) Kota Banjarmasin. Luas wilayah masing-masing Kabupaten/kota di Provinsi Kalimantan Selatan terlihat pada tabel berikut.

Tabel 5. Luas Wilayah Kabupaten/Kota di Provinsi Kalsel

No Kode Kabupaten/Kota Luas (km2) %

1 63.11 Kabupaten Balangan 1,878.30 4.848%

2 63.03 Kabupaten Banjar 4,668.00 12.048%

3 63.04 Kabupaten Barito Kuala 2,996.46 7.734%

4 63.08 Kabupaten Hulu Sungai Utara 892.70 2.304%

5 63.02 Kabupaten Hulu Sungai Tengah 1,472.00 3.799%

6 63.06 Kabupaten Hulu Sungai Selatan 1,804.94 4.659%

7 63.02 Kabupaten Kotabaru 9,482.73 24.475%

8 63.09 Kabupaten Tabalong 3,766.97 9.723%

9 63.10 Kabupaten Tanah Bumbu 5,006.96 12.923%

10 63.01 Kabupaten Tanah Laut 3,631.35 9.373%

11 63.05 Kabupaten Tapin 2,700.82 6.971%

12 63.72 Kota Banjarbaru 371.00 0.957%

13 63.71 Kota Banjarmasin 72.00 0.186%

49Kapasitas Perangkat Daerah

No Kode Kabupaten/Kota Luas (km2) %

Total 38,744.23 100%

Sumber: informasipedia.com, diunduh pada 2 April 2017.

Dari tabel di atas, kabupaten yang memiliki wilayah paling luas adalah Kabupaten Kotabaru seluas 9.482,73 km² atau 24,475% dari luas Provinsi Kalsel. Sedangkan Kota Banjarmasin dengan luas 72 km² atau 0,186% merupakan wilayah dengan luas paling kecil di antara 13 kab/kota yang ada. Sementara itu, panjang jalan keseluruhan di wilayah administrasi Kalimantan Selatan pada tahun 2015 adalah 12.467,43 km yang terdiri dari 866,09 km jalan negara, 851,91 km jalan provinsi, dan 10.749,43 km jalan kabupaten/kota. Kondisi jalan di Kalimantan Selatan keadaannya kurang baik, karena dari panjang jalan yang ada hanya 50,59 % (6.306, 65 km) yang dalam kondisi baik, sedangkan 16,37% (2.040,54 km) kondisinya sedang, 22,63 % (2.821, 32 km) dalam kondisi yang rusak, dan 10,42 % (1.298,92 km) kondisinya rusak berat. Pada tahun 2017, jumlah penduduk Provinsi Kalimantan Selatan sebanyak 4.119.794 jiwa. Dari jumlah tersebut tersebar ke berbagai daerah berikut:

Tabel 6. Jumlah Penduduk Provinsi Kalimantan Selatan Per Kabupaten/Kota

No. Daerah Jumlah (jiwa)

1. Kabupaten Balangan 127.503

2. Kabupaten Banjar 571.573

3. Kabupaten Barito Kuala 306.195

4. Kabupaten Hulu Sungai Utara 231.594

5. Kabupaten Hulu Sungai Tengah 266.501

6. Kabupaten Hulu Sungai Selatan 232.587

7. Kabupaten Kotabaru 331.326

8. Kabupaten Tabalong 247.106

9. Kabupaten Tanah Bumbu 343.193


No. Daerah Jumlah (jiwa)

10. Kabupaten Tanah Laut 334.328

11. Kabupaten Tapin 186.672

12. Kota Banjarbaru 248.243

13. Kota Banjarmasin 692.793

Jumlah 4.119.614

Sumber: BPS Provinsi Kalimantan Selatan, diunduh pada 2/1/2017.

Dari tabel di atas dapat dijelaskan bahwa jumlah penduduk terbesar berada di Kota Banjarmasin sebanyak 692.793 (16,82%). Sedangkan jumlah penduduk terkecil di Kabupaten Balangan yaitu sebanyak 127.503 (3,10 %). Sementara itu, struktur perekonomian di Provinsi Kalimantan Selatan didominasi oleh sektor pertambangan dan penggalian (27,03%), sektor pertanian, kehutanan, dan perikanan (14,32%), serta sektor industri pengolahan (13,15%). Tingginya kontribusi sektor pertambangan dan penggalian harus menjadi perhatian, mengingat sektor tersebut merupakan sektor sumber daya yang tidak dapat diperbaharui sehingga perlu kebijakan riil terkait pengalihan sektor untuk mempertahankan kinerja perekonomian daerah di masa depan.

Tabel 7. Perkembangan Kontribusi Sektor/Lapangan Usaha Dalam PDRB Kalimantan Selatan atas Harga Berlaku (Hb) dan Harga

Konstan (Hk) Tahun Dasar 2010 (Persen) tahun 2010-2015

Kategori

Sektor Lapangan/

Usaha

2010 2011 2012

Hb Hk Hb Hk Hb Hk

A Pertanian, kehutanan dan perikanan

16.06 16.06 15.09 15.40 14.78 14.98

B Pertambangan dan Peng-galian

27.76 27.76 30.83 29.35 29.77 29.65

C Industry peng-olahan

13.72 13.72 13.06 13.12 13.12 13.07


Kategori

Sektor Lapangan/

Usaha

2010 2011 2012

Hb Hk Hb Hk Hb Hk

D Pengadaan Listrik dan Gas

0.08 0.08 0.07 0.08 0.06 0.08

E Pengadaan Air, Peng olahan Sam pah, Limbah dan Daur Ulang

0.40 0.40 0.37 0.38 0.36 0.36

F Konstruksi 7.13 7.13 6.75 7.03 6.83 7.05

G Perdagangan Besar dan Eceran, Reparasi Mobol dan Sepeda Motor

7.53 7.53 7.40 7.47 7.80 7.60

H Transportasi dan Per-gudangan

5.35 5.35 5.17 5.29 5.36 5.35

I Penyediaan Akomodasi dan Makan Minum

1.71 1.71 1.69 1,71 1.72 1.74

J Informasi dan Komunikasi

3.15 2.15 3.05 3.14 3.06 3.11

K Jasa Keuangan dan Asuransi

2.79 2.79 2.71 2.78 2.95 2.85

L REAL estate 2.12 2.12 2.04 2.11 2.05 2.10

M, N Jasa Perusahaan

0.51 0.51 0.51 0.51 0.53 0.52

O Administrasi Pemerintahan, Perahanan dan Jaminan Sosial Wajib

5.12 5.12 5.04 5.16 5.28 5.15

P Jasa Pendidikan

3.96 3.96 3.72 3.84 3.80 3.81

Sumber: RPJMD Kalsel 2016-2021, hal. 35-37.


2. Provinsi Kepulauan Riau

Secara astronomis, Provinsi Kepulauan Riau terletak antara 00029’ Lintang Selatan dan 04040’ Lintang Utara serta antara 103322’ Bujur Timur sampai dengan 10904’ Bujur Timur. Data Biro Pemerintahan menyebutkan Kepulauan Riau terdiri dari 1.796 pulau. Berdasarkan posisi geografisnya, sebagai salah satu provinsi yang berbatasan langsung dengan beberapa negara ASEAN, Provinsi Kepulauan Riau juga berbatasan langsung dengan beberapa provinsi lainnya di Indonesia. Batas-batas wilayah tersebut meliputi: Batas utara: Vietnam dan Kamboja; Batas Selatan: Sumatera Selatan dan Jambi, Batas Barat: Singapura, Malaysia dan Provinsi Riau; Batas Timur: Malaysia dan Kalimantan Barat.

Berdasarkan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2002 Provinsi Kepulauan Riau ditetapkan sebagai Provinsi di Indonesia dengan 4 Kabupaten dan 2 Kota, yaitu Kabupaten Karimun, Kabupaten Bintan, Kabupaten Natuna, Kabupaten Lingga serta Kota Batam dan Kota Tanjungpinang. Sejak tahun 2008, berdasarkan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2008 terbentuk Kabupaten Kepulauan Anambas sebagai hasil pemecahan wilayah Kabupaten Natuna.

Berdasarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 56 Tahun 2015, luas wilayah masing-masing kabupaten/kota yaitu : 1) Karimun (912,75 Km2), 2)Bintan (1.318,21 Km2), 3) Natuna (2.009,40 Km2), 4) Lingga (2.266,77 Km2), 5) Kepulauan Anambas (590,14 Km2), 6) Kota Batam (960,25 Km2), dan 7) Kota Tanjungpinang (239,50 Km2)

Penduduk Provinsi Kepulauan Riau berdasarkan proyeksi penduduk tahun 2015 sebanyak 1.973.403 jiwa yang terdiri dari 1.007.979 penduduk laki-laki dan 965.064 penduduk perempuan. Dibandingkan dengan proyeksi jumlah penduduk tahun 2014, penduduk Kepulauan Riau mengalami pertumbuhan sebesar 2,92 persen dengan masing-masing persentase pertumbuhan penduduk laki-laki sebesar 1,76 persen dan penduduk perempuan sebesar 2,86 persen. Sementara itu besarnya angka rasio jenis kelamin tahun 2015 penduduk laki-laki terhadap penduduk


perempuan sebesar 104.

Kepadatan penduduk di Provinsi Kepulauan Riau tahun 2015 mencapai 241 jiwa/km2 dengan rata-rata jumlah penduduk per rumah tangga 4 orang. Kepadatan penduduk di 7 kabupaten/kota cukup beragam dengan kepadatan penduduk tertinggi terletak di Kota Tanjungpinang dengan kepadatan sebanyak 1.399 jiwa/km2 dan terendah di Kabupaten Natuna sebanyak 37 jiwa/km2.

Jumlah pencari kerja terdaftar di Provinsi Kepulauan Riau pada Dinas Tenaga Kerja Provinsi Kepulauan Riau pada tahun 2015 sebesar 47.294 pekerja. Terdiri dari 20.664 pencari kerja laki-laki dan 26.630 pencari kerja perempuan. Porsi terbesar pencari kerja yang mendaftar pada Dinas Sosial dan Tenaga Kerja berpendidikan terakhir SMA yaitu sebesar 46,38 persen (22.144 orang) dan disusul oleh pencari kerja tamatan Universitas sebesar 33,29 persen (15.764 orang).

Kegiatan ekonomi yang melakukan kegiatan mengubah suatu bahan dasar secara mekanis, kimia atau dengan tangan sehingga menjadi barang jadi/setengah jadi dan atau barang yang kurang nilainya menjadi barang lebih tinggi nilainya dan sifatnya lebih dekat kepada pemakai akhir adalah konsep dari industri pengolahan. Industri pengolahan merupakan salah satu sektor dominan dalam pembentukan PDRB (Produk Domestik Regional Bruto) di Provinsi Kepulauan Riau. Peranan PDRB berdasar lapangan usaha menurut harga berlaku tahun 2015 mencapai 38,63 persen turun lebih sedikit dibanding tahun 2014 sebesar 38,83 persen.

Selama periode 2015, ekspor barang yang diukur atas free on board (FOB) Provinsi Kepulauan Riau mencapai 11,948 miliar dolar AS dengan distribusi tertinggi disumbang oleh komoditas Bahan Bakar Mineral sebesar 28,15 persen. Nilai ekspor ini menurun bila dibandingkan 2014 yang bernilai 15,707 miliar dolar AS. Pelabuhan Belakang Padang masih menjadi pelabuhan muat utama ekspor barang dari Kepulauan Riau. Perolehan devisa tertinggi selama 2015 berasal dari Singapura mencapai 6,394 miliar dolar AS atau 53,51 persen pangsanya terhadap keseluruhan ekspor.


Pada tahun 2015 penerimaan APBD Provinsi Kepulauan Riau naik dari 4,76 triliun pada tahun 2014 menjadi 5,32 triliun rupiah pada tahun 2015. Penerimaan APBD yang tertinggi disumbang oleh Pajak Daerah sebesar 1,08 triliun rupiah disusul dari Bagi Hasil Bukan Pajak sebesar 879,25 miliar rupiah. Sehingga dari kedua sumber pemasukan tersebut menyumbang 66,15 persen dari total APBD Provinsi Kepulauan Riau.

Anggaran belanja daerah meningkat 1,21 triliun rupiah pada tahun 2014 menjadi 1,59 triliun rupiah di tahun 2015. Tercatat belanja tidak langsung adalah 1,59 triliun dan belanja langsung sebesar 2,072 triliun.

3. Provinsi Banten

Pada awalnya Banten merupakanbagian dari Provinsi Jawa Barat.Kemudian, melalui Undang-UndangNo. 23 Tahun 2000 tentangPembentukan Provinsi Banten yangdisahkan oleh Presiden AbdurrahmanWahid pada tanggal 17 Oktober 2000, Banten menjadi sebuah provinsi yangotonom. Sebulan setelah itu, tepatnya pada tanggal 18 November 2000 dilakukan peresmianProvinsi Banten dan pelantikan Pejabat Gubernur H. Hakamudin Djamal untuk menjalankan pemerintahan pro-vinsi sementara waktu sebelum terpilihnyaGubernur Banten definitif. Pada tahun2002, DPRD Banten memilih Dr. Ir. H.Djoko Munandar, M.Eng dan Hj. Atut Chosiyah, SE. sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur Banten pertama.

Sejak berdirinya, Provinsi Banten telah mengalami per-kembangan yang cukup signifikan dalam bidang pemerintahan, dimana pada awalnya (tahun 2000) terdiri dari 6 (enam) kabupaten/kota dan pada saat ini (tahun 2017) terdiridari 8 (delapan) kabupaten/kota yang terbagi menjadi 155 kecamatan dan 1.551desa/ kelurahan.

Secara astronomis, Provinsi Banten terletak antara 05007’50” dan07001’01” Lintang Selatan, serta105001’11” dan 106007’12” bujurTimur.Berdasarkan posisi geografisnya, Provinsi Banten memiliki batas-batas:Utara – Laut Jawa; Selatan –Samudera


Hindia; Barat – SelatSunda; dan Timur – Provinsi DKI Jakartadan Provinsi Jawa Barat.Provinsi Banten terdiri dari 8 kabupaten/kota yakni 4 Kabupaten:Kabupaten Pandeglang, Kabupaten Lebak, Kabupaten Tangerang, dan Kabupaten Serang. Sedangkan 4 kota yaitu Kota Tangerang, Kota Cilegon, Kota Serang, dan Kota Tangerang Selatan.

Pada akhir 2015, wilayah administrasi Provinsi Banten yang terdiri dari 4 (empat) kabupaten dan 4 (empat) kota, berdasarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 6 Tahun 2008 luas daratan masing-masing kabupaten/kota, yaitu: Kabupaten Pandeglang (2.746,89 km2), Kabupaten Lebak (3.426,56 km2), Kabupaten Tangerang (1.011,86 km2), Kabupaten Serang (1.734,28 km2), Kota Tangerang (153,93 km2), Kota Cilegon (175,50 km2), Kota Serang (266,71 km2), serta Kota Tangerang Selatan (147,19 km2).

Penduduk Provinsi Banten pada tahun 2015 sebanyak 11.955.243 jiwa yang terdiri atas 6.097.184 jiwa penduduk laki-laki dan 5.858.059 jiwa penduduk perempuan. Dibandingkan dengan proyeksi jumlah penduduk tahun 2014, penduduk Banten mengalami pertumbuhan sebesar 2,14 persen.Sementara itu besarnya angka rasio jenis kelamin tahun 2015 penduduk laki-laki terhadap penduduk perempuan sebesar 104,08.

Kepadatan penduduk di Provinsi Banten tahun 2015 mencapai 1.237 jiwa/km2 dengan rata-rata jumlah penduduk per rumah tangga 4 orang. Sedangkan kepadatan penduduk di 8 kabupaten/kota cukup beragam dengan angka tertinggi di Kota Tangerang, yakni sebesar 13.299 jiwa/km2 dan terendah di Kabupaten Lebak sebesar 371 jiwa/km2.

B. Deskripsi Kapasitas Perangkat Daerah

Kapasitas perangkat daerah dimaknai sebagai daya kemampuan kelembagaan/ struktur organisasi, sumber daya manusia, keuangan, dan kebijakan dalam menjalankan tugas dan fungsinya, yang pada gilirannya dapat memberikan pelayanan public kepada masyarakat daerah secara lebih baik. Oleh karena itu, pembahasan kapasitas perangkat daerah dalam kajian


ini meliputi aspek kelembagaan, SDM, keuangan, dan kebijakan.

Sumber: Tim Kajian PKDOD LAN (2017)

1. Aspek Kelembagaan Daerah

Penataan perangkat daerah sebagaimana diatur dalam PP No. 18 Tahun 2016 telah ditindaklanjuti oleh setiap pemerintah daerah dengan menerbitkan Perda tentang Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah. Perda SOPD – demikian sebutannya – selanjutnya dijabarkan dengan peraturan gubernur atau peraturan bupati/walikota untuk pengaturan tentang struktur organisasi atau kelembagannya.

Secara umum, menurut PP No. 18 Tahun 2016 jumlah struktur organisasi perangkat daerah (SOPD) di pemerintah provinsi maupun di pemerintah kabupaten/kota menunjukkan adanya kelembagaan yang makin membesar, jika dibandingkan dengan struktur organisasi pada saat PP No. 41 Tahun 2017. Hal ini dapat dilihat pada tabel sebagai berikut.


Tabe

l 8. J

umla

h SO

PD P

rovi

nsi d

an K

abup

aten

/Kot

a Se

belu

m d

an S

aat P

embe

rlaku

an P

erat

uran

Pe

mer

inta

h N

o. 18

Tah

un 2

016

No.

Leve

l Pem

da

PP 4

1/200

7PP

NO

. 18

TAH

UN

201

6

Ket.

Din

asBa

dan

Tota

lD

inas

% N

aik/

Tu

run

Bada

n%

Nai

k/

Turu

nTo

tal

% N

aik/

Tu

run

1.

Prov

insi

Kal

sel

1611

2726

62,5

07

-36,

3633

22.2

2Pe

rda

11/2

016

Prov

insi

Kep

ri17

825

2229

,41

6-2

5,00

2812

Perd

a 7/

2016

Prov

insi

Ban

ten

1610

2622

37,5

08

-20,

0030

15.3

8Pe

rda

8/20

16

2.

Kabu

pate

n Ba

njar

1610

2624

50,0

04

-60,

0025

-3.8

5Pe

rda

13/2

016

Kabu

pate

n Bi

ntan

147

2119

35,7

14

-42,

8623

9.52

Perd

a 7/

2016

Kabu

pate

n Pa

ndeg

lang

168

2422

37,5

06

-25,

0028

16.6

7Pe

rda

16/2

016


No.

Leve

l Pem

da

PP 4

1/200

7PP

NO

. 18

TAH

UN

201

6

Ket.

Din

asBa

dan

Tota

lD

inas

% N

aik/

Tu

run

Bada

n%

Nai

k/

Turu

nTo

tal

% N

aik/

Tu

run

3.

Kota

Ban

jarm

asin

177

2419

11,7

64

-42,

8623

-4.17

Perd

a 7/

2016

Kota

Ta

njun

gpin

ang

136

1916

23,0

85

-16,6

721

10.5

3Pe

rda

7/20

16

Kota

Ser

ang

124

1617

41,6

74

0,00

2131

.25

Perd

a 7/

2016

Sum

ber:

Ola

h D

ata

PKD

OD

, 201

7.


Berdasarkan tabel perbandingan jumlah dinas saat PP 41/2007 dan PP NO. 18 TAHUN 2016, terlihat penambahan jumlah dinas daerah baik di pemeritah provinsi maupun kabupaten/kota. Penambahan jumlah dinas daerah terbanyak terlihat di Provinsi Kalimantan Selatan yakni dari 16 dinas menjadi 26 dinas (62,5%) dan terendah di Kota Banjarmasin, dari 17 dinas menjadi 19 dinas (11,8%).

Perubahan kondisi perangkat daerah sebagai implikasi dari penerapan PP No. 18 tahun 2016 ini, tampak pada peningkatan jumlah perangkat daerah yang berbentuk Dinas, sedangkan Badan cenderung berkurang. Sebagaimana diketahui bahwa dinas daerah sebagai unsur pelaksana untuk penyelenggaraan urusan wajib dan pilihan menjadi “sangat” penting bagi daerah karena tiga hal, yaitu, pertama karena adanya klausul di dalam kebijakan tentang perangkat daerah tersebut yang menyatakan bahwa “masingmasing Urusan Pemerintahan ...... diwadahi dalam bentuk dinas.....” (pasal 15 dan 37, ayat 6). Kedua, adanya kecenderungan “ego sektoral” dari institusi pemerintahan yang “mengharuskan” pencantuman nomenklatur sektornya dalam nama dinas bila ingin mendapatkan “dana” bantuan dari institusi tersebut. Sehingga dampak dari kondisi ini, maka daerah pada akhirnya harus memunculkan nomenklatur dimaksud dalam perangkat daerahnya (dinas) yang secara umum akhirnya berujung pula pada penambahan jumlah perangkat daerahnya. Dan, ketiga adalah karena adanya pengertian yang menunjukkan bahwa urusan pilihan yang secara formal ternyata juga menjadi urusan yang wajib dilaksanakan oleh daerah. Secara substantif, urusan pilihan ini merupakan urusan yang bersifat sektoral sehingga wadahnya yang tepat adalah dalam bentuk dinas. Oleh karena itu, melihat kepada data penelitian di sembilan lokus sebagaimana di atas menunjukkan pembengkakkan atau gemuknya perangkat daerah, terutama yang berbentuk dinas.

Pada sisi lain, tim kajian melihat adanya penurunan dalam jumlah Badan. Bahkan penurunan jumlah Badan ini cukup signifikan, pada kisaran 16% – 60%, berbanding terbalik dengan jumlah Dinas yang naik (bertambah) pada kisaran 12% -62,50%.


Faktor utama yang menyebabkan terjadi kenaikan pada satu sisi, dan penurunan pada sisi yang lain (Badan), ternyata hal lebih disebabkan karena adanya pengalihan sekaligus perubahan bentuk organisasi. Banyak urusan-urusan yang sebelumnya dikelola oleh Badan, setelah diubah dengan kebijakan yang baru maka urusan tersebut beralih menjadi urusan yang dikelola oleh Dinas.

Tabel 9. Perbandingan SOPD di Sejumlah Lokus Kajian

SKPD Menurut PP 41/2007

SOPD Menurut PP NO. 18 TAHUN 2016 Keterangan

PROVINSI KALSEL

DINAS

1. Dinas Pendidikan 1. Dinas Pendidikan dan Kebudayaan

Penambahan urusan kebudayaan

2. Dinas Kesehatan 2. Dinas Kesehatan

-- 3. Dinas Kependudukan, Pencatatan Sipil dan KB

3. Dinas Perhubungan, Komunikasi, dan Informatika

4. Dinas Komunikasi dan Informatika

5. Dinas Perhubungan

4. Dinas Pekerjaan Umum

6. Dinas Pekerjaan Umum dan Penataan Ruang

7. Dinas Perumahan dan Kawasan Pemukiman

-- 8. Satpol PP dan Damkar

5. Dinas Sosial 9. Dinas Sosial

6. Dinas Tenaga Kerja, dan Transmigrasi

10. Dinas Tenaga Kerja dan Transmigrasi

7. Dinas Perindustrian dan Perdagangan

11. Dinas Perdagangan

12. Dinas Perindustrian

8. Dinas Koperasi, Usaha Kecil, dan Menengah

13. Dinas Koperasi, Usaha Kecil dan Menengah




9. Dinas Pemuda Oahraga, Kebudayaan, dan Pariwisata

14. Dinas Pemuda dan Olahraga

15. Dinas Pariwisata

10. Dinas Kehutanan 16. Dinas Kehutanan

11. Dinas Perkebunan 17. Dinas Pemberdayaan Masyarakat dan Desa

12. Dinas Peternakan 18. Dinas Perkebunan dan Peternakan

13. Dinas Pertanian Pangan dan Hortikultura

19. Dinas Tanaman Pangan dan Hortikultura

14. Dinas Perikanan dan Kelautan

20. Dinas Kelautan dan Perikanan

15. Dinas Pertambangan

21. Dinas Energi dan Sumber Daya Mineral

Perubahan dari Dinas Pertam-bangan

16. Dinas Pendapatan Daerah

22. Badan Keuangan Daerah

BADAN

1. Bappeda 1. Badan Perencanaan Pembangunan Daerah

2. BKD 2. Badan Kepegawaian Daerah

3. Badan Pendidikan dan Pelatihan Daerah

3. Badan Pengembangan Sumber Daya Manusia

4. Badan Kesatuan bangsa, Politik, dan Perlindungan Masyarakat

- Perubahan dan penajaman fungsi Diklat

5. Badan Pemberdayaan Masyarakat dan Pemerintahan Desa

-

6. Badan Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak

4. Dinas Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak




7. Badan Penelitian dan Pengem bangan Daerah

5. Badan Penelitian dan Pengembangan Daerah

8. Badan Lingkungan Hidup Daerah

6. Dinas Lingkungan Hidup

9. Badan Koordinasi Penanaman Modal Daerah

7. Dinas Penanaman Modal dan PTSP

10. Badan Perpustakaan dan Arsip Daerah

8. Dinas Perpustakaan dan Kearsipan

- 9. Badan Penang-gulangan Bencana Daerah

11. Badan Ketahanan Pangan

10. Dinas Ketahanan Pangan

Perubahan dari Badan Ketahanan Pangan

11. Badan Peng hubung

KOTA BANJARMASIN

DINAS

1. Dinas Pendidikan 1. Dinas Pendidikan

2. Dinas Kesehatan; 2. Dinas Kesehatan

3. Dinas Pertanian dan Perikanan;

3. Dinas Ketahanan Pangan, Pertanian, dan Perikanan

4. Dinas Bina Marga; 4. Dinas Perumahan dan Kawasan Pemukiman

5. Dinas Sumber Daya Air dan Drainase;

- Dinas Sumber Daya Air dan Drainase, salah satu tugasnya adalah mengelola sungai dan drainase

-- 5. Satpol PP dan Damkar

6. Dinas Sosial Dan Tenaga Kerja;

6. Dinas Sosial

7. Dinas Perindustrian dan Perdagangan;





8. Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil;

8. Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil

Perubahan dari Badan KB, Pemberdayaan Masyarakat dan Perempuan

-- 9. Dinas Pengendalian Penduduk, KB, dan Pemberdayaan Masyarakat

9. Dinas Perhubungan, Komunikasi dan Informatika;

10. Dinas Komunikasi, Informatika, dan Statistik

10. Dinas Pariwisata, Seni dan Kebudayaan;

11. Dinas Kebudayaan dan Pariwisata

11. Dinas Tata Ruang dan Tata Bangunan;

- Perubahan dari Badan KB, Pemberdayaan Masyarakat dan Perempuan

12. Dinas Pendapatan Daerah;


Dispenda hapus, karena dinilai tidak memenuhi kriteria PP NO. 18 TAHUN 2016

13. Dinas Kebersihan dan Pertamanan;

-

14. Dinas Pengelolaan Pasar;

13. Dinas Perdagangan dan Perindustrian

Disperindag, salah satu tugasnya mengelola pasar.

15. Dinas Koperasi, Usaha Mikro, Kecil dan Menengah.

14. Dinas Koperasi, Usaha Mikro dan Tenaga Kerja

16. Dinas Cipta Karya dan Perumahan;


17. Dinas Kepemudaan dan Olahraga;

16. Dinas Kepemudaan dan Olahraga




BADAN

1. Badan Pengelola Keuangan dan Aset Daerah


2. Badan Perencanaan Pembangunan Daerah

2. Badan Perencanaan, Penelitian dan Pengembangan Daerah

Fungsi Litbang dituangkan dalam nomenklatur Bappeda (eselon III)

3. Badan Kepegawaian Daerah, Pendidikan dan Pelatihan Daerah

3. Badan Kepegawaian, Pendidikan dan Pelatihan Daerah

4. Badan Kesatuan Bangsa dan Politik

5. Badan Keluarga Berencana, Pemberdayaan Masyarakat, dan Perempuan

4. Dinas Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak

6. Badan Lingkungan Hidup


Perubahan dari Badan Lingkungan Hidup

7. Badan Pelayanan Perijinan Terpadu dan Penanaman Modal


8. Inspektorat Daerah 7. Inspektorat Daerah

9. Kantor Arsip Daerah 8. Dinas Perpustakaan dan Arsip

KABUPATEN BANJAR

DINAS

1. Dinas Pendidikan 1. Dinas Pendidikan

2. Dinas Kesehatan 2. Dinas Kesehatan

3. Dinas Pertanian, Perkebunan dan Peternakan

3. Dinas Perkebunan dan Peternakan




4. Dinas Perikanan dan Kelautan

4. Dinas Perikanan Terdapat potensi perikanan

5. Dinas Kehutanan -

5. Satpol PP

6. Dinas Perhubungan, Komunikasi dan Informatika

6. Dinas Perhubungan

7. Dinas Komunikasi, Informatika, Statistik, dan Persandian


8. Dinas Perdagangan dan Perindustrian

8. Dinas Koperasi dan UMKM

9. Dinas Koperasi dan Usaha Mikro

9. Dinas Pendapatan 10. Badan Pendapatan Daerah



- 12. Dinas Pertanahan

11. Dinas Sosial 13. Dinas Sosial Perubahan dari Badan Lingkungan Hidup



13. Dinas Pertambangan dan Energi

-

14. Dinas Kebudayaan, Pariwisata, Pemuda dan Olahraga

15. Dinas Pemuda dan Olahraga

16. Dinas Kebudayaan dan Pariwisata

15. Dinas Perumahan Dan Permukiman

17. Dinas Perumahan dan Permukiman

16. Dinas Bina Marga Dan Sumber Daya Air





19. Dinas Ketahanan Pangan

20. Dinas Perpustakaan dan Kearsipan

21. Dinas Tanaman Pangan dan Hortikultura

BADAN

1. Badan Kepegawaian Daerah

1. Badan Kepegawaian Daerah dan Pengembangan SDM

2. Badan Perencanaan Pembangunan Daerah

2. Badan Perencanaan Pembangunan, Penelitian dan Pengembangan Daerah

3. Badan Kesatuan Bangsa dan Politik

-

4. Badan Lingkungan Hidup


Perubahan dari Badan LH

5. Badan Pemberdayaan Masyarakat dan Pemerintahan Desa

4. Dinas Pemberdayaan Masyarakat dan Desa

Perubahan dari Badan Pemberdayaan Masyarakat dan Pemerintahan Desa

6. Badan Pemberdayaan Perempuan, Perlindungan Anak dan Keluarga Berencana

5. Dinas Pengendalian Penduduk, KB, Pemberdayaan Perempuan, dan Perlindungan Anak

Perubahan dari Badan Pemberdayaan Perempuan, Perlindungan Anak, dan KB

7. Badan Koordinasi Penanaman Modal dan Pelayanan Perizinan Terpadu


Perubahan dari Badan Koordinasi Penanaman Modal dan Pelayanan Perizinan Terpadu

8. Badan Pengelolaan Keuangan dan Aset Daerah

7. Badan Pengelolaan Keuangan dan Aset Daerah




9. Badan Pelaksana Penyuluhan

-

10. Badan Penanggulangan Bencana Daerah

-

Sumber: Olah Data PKDOD, 2017.

Sehubungan dengan hal di atas, maka dapat dinyatakan bahwa implikasi pelaksanaan penataan perangkat daerah menurut PP No. 18 Tahun 2016 ternyata tidak sejalan atau tidak inline dengan kebijakan reformasi birokrasi, khususnya terkait area perubahan kelembagaan yang mengarah pada terwujudnya organisasi yang ‘tepat ukuran dan fungsi’ sebagaimana tabel berikut.

Tabel 10. Arah Perubahan Penataan Kelembagaan dalam RB

No. Area Perubahan Arah Perubahan

1. Cultrure set and mid set

Birokrasi yang berintegritas dan berkinerja tinggi

2. Kelembagaan/Organisasi

Organisasi yang tepat ukuran dan fungsi

3. Proses kerja Proses kerja yang jelas, efektif, efiien, terukur yang menunjang prinsip good governance

4. SDM Aparatur yang memiliki integritas, netral, kompeten, capable, professional, kinerja tinggi, dan sejahtera

5. Regulasi Regulasi yang kondusif, tepat dan tidak tumpang tindih

6. Pengawasan Meningkatkan pemerintahan yang bersih dan bebas KKN

7. Akuntabilitas Meningkatkan akuntabilitas kinerja birokrasi


No. Area Perubahan Arah Perubahan

8. Pelayanan publik Memenuhi pelayanan yang excellent

Sumber: diolah dari Perpres 81 Tahun 2010.

Kebijakan Reformasi Birokrasi berdasarkan Perpres No. 81 Tahun 2010 tersebut tidak menyebutkan ‘miskin struktur kaya fungsi’, namun disebutkan istilah ‘tepat ukuran dan fungsi’. Ini menunjukkan bahwa kaidah penataan organisasi bukan semata-mata mengarahkan pada struktur yang ramping – walaupun struktur ramping/flat efisien – akan tetapi yang lebih diprioritaskan adalah struktur yang tepat ukuran dan fungsinya.

Tugas dan fungsi organisasi merupakan unsur penting dalam penataan organisasi. Tugas dan fungsi dapat dikatakan sebagai relnya organisasi untuk menjalankan amanah yang dilekatkan padanya. Tugas dan fungsi ini juga merupakan sandaran penting bagi organisasi yang mencerminkan otoritas atau kewenangan yang dilembagakan secara formal pada setiap organisasi sehingga menjadi ciri yang membedakan dengan organisasi lainnya. Tugas dan fungsi ini pulalah yang pada akhirnya akan menjadi landasan untuk menentukan visi dan misi organisasi agar dapat menjalankan amanahnya sesuai dengan koridor yang diberikan kepadanya. Oleh karena itu, yang menjadi dasar penyusunan tugas dan fungsi dalam organisasi perangkat daerah adalah kewenangan yang dimiliki daerah yang tercermin dalam urusan pemerintahan yang diberikan. Sehingga dengan demikian, ketepatan substansi tugas dan fungsi yang menjadi landasan operasional organisasi menjadi parameter penting untuk melihat kapasitas organisasi yang dalam hal ini adalah kapasitas kelembagaan dari perangkat daerah.

Ketika struktur organisasi dibentuk tentunya memper-timbangkan tugas dan fungsi yang akan dilakukannya sesuai dengan kewenangan dalam urusan pemerintahan. Dalam pro-ses inilah diperlukan suatu kecermatan agar tugas dan fungsi ini benar-benar akan menjadi daya dorong bagi terciptanya organisasi yang efektif, efisien, kaya fungsi dan proporsional


sebagaimana diharapkan dalam PP No. 18 Tahun 2016 sebagai dasar hukum pembentukan organisasi perangkat daerah.

Dalam praktiknya, pengejawantahan tugas dan fungsi dalam suatu organisasi perangkat daerah bisa secara langsung menetapkan OPD dengan satu urusan pemerintahan atau dengan cara penggabungan dari beberapa urusan dalam satu OPD. Dalam proses penggabungan inilah diperlukan kecermatan dan kehati-hatian agar tugas dan fungsi yang ditetapkan sesuai dengan tuntutan kebutuhan masyarakat daerah. Dalam hubungan ini, pemerintah telah menetapkan kriteria penggabungan urusan dalam penataan OPD didasarkan pada perumpunan yang mencakup dua kriteria (Pasal 18, 27, dan 40), yaitu:

1) Kedekatan Karakteristik Urusan Pemerintahan; dan/atau2) Keterkaitan antar Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan.

Implikasi penataan perangkat daerah terkait dengan ke-bijakan PP No. 18 Tahun 2016 yang mendasarkan penyusunan OPD kepada urusan pemerintahan semata, ternyata belum mampu menyentuh kebutuhan masyarakat secara faktual di daerah. Di sisi lain, urusan pemerintahan yang ada ternyata juga belum mampu mengakomodir kebutuhan daerah di Indonesia yang mana potensi, geografis, kultur dan demografisnya yang beragam.

Contoh kasus yang ditemukan dalam penelitian antara lain misalnya ketika terjadi pengalihan/perubahan dalam organisasi pengelola sungai di Kota Banjarmasin. Ketika Sungai di wilayah tersebut menjadi prasarana utama untuk mobilitas penduduk, baik untuk keperluan perdagangan, moda transportasi, maupun aktivitas lainnya dikelola oleh suatu Dinas, yakni Dinas yang menangani sungai (Dinas Sumber Daya Air dan Drainase), masyarakat dan pemerintah daerah sama-sama merasakan adanya keefektifan. Lingkungan sungai cukup terpelihara, moda transportasi berjalan dengan baik, dan aktivitas pun berjalan dengan lancar. Hal ini antara lain disebabkan karena pemerintah daerah melalui perangkat yang dibentuknya mampu mengelola area sungai secara fokus, mengingat sungat di wilayahnya sangat luas, besar dan strategis. Namun ketika pengelolaan sungai


dialihkan kepada dinas lingkungan hidup, situasi yang terjadi menjadi berubah. Lingkungan sungai kurang terpelihara dengan baik sehingga dampaknya memengaruhi aktivitas lainnya yang terhambat dan tidak berjalan dengan lancar, sebagaimana dikemukakan oleh responden penelitian yang menyatakan bahwa“pasca penataan perangkat daerah dan pelaksanaannya, sungaisungai di Kota Banjarmasin justru menjadi kurang terurus dibandingkan sebelumnya”.

Dalam kasus lainnya, ketika sub urusan pasar dari kantor pasar yang dialihkan kepada Dinas Perindag, juga menjadi kurang efektif. Justru muncul pertanyaan dari responden yang cukup mengusik adalah apakah memang penggabungan urusan pasar ke Dinas Perindag tersebut sudah mempertimbangkan sifat dan karakteristik pekerjaan yang akan ditangani? Sebagaimana diketahui, urusan pasar lebih berkaitan dengan pekerjaan semi privat dan termasuk dalam entitas ekonomi, bukan entitas administrative sehingga akan lebih tepat jika diawadahi dalam institusi yang bersifat semi privat seperti perusahaan daerah di Provinsi DKI Jakarta (PD Pasar Jaya).

Persoalan ini mengindikasikan bahwa penataan perangkat daerah tidak memperhatikan hakikat tujuan pemberian otonomi daerah yakni untuk lebih melayani dan menyejahterakan masyarakat daerah. Masuknya urusan pasar ke dalam Dinas Perindag menyebabkan urusan ini kurang terlaksana dengan baik. Keberadaan pasar tradisional sebagai penggerak perekonomian masyarakat daerah menjadi kurang memberikan ‘greget’ yang signifikan dibandingkan saat sub urusan ini ditangani oleh Kantor Pasar pada saat PP No. 41 Tahun 2017.

Apabila mencermati kasus-kasus yang terjadi di lapangan sebagaimana di atas, kita dapat menemukan adanya kekurangcermatan dalam mensikapi urusan yang ditindaklanjuti dalam tugas dan fungsi organisasi, dimana hal itu kurang memperhatikan kebutuhan dan kondisi lapangan secara faktual. Secara legal formal, memang OPD tersebut tidak menyalahi, akan tetapi secara faktual kebutuhan lapangan tidak terakomodasikan.

Meskipun kerangka dan kriteria penggabungan sudah diatur


dalam kebijakan yang ada, namun dalam proses pengelompokkan perangkat daerah juga perlu memperhatikan kondisi atau faktor-faktor lain yang relevan. Misalnya, kita dapat mengelompokkan OPD dengan melihat output dan proses yang dilakukannya. Dengan memperhatikan hal ini, maka akan tampak OPD yang bercirikan entitas ekonomi, teknis-operasional, dan/atau administratif.

OPD yang bercirikan entitas ekonomi maksudnya adalah bahwa OPD tersebut dalam menjalankan tugas dan fungsinya akan berkaitan erat dengan perekonomian, baik masyarakat maupun pemerintah daerah. Operasionalisasinya akan sangat memengaruhi terhadap aktivitas ekonomi di wilayahnya. Misalnya tentang sub urusan pasar. Meskipun urusan pasar adalah urusan yang terkait dengan perdagangan, namun karakter urusannya berbeda ketika hal ini dimasukkan ke dalam fungsi Dinas Perindag. Urusan pengelolaan pasar merupakan urusan yang spesifik namun kompleks dan teknis sehingga dalam pengelolaannya semestinya dikelola oleh unit organisasi yang bersifat teknis dan mandiri. Ketika wadah kantor tidak diakomodir lagi dalam kebijakan yang baru, maka urusan pasar ini sebenarnya lebih tepat dikelola oleh perusahaan daerah (PD) atau unit pelaksana teknis daerah (UPTD). Sedangkan, ketika digabungkan dengan dinas, dikhawatirkan akan terjebak kepada urusan-urusan teknis administratif dan koordinatif saja. Namun demikian, hal ini juga bukan berarti tidak tepat sama sekali.

Hal lain yang dapat dilakukan apabila Dinas Perindag tetap menangani dan mengelola pasar, maka harus mempersiapkan perangkatnya yang secara khusus menanganinya sampai pada tingkatan operasionalnya, bukan hanya sekedar koordinatif dan kebijakannya saja. Perluasan fungsi ini harus diikuti dengan pemenuhan perangkatnya, baik yang bersifat hardware maupun software, misalnya dengan menyediakan SDM yang secara khusus melakukan pengendalian, pengawasan, dan operasionalisasi manajamen pasar, menyediakan sarana dan prasaran yang dibutuhkan, dan seterusnya.

Kemudian OPD yang bercirikan teknisoperasional adalah


merupakan OPD yang secara tugas dan fungsinya bersifat substantif. Subsantif dalam arti bahwa OPD tersebut mengelola urusan-urusan yang secara teknis terkait dengan operasionalisasi pelayanan publik. Dalam konteks ini, misalnya seperti sub urusan kebersihan, sub urusan kebakaran, dan sub urusan pelelangan. Sedangkan OPD yang bercirikan teknis adminsitratif, dimak-sudkan dengan OPD yang mana tugas dan fungsinya lebih bersifat kepada pelayanan-pelayanan administratif, koordinatif, dan kebijakan.

Secara umum setiap OPD tentu memiliki potensi bercirikan sebagaimana di atas, namun tentunya bobot kewenangan dan teknis operasionalisasi yang berbeda. Oleh karena itu, dengan memperhatikan ciri-ciri sebagaimana di atas, pada saat akan menyusun OPD, apakah akan bersifat mandiri atau penggabungan, konsekuensi dan implikasinya pun harus dipenuhi agar efektivitas dan efisiensi OPD dapat terwujud.

Selanjutnya, implikasi dari adanya penataan kelembagaan daerah adalah terhadap beban kerja (workload) setiap SOPD yang dibentuk. Implikasi ini timbul sebagai akibat dari pengalihan urusan dan/atau penggabungan urusan pemerntahan, sehingga dampaknya bisa bertambah beban kerja atau berkurang.

Selain masalah overlapping tugas dan fungsi, terjadi pula masalah ketidakmerataan beban kerja. Hal ini terjadi di Badan Perencanaan, Penelitian dan Pengembangan Daerah Kabupaten Bintan, dimana antara Bidang Pemerintahan dan Sosial Budaya dengan Bidang Daya Saing dan Ekonomi Kerakyatan. Jika pada peraturan yang lama, bidang sosial budaya tergabung dengan bidang ekonomi, pada peraturan yang baru ini terdapat penambahan fungsi bidang sosial budaya menjadi satu dengan bidang pemerintahan. Penambahan fungsi ini dirasa berat sebelah, sebagaimana dinyatakan oleh narasumber di Bintan bahwa penggelembungan tusi di Bagian Pemerintahan dan Sosbud karena adanya perubahan fungsi yang bertambah. Sebelumnya sub urusan ekonomi dan sosbud, sekarang bertambah ke pemerintahan.

Selanjutnya, responden yang ditemui di Kota Tanjungpinang


menambahkan pendapatnya terkait penataan beban kerja pegawai bahwa fungsi pasar yang sebelumnya berdiri sendiri sekarang gabung ke Disperindag sehingga dirasa cukup berat meskipun optimis. Beban kerja Disperindag ini menjadi makin berat dengan tipe B, karena beban kerja ditambah dengan sub urusan metrologi dan pasar.

Besar kecilnya beban kerja sebagaimana ditemukan ber-dasarkan pendapat responden di lapangan, secara formal masih belum dapat dipastikan secara faktual. Hal ini disebabkan karena memang secara formal, sebagai dampak dari proses perubahan organisasi ini masih belum dilakukan berdasarkan analisis beban kerja (ABK) yang secara spesifik di unit-unit kerja yang ada. Meskipun dalam penentuan tipologi OPD ketika penyusunannya, pada kenyataannya beban kerja belum didasarkan pada satu dokumen yang jelas, melainkan hanya didasarkan pada penelaahan terhadap beban kerja yang ada sebelumnya ketika OPD masih mengacu pada kebijakan yang lama atau berdasarkan perkiraan terhadap beban kerja yang akan ditumbulkan oleh urusan-urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah. Namun meskipun demikian, secara empirik tetap sudah dapat diperkirakan berat ringannya beban kerja yang akan dipikul oleh suatu OPD terkait dengan urusan pemerintahan yang diamanatkan kepadanya. Dengan kata lain, secara kualitatif hal itu sudah dapat diperkirakan, namun secara kuantitatif tingkat validasi dan keakuratannya belum bisa ditetapkan.

Pengalihan kewenangan dan penataan perangkat daerah berimplikasi terhadap tata hubungan kerja. Tata hubungan kerja perlu dibuat untuk unit-unit kerja (yang memiliki tugas-tugas yang cenderung tumpang tindih dengan tugas-tugas unit lain atau sungguh-sungguh memerlukan kerjasama yang perlu diatur). Tata kerja diharapkan akan lebih memperjelas batas tugas pekerjaan dan batas wewenang atas unit kerja.

Tata hubungan kerja mencakup tata hubungan kerja intern dan tata hubungan kerja ekstern. Tata hubungan kerja intern adalah pengaturan hubungan kerja yang menyangkut hanya unit-unit kerja di dalam suatu organisasi. Tata hubungan kerja ekstern


adalah pengaturan hubungan kerja antara unit-unit kerja dalam suatu organisasi dengan unit kerja di luar organisasi tersebut.

Penataan kelembagaan daerah berimplikasi pada tata hubungan/koordinasi antar SOPD di daerah yang sama (horizontal) maupun tata hubungan dengan pemerintah di atasnya (vertical). Tata laksana adalah pengaturan hubungan kerja antara satu unit dengan unit lainnya dalam bentuk koordinasi fungsional, administrative operasional, dan atau teknis operasional (Kemenpan No. 25 Tahun 1990 tentang Pedoman Organisasi dan Tatalaksana). Koordinasi fungsional adalah koordinasi yang dilakukan oleh seorang pejabat atau sesuai instansi terhadap pejabat atau instansi lainnya yang tugasnya berkaitan azas fungsionalisasi.

Dalam hal tata hubungan berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 18 Tahun 2016 ini menimbulkan potensi permasalahan dalam hal penggabungan beberapa urusan. Beberapa kasus yang terjadi di Kota Banjarmasin misalnya, surat undangan dari Dinas atau Badan di Provinsi atau Kabupaten/Kota lainnya mengenai rapat koordinasi, dikirimkan kepada pejabat yang tidak tepat karena adanya perbedaan nomenklatur di Pemda Lain.

Grafik 1. Tata Hubungan Koordinasi antar Perangkat Daerah Provinsi dengan Perangkat Daerah Kab/Kota

Sebagai ilustrasi, Dinas A di Pemda A adalah penggabungan dari Dinas C dan D sedangkan di Pemda B merupakan


penggabungan Dinas D dan E, hal ini dimungkinkan dalam satu rumpun tapi sulit dalam implementasi koordinasinya jika nomenklaturnya tidak sama dan hanya ada satu saja yang sama.

Pada umumnya tidak terdapat tata hubungan koordinasi antara perangkat daerah provinsi dengan perangkat daerah kabupaten/kota, meskipun untuk beberapa pemda tidak ada permasalahan, seperti yang terjadi di Kabupaten Bintan. Pemerintah Provinsi Kepulauan Riau sudah banyak melakukan fasilitasi terhadap kabupaten/kota, termasuk Kabupaten Bintan tentang pelimpahan kewenangan pemerintahan.

Salah satu kasus yang terjadi adalah pada pengelolaan tambang batu bara. Pengusaha tambang masih memegang izin usaha resmi dari pemerintah kabupaten. Namun, di tengah jalan ternyata terjadi konflik dengan masyarakat sehingga usahanya terganggu dan berhenti sementara. Pemerintah kabupaten sebagai pemberi izin tidak dapat mengambil upaya penyelesaian karena tidak lagi memiliki kewenangan, sedangkan ketika kasusnya dialihkan ke provinsi, provinsi sendiri tidak segera memberikan respons untuk mengambil alih masalah tersebut. Kasus tersebut memperlihatkan bagaimana pelayanan masyarakat terganggu karena tidak adanya aturan sementara untuk operasionalisasi kewenangan tersebut.

Box 1. Kasus Kewenangan Pertambangan

Terungkap: Pertambangan Batubara Meracuni Air di Kalimantan Selatan dan Melecehkan Hukum IndonesiaSiaran Pers - 3 Desember, 2014

Jakarta, 3 Desember 2014: Greenpeace hari ini meluncurkan laporan berjudul “Terungkap: Tambang Batubara Meracuni Air di Kalimantan Selatan”, yang menjelaskan betapa aktivitas pertambangan batubara yang luas di Provinsi


Kalimantan Selatan, Indonesia, telah merusak sumber air, membahayakan kesehatan dan masa depan masyarakat setempat.

Laporan yang merupakan hasil investigasi lapangan Greenpeace selama kurang lebih enam bulan ini juga menyajikan bukti kuat betapa perusahaan-perusahaan tambang batubara itu telah menggelontorkan limbah berbahaya ke dalam sungai dan sumber-sumber air masyarakat, melanggar standar nasional untuk pembuangan limbah di pertambangan.

“Ini masalah serius yang harus segera diatasi. Sepertiga wilayah Kalimantan Selatan telah menjadi wilayah tambang batubara. Badan Lingkungan Hidup setempat telah gagal menghentikan atau mencegah pelanggaran. Karena jumlah pertambangan batubara sangat banyak, hampir setengah dari jumlah sungai di Kalimantan Selatan berisiko terpapar dampak pencemaran air dari pertambangan,” tegas Arif Fiyanto, Jurukampanye Iklim dan Energi Greenpeace Asia Tenggara.

Dalam laporan ini tercatat, duapuluh dua dari duapuluh sembilan sample yang diambil oleh Greenpeace dari kolam penampungan limbah dan lubang-lubang bekas tambang dari lima konsesi pertambangan batubara di Kalimantan Selatan ditemukan memiliki derajat keasaman (pH) yang sangat rendah, jauh di bawah standar yang ditetapkan pemerintah. Dari seluruh sampel, 18 diantaranya memiliki derajat keasaman (pH) di bawah 4. Seluruh sampel yang diambil juga terdeteksi mengandung konsentrasi logam berat.

Sumber: greenpeace.or.id, diunduh pada 27/9/2017.

Senada dengan hal tersebut, kewenangan di Kabupaten Bintan Provinsi Kepulauan Riau juga menunjukkan permasalahan, salah satunya menyangkut energy dimana tidak ada lagi kelembagaan daerah yang menangani bidang energi dan sumber daya mineral. Masalah yang muncul tidak ada lagi perangkat daerah yang dapat menjalankan program pemerintah di bidang energi, seperti


Program Pemerintahan Jokowi, yaitu Indonesia Terang yang di Bintan terwujud dalam program listrik desa. Program ini menjadi program unggulan kepala daerah dan prosesnya sudah berjalan dengan melibatkan pemerintah daerah lain. Pemerintah kabupaten mendapat keluhan dari warga karena program ini terhenti, tetapi pemerintah kabupaten tidak lagi memiliki kewenangan.

Menurut pengakuan narasumber di Kabupaten Bintan bahwa ketiadaan Dinas Pertambangan dan Energi semakin menjauhkan pelayanan kepada masyarakat Bintan. Pernyataan narasumber tersebut di atas sekaligus menjawab persoalan sub aspek rentang kendali (span of control) sebagai akibat penerapan PP No 18 Tahun 2016. Keberadaan lembaga yang melakukan pengawasan dan pengendalian kegiatan pertambangan di tingkat kabupaten dinilai perlu oleh kabupaten, dengan asumsi bahwa lokus pertambangan berada di wilayah kabupaten.

Jika berdasarkan pada aturan lama, masih ada peran Bappeda untuk melakukan koordinasi dan pengawasan. Namun sekarang dengan tidak adanya kewenangan apa pun, kabupaten merasa kurang berdaya jika menghadapi masalah atau keluhan masyarakat. Selain itu, pencapaian target RPJM Daerah juga menjadi kekhawatiran tersendiri bagi Bappeda, bahwa Bappeda masih membawahi pertambangan, sekarang tidak ada. Kalau ada masalah, nyantol ke mana. Ini ada kaitan dengan capaian RPJMD juga capaian visimisi Bupati, jangan sampai tidak tercapai (wawancara dengan narasumber Bappeda Kabupaten Bintan, 4 Mei 2017).

Sementara itu, terkait dengan kelembagaan Pemerintah Kabupaten Pandeglang, secara keseluruhan mengacu kepada kewenangan daerah sebagaimana diatur dalam UU No. 23/2014 beserta PP No. 18/2016. Disitu sudah disebutkan sejumlah kewenangan yang menjadi kewenangan daerah. Berdasarkan kewenangan tersebut, hampir semua kewenangan atau urusan daerah di Pemda Kabupaten Pandeglang diakomodir berdasarkan variabel dan tipologi yang sudah ditetapkan.

Sementara itu, untuk beberapa hal yang masih belum ada di PP No. 18/2016, Pemda Kabupatem Pandeglang masih


menunggu kewenangan dari pusat terkait penyelenggaraan pemerintahan umum dan penanggulangan bencana. Hal ini meliputi kelembagaan rumah sakit, karena di PP No. 18/2016 sendiri dinyatakan sebagai UPT, tapi kewenangan dan urusan ditentukan oleh peraturan lebih lanjut.

Selanjutnya, untuk tata hubungan secara horizontal pada umumnya mendapati sejumlah kendala. Hal ini dinyatakan oleh sebagian besar narasumber ketika ditanyakan perihal hubungan horizontal (sesama SOPD dalam pemerintah daerah).

Grafik 2. Tata Hubungan Koordinasi Horizontal Perangkat Daerah Provinsi/Kabupaten/Kota

Dari grafik tersebut dapat dijelaskan bahwa tata hubungan koordinasi – khususnya koordinasi secara horizontal – tidak sepenuhnya berlangsung secara lancar. Sebagai contoh hubungan horizontal di Kabupaten Bintan Kepulauan Riau terkendala dengan wilayah geografis Kabupaten Bintan yang dihubungkan dengan lautan.

Terkait rentang kendali (span of control) penataan perangkat daerah, terlihat dari rencana pembentukan cabang dinas, unit pelaksana teknis di semua sektor yang urusannya dilimpahkan ke pemprov, meliputi sector kehutanan, ESDM, kelautan, dan pendidikan menengah. Di sektor kehutanan misalnya, pembentukan KPH (Kesatuan Pengelolaan Hutan) yang berada di Kabupaten menyebabkan rentang kendali yang makin jauh


ke provinsi. Sebagai akibatnya, rentang kendali terkait urusan-urusan pemerintahan yang ditarik ke pusat pun mengalami rentang kendali yang panjang.

Terakhir, pembentukan kelembagaan daerah berdasarkan nilai strategis daerah, berbasis visi dan misi pemerintah daerah. Hal ini dijumpai di Provinsi Kepulauan Riau dan Kabupaten Banjar Provinsi Kalimantan Selatan. Di Provinsi Kepulauan Riau terdapat Dinas Kebudayaan (berdiri sendiri) dan di Kabupaten Banjar terdapat Dinas Perikanan (berdiri sendiri).

Di dalam RPJMD Provinsi Kepulauan Riau tertuang Visi Provinsi Kepulauan Riau yaitu “Terwujudnya Kepulauan Riau sebagai Bunda Tanah Melayu yang Sejahtera, Berakhlak Mulia, Ramah Lingkungan dan Unggul di Bidang Maritim”. Adapun Misinya meliputi: 1) Mengembangkan Perikehidupan Masyarakat yang Agamis, Demokratis, Berkeadilan, Tertib, Rukun dan Aman di Bawah Payung Budaya Melayu, 2) Meningkatkan Daya Saing Ekonomi Melalui Pengembangan Infrastruktur Berkualitas dan Merata Serta Meningkatkan Keterhubungan Antar Kabupaten/Kota, 3) Meningkatkan Kualitas Pendidikan, Ketrampilan dan Profesionalisme Sumber Daya Manusia Sehingga Memiliki Daya Saing Tinggi, 4) Meningkatkan Derajat Kesehatan, Kesetaraan Gender, Penanganan Kemiskinan dan Penyandang Masalah Kesejahteraan Sosial (PMKS), 5) Meneruskan Pengembangan Ekonomi Berbasis Maritim, Pariwisata, Pertanian Untuk Mendukung Percepatan Pertumbuhan Ekonomi dan Mengurangi Kesenjangan Antar Wilayah Serta Meningkatkan Ketahanan Pangan, 6) Meningkatkan Iklim Ekonomi Kondusif Bagi Kegiatan Penanaman Modal (investasi) dan Pengembangan Usaha Mikro, Kecil dan Menengah, 7) Meneruskan Pengembangan Ekonomi Berbasis Industri dan Perdagangan Dengan Memanfaatkan Bahan Baku Lokal, 8) Meningkatkan Daya Dukung, Kualitas dan Kelestarian Lingkungan Hidup, dan 9) Mengembangkan Tata Kelola Pemerintahan yang Bersih, Akuntabel, Aparatur Birokrasi yang Profesional, Disiplin Dengan Etos Kerja Tinggi Serta Penyelenggaraan Pelayanan Publik yang Berkualitas.

Pembentukan Dinas Kebudayaan Provinsi Kepulauan Riau yang


memisahkan diri dengan urusan pendidikan merupakan fenomena yang menarik untuk dicermati. Berdasarkan wawancara dengan nara sumber di Dinas Kebudayaan Provinsi Kepri, pengkhususan pembentukan Dinas Kebudayaan tidak lain adalah untuk mendukung visi dan misi Provinsi Kepulauan Riau sebagai Bunda Tanah Melayu dimaksud.

Box 2. Budayawan Dukung Kepri Sebagai Bunda Tanah Melayu

Budayawan Serumpun Deklarasikan Lingga Bunda Tanah MelayuMinggu, 11 Desember 2011 20:07 WIB

Daik (ANTARA Kepri) - Budayawan dan sastrawan negara serumpun Melayu peserta Lawatan Sejarah dan Gelar Budaya Melayu, di Daik, mendeklarasikan Kabupaten Lingga di Provinsi Kepulauan Riau, sebagai Bunda Tanah Melayu.

Pendeklarasian pada Sabtu malam diawali kesepakatan untuk mendeklarasikan status Kabupaten Lingga sebagai rujukan budaya Melayu itu disampaikan sekitar 150 budayawan, sastrawan, sejarawan dan pemerintah daerah setempat setelah seminar tentang Lingga sebagai Bunda Tanah Melayu.

Budayawan, sejarawan dan sastrawan yang hadir dalam Lawatan Sejarah dan Gelar Budaya Melayu 5-11 Desember 2011 berasal dari Provinsi Kepulauan Riau, Provinsi Riau, Kalimantan Barat, Jakarta juga perwakilan dari negara serumpun Melayu yakni dari Singapura, Malaysia, Brunei Darussalam dan Thailand.

“Pendeklarasian Lingga sebagai Bunda Tanah Melayu merupakan pengakuan yang lebih luas dan formal terhadap kebesaran Lingga sebagai tempat rujukan budaya Melayu,” ujar Bupati Lingga H Daria.

Ia mengharapkan daerah yang dipimpinnya dapat maju


seperti negeri-negeri rumpun Melayu yang telah lebih dahulu maju dan berkembang dengan tetap berpayungkan pada budaya Melayu.

“Sangatlah diyakini apabila daerah ini diakui lebih luas sebagai Bunda Tanah Melayu maka gerak roda pembangunan semakin cepat yang pada akhirnya akan mempercepat pula meningkatnya kesejahteraan masyarakat,” ujar Daria.

Ia mengatakan, mengukuhkan Daik Lingga sebagai Bunda Tanah Melayu sangat beralasan karena kawasan tersebut dahulunya merupakan pusat kerajaan Melayu yang mempunyai peranan penting dalam perjalanan sejarah, pentadbiran dan peradaban dunia Melayu.

Dijelaskannya, Kerajaan Melayu Riau Lingga di Daik (kini ibu kota Kabupaten Lingga) berlangsung selama 120 tahun dengan wilayah kekuasaannya mencakup Singapura, Johor dan Pahang. Sebagai bandar diraja kota ini dulunya sangat terkenal dan diagungkan terutama pada abad XVIII.

“Pada masa itu Daik Lingga tidak hanya dikenal sebagai pusat pemerintahan kerajaan Melayu tetapi juga merupakan kerajaan Melayu yang menjadi pengembang budaya, adat istiadat dan agama Islam,” ujar Daria.

Menurut dia, peranan Lingga di masa lalu itu mewariskan bukti peradaban yang adiluhung seperti karya seni budaya, situs bersejarah, bahasa dan pola hidup serba Melayu yang terpelihara sampai kini.

Sumber: antarakepri.com, diunduh pada 27/9/2017.

Visi Provinsi Kepri sebagai Bunda Tanah Melayu bukanlah tanpa makna. Karena sejak abad ke-17, adat dan budaya Melayu telah berkembang dengan pesat pada masa Kerajaan Riau Lingga (saat ini menjadi Kabupaten Lingga). Selama kurang lebih 100 tahun kerajaan ini berdiri, artinya kebudayaan Melayu berkembang selama satu abad dan hal itu bukan merupakan sebuah kebetulan. Untuk mengenang hal tersebut, Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan telah menetapkan Lingga sebagai Bunda Tanah


Melayu. Selanjutnya, pembentukan Dinas Perikanan (tersendiri) di Kabupaten Banjar didasarkan pada potensi dan karakteristik daerah yang cukup besar di sektor perikanan (lihat Tabel 11).

Dari Ttabel 11 dapat diketahui bahwa kontribusi sektor perikanan (bersama-sama sektor pertanian dan kehutanan) cukup besar. Hal ini diperkuat hasil wawancara dengan narasumber di Kabupaten Banjar yang menyatakan bahwa Banjar memiliki potensi sumber daya alam perikanan, sehingga sektor ini dianggap layak menjadi unggulan daerah dan karenanya dibentuk SOPD tersendiri.

2. Aspek SDM Daerah

Dalam aspek sumber daya manusia (SDM), penerapan PP No. 18 Tahun 2016 telah berdampak luas, antara lain terhadap kuantitas SDM, kualitas SDM, penempatan SDM, distribusi SDM, dan beban kerja SDM di provinsi dan kabupaten/kota terkait pengalihan urusan pemerintahan. Yang paling menarik dalam kaitan SDM adalah bahwa aspek ini tidak dijadikan pertimbangan dalam penyusunan perangkat daerah. Hal ini dapat ditelusuri pada kenyataan bahwa sebelum penataan perangkat daerah berdasarkan PP No. 18 Tahun 2016, pemerintah daerah telah dihadapkan pada persoalan kekurangan pegawai baik secara kuantitas maupun kualitas SDM-nya.

Terlebih setelah berlakunya UU No. 23 Tahun 2014 dan PP No. 18 Tahun 2016, persoalan jumlah dan kualitas SDM semakin mengemuka terutama jika dikaitkan dengan pengalihan urusan pemerintahan dari pemkab/pemko ke pemprov. Jumlah pegawai kabupaten/kota mengalami penurunan, sebaliknya jumlah pegawai provinsi mengalami peningkatan atau penambahan. Bagi pemerintah kabupaten/kota, fakta pengalihan sejumlah pegawai/SDM ke pemerintah provinsi semakin menambah rumit manajemen kepegawaian karena pemda semakin kekurangan pegawai. Tabel 12 menggambarkan secara lebih rinci perubahan jumlah pegawai baik di Kabupaten/Kota maupun di Provinsi tersebut pada masing-masing lokus.


Tabe

l 11.

Prod

uk D

omes

tik R

egio

nal B

ruto

(PD

RB) K

abup

aten

Ba

njar

Tah

un 2

014-

2015

No

Lapa

ngan

Usa

haPD

RB A

DB

(juta

rupi

ah)

Kont

ribu

siPe

rtum

buha

n Ek

onom

i (%)

2014

2015

2014

2015

2014

2015

1Pe

rtan

ian,

Keh

utan

an, d

an

Perik

anan

2.07

9.88

6,3

2.31

2.82

2,1

18,15

18,5

52,

302,

22

2Pe

rtam

bang

an d

an P

engg

alia

n2.

431.4

92,2

2.27

7.82

4,1

21,2

218

,27

2,83

-0.0

8

3In

dust

ri Pe

ngol

ahan

773.

567,

985

5.53

2,0

6,75

6,86

4,62

3,46

4Pe

ngad

aan

List

rik d

an G

as7.

789,

411

.906

,50,

070,

1013

,33

27,12

5Pe

ngad

aan

Air,

Peng

elol

aan

Sam

pah,

Lim

bah,

dan

Dau

r U

lang

23.8

53,7

26.4

82,4

0,21

0,21

6,73

5,40

6Ko

nstr

uksi

1.064

.872

,31.2

11.4

87,1

9,29

9,72

6,08

5,97

7Pe

rdag

anga

n Be

sar d

an

Ecer

an;R

epar

asi M

obil

dan

Sepe

da M

otor

1.456

.737

,71.6

50.5

99,8

12,7

113

,24

8,75

7,66

8Tr

ansp

orta

si d

an P

ergu

dang

an49

3.38

7,1

545.

563,

14,

314,

386,

706,

41


No

Lapa

ngan

Usa

haPD

RB A

DB

(juta

rupi

ah)

Kont

ribu

siPe

rtum

buha

n Ek

onom

i (%)

2014

2015

2014

2015

2014

2015

9Pe

nyed

ia A

kom

odas

i dan

Mak

an

Min

um33

8.85

6,2

378.

334,

92,

963,

037,

156,

72

10In

form

asi d

an K

omun

ikas

i37

9.92

0,3

424.

413,

43,

323,

409,

418,

49

11Ja

sa K

euan

gan

dan

Asur

ansi

243.

367,

926

9.80

7,9

2,12

2,16

5,03

4,84

12Re

al E

stat

e39

1.437

,242

9.12

8,2

3,42

3,44

5,48

5,38

13Ja

sa P

erus

ahaa

n35

.902

,940

.519

,60,

310,

326,

897,

22

14Ad

min

istr

asi P

emer

inta

han,

Pe

rtan

ahan

, dan

Jam

inan

Waj

ib

Sosi

al

782.

996,

792

9.61

1,36,

837,

465,

488,

74

15Ja

sa P

endi

dika

n56

2.81

5,9

644.

164,

04,

915,

178,

248,

37

16Ja

sa K

eseh

atan

229.

842,

327

2.53

9,8

2,01

2,19

6,77

7,33

17Ja

sa L

ainn

ya16

3.66

7,9

188.

216,

41,4

31,5

18,

205,

84

Jum

lah

11.4

60.3

93,7

12.4

68.9

52,7

100

100

5.08

4,39

Sum

ber:

BPS

Kab

upat

en B

anja

r, 20

16


Tabel 12. Jumlah SDM Aparatur Sebelum dan Sesudah Implementasi PP No. 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah

No. Lokus Penelitian

Jumlah SDM

PeriodePP 41/ 2007

Jumlah SDM

PeriodePP NO. 18

TAHUN 2016

Persentase Penambahan/Pengurangan

1 Kalimantan Selatan

Provinsi 6.465 12.429 +92,25

Kota Banjarmasin 1.133 1.040 -8,94

Kabupaten Banjar

7.779 6.988 -11,32

2 Banten

Provinsi 4.015 10.375 +158,41

Kota Serang 5.206 4.600 -13,17

Kabupaten Pandeglang

12.333 11.318 -8,97

3 Kepulauan Riau

Provinsi 2.714 7.975 +93,85

Kota Tanjung Pinang

2.426 2.020 -20,10

Kabupaten Bintan

3.587 3.287 -9,13

Sumber: Data Diolah PKDOD LAN, 2017.

Dari tabel di atas, terlihat bahwa jumlah pegawai Pemerintah Provinsi Kalimantan Selatan mengalami penambahan, dari 6.465 pegawai pada masa periode PP No. 41/2007 tentang Perangkat Daerah menjadi 12.429 pegawai setelah implementasi PP No. 18/2016 tentang Perangkat Daerah atau bertambah sebesar 92,25%. Begitu pula dengan jumlah pegawai pemerintah Provinsi Banten yang meningkat dari 4.015 pegawai menjadi 10.375 pegawai atau bertambah sebesar 158,41%. Untuk Provinsi Kepulauan Riau bertambah dari 2.714 menjadi 7.975 pegawai atau sebesar 93,85%.

Sebaliknya, jumlah pegawai pemerintah kabupaten/kota


masih di lokus penelitian yang sama, yaitu Kota Banjar masin dari 1.133 pegawai menjadi 1.040 atau sebesar 8,94%, Kabupaten Banjar dari 7.779 pegawai menjadi 6.988 pegawai atau sebesar 11,32%, Kota Serang dari 5.206 pegawai menjadi 4.600 pegawai atau sebesar 13,17%, Kabupaten Pandeglang (Provinsi Banten) dari 12.333 pegawai menjadi 11.318 pegawai atau berkurang sebesar 8,97%, Kota Tanjungpinang dari 2.426 pegawai menjadi 2.020 pegawai atau berkurang sebesar 20,10%, dan Kabupaten Bintan dari 3.587 pegawai menjadi 3.287 pegawai atau berkurang sebesar 9,13%.

Namun demikian, jumlah SDM PNS masih belum memadai sebagaimana pernyataan responden yang dinyatakan dalam grafik berikut.

Grafik 3. Ketersediaan SDM PNS

Berdasarkan grafik di atas nampak jelas bahwa jumlah SDM PNS masih jauh dari memadai. Sejumlah narasumber di BKD pun mengakui kesulitan dalam menempatkan SDM dalam jabatan-jabatan fungsional, baik fungsional umum maupun tertentu. Untuk JFU atau pelaksana, beberapa jenis jabatan yang diperlukan seperti bendahara, pengelola barang milik negara, dan sejenisnya masih sangat kekurangan.

Dari segi jumlah jabatan struktural (lihat Tabel 13), penataan perangkat daerah sebagai pelaksanaan dari penerapan PP No.


18 Tahun 2016 juga berdampak pada perubahan komposisi dan jumlah jabatan stuktural pemerintah daerah, baik Kabupaten/Kota maupun Provinsi. Proses penataan mensyaratkan adanya reorganisasi (rightsizing) perangkat daerah, yang dilakukan melalui penggabungan atau pemekaran kelembagaan perangkat daerah dalam rangka penyesuaian struktur organisasi seiring adanya pengalihan sejumlah urusan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Tabel berikut menggambarkan secara lebih rinci perubahan jumlah jabatan struktural pada sejumlah lokus kajian sebelum dan sesudah dilakukan penataan perangkat daerah.

Tabel 13 memperlihatkan bahwa terjadi pengurangan sejumlah jabatan struktural pada pemerintah kabupaten/kota, misalnya di Kota Banjarmasin terdapat pengurangan jabatan eselon II atau JPT dari 36 JPT menjadi 32 JPT, eselon III atau Jabatan Administrasi dari 159 jabatan menjadi 149 jabatan, eselon IV dari 891 jabatan menjadi 823 jabatan, dan eselon V dari 47 jabatan menjadi 35 jabatan. Demikian pula, gambaran yang terjadi di pemkab/pemko lain pada umumnya menunjukkan trend penurunan. Secara keseluruhan, jumlah jabatan struktural di Kota Banjarmasin berkurang dari 1.133 menjadi 1.040 jabatan. Di Kabupaten Banjar, jumlah jabatan struktural berkurang dari 905 menjadi 892 jabatan. Sementara di Kabupaten Pandeglang, jumlah jabatan struktural berkurang dari 1.312 menjadi 1.291 jabatan.

Sebaliknya, untuk jabatan struktural di pemerintah di provinsi justru terjadi penambahan jumlah jabatan struktural. Namun, di Kepulauan Riau ternyata menunjukkan pengecualian, yakni terjadi penurunan jumlah jabatan structural, yaitu berkurang dari 833 menjadi 785 jabatan. Implementasi PP No. 18/2016 di Provinsi Kepri berdampak pada turunnya jumlah pejabat, baik yang menduduki eselon II, III maupun eselon IV. Dalam struktur yang lama, jumlah pejabat eselon I sampai IV berjumlah 833 orang, sedangkan dalam struktur baru jumlah pejabatnya menjadi 785 orang.


Tabe

l 13.

Jum

lah

Jaba

tan

Stru

ktur

al S

ebel

um d

an S

etel

ah Im

plem

enta

si P

P N

o. 18

/201

6 te

ntan

g Pe

rang

kat D

aera

h

No

Loku

s Pe

nelit

ian

Jaba

tan

Stru

ktur

al

Kete

rang

anPP

41 T

ahun

200

7PP

18 T

ahun

201

6

III

IIIIV

VI

IIIII

IVV

1.Ko

ta

Banj

arm

asin

-36

159

891

47-

3214

982

335

Be

rkur

ang

dari

tota

l 1.13

3 m

enja

di 1.

039

jaba

tan

2.Ka

bupa

ten

Banj

ar-

3919

167

5-

3820

265

0-

Berk

uran

g da

ri 90

5 m

enja

di

890

jaba

tan

3.Pr

ovin

si B

ante

n1

4725

065

6-

146

243

663

-Be

rkur

ang

dari

954

men

jadi

95

3 ja

bata

n

4.Ko

ta S

eran

g-

2812

173

8-

-29

131

709

-Be

rkur

ang

dari

887

men

jadi

86

9 ja

bata

n

5.Ka

bupa

ten

Bnta

n-

3314

653

513

-30

164

541

-Be

rtam

bah

dari

727

men

jadi

73

5 ja

bata

n

Sum

ber:

Dat

a D

iola

h PK

DO

D L

AN

, 201

7.


Selanjutnya terkait penempatan SDM, sebenarnya Kementerian PAN dan RB telah menerbitkan Surat Edaran (SE) Nomor B/3116/M.PANRB/09/2016 tentang Pengisian Jabatan Pimpinan Tinggi (JPT) di Lingkungan Pemerintah Provinsi (Pemprov) dan Pemerintah Kabupaten (Pemkab)/Kota (Pemkot) terkait dengan Pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah. Menurut SE Menpan dan RB, pengisian JPT dapat dilakukan melalui pengukuhan, uji kesesuaian (job fit), dan seleksi terbuka (open bidding).

Pengisian JPT melalui pengukuhan dilakukan apabila: 1) Jabatan Pimpinan Tinggi yang memiliki nomenklatur, tugas, dan fungsi yang masih sama atau yang nomenklaturnya berubah, namun tugas dan fungsinya tidak mengalami perubahan yang signifikan, maka pejabat tersebut dapat dikukuhkan untuk dilantik kembali dalam jabatan tersebut, 2) Jabatan Pimpinan Tinggi yang mengalami perubahan karena dipecah ke dalam beberapa Jabatan Pemimpin Tinggi yang lain, maka pejabat pimpinan tinggi sebelumnya yang sesuai dengan kualifikasi dan kompetensi yang dimiliki dikukuhkan untuk diangkat dan dilantik kembali dalam salah satu jabatan yang sesuai, dan 3) Untuk Jabatan Pimpinan Tinggi yang digabung, maka salah satu pejabat pimpinan tinggi yang menduduki Jabatan Pimpinan Tinggi yang paling sesuai kualifikasi dan kompetensinya dikukuhkan untuk diangkat dan dilantik kembali dalam salah satu Jabatan Pimpinan Tinggi hasil penggabungan. Pengisian Jabatan Pimpinan Tinggi yang dilakukan melalui pengukuhan dilakukan melalui pertimbangan dari Badan Pertimbangan Jabatan dan Kepangkatan (Baperjakat) dan ditetapkan oleh Pejabat Pembina Kepegawaian (PPK), yang selanjutnya dilaporkan kepada Komite Aparatur Sipil Negara (KASN).

Lalu, pengisian JPT melalui uji kesesuaian (job fit) dilakukan bagi pejabat pimpinan tinggi yang tidak mendapatkan jabatan sebagai akibat adanya penggabungan, penurunan status kelembagaan (unit kerja) atau yang status kewenangannya beralih ke pemerintah yang lebih tinggi, pejabat tersebut akan mengikuti job fit untuk mengisi jabatan pimpinan tinggi yang


lowong.. Pengisian Jabatan Pimpinan Tinggi melalui job fit, dilakukan melalui evaluasi kesesuaian kualifikasi, kompetensi, dan kinerja yang dilakukan oleh Tim Evaluasi yang berasal dari unsur Baperjakat dan dapat pula dibantu oleh unsur lainnya yang dibentuk oleh PPK, dan dikoordinasikan kepada PPK.

Sedangkan pengisian JPT melalui open bidding dilakukan apabila setelah proses pengisian Jabatan Pimpinan Tinggi melalui proses pengukuhan dan job fit masih terdapat Jabatan Pimpinan Tinggi yang lowong, menurut SE Menteri PANRB itu, pengisiannya dilakukan melalui seleksi terbuka dan kompetitif. Menteri PANRB juga mengingatkan, apabila di lingkungan Pemerintah Provinsi dan Kabupaten/Kota terdapat Jabatan Pimpinan Tinggi yang lowong maka kepada para pejabat tersebut agar diberikan kesempatan untuk mengikuti seleksi Jabatan Pimpinan Tinggi melalui seleksi terbuka dan kompetitif.

Grafik 4. Penempatan Pejabat Struktural (JPT)

Kesulitan menempatkan SDM dalam jabatan struktural lebih kompleks dibandingkan dengan menempatkan SDM dalam jabatan fungsional, karena kualifikasinya yang lebih tinggi. Selama ini, penempatan pejabat struktural sebagian besar masih belum sesuai dengan kompetensinya. Ukuran yang paling sederhana adalah dari jenis dan tingkat pendidikan yang bersangkutan (karena memang sampai saat ini belum ditetapkan


standar kompetensi jabatan di daerah). Kementerian PAN dan RB saat ini tengah menyiapkan instrument kebijakan terkait standar kompetensi jabatan ini, yang diharapkan akan siap dalam waktu dekat.

Pengisian JPT dan jabatan structural lain di Kabupaten Banjar dilakukan melalui pengukuhan sebanyak 765 orang, dan seleksi terbuka 16 orang. Sedangkan pejabat lama yang tidak terwadahi dalam struktur baru (job fit) sebanyak 4 orang. Sebagaimana telah disinggung di atas, penataan OPD di Kabupaten Banjar juga berdampak pada perampingan struktur dan pengurangan jabatan struktural menyesuaikan dengan struktur OPD yang baru, yaitu terdapat pengurangan sebanyak 13 orang. Dalam menata jabatan struktural, Kabupaten Banjar tidak menggunakan pola bidang dan sub-bidang maksimal sesuai PP No. 18/2016 dikarenakan kekurangan jumlah pegawai dan untuk penghematan pegawai. Hal ini dilakukan tanpa mengubah tipe OPD yang bersangkutan. Setiap OPD telah diatur dalam Peraturan Bupati dan apabila ada penambahan bidang atau sub-bidang karena penambahan beban kerja dari sebelumnya, Pemda Kabupaten Banjar tidak perlu merevisi Perda yang mengatur struktur OPD, melainkan hanya merevisi Perbup OPD terkait saja. Ini merupakan langkah antisipasi perubahan yang disiapkan oleh Pemda, yang juga dilakukan oleh setiap Pemda.

Kabupaten Pandeglang, pasca penataan OPD, juga meng-alami perampingan struktur. Namun hal tersebut dianggap tidak berpengaruh secara signifikan terhadap pengurangan jumlah pejabat struktural. Jabatan struktural hanya berkurang dari yang sebelumnya 1.312 jabatan menjadi 1.291 jabatan Hal ini karena perampingan dalam struktur organisasi OPD di Kabupaten Pandeglang dilakukan dengan mempertimbangkan dampak sosialnya.

Sementara itu di Kota Banjarmasin terdapat pengurangan dari 1.133 jabatan menjadi 1.039 jabatan. Kendati struktur organisasi perangkat daerah mengalami perampingan, namun kondisi saat ini di lingkungan pemerintah Kota Banjarmasin dihadapkan masalah kekurangan pegawai. Oleh karena itu, pejabat struktural


di sana, selain menjalankan tugas dan kewajibannya, juga melakukan tugas-tugas pelaksana karena tidak ada pegawai yang menjadi pelaksana, kecuali tenaga honorer.

Hal yang menarik dalam SE ini adalah tekait klausul bahwa dalam hal terdapat pejabat pimpinan tinggi yang tidak mendapatkan jabatan yang setara dengan jabatan pimpinan tinggi sebelumnya, yang bersangkutan dapat diangkat ke dalam jabatan administrator atau jabatan fungsional sesuai peraturan perundang-undangan. Dari wawancara dengan sejumlah narasumber di lapangan diperoleh kesimpulan bahwa di daerah tidak terjadi “non job” pasca pemberlakuan PP No. 18 Tahun 2016 dan peraturan turunannya. Beberapa JPT yang tidak terwadahi dalam jabatan setara telah memperoleh jabatan administrasi (administrator dan pengawas) atau jabatan fungsional. Untuk pengangkatan ke dalam jabatan fungsional, apakah semua daerah memiliki jabatan fungsional?

Penataan OPD diikuti dengan pengalihan atau distribusi SDM khususnya PNS. Berdasarkan temuan lapangan dari daerah lokus kajian ini, proses perpindahan pegawai tersebut sudah dilakukan. Secara umum, terdapat dua alur distribusi dan redistribusi distribusi PNS. Pertama, pengalihan PNS pemerintah kabupaten/kota ke pemerintah provinsi. Kedua, pengalihan PNS pemerintah kabupaten/kota dan provinsi ke pemerintah pusat. Terkait pengalihan PNS dari kabupaten/kota ke provinsi, tabel berikut memuat rincian jabatan dan jumlah PNS yang dialihkan dari Kabupaten/Kota ke Provinsi.

Tabel 14. Pengalihan ASN (PNS) dari Kabupaten/Kota ke Provinsi

No. Lokus Penelitian Jabatan Jumlah Ket.

1. Kota Banjarmasin

Guru dan tenaga kependidikan SMA/SMK

1.039Total 1.062

pegawaiPengawas Ketenagakerjaan 14

Pengelola Terminal 9


No. Lokus Penelitian Jabatan Jumlah Ket.

2. Kabupaten Banjar

Guru SMA dan SMK 430

Total 531 pegawai

Urusan Kehutanan 75

Urusan Tenaga Kerja 4

Urusan ESDM 22

3. Kabupaten Pandeglang

Pengawas Ketenagakerjaan 2

Total 778 pegawai

Guru dan Tenaga Kependidikan 740

JFU Urusan Kehutanan 24

JFU Urusan ESDM 12

4. Kota Tanjung Pinang

Guru dan Tenaga Kependidikan Menengah

470 Total 512 pegawai

Guru dan Tenaga Kependidikan Menengah (Tenaga Honorer)

42 -

Sumber: Data Dioleh oleh PKDOD LAN, 2017.

Tabel di atas menunjukkan perpindahan PNS dari kabupaten/kota ke provinsi pada lokus penelitian mencakup PNS penyelenggara urusan pendidikan menengah, urusan ESDM, urusan kehutanan, dan urusan kelautan dan perikanan. Selain itu, pengalihan pegawai juga dilakukan terhadap PNS penyelenggara urusan ketenagakerjaan, yaitu pejabat fungsional pengawas ketenagakerjaan. Di Kabupaten Banjar terdapat sebanyak 430 PNS guru dan pengawas pendidikan jenjang SMA/SMK berubah statusnya menjadi PNS Provinsi Kalimantan Selatan. Selanjutnya, pengalihan pegawai ke provinsi ini juga ditambah PNS dengan jabatan fungsional umum (JFU) urusan kehutanan sebanyak 75 pegawai, JFU urusan ESDM 22 orang, dan JFU Urusan ketenagakerjaan sebanyak 4 orang, sehingga total pegawai PNS Kabupaten Banjar yang dialihkan ke provinsi berjumlah 531 pegawai. Dalam hal ini, pegawai Kota Banjarmasin


yang dialihkan ke Provinsi Kalimantan Selatan jumlahnya jauh lebih banyak, yaitu 1062. Mereka terdiri dari 1039 guru dan tenaga pendidikan menengah, 14 pegawai pengawas ketenagakerjaan, dan 9 pegawai pengelola terminal.

Sedangkan di lingkungan Pemerintah Kabupaten Pandeglang, jumlah PNS yang dialihkan ke Provinsi Banten adalah 778 pegawai. Dari jumlah tersebut, sebanyak 740 pegawai di antaranya adalah guru dan tenaga kependidikan SMA/SMK, 24 pegawai JFU urusan kehutanan, dan 12 pegawai JFU urusan ESDM, serta 2 pengawas ketenagakerjaan.

Adapun di lingkungan Pemerintah Kota Tanjungpinang, pengalihan pegawai ke Provinsi Kepulauan Riau dilakukan terhadap sejumlah 486 PNS dan 42 tenaga honorer di sana. Mereka terdiri dari 470 PNS guru dan tenaga kependidikan SMA/SMK, 42 tenaga honorer guru dan tenaga kependidikan SMA/SMK, 3 PNS yang menangani urusan energi dan sumber daya mineral, 9 PNS yang menangani urusan kehutanan, dan 4 PNS pengawas ketenagakerjaan.

Berdasarkan data di atas, rata-rata pegawai kabupaten/kota yang dialihkan ke Provinsi didominasi oleh pegawai fungsional guru pendidikan menengah (SMA/SMK). Dalam hal ini, jumlah guru yang dialihkan paling sedikit berasal dari Kabupaten Banjar, terdiri dari 430 guru. Sedangkan jumlah guru yang paling banyak dialihkan ke Provinsi berasal dari Kota Banjarmasin, yaitu 1.039 guru.

Terkait pengalihan pegawai dari pemerintah kabupaten/kota dan provinsi ke pemerintah pusat, dari segi jumlah dan jabatan terdapat dalam tabel berikut.

Tabel 15. Pengalihan ASN (PNS) dari Kabupaten/Kota dan Provinsi ke Pemerintah Pusat

No. Lokus Penelitian Jabatan Jumlah

1. Kota Banjarmasin Penyuluh KB 57

Penyuluh Perikanan 3


No. Lokus Penelitian Jabatan Jumlah

2. Kabupaten Banjar Penyuluh Perikanan 18

Penyuluh KB 18

JFU Urusan Perhubungan 4

JFU Urusan ESDM 2

3. Kabupaten Pandeglang

JFU Urusan Perhubungan 10

4. Provinsi Kepri Urusan ESDM 4

5. Kota Tanjung Pinang Inspektur Tambang 1

JFU Urusan Perikanan (penyuluh perikanan) 3

Penyuluh Keluarga Berencana 18

Sumber: Data Diolah PKDOD LAN, 2017.

Tabel di atas menunjukkan bahwa implementasi PP No. 18/2016 juga berdampak pada pengalihan pegawai PNS dari pemerintah kabupaten/kota dan provinsi ke pemerintah pusat. Namun berbeda dengan alur distribusi/redistribusi pegawai PNS yang pertama, pegawai yang beralih dari pemerintah kabupaten/kota dan pemerintah provinsi ke pemerintah pusat terlihat lebih beragam latar belakang jabatannya, namun jumlahnya lebih sedikit. Pada Kabupaten Banjar, misalnya, terdapat setidaknya 42 PNS yang beralih statusnya menjadi PNS pemerintah pusat. Latar belakang jabatannya terdiri dari penyuluh perikanan 18 pegawai, penyuluh KB 18, JFU urusan perhubungan 4, dan JFU urusan ESDM 2. Dari Kota Tanjungpinang, PNS yang beralih status menjadi PNS pemerintah pusat sebanyak 22 pegawai. Mereka adalah inspektur tambang 1 pegawai, JFU urusan perikanan 3, dan penyuluh keluarga berencan 18 pegawai. Sedangkan dari Kabupaten Pandeglang, pegawai yang beralih menjadi PNS pemerintah pusat hanya 10 orang saja dengan jabatan sebagai JFU urusan perhubungan. Selain itu, dari pemerintah Provinsi Kepulauan Riau juga terdapat pegawai yang beralih menjadi PNS pemerintah pusat sebanyak 4 pegawai JFU urusan ESDM.


Dalam pelaksanaannya, perpindahan pegawai ini tidak hanya berdampak pada berkurangnya pegawai Kabupaten/Kota di satu sisi dan bertambahnya pegawai Provinsi di sisi lain sebagaimana telah dikemukakan di atas. Namun lebih dari itu, muncul sejumlah permasalahan. Pertama, adanya keengganan dari pegawai Kabupaten/Kota yang dialihkan ke Provinsi karena faktor kesejahteraan. Jika dipindah atau berubah status menjadi pegawai provinsi, pegawai yang bersangkutan merasa dirugikan mengingat besaran tunjangan kinerja daerah (TKD) Kabupaten/Kota jauh lebih besar. Hal ini terjadi pada sejumlah Kabupaten/Kota yang telah memiliki kapasitas fiskal yang memadai sehingga berhasil menaikkan tunjangan pegawai.

Kedua, melemahnya rentang kendali dalam urusan administrasi kepegawaian, terutama pada pegawai fungsional guru sekolah menengah. Dengan dialihkannya status kepegawaian mereka menjadi pegawai Provinsi, pengurusan administrasinya menjadi tidak mudah karena kantor Dinas yang berada di ibukota Provinsi sulit diakses bagi guru yang bertugas di daerah Kabupaten/Kota mengingat jarak tempuh dan faktor geografis lainnya. Pada sebagian kasus tertentu bahkan berdampak pada perpindahan tempat tinggal pegawai.

Ketiga, terjadi penambahan beban kerja pada pegawai Kabupaten/Kota. Dalam proses P3D, pengalihan SDM aparatur ini memang relatif berjalan lancar, terutama untuk guru-guru yang berstatus PNS. Namun, hampir semua kabupaten/kota yang menjadi lokus kajian ini mengalami kekurangan pegawai, terlebih setelah adanya pengalihan pegawai ke pemerintah provinsi dan pemerintah pusat seiring penarikan urusan pemerintahan daerah. Hal ini terjadi hampir merata di semua lokus kabupaten/kota. Di Kalimantan Selatan, misalnya, baik Kabupaten Banjar dan Kota Banjarmasin, berdasarkan pemetaan kebutuhan pegawai, mengalami kekurangan pegawai. Akibatnya, beban kerja pegawai menjadi berlebih (overload). Penyebabnya tidak lain karena berlakunya kebijakan moratorium (zero growth) perekrutan pegawai baru (CPNS) sejak tahun 2015. Untuk mengatasi kekurangan tersebut, Pemda Kabupaten


Banjar merekrut Pegawai Tidak Tetap (PTT). Namun dari jumlah pegawai yang belum memenuhi kebutuhan ideal pegawai tersebut, masih harus dikurangi lagi karena 518 pegawai pindah ke provinsi dan 64 pegawai pindah ke kementerian/lembaga.

Keempat, di tingkat Provinsi, pemenuhan SDM untuk melaksanakan urusan yang diserahkan dari Kabupaten/Kota masih belum optimal. Hampir di semua lokus kajian terjadi tarik-menarik dalam hal penataan SDM. Sebagai contoh, di Kabupaten Banjar, proses perpindahan pegawai bahkan sempat mengalami permasalahan. Hal ini terjadi khususnya pada pengalihan tenaga honorer (mayoritas guru) yang tidak bisa ikut pindah urusannya ke provinsi. Sebagaimana dinyatakan oleh salah satu narasumber di Kabupaten Banjar bahwa masalah penarikan PNS terdapat sedikit keributan dikarenakan ada semacam pemilihan dan ditentukan. (Dinas) Kehutanan sudah ditentukan pindah, tetapi (Dinas) pertambangan masih memilih. Kalau Kehutanan sudah dipastikan yang pejabat eselon III ke bawah ke provinsi. Belum lagi yang tenaga kontrak (tenaga honor), tetapi pemerintah provinsi tidak mau, karena hanya mau menerima PNS saja. Belum lagi dengan SKPD yang PPL dan sebagainya yang pengurusan gajinya harus bolak-balik. Dari kementerian/lembaga juga provinsi sempat bermasalah.

Dalam penyelenggaraan urusan kelautan, pengalihan jabatan penyuluh kelautan ke Provinsi tidak dilakukan. Penyuluh kelautan tetap bertugas di Kabupaten/Kota, padahal urusannya sudah dialihkan ke Provinsi. Begitu pula dalam penyelenggaraan urusan perikanan. Masalah muncul manakala berlarut-larutnya pengalihan penyuluh perikanan dari Kabupaten/kota ke Provinsi. Hal ini terjadi misalnya daerah-daerah yang memiliki potensi perikanan besar, seperti Kabupaten Indramayu. Di Indramayu, pengalihan tenaga penyuluh perikanan belum selesai sampai sekarang.

Di tingkat Kabupaten/Kota, permasalahan muncul karena belum terpenuhinya jumlah dan kualifikasi SDM untuk bidang-bidang yang spesifik, seperti bidang kemetrologian. Di bidang kemetrologian, jumlah dan kualifikasi SDM Penera di


Kabupaten/Kota belum memadai. Namun demikian, rata-rata Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota memang mengalami defisit tenaga fungsional. Hal tersebut antara lain terjadi di Kabupaten Pandeglang. Pasca penataan OPD dan adanya sejumlah pegawai yang dialihkan ke Provinsi dan Pusat, total jumlah PNS di lingkungan Pemda Kabupaten Pandeglang saat ini adalah 11.318 orang. Dengan jumlah tersebut, Pemda Kabupaten Pandeglang mengakui masih kekurangan SDM yang memiliki keahlian teknis atau pegawai dengan jabatan fungsional tertentu, terutama untuk kualifikasi tenaga fungsional perencana, auditor, metrologi (penera), litbang, akuntan, dokter dan perawat.

Selain itu, kesulitan lainnya adalah kurangnya minat masyarakat untuk meniti karir sebagai PNS Pemda Kabupaten Pandeglang karena kecilnya besaran tunjangan fungsional yang diperoleh. Oleh karena itu, Pemda Kabupaten Pandeglang sedang merencanakan untuk menaikkan besaran tunjangan kinerja agar pegawai merasa nyaman bekerja di Pandeglang. Mereka berharap bahwa kondisi pegawai di daerah tersebut dapat menjadi perhatian Pemerintah Pusat, sebagaimana diutarakan oleh salah seorang narasumber bahwa di lingkungan Pemkab Pandeglang jabatan fungsional belum menjadi minat pegawai karena tunjangan fungsionalnya kecil. Jadi lebih banyak yang berminat ke jabatan struktural. Kecuali untuk auditor yang tunjangannya sudah tinggi, peminatnya lumayan tinggi. Ini harus menjadi masukan untuk pemerintah pusat.

Untuk menutupi kekurangan tenaga fungsional tersebut, Pemda Kabupaten Pandeglang saat ini lebih memprioritaskan apa yang menjadi kebutuhan mendesak, seperti fungsional perencana, auditor, perawat, dan dokter. Selain itu, kini mereka juga membutuhkan fungsional yang ahli dalam bidang kemetrologian (metrolog). Sebelumnya yang biasa dibutuhkan adalah tenaga fungsional guru, tenaga medis, bidan dan lain sebagainya.

Berdasarkan kondisi tersebut, Pemda Kabupaten Pandeglang berencana untuk fokus pada pengelolaan jabatan fungsional tertentu di bidang-bidang yang memang kini lebih dibutuhkan


di daerah, terutama karena di beberapa kabupaten lain pun jabatan fungsional tersebut jarang tersedia. Kekurangan tenaga fungsional menjadi problem tersendiri karena banyak dinas-dinas teknis memerlukannya, seperti Dinas PUPR yang membutuhkan ahli di bidang teknik sipil. Atau, Dinas Kesehatan yang masih membutuhkan banyak dokter terlebih dengan kondisi geografis daerah yang berbeda

Adanya moratorium CPNS di satu sisi dan kurangnya pegawai di sisi lain, memaksa Kabupaten Pandeglang untuk menutup pintu rapat-rapat bagi pegawai yang berniat pindah ke daerah lain. Sebaliknya, jika ada pegawai yang menginginkan untuk mutasi ke Pemda Kabupaten Pandeglang malah pintu terbuka lebar. Dalam satu tahun terakhir tercatat ada 4 PNS yang masuk (mutasi) ke Pemda Kabupaten Pandeglang. Untuk menjaga pegawai yang ada sekarang agar tetap betah di Kabupaten Pandeglang, Pemda berencana menaikkan besaran tunjangan kinerja.

Dalam hal ini, Kabupaten Pandeglang tidak sendirian. Pemerintah Kota Banjarmasin juga mengeluhkan sedikitnya jumlah jabatan fungsional di lingkungan mereka.Pada salah satu OPD yang memiliki peran strategis seperti Bappeda, misalnya, yang kini memiliki bidang Penelitian dan Pengembangan, tidak hanya belum memiliki peneliti, bahkan tenaga fungsional perencana pun masih kurang. Untuk meningkatkan jumlah tenaga fungsional, upaya Pemda Kota Banjarmasin antara lain mengarahkan para tenaga pelaksana menjadi analis kebijakan. Namun, syarat yang ditetapkan untuk menjadi menduduki jabatan fungsional analis kebijakan masih dirasa cukup berat bagi pegawai di sana.

Proses pengisian jabatan struktural juga tidak lepas dari kekurangan. Hal ini menunjukkan bahwa penempatan SDM di daerah belum berjalan optimal. Penyebabnya antara lain, pertama, kendati sejumlah daerah Kabupaten/Kota telah melakukan seleksi atau lelang jabatan (open bidding), namun pelaksanaanya cenderung bermasalah. Kedua, redistribusi pegawai yang bermasalah akibat penghapusan kelembagaan dan


struktur organisasi perangkat daerah. Untuk mengatasi berbagai kendala ini tersebut dalam proses penempatan pegawai, sudah saatnya bagi Kabupaten/Kota untuk menyusun pola karier yang mengacu pada Peraturan Menteri PAN dan RB No. 13/2014 tentang Pengisian JPT. Selain itu, pemetaan kompetensi pegawai juga sangat diperlukan, sehingga dapat menjadi pedoman dalam pengelolaan pegawai, termasuk dalam proses pengisian jabatan struktural.

Hal yang juga perlu mendapat perhatian, terkait dampak penataan OPD, adalah terhambatnya pengembangan SDM aparatur daerah. Hal ini karena pecahnya konsentrasi dalam pengelolaan SDM antara diklat dan kepegawaian. Pasca penataan OPD, kelembagaan daerah yang menangani SDM diwadahi dalam suatu OPD dengan nomenklatur baru, yaitu Badan Kepegawaian dan Pengembangan Sumber Daya Manusia (BPKSDM) yang menangani urusan pendidikan dan pelatihan dan kepegawaian. Rata-rata Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota juga belum memiliki pola karier dan profil kompetensi yang diperlukan dalam pengelolaan SDM aparatur di daerah. Sehingga, ke depan baik kelembagaan yang menangani SDM dan kebutuhan penyusunan pola karier dan profil kompetensi harus menjadi perhatian utama guna meningkatkan kapasitas dan kinerja perangkat daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan.

Terakhir, terdapat potensi masalah dalam koordinasi antara pemerintah Provinsi dan Kabupaten/Kota, terutama dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Provinsi. Hal ini karena Cabang Dinas sebagai perpanjangan pemerintah Provinsi di Kabupaten/Kota atau wilayah kerja tertentu dipimpin oleh administrator atau pengawas. Dalam melakukan koordinasi dengan Pemerintah Kabupaten, tepatnya dari Dinas yang level jabatannya lebih tinggi. Oleh karena itu, dikhawatirkan akan terkendala hambatan psikologis.


2. Aspek Keuangan Daerah

Dilihat dari aspek keuangan, kapasitas perangkat daerah secara umum relatif tidak bermasalah, dalam arti bahwa pembiayaan yang menjadi beban anggaran untuk pendanaan pada OPD, secara sistem tetap “terjamin” dengan adanya DAU, DAK, dan dana Bagi Hasil (DBH), serta PAD itu sendiri. Namun demikian bukan berarti tidak ada permasalahan yang dihadapi. Permasalahan yang terjadi dalam hal kapasitas perangkat daerah ini pada dasarnya dapat dilihat dari dua faktor, yaitu: Faktor realokasi anggaran pasca perubahan organisasi, dan faktor pendapatan yang terkait dengan penarikan urusan kewenangan dari Kabupaten/Kota ke Provinsi atau Pusat.

Pertama, faktor pendapatan daerah yang terkait dengan penarikan urusan pemerintahan dari pemerintah kabupaten/kota ke pemerintah provinsi. Pertama-tama akan disampaikan terlebih dahulu implikasi penarikan urusan pemerintahan tersebut bagi pendapatan daerah pemkab/pemko. Faktanya, perangkat daerah yang memiliki kontribusi besar bagi kemandirian fiskal kabupaten justru ditarik urusannya ke tingkat provinsi. Hal ini terjadi dengan dihapuskannya Dinas Pertambangan dan Energi pemkab karena urusannya dialihkan ke pemprov. Dinas Pertamben semula berperan sebagai pengumpul dan pengawas pengelolaan tambang di wilayah kabupaten, tetapi saat ini sudah tidak lagi memiliki kontribusi, padahal Kabupaten Banjar memiliki potensi mineral logam dan batuan (Galian C).

Tabel 16. Perbandingan Pendapatan dan Belanja Urusan Pemerintahan Daerah Kabupaten Banjar Tahun 2015-2017

(dalam juta rupiah)

Urusan Pemerintahan APBDP 2015

APBDP 2016 APBD 2017

Pendapatan Urusan Pendidikan

- - -

Belanja Urusan Pendidikan

521,536,2 548,743,9 472,500,4


Urusan Pemerintahan APBDP 2015

APBDP 2016 APBD 2017

Pendapatan Urusan ESDM

- - -

Belanja Urusan ESDM 23,271,1 19,015,3 -

Pendapatan Urusan Kelautan & Perikanan

105,9 102,3 112,8

Belanja Urusan Kelautan & Perikanan

12,372,9 7,447,5 8,296,9

Pendapatan Urusan Kehutanan

20 20 -

Belanja Urusan Kehutanan

14,685,2 14,685,2 -

Pendapatan Urusan Perhubungan

1,450 1,185,8 825,4

Belanja Urusan Perhubungan

14,705,9 14,777 12,266,9

Pendapatan Urusan Penanaman Modal

1,500 1,100 200

Belanja Urusan Penanaman Modal

7,886,3 7,560,6 7,858,5

Sumber: Data Diolah PKDOD, 2017.

Tabel di atas mengilustrasikan pergerakan pendapatan dan belanja di Kabupaten Banjar untuk urusan pemerintahan yang dialihkan ke provinsi. Berdasarkan tabel tersebut diketahui bahwa urusan ESDM dan urusan kehutanan sudah tidak memiliki alokasi anggaran sesuai dengan kenyataan tidak adanya lagi OPD yang menangani urusan tersebut. Sementara itu, urusan yang pendapatan dan belanjanya menunjukkan penurunan jumlah adalah Urusan Perhubungan. Hal ini sesuai dengan adanya penarikan urusan pengelolaan terminal penumpang tipe A ke K/L.

Dari sisi belanja, urusan Pendidikan juga mengalami penurunan seiring dengan berpindahnya kewenangan Pendidikan menengah ke provinsi. Sedangkan dari sisi pendapatan, urusan penanaman modal menurun drastic. Hal ini mengindikasikan adanya pengaruh dari penarikan urusan pada target-target investasi di Kabupaten Banjar. Secara umum, APBD Kabupaten


Banjar tampaknya tidak terlalu terpengaruh dengan penataan perangkat daerah yang baru dilakukan karena pergeseran nilai dalam APBD tidak drastis. Dari hasil diskusi dengan Badan Pengelola Keuangan dan Aset Daerah, Kabupaten Banjar optimis untuk tetap mencapai target pendapatan. Semula seharusnya mampu melampaui target, tapi karena pertambangan logam mineral dan galian C menurun, maka sasaran prediksi perolehan pendapatan hanya akan mencapai target.

Di sisi lain, Pemprov Kalimantan Selatan belum menge-luarkan peraturan teknis tentang harga dasar untuk operasionalisasi urusan tersebut mengingat bahwa provinsi-lah yang akan menjalankan kewenangan tersebut dengan berpedoman pada harga dasar yang ditetapkan oleh provinsi. Menurut pihak pemerintah kabupaten, tidak adanya aturan main dari pemerintah provinsi menunjukkan bahwa pemprov belum siap untuk melakukan pengelolaan tambang tersebut.

Di saat yang sama, hal ini menjadi dilema bagi pemerintah kabupaten karena terdapat pertentangan antara UU No. 23 Tahun 2014 dan UU No. 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah. Dalam hal ini UU No. 28 Tahun 2009 belum diamandemen sehingga masih memungkinkan kabupaten untuk memungut retribusi perizinan pertambangan. Namun demikian, pemerintah kabupaten sudah tidak memiliki kewenangan lagi berdasarkan klausul peralihan urusan pemerintahan. Sebagai jalan tengah yang dipilih, pemerintah kabupaten akhirnya mengeluarkan harga dasar berdasarkan Peraturan Bupati, walaupun secara hukum tidak dibenarkan.

Celah ini tentu memberikan keuntungan bagi para pengusaha pertambangan. Mereka yang oportunis terus melakukan kegi-atan penambangan dan pemerintah kabupaten tidak dapat melakukan pengawasan dan pengendalian secara memadai padahal secara ideal, kegiatan penambangan perlu diawasi dan dikendalikan, khususnya terkait pengendalian penggunaan air tanah yang berpotensi habis dan dapat merusak air bawah tanah. Aktivitas pengendalian tersebut lebih penting daripada sekedar pelaporan pajak.


Pertama, faktor realokasi anggaran, permasalahan yang muncul dari faktor realokasi anggaran umumnya terjadi pada SOPD-SOPD yang mengalami penggabungan atau pengalihan kewenangan. Menurut narasumber yang diwawancarai ternyata bahwa penambahan urusan pada suatu OPD sebagai dampak dari adanya penggabungan, ternyata tidak serta merta meningkatkan jumlah anggaran yang dikelolanya. Meskipun pembiayaan untuk penanganan suatu urusan sebagai dampak dari penggabungan/pengalihan tersebut tetap dialokasikan, namun jumlahnya relatif tidak bertambah atau sekalipun bertambah, kenaikannya tidak berbanding lurus dengan bertambahnya beban kerja yang ada (lihat Tabel 17).

Dari Tabel 17 dapat diketahui bahwa untuk urusan kehutanan pasca berlakunya PP No. 18 Tahun 2016 dibentuk Dinas Lingkungan Hidup dan Kehutanan. Pada PP No. 41 Tahun 2007 urusan kehutanan diwadahi dalam Dinas Pertanian, Kehutanan, dan Peternakan. Sementara untuk lingkungan hidup diwadahi dalam lembaga teknis daerah (Lemtekda) Badan Lingkungan Hidup. Hal yang menarik adalah bahwa penggabungan urusan lingkungan hidup dan kehutanan tidak ‘menambah’ alokasi anggaran yang signifikan, bahkan mengalami penurunan dari Rp. 24.987.836.531,- pada 2016 menjadi Rp. 18.039.960.247,- pada 2017 atau sebesar 27,81%. Demikian pula yang terjadi pada Dinas Pertanian, Kehutanan, dan Peternakan mengalami penurunan alokasi anggaran dari Rp. 49.816.107.395 pada tahun 2016 menjadi Rp. 32.488.036.595 pada tahun 2017 atau turun sebesar 34,78%.

Berbeda dengan urusan pendidikan di Dinas Pendidikan mengalami penambahan dari Rp. 249.850.970.221,- pada 2016 menjadi Rp. 584.014.835.324,- pada 2017 atau naik sebesar 57,22%. Hal yang sama terjadi pada Dinas ESDM yang mengalami penambahan dari Rp. 10.540.401.01,- pada tahun 2016 menjadi Rp. 27.331.199.075,- pada tahun 2017 atau naik sebesar 61,43%.

Selanjutnya, untuk melihat pergeseran pendapatan dan belanja daerah dapat dilihat pada gambaran per SOPD yang ada di kabupaten/kota, sebagaimana tertuang pada Tabel 18.


Tabe

l 17.

Alo

kasi

Ang

gara

n Pe

r SKP

D/S

OPD

Pro

vins

i Kep

ri (P

enda

pata

n, B

elan

ja, d

an P

embi

ayaa

n)

PP N

o. 4

1/200

7 PP

No.

18/2

016

Nom

enkl

atur

Per

angk

at

Dae

rah

Tahu

n A

ngga

ran

Nom

enkl

atur

Per

angk

at

Dae

rah

Tahu

n A

ngga

ran

2015

2016

2017

Din

as P

endi

dika

n19

2.82

8.10

1.311

249.

850.

970.

221

Din

as P

endi

dika

n 58

4.01

4.83

5.32

4

Din

as K

eseh

atan

66.9

96.0

37.6

1032

.838

.495

.792

Din

as K

eseh

atan

267.

476.

655.

237

Din

as P

eker

jaan

Um

um34

7.56

5.97

4.31

326

2.82

9.01

6.52

7D

inas

PU

, Pen

ataa

n Ru

ang,

da

n Pe

rtan

ahan

199.

261.1

75.4

75

Din

as P

erum

ahan

dan

Ka

was

an P

erm

ukim

an18

1.566

.111.9

48

Din

as P

erhu

bung

an48

.022

.943

.991

31.3

68.9

77.5

44D

inas

Per

hubu

ngan

60.3

83.0

75.7

58

Din

as S

osia

l10

.109.

856.

097

13.2

85.8

01.2

80D

inas

Sos

ial

21.4

75.0

73.0

77

Din

as K

epen

dudu

kan

dan

Penc

atat

an S

ipil

7.97

6.61

2.74

77.

519.

458.

145

Din

as P

embe

rday

aan

Pere

mpu

an, P

erlin

dung

an

Anak

, Pen

gend

alia

n Pe

ndud

uk d

an K

B

16.6

53.0

42.6

51

Din

as T

enag

a Ke

rja d

an

Tran

smig

rasi

20.2

50.5

65.2

9616

.329

.853

.647

Din

as T

enag

a Ke

rja d

an

Tran

smig

rasi

26.0

55.17

4.34

0

Din

as K

oper

asi d

an U

KM14

.468

.670

.340

16.17

4.60

7.43

1D

inas

Kop

eras

i dan

UKM

13.4

12.2

34.0

65


PP N

o. 4

1/200

7 PP

No.

18/2

016

Nom

enkl

atur

Per

angk

at

Dae

rah

Tahu

n A

ngga

ran

Nom

enkl

atur

Per

angk

at

Dae

rah

Tahu

n A

ngga

ran

2015

2016

2017

Din

as K

ebud

ayaa

n12

.692

.197.

331

12.6

78.7

75.8

82D

inas

Keb

uday

aan

12.2

24.0

07.4

61

Din

as P

emud

a da

n O

lahr

aga

26.16

2.98

2.84

324

.141.3

75.3

08D

inas

Kep

emud

aan

dan

Ola

hrag

a42

.917

.831

.453

Din

as P

enda

pata

n73

.243

.273

.847

73.0

96.9

60.14

9-

Din

as K

omun

ikas

i dan

In

form

atik

a8.

090.

980.

369

8.50

4.52

5.64

0D

inas

Kom

unik

asi d

an

Info

rmat

ika

16.3

90.7

83.2

14

Din

as P

erta

nian

, Keh

utan

an,

dan

Pete

rnak

an25

.657

.772

.276

49.8

16.10

7.39

5D

inas

Ket

ahan

an P

anga

n,

Pert

ania

n, d

an K

eseh

atan

H

ewan

32.4

88.0

36.5

95

Din

as P

erta

mba

ngan

dan

En

ergi

16.9

74.4

45.0

8710

.540

.401

.017

Din

as E

nerg

i dan

Sum

ber

Day

a M

iner

al27

.331

.199.

075

Din

as P

ariw

ista

20.0

23.6

96.13

318

.373

.385

.741

Din

as P

ariw

isat

a20

.024

.896

.331

Din

as K

elau

tan

dan

Perik

anan

57.9

60.4

44.7

8647

.026

.360

.147

Din

as K

elau

tan

dan

Perik

anan

54.14

6.72

9.21

2

Din

as P

erin

dust

rian

dan

Perd

agan

gan

28.5

84.0

84.5

9819

.337

.054

.951

Din

as P

erin

dust

rian

dan

Perd

agan

gan

22.6

89.6

56.9

31


PP N

o. 4

1/200

7 PP

No.

18/2

016

Nom

enkl

atur

Per

angk

at

Dae

rah

Tahu

n A

ngga

ran

Nom

enkl

atur

Per

angk

at

Dae

rah

Tahu

n A

ngga

ran

2015

2016

2017

Bada

n Pe

renc

anaa

n Pe

mba

ngun

an D

aera

h43

.394

.831

.472

35.9

29.7

73.5

98Ba

dan

Pere

ncan

aan,

Pe

nelit

ian

dan

Peng

emba

ngan

41.19

0.11

8.19

6

Bada

n Li

ngku

ngan

Hid

up13

.618

.336

.175

24.9

87.8

36.5

31D

inas

Lin

gkun

gan

Hid

up d

an

Kehu

tana

n18

.039

.960

.247

Bada

n Pe

mbe

rday

aan

Pere

mpu

an d

an P

erlin

dung

an

Anak

9.86

8.56

2.58

79.

169.

959.

332

--

Bada

n Pe

nang

gula

ngan

Be

ncan

a D

aera

h6.

338.

412.

918

8.27

6.35

6.56

4Ba

dan

Pena

nggu

lang

an

Benc

ana

Dae

rah

7.76

0.92

7.75

4

Bada

n Pe

nana

man

Mod

al d

an

PTSP

8.73

7.51

8.59

18.

883.

467.

398

Din

as P

enan

aman

Mod

al d

an

PTSP

14.0

63.2

47.4

80

Satp

ol P

P12

.850

.397

.425

22.0

04.9

21.4

46Sa

tpol

PP

dan

Pena

nggu

lang

an K

ebak

aran

20.2

54.8

63.7

91

Bada

n Pe

ngel

olaa

n Ke

uang

an

dan

Keka

yaan

Dae

rah

1.98.

886.

572.

315

1.754

.395

.026

.723

Bada

n Pe

ngel

olaa

n Ke

uang

an

dan

Aset

Dae

rah

1.139

.540

.438

.934

Bada

n Ke

pega

wai

an d

an D

ikla

t D

aera

h15

.216

.541

.139

22.4

24.3

80.8

95Ba

dan

Kepe

gaw

aian

dan

PS

DM

22.2

39.8

96.7

48


PP N

o. 4

1/200

7 PP

No.

18/2

016

Nom

enkl

atur

Per

angk

at

Dae

rah

Tahu

n A

ngga

ran

Nom

enkl

atur

Per

angk

at

Dae

rah

Tahu

n A

ngga

ran

2015

2016

2017

Bada

n Pe

ngel

olaa

n Pe

rbat

asan

Pr

ov K

epri

8.13

3.25

7.55

07.

062.

765.

859

--

Bada

n Ke

taha

nan

Pang

an7.

564.

229.

568

6.42

3.32

5.21

0-

-

Bada

n Pe

rpus

taka

an d

an A

rsip

D

aera

h42

.406

.068

.777

38.7

11.8

39.8

38D

inas

Pep

usta

kaan

dan

Ke

arsi

pan

18.7

23.5

41.6

85

Bada

n Pe

mbe

rday

aan

Mas

yara

kat d

an D

esa

12.9

27.9

91.5

5612

.293

.162.

852

Din

as P

embe

rday

aan

Mas

yara

kat D

esa,

Ke

pend

uduk

an, d

an C

atat

an

Sipi

l

20.7

46.7

58.3

80

----

--Ba

dan

Kesa

tuan

Ban

gsa

dan

Polit

ik8.

720.

650.

576

----

--Ba

dan

Peng

elol

aan

Paja

k da

n Re

trib

usi D

aera

h81

.953

.624

.167

Insp

ekto

rat D

aera

h15

.610

.827

.770

14.2

74.3

58.3

80In

spek

tora

t Dae

rah

24.5

33.4

22.7

50

Kant

or P

engh

ubun

g9.

421.7

31.5

228.

519.

797.

577

----

Sum

ber:

Dat

a D

iola

h PK

DO

D, 2

017.


Tabe

l 18.

Alo

kasi

Bel

anja

Per

SKP

D/S

OPD

Kab

upat

en P

ande

glan

g Ta

hun

Angg

aran

201

5-20

17 (d

alam

rupi

ah)

PP N

o. 4

1/200

7 PP

No.

18/2

016

Nom

enkl

atur

Per

angk

at

Dae

rah

Tahu

n A

ngga

ran

Nom

enkl

atur

Per

angk

at

Dae

rah

Tahu

n A

ngga

ran

2015

2016

2017

Din

as P

endi

dika

n da

n Ke

buda

yaan

1.013

.085

.110.

004

902.

603.

709.

699

Din

as P

endi

dika

n da

n Ke

buda

yaan

859.

172.

232.

964

Din

as K

eseh

atan

(ter

mas

uk

RSU

D B

erka

h)27

0.02

0.49

6.83

233

0.89

7.86

4.51

2D

inas

Kes

ehat

an (t

erm

asuk

RS

UD

Ber

kah)

250.

176.

413.

304

Din

as B

ina

Mar

ga d

an S

umbe

r D

aya

Air

191.6

94.3

62.2

1821

2.70

8.37

7.89

1D

inas

Pek

erja

an U

mum

dan

Pe

nata

an R

uang

255.

050.

686.

963

Din

as C

ipta

Kar

ya, P

enat

aan

Ruan

g, d

an K

eber

siha

n10

0.73

2.12

0.61

915

1.783

.356

.787

Din

as P

erum

ahan

132.

507.

573.

786

Din

as S

osia

l dan

Ten

aga

Kerja

8.28

2.92

7.65

57.

455.

921.9

34D

inas

Sos

ial

10.5

60.7

89.2

72

Satp

ol P

P6.

023.

057.

153

5.70

1.567

.248

Satp

ol P

P6.

940.

193.

016

Din

as K

elau

tan

dan

Perik

anan

12.4

14.7

99.8

498.

969.

602.

526

Din

as P

erik

anan

11.9

42.8

14.3

28

Din

as P

erin

dag

dan

ESD

M9.

776.

451.0

007.

397.

623.

500

Din

as P

erin

dag

dan

ESD

M16

.586

.096

.049


PP N

o. 4

1/200

7 PP

No.

18/2

016

Nom

enkl

atur

Per

angk

at

Dae

rah

Tahu

n A

ngga

ran

Nom

enkl

atur

Per

angk

at

Dae

rah

Tahu

n A

ngga

ran

2015

2016

2017

Din

as P

erhu

bung

an,

Kom

unik

asi,

dan

Info

rmat

ika

12.3

50.14

6.98

812

.989

.365

.117

Bada

n Pe

nang

gula

ngan

Be

ncan

a D

aera

h (B

PBD

)3.

764.

821.1

96

Din

as K

epen

dudu

kan

dan

Penc

atat

an S

ipil

4.81

0.37

4.91

84.

410.

039.

562

Din

as T

enag

a Ke

rja d

an

Tran

smig

rasi

5.92

4.56

9.72

2

Din

as K

oper

asi,

Perin

dust

rian,

da

n Pe

rdag

anga

n7.

117.

263.

405

5.77

9.26

8.88

6D

inas

Ket

ahan

an P

anga

n13

.381

.892

.061

Din

as K

ehut

anan

dan

Pe

rkeb

unan

235.

000.

000

1.641

.291

.150

Din

as L

ingk

unga

n H

idup

19.8

80.13

8.49

7

Din

as P

emud

a, P

ariw

isat

a da

n O

lahr

aga

1.115

.000

.000

2.28

3.49

5.00

0D

inas

Kep

endu

duka

n da

n Pe

ncat

atan

Sip

il11

.073

.362

.663

Din

as P

enge

lola

an K

euan

gan

dan

Aset

337.

581.2

93.19

841

8.69

7.10

4.59

0D

inas

Pem

berd

ayaa

n M

asya

raka

t dan

Pe

mer

inta

han

Des

a

10.0

50.9

24.6

75

Din

as P

enda

pata

n D

aera

h15

.564

.031

.122

13.2

04.19

4.15

7D

inas

Pen

gend

alia

n Pe

ndud

uk, K

B,

Pem

berd

ayaa

n Pe

rem

puan

da

n Pe

rlind

unga

n An

ak

21.4

67.8

60.10

9


PP N

o. 4

1/200

7 PP

No.

18/2

016

Nom

enkl

atur

Per

angk

at

Dae

rah

Tahu

n A

ngga

ran

Nom

enkl

atur

Per

angk

at

Dae

rah

Tahu

n A

ngga

ran

2015

2016

2017

Din

as P

erta

nian

dan

Pe

tern

akan

1.165

.000

.000

150.

000.

000

Din

as P

erhu

bung

an21

.767

.022

.965

Bada

n Pe

mbe

rday

aan

Pere

mpu

an, P

erlin

dung

an

Anak

dan

KB

12.5

28.2

74.6

0111

.286

.138.

443

Din

as K

omun

ikas

i, In

form

asi,

Sand

i, da

n St

atis

tik10

.157.

030.

304

Bada

n Ke

pega

wai

an D

aera

h16

.691

.682

.730

15.4

56.3

73.7

31D

inas

Kop

eras

i dan

UM

KM6.

104.

862.

910

Bada

n Ke

taha

nan

Pang

an d

an

Peny

uluh

an19

.173.

825.

042

24.9

18.2

65.4

56D

inas

Pen

anam

an M

odal

dan

PT

SP6.

467.

310.

977

Bada

n Pe

nana

man

Mod

al d

an

Pela

yana

n Pe

rizin

an T

erpa

du

Satu

Pin

tu

162.

870.

000

188.

136.

350

Kant

or A

dmin

istr

ator

KEK

Ta

njun

g Le

sung

2.84

3.25

8.70

4

Bada

n Pe

mbe

rday

aan

Mas

yara

kat d

an P

emer

inta

han

Des

a

8.95

0.75

2.79

46.

071.4

14.12

8D

inas

Pem

uda

dan

Ola

h Ra

ga10

.919

.657

.078

Bada

n Pe

nang

gula

ngan

Be

ncan

a D

aera

h (B

PBD

)5.

192.

602.

959

4.16

0.73

2.07

0D

inas

Per

pust

akaa

n da

n Ar

sip

5.78

1.653

.251

Bapp

eda

10.7

77.9

87.5

0010

.581

.671

.280

Din

as P

erik

anan

11.9

42.8

14.3

28


PP N

o. 4

1/200

7 PP

No.

18/2

016

Nom

enkl

atur

Per

angk

at

Dae

rah

Tahu

n A

ngga

ran

Nom

enkl

atur

Per

angk

at

Dae

rah

Tahu

n A

ngga

ran

2015

2016

2017

Sekr

etar

iat D

PRD

27.6

48.9

16.14

236

.544

.359

.997

Din

as P

ariw

isat

a10

.946

.980

.937

Sekr

etar

iat D

aera

h20

0.00

0.00

016

7.00

0.00

0D

inas

Per

tani

an30

.682

.426

.989

Insp

ekto

rat

8.89

6.58

7.37

810

.053

.015

.729

Din

as P

erin

dust

rian,

Pe

rdag

anga

n da

n ES

DM

16.5

86.0

96.0

49

Kant

or L

ingk

unga

n H

idup

4.80

6.83

5.45

45.

011.4

88.4

89Ba

dan

Pere

ncan

aan

dan

Pem

bang

unan

Dae

rah

12.8

33.14

0.00

0

Kant

or P

erpu

stak

aan,

Ars

ip

dan

Dok

umen

tasi

30.0

00.0

0014

.200

.000

Peja

bat P

enge

lola

an

Keua

ngan

Dae

rah

(PPK

D)

Kant

or A

dmin

istr

ator

Kaw

asan

Ek

onom

i Khu

sus

Tanj

ung

Lesu

ng

150.

000.

000

1.405

.390

.722

Bada

n Pe

ngel

olaa

n Ke

uang

an

Dae

rah

47.5

55.8

90.4

09

Bada

n Pe

laya

nan

Paja

k D

aera

h12

.697

.412

.592


PP N

o. 4

1/200

7 PP

No.

18/2

016

Nom

enkl

atur

Per

angk

at

Dae

rah

Tahu

n A

ngga

ran

Nom

enkl

atur

Per

angk

at

Dae

rah

Tahu

n A

ngga

ran

2015

2016

2017

Bada

n Ke

pega

wai

an d

an

Dik

lat

17.0

99.9

95.5

00

Dew

an P

erw

akila

n Ra

kyat

D

aera

h13

.913

.555

.894

Kepa

la D

aera

h da

n W

akil

Kepa

la D

aera

h77

7.37

4.36

6

Sekr

etar

iat D

aera

h50

.780

.265

.731

Sekr

etar

iat D

PRD

36.6

57.5

21.0

78

Insp

ekto

rat

13.4

19.0

06.0

34

Bada

n Ke

satu

an B

angs

a da

n Po

litik

5.88

7.77

4.85

9

Sum

ber:

BPK

AD

Kab

upat

en P

ande

glan

g, 2

017.


Berdasarkan Tabel 18 dapat dijelaskan bahwa untuk belanja bidang pendidikan dan kebudayaan cenderung mengalami penurunan sejak tahun 2016 hingga 2017. Pada tahun 2015 ke tahun 2016 alokasi belanja Dinas Pendidikan dan Kebudayaan Kabupaten Pandeglang mengalami penurunan yakni dari Rp. 1.013.085.110.004,- menjadi Rp. 902.603.709.699,-. Sementara itu pada tahun 2017 kembali mengalami penurunan menjadi Rp. 859.172.232.964,-.

Sementara untuk alokasi belanja Dinas Kelautan dan Perikanan (2015 dan 2016) pun mengalami penurunan dari Rp. 12.414.799.849,- menjadi Rp. 8.969.602.256,-. Alokasi belanja tersebut kembali mengalami peningkatan saat menjadi Dinas Perikanan pada tahun 2017 sebesar Rp. 11.942.814.328,-

Dampak dari belum adanya kebijakan pelaksanaan mengenai kuasa penarikan pajak dan retribusi tambang di kabupaten/kota ini adalah aktivitas dan pengelolaan tambang tidak ada yang mengawasi. Kalaupun ada inspektur tambang, tetapi sejak ditarik kewenangannya ke Provinsi, sehingga inspektur tambang pun tidak terlihat begitu berperan dalam melakukan fungsi pengawasan kepada kab/kota yang memiliki bahan galian. Yang diuntungkan adalah pihak swasta yang menjadi tidak terawasi aktivitas dan juga tidak dikenakan pungutan.

APBD juga belum memperlihatkan adanya belanja modal yang signifikan untuk pembangunan infrastruktur seperti ba-ngunan perkantoran baru misalnya bagi kabupaten/kota yang kewenangannya ditarik ke Provinsi atau Pusat. Secara umum penurunan jumlah APBD-P adalah karena kebijakan optimalisasi dari Pusat. Karena masih banyak daerah-daerah yang memiiki ketergantungan fiskal yang tinggi terhadap APBN, sehingga berdampak dalam DAU maupun juga dana perimbangan. Seperti yang diperlihatkan dalam grafik tentang perbandingan APBD di Provinsi Kalimatan Selatan, Kabupaten Banjar dan Kota Banjarmasin dalam kurun waktu 2015 sampai dengan 2017, memperlihatkan beberapa hal, sebagai berikut.


Grafik 5. Perbandingan APBD Provinsi Kalimatan Selatan, Kabupaten Banjar dan Kota Banjarmasin 2015-2017

Sumber: BPKAD Provinsi Kalsel, Kab. Banjar dan Kota Banjarmasin, 2017

Grafik di atas menggambarkan perbandingan APBD 2015-2017 dari aspek dana perimbangan, PAD dan belanja pegawai tidak langsung di Provinsi Kalimatan Selatan, Kabupaten Banjar dan Kota Banjarmasin. Secara keseluruhan trend APBD terlihat fluktuatif. Trend APBD Provinsi Kalimantan Selatan secara umum adalah yang tertinggi dibandingkan Kabupaten Banjar dan Kota Banjarmasin terutama dari aspek PAD sebesar Rp 3,205,743,749,000.00 pada Tahun 2017. Demikian juga dana perimbangan Provinsi Kalimatan Selatan Pada Tahun 2016 adalah yang tertinggi dibanding tahun 2015 dan 2017 dan dibandingkan dengan Kabupaten Banjar dan Kota Banjarmasin pada Tahun 2015-2017. Sedangkan belanja pegawai tidak langsung di Provinsi Kalimatan Selatan Pada Tahun 2017 adalah yang tertinggi dibandingkan tahun dan lokus lainnya yaitu sebesar Rp 1.267.399.649.471,-.

Dalam APBD 2015-2017, terlihat bahwa jumlah PAD di Provinsi Kalimatan Selatan adalah yang tertinggi dibandingkan Kabupaten Banjar dan Kota Banjarmasin meskipun trendnya


fluktuatif. Dari grafik APBD 2015-2017 terlihat bahwa Puncak tertinggi PAD Provinsi Kalimatan Selatan adalah pada Tahun 2017 dengan jumlah sebesar Rp. 3.205.743.749.000,- dan merupakan yang tertinggi dibandingkan Kota Banjar dan Kabupaten Banjarmasin. Sedangkan PAD Kabupaten Banjar adalah yang terendah yaitu pada Tahun 2015 sebesar Rp. 164.190.712.544,-. Dana Perimbangan Provinsi Kalsel, Kota Banjarmasin, dan Kabupaten Banjar terlihat pada tabel berikut.

Tabel 19. Dana Perimbangan Provinsi Kalimantan Selatan, Kota Banjarmasin, dan Kabupaten Banjar

Daerah

Dana Perimbangan (dalam milliar rupiah)

Dana Alokasi Umum/DAU

Dana Alokasi Khusus/DAK

Dana Bagi Hasil/DBH

2016 2017 2016 2017 2016 2017

Provinsi Kalsel 779,52 1.111,20 952,09 756,87 912,07 392,94

Kota Banjarmasin

709,29 709,29 211,23 187.00 166,04 133,14

Kabupaten Banjar

NA 774,39 NA 243,50 NA 243,23

Sumber: Data diolah PKDOD LAN, 2017.

Dari tabel di atas dapat diinformasikan bahwa dana per-imbangan merupakan sumber pendapatan utama bagi Provinsi Kalimatan Selatan, Kabupaten Banjar dan Kota Banjarmasin. Dana Perimbangan Provinsi Kalimatan Selatan masih yang tertinggi dibandingkan dengan dana perimbangan Kabupaten Banjar dan Kota Banjarmasin. Dana perimbangan tertinggi pada Tahun 2016 di Provinsi Kalimatan Selatan sebesar Rp. 2.643.678.465.300,- sedangkan dana perimbangan terendah terdapat di Kota Banjarmasin pada Tahun 2016 sebesar Rp. 1.086.563.485.606.-.

Trend belanja pegawai tidak langsung di Provinsi Kalimatan Selatan, Kabupaten Banjar dan Kota Banjarmasin adalah moderat fluktuatif artinya tidak ada kenaikan atau penurunan yang terlalu


drastis dari tahun ke tahun. Trend belanja pegawai tidak langsung di Kabupaten Banjar dan Kota Banjarmasin adalah moderat. Jumlah belanja tertinggi di Kota Banjarmasin adalah pada Tahun 2015 sebesar Rp. 836.260.192.175,-, dan Belanja pegawai tidak langsung yang tertinggi di Kabupaten Banjar adalah di 2016 di Rp. 809.673.516.155,-.

Sedangkan belanja pegawai yang tertinggi diantara Provinsi Kalimantan Selatan, Kabupaten Banjar dan Kota Banjarmasin dalam kurun waktu 2015-2017 adalah pada Tahun 2017 di Provinsi Kalimantan Selatan yaitu sebesar Rp. 1.267.399.649.471,-. Pengurangan belanja pegawai terjadi di Kabupaten Banjar yaitu sebesar Rp. 71.778.669.576,- yaitu pengurangan anggaran dari anggaran Tahun 2016 kepada anggaran 2017.

Sedangkan anggaran belanja tidak langsung di Kota Banjarmasin dan Provinsi Kalimatan Selatan terlihat peningkatan dari Tahun 2016 ke Tahun 2017 yaitu masing-masing sebesar Rp. 7.619.983.277,- dan Rp. 501.922.171.771,- dari yang sebelumnya masing-masing sebesar Rp. 765.477.477.700,- dan Rp. 774.083.045.277,- pada Tahun 2016 menjadi masing-masing Rp. 766.463.062.000,- dan Rp. 1.267.399.649.471,- pada Tahun 2017.

Dari data tersebut terlihat bahwa pengalihan beberapa urusan ke Pemerintah Provinsi, tidak serta merta anggaran semua kabupaten dan kota menurun, karena meskipun ada penarikan urusan ke Pemerintah Provinsi, anggaran belanja pegawai tidak langsung di Kota Banjarmasin justru meningkat sedangkan Kabupaten Banjar anggaran belanja pegawai tidak langsungnya menurun pada Tahun 2017.

Berdasarkan pada data dalam grafik perbandingan APBD Kalimatan Selatan, Kabupaten Banjar dan Kota Banjarmasin 2015-2017 terlihat bahwa pelimpahan urusan tidak berdampak langsung terhadap penurunan belanja tidak langsung di kabupaten dan kota. Karena meskipun PP No. 18 Tahun 2016 sudah diterapkan ada Kota yang justru naik belanja pegawai tidak langsungsungnya dan ada juga kabupaten yang belanja pegawai tidak langsungnya menurunnya. Sebaliknya, di Provinsi Kalimantan Selatan dalam kurun waktu 2015-2017 kenaikan belanja pegawai tidak langsung


terus bertambah secara signifikan dan mencapai puncaknya pada Tahun 2017. Menurut Bappeda Kota Banjarmasin, dengan ada penggabungan ini, tidak begitu terpengaruh dalam pembiayaan, karena kita juga melakukan beberapa penghematan di beberapa pos belanja. Saat ini kami fokus pada penyelesaian rumah sakit. Sebelum 2012, pada saat penerapan Peraturan Pemerintah No. 41 Tahun 2007 Badan Keuangan juga digabung, dengan Dispenda.

Lebih lanjut, menurut Bappeda Kota Banjarmasin bahwa setelah ada Undang-Undang tentang PDRB dan dialihkannya PBB menjadi pajak daerah, intensitas pelayanan pajak menjadi meningkat. Menjadi ironi, disatu sisi Pemda diminta meningkatkan kinerja di satu sisi kelembagaannya dipangkas. Kami tetap mendiskusikan kepada Kemendagri untuk bisa memisahkan dua OPD ini. Variabel umum dimasukan ke dalam variable teknis, ini yang menjadi masalah, variable teknis idealnya menitikberatkan pada beban kerja. Mereka berharap agar penggabungan ini tidak berdampak pada PAD, walaupun memang sudah terdeteksi terjadi penurunan 5% dari PAD. Untuk kategori luas daerah mengapa dimasukan ke variable teknis, jika demikian menjadi tidak adil bagi daerah-daerah yang luas wilayahnya kecil tetapi beban kerjanya besar. Sedangkan di kabupaten yang beban kerjanya lebih kecil tapi karena luas wilayahnya besar sehingga dapat masing-masing berdiri sendiri badan keuangan dan badan pendapatan.

Ada beberapa urusan yang ditarik yaitu terminal, yang merupakan potensi yang hilang. Anggaran sudah disesuaikan dengan OPD yang akan dibentuk, pada semester I 2017 baru akan terlihat kinerja efektifitas anggaran. Kalau penerimaan memang ada penurun sedikit dibandingkan tahun-tahun berikutnya.

Dalam perbandingan APBD Kota Banjarmasin 2015-2017, terlihat trend penurunan pendapatan secara umum dibandingkan dengan APBD-P 2016, pada APBD-P 2016 sebesar Rp. 1.544.787.107.88,-, menjadi Rp. 1.481.945.786.000,-. Hasil pajak daerah 2017 adalah Rp. 177.333.500.000 sedangkan hasil pajak daerah 2016 adalah Rp. 169.779.718.000,-, atau diperkirakan ada kenaikan penerimaan dairi hasil pajak daerah.


Data ini menjadi bertentangan dengan perhitungan yang dilakukan Badan Keuangan Daerah Kota Banjarmasin yang pada awal 2017 memperkirakan terjadi penurunan potensi penerimaan dari hasil pajak dan retribusi daerah sebesar 5% dari tahun 2016. Data yang lebih valid dari APBD akan lebih terlihat setelah adanya APBD-P 2017 setelah adanya optimalisasi dan juga penyerapanan serta pendapatan daerah yang lebih faktual.

Aspek keuangan pada Kabupaten Banjar terlihat dari data pada Pendapatan Asli Daerah selama tahun 2014 hingga 2016 terus mengalami peningkatan. Namun, pada tahun 2017 mengalami sedikiti pengurangan, khususnya jenis pendapatan Lain-lain Pendapatan yang Sah. Dari sisi belanja, terdapat penurunan pada belanja pegawai. Ini merupakan konsekuensi logis yang memang didesain oleh UU No. 23/2014, yaitu adanya perpindahan beberapa pegawai kabupaten ke provinsi dan K/L, baik untuk pemerataan pegawai dan rasionalisasi belanja pegawai untuk pembangunan.

Dari pos belanja pegawai pada APBD-P 2016 dibandingkan dengan APBD 2017 seperti yang terdapat pada Kota Banjarmasin, terlihat perubahan (APBD-P 2016, belanja pegawai Rp. 774.093.045.277,-, sedangankan pada APBD 2017 belanja pegawai berjumlah Rp. 766.462.062.000,-, terjadi peningkatan sejumlah Rp. 2.369.016.7,-. Padahal telah terjadi pengalihan P2D guru-guru sekolah menengah atas ke Pemerintah Provinsi.

Idealnya, terjadi pengurangan belanja pegawai di Kota Banjarmasin dan bukan sebaliknya. Hal ini terjadi, karena Kota Banjarmasin masih memberikan subsidi kepada Provinsi kepada guru-guru non-PNS asal Kota Banjarmasin yang dipekerjakan di Provinsi, sehingga beban anggarannya masih terdapat dalam APBN 2017 Kota Banjarmasin. Karena Provinsi tidak bersedia membayar honorarium guru-guru non-PNS yang dialihkan.

Selain itu ketika APBD 2017 disusun pada bulan Oktober 2016 masih menggunakan asumsi pembiayaan yang lama yaitu APBD-P 2016 karena pada saat itu perhitungan mengenai P2D belum selesai dilakukan, sehingga gaji guru-guru sekolah menengah atas masih diperhitungkan dalam APBD 2017.


Perubahan akan dilakukan ketika APBD-P bulan Oktober 2017 karena sudah mempunyai data P2D yang lengkap. Hasil temuan tim kajian, hampir di semua lokus kajian, data tentang aset yang dialihkan belum selesai proses penatausahaannya maupun pengalihannya sampai dengan pertengahan tahun 2017. Sehingga tidak mengejutkan jika asumsi perhitungan APBD 2017 masih kurang lebih sama dengan APBD-P 2016.

Urusan ESDM dan urusan kehutanan sudah tidak memiliki alokasi anggaran sesuai dengan tidak adanya lagi OPD yang menangani urusan tersebut.Sementara itu, urusan yang pendapatan dan belanjanya menunjukkan penurunan jumlah adalah Urusan Perhubungan. Hal ini sesuai dengan adanya penarikan urusan pengelolaan terminal penumpang tipe A ke K/L. Dari sisi belanja, urusan Pendidikan juga mengalami penurunan seiring dengan berpindahnya kewenangan Pendidikan menengah ke provinsi. Sedangkan dari sisi pendapatan, urusan penanaman modal menurun drastis.Hal ini mengindikasikan adanya pengaruh dari penarikan urusan pada target-target investasi di Kabupaten Banjar.

Secara umum, APBD Kabupaten Banjar tampaknya tidak terlalu terpengaruh dengan penataan OPD yang baru dilakukan karena pergeseran nilai dalam APBD tidak drastis. Dari hasil diskusi dengan Badan Pengelola Keuangan dan Aset Daerah, Kabupaten Banjar optimis untuk tetap mencapai target pendapatan. Semula seharusnya mampu melampaui target, tapi karena pertambangan logam mineral dan galian C menurun, maka sasaran prediksi perolehan pendapatan hanya akan mencapai target.

Berkaitan dengan pajak, tidak adanya Dinas Pertambangan membawa kesulitan bagi pemerintah kabupaten untuk melakukan pengawasan dan pengendalian. Hal ini sebagaimana disampaikan oleh salah satu narasumer di Kabupaten Banjar, bahwa berkaitan dengan pajak, setiap bulan sudah ada target yang harus di pungut. Tetapi karena tidak ada pengawasan tidak ada, maka pemda hanya murni mendapat laporan dari pengusaha. Yang namanya wajib pajak, mungkin semua, yang


namanya pajak itu kalau bisa dihindari ya dihindari.

Tidak hanya tentang pungutan pajak, potensi masalah juga terjadi pada pembagian Bagi Hasil Pajak dari Provinsi. Hal ini sebagaimana dinyatakan bahwa dalam rangka bagi hasil, data teknisnya berasal dari Dinas Pertambangan, baik itu harga batu bara atau mineral, kemudian berapa jumlah yang akan diterima. Dengan bubarnya Dinas Pertambangan, akhirnya tidak bisa dapat data. Ke depan provinsi akan mengadakan proses rekon. Kalau tidak, maka pemkab tidak akan mendapatan data ini. Perimbangan (keuangan) jadi terserah Pusat dan pemkab tidak bisa complain.

Berdasarkan data sekunder dan penjelasan dari para narasumber, dapat dismpulkan bahwa secara rata-rata PAD di Provinsi Kalimantan Selatan, Kabupaten Banjar dan Kota Banjarmasin lebih tinggi dibanding nilai Dana Perimbangannya. Dengan demikian dapat disimpulkan daerah-daerah ini mempunyai kemampuan fiskal yang baik karena tidak terlalu bergantung pada dana perimbangan. Sebagai contoh perbandingan PAD dengan dana perimbangan Provinsi Kalimatan Selatan adalah sebesar 1.42%. Meskipun kecil namun 1.42% inilah ruang fiskal yang dapat dimanfaatkan Provinsi Kalimatan Selatan dalam meningkatkan pelayanan publik di daerahnya. Berdasarkan pada data tersebut, maka dapat dikatakan kapasitas keuangan di Kalimatan Selatan, Kabupaten Banjar dan Kota Tanjungpinang mampu menjalankan urusan-urusan yang dimandatkan kepadanya karena masih ada ruang fiskal dari PAD yang lebih besar daripada dana perimbangannya. Besar PAD berbanding terbalik dengan besarnya dana perimbangan. Sehingga ketika PAD meningkat, maka dana perimbangan akan berkurang demikian pula sebaliknya.

Sebaliknya yang terjadi di Provinsi Kepri, Kabupaten Bintan dan Kota Tanjungpinang, kapasitas fiskal daerah yang menjadi ukuran dalam mengukur kemampuan keuangan daerah adalah secara umum lebih rendah dibandingkan dengan dana perimbangannya.


Grafik 6. Perbandingan APBD Provinsi Kepri, Kabupaten Bintan dan Tanjungpinang Tahun 2015-2017

Sumber: BPKAD Provinsi KEPRI, Kab. Bintan dan Kota Tanjungpinang, 2017

Grafik tersebut di atas menggambarkan perbandingan PAD, Dana Perimbangan dan Belanja Pegawai Tidak Langsung di Provinsi Kepulauan Riau, Kabupaten Bintan dan Kota Tanjungpinang pada Tahun 2015-2017. Berdasarkan pada grafik tersebut terlihat, trend APBD 2015-2017 di ketiga lokus di atas menunjukkan trend yang fluktuatif terutama untuk trend pada Dana Perimbangan, sedangkan trend pada PAD dan belanja tidak tetap menunjukkan trend moderat. Trend dana perimbangan menunjuk yang trend tertinggi dibandingkan 2 trend lainnya yaitu PAD dan belanja pegawai tidak langsung. Dana perimbangan Provinsi Kepri merupakan yang tertinggi dan mencapai puncak pada Tahun 2017 yaitu sebesar Rp. 2.096.085.459.062,-, sedangkan PAD Kota Tanjung Pinang adalah yang terendah di Tahun 2016 yaitu sebesar Rp. 116.448.594.500,-.

PAD Provinsi Kepri merupakan PAD tertinggi dibandingkan Kabupaten Bintan dan Kota Tanjungpinang. Trend PAD di Provinsi Kepri menunjukkan trend penurunan yang sangat kecil. PAD tertinggi adalah pada Tahun 2015 yaitu sebesar Rp.


1.143.360.000.000,- dan PAD terendah adalah pada Tahun 2017 sebesar Rp. 1.104.344.658.957,-. PAD terendah adalah di Kota Tanjungpinang yaitu sebesar Rp. 116.448.594.500,- pada Tahun 2017.

Trend dana perimbangan di Provinsi Kepri, Kabupaten Bintan dan Kota Tanjungpinang mengalami pertumbuhan yang signifikan dan moderat dalam kurun waktu Tahun 2015-2017. Pertumbuhan yang tertinggi terjadi pada Tahun 2017 yaitu sebesar Rp. 2.096.085.459.062,- di Provinsi Kepri dan yang terendah adalah Kabupaten Bintan di Tahun 2015 sebesar Rp. 528.653.805.619,-.

Data dalam APBD 2015-2017 di Provinsi Kepri, Kabupaten Bintan dan Kota Tanjungpinang dalam hal belanja tidak langsung menunjukkan trend kenaikan yang sedikit tajam di Provinsi Kepri dan perkembangan yang moderat di Kabupaten Bintan dan Kota Tanjungpinang. Pertumbuhan belanja pegawai tidak langsung yang tertinggi adalah di Provinsi Kepri pada tahun 2017 sebesar Rp. 552.919.168.745,- dan yang terendah di Provinsi Kepri pada Tahun 2015 sejumlah Rp. 299.824.680.232,-. Trend kenaikan belanja pegawai tidak langsung yang terus meningkat terjadi di Provinsi Kepri sejak Tahun 2015 sampai dengan 2017 dengan nilai sebesar masing-masing Rp. 299.824.680.323,- pada Tahun 2015, Rp. 334.969.925.172,- pada Tahun 2016 dan Rp. 334.969.925.172 pada Tahun 2017. Pertumbuhan pertumbuhan yang moderat terjadi di Kabupaten Bintan dan Kota Tanjung Pinang. Belanja pegawai tidak langsung di Kabupaten Banjar di Tahun 2017 terjadi kenaikan dibandingkan Tahun 2016 sebesar Rp. 18.572.721.150,-. Sedangkan di Kota Tanjungpinang, belanja pegawai tidak langsung terjadi penurunan di Tahun 2017 dibandinkan dengan belanja pada Tahun 2016 sebesar Rp. 66.837.624.662.

Menurut narasumber di Bappeda Kota Tanjungpinang, kapasitas keuangan Kota Tanjungpinang dengan adanya PP 18 Tahun 2016 tidak terlalu bermasalah, karena sumber pendapatan utama dari Kota Tanjungpinang adalah perdagangan dan jasa. Urusan tambang yang ditarik ke Provinsi, juga belum efektif dilaksanakan, sehingga Pemerintah Kota masih bisa menarik


retribusi dan pajak mineral yang ada di Kota. Dari aspek DAU dengan pengalihan guru-guru PNS ke PNS memang berkurang, karena ada pengalihan pembiayaan gaji. Namun struktur APBD secara keseluruhan memang mengalami penurunan bukan karena penerapan PP 18 Tahun 2016 tapi karena memang transfer dana perimbangan dari Pusat berkurang karena adanya optimalisasi dan ini berlaku untuk pusat dan daerah.

Perbandingan APBD 2015-2017 di Kota Tanjungpinang mengalami fluktuasi, pada Tahun 2015 jumlah pendapatan adalah sebesar Rp. 831.675.332.351,- , sedangkan pada Tahun 2016 jumlah pendapatan adalah Rp. 1.047.234.876.955,-, dan pada Tahun 2017 mengalami penurunan menjadi 906.500.000.000,-. Penurunan APBD 2016 ke APBD 2017 menurut BPKAD adalah bukan karena penerapan PP NO. 18 TAHUN 2016 tetapi karena adanya optimalisasi anggaran APBN. Kota Tanjungpinang masih sangat mengandalkan dana perimbangan, sehingga optimalisasi anggaran dari pusat akan mempengaruhi postur APBD pada tahun berjalan.

Sementara itu narasumber di Bagian Ortala Kota Tanjungpinang mengatakan DAU dan DAK juga terpengaruh karena ada OPD yang langsung bersentuhan dengan pusat. Namun demikan, menurut narasumber di Kota Tanjungpinang, bahwa ego sektoral dalam meleburnya dinas pasar ke dinas perdagangan ini akan berdampak pada anggaran. Jika tidak ada kata perdagangannya maka tidak ada anggaran yang bisa disalurkan ke daerah. Sebagaimana dikatakan salah seorang narasumber di Bappeda Kota Tanjungpinang bahwa struktur penerimaan tidak terlalu signifikan, misalnya UU pajak daerah belum direvisi sehingga kami masih bisa mengambil retribusi dan pajak terhadap mineral bukan logam. Pergerakan ekonomi di Tanjungpinang bukan pada sumber daya alam tetapi kepada perdagangan dan jasa.

Sementara itu, narasumber di BPKAD Kota Tanjungpinang mengatakan bahwa APBD 2015-2016 terjadi defisit karena pendapatan belum masuk tetapi kegiatan sudah dilakukan. Akhirnya Pemda hanya bertumpu pada Dana Perimbangan.


Kalau melihat dari PAD, walaupun terus meningkat tetapi belum cukup untuk membiayai kegiatan yang ada. Pendapatan Provinsi yang diterima tidak sesuai dengan target. Masih ada hutang dari provinsi dimana tahun 2017 hampir lunas, tetapi belum mencukupi anggaran kegiatan. Kegiatan prioritas walikota belum bisa jalan. Ada arahan untuk mengefisiensikan kegiatan-kegiatan untuk menutup pembiayaan rutin. Salah seorang narasumber di Bappeda Kota Tanjungpinang menambahkan bahwa ada beberapa potensi yang tergambar dalam PDRB. Disperindag salah satu yang di depan, selain juga Dinas Pariwisata sebagai penggerak vital perekonomian Kota Tanjungpinang.

Data APBD Kota Tanjungpinang tahun 2015-2017 memperlihatkan bahwa terjadi penurunan pendapatan asli daerah dari pos pendapatan pajak daerah dari Rp. 59.320.000.000,-, pada tahun 2016 menjadi Rp. 56.000.000.000,- pada tahun 2017. Meskipun terjadi penurunan penerimaan hasil pajak daerah, Kota Tanjungpinang tidak begitu terpengaruh dengan aktivitas pertambangan yang kewenangannya ditarik ke provinsi. Aktivitas ekonomi utama Kota Tanjungpinang adalah pada perdagangan dan pariwisata. Belanja pegawai juga mengalami penurunan dari tahun ke tahun, pada tahun 2017 belanja pegawai direncanakan sebesar Rp. 98.612.268.727,-, dibandingkan pada tahun 2016, maka belanja pegawai terjadi penurunan, yang sebelumnya sebesar Rp. 101.183.829.386,-. Penurunan belanja pegawai karena pada saat penyusunan ini, telah diasumsikan pengalihan pembiayaan guru-guru sekolah menengah ke Provinsi. Kebutuhan keuangan daerah cukup besar dari tahun ke tahun.

Sementara itu, APBD Kabupaten Bintan tahun 2017, kapasitas keuangan PAD-nya hanya sekitar 20%. Sisanya sebesar 70% berasal dari Dana Perimbangan dan 10% dari Pendapatan lain-lain. Dana Perimbangan masih mendominasi pendapatan dengan jumlahnya yang fluktuatif. Jika dilihat lebih detil, banyaknya DAU yang ditransfer ke Kabupaten Bintan justru meningkat. Hal yang sama juga ditemukan pada jumlah yang dikeluarkan untuk Belanja Pegawai Tidak Langsung, yaitu terus meningkat. Dari keterangan narasumber, jumlah APBD masih


belum cukup untuk mendukung untuk pengembangan pegawai, terlebih lagi untuk mendukung kemandirian daerah.

Menurut narasumber di BPKAD Kota Tanjungpinang dalam FGD tertanggal 4 Mei 2017, bahwa dengan dana perimbangan yang 70% itu mandatory spendingnya luar biasa juga (kesehatan 10%, Pendidikan 20%, dll), hampir 50%. Dari 70% itu diskresi pemerintah kurang. Sumber PAD yang 19%: 92% habis untuk belanja rutin, diskresi 8%. Fiscal space sangat kecil. Ini menjadi kendala untuk mengembangkan pegawai. Tidak bisa berbuat apa pun sebenarnya. Kita dituntut untuk belanja sampai 1 triliun, sedangkan kapasitas fiskal tidak mencukupi, harusnya PAD lebih digenjot lagi. Dari sisi kebijakan kita tidak bisa meningkatkan tarif, sehingga kurang mendorong PAD. Misalnya, harus menukung industri kreatif. Kapasitas kuncinya di SDM juga, tidak hanya sarpras.

Dampak penataan OPD terhadap aspek keuangan dapat dicermati pada perubahan alokasi pendapatan dan belanja untuk urusan-urusan yang sudah tidak menjadi kewenangan kabupaten sebaagai berikut. Data dari APBD 2015-2017 tentang pembiayaan urusan-urusan menunjukkan penataan OPD tidak terlalu berpengaruh pada besaran anggaran pendapatan dan belanja yang menjadi kewenangan kabupaten. Anggaran untuk urusan ESDM dan Urusan Kehutanan sudah tidak ada lagi, sesuai dengan pengaturan. Sementara untuk belanja urusan kelautan dan perikanan cenderung fluktuatif dan justru meningkat jika dibandingkan dengan alokasi belanja dalam APBD-P 2016. Potensi kelautan di Bintan belum menjadi sumber pendapatan yang signifikan. Dengan Perda No. 7 Tahun 2016, urusan kelautan tidak lagi menjadi kewenangan kabupaten, yang ada hanya urusan perikanan. Dengan demikian, penarikan kewenangan di bidang kelautan tidak terlalu berpengaruh terhadap perubahan pendapatan Kabupaten Bintan. Menurut narasumber di BPKAD Bintan bahwa sektor kelautan dipertanyakan masalah retribusinya. Selama ini perikanan dihapuskan, padahal ada potensi. Tidak ada aturan dari provinsi dan kejelasan dana bagi hasil dari provinsi. Bintan termasuk besar potensinya.


Merujuk pada data APBD Provinsi Kepri, Kabupaten Bintan dan Kota Tanjungpinang terlihat bahwa :

1. Ketiga pemerintah daerah ini masih sangat tergantung pada dana perimbangan dari pusat. Dana perimbangan terus meningkat dari Tahun 2015-2017. Sebagai contoh perbandingan PAD Provinsi Kepri Tahun 2017 dengan dana perimbangan Provinsi Kepri Tahun 2017 adalah sebesar 1.90%;

2. Data belanja tidak langsung di Provinsi Kepri terlihat ada peningkatan sebesar 1% atau sejumlah Rp. 217.949.243.573,- dibandingkan 2016. Sebaliknya di Kota Tanjungpinang pada Tahun 2017 terjadi penurun belanja pegawa tidak langsung sebesar Rp. 66.837.624.662,- dibandingkan Tahun 2016. Sebaliknya di Kabupaten Bintan terjadi kenaikan belanja pegawai tidak langsung sebesar Rp. 18.572.721.150,- dibandingkan 2016;

3. Besar PAD berbanding terbalik dengan besarnya dana perimbangan. Sehingga ketika PAD meningkat, maka dana perimbangan akan berkurang demikian pula sebaliknya;

4. Dari data di atas dapat disebutkan bahwa kapasitas keuangan daerah di Provinsi Kepri, Kabupaten Bintan dan Kota Tanjungpinang masih kurang karena ketergantungan yang sangat tinggi dengan dana perimbangan.

Keterbatasan fiskal juga terjadi di Kota Serang, sebagai daerah baru yang baru berusia kurang lebih 10 tahun, Kota Serang memiliki banyak keterbatasan untuk mengembangkan potensinya di Provinsi Banten. Berbeda dengan Kota Cilegon yang berbasiskan pada industri pengolahan, potensi utama Kota Serang terletak pada sektor perdagangan, jasa, pertanian, dan pariwisata. Namun demikian sektor ini belum membawa dampak berarti pada penguatan ekonominya. Hal ini bisa terlihat dari struktur APBD Kota Serang yang masih bertumpu pada Dana Perimbangan Pusat dan Daerah yaitu Dana Alokasi Umum (DAU) dan Dana Alokasi Khusus (DAK) untuk mendukung anggaran pendapatan dan belanjanya. Pasca UU No. 23 Tahun


2014, sejumlah urusan strategis (perikanan dan kelautan, kehutanan, ESDM, dan pendidikan menengah) pemerintah daerah kabupaten/kota ditarik ditarik ke pemerintah provinsi dan pemerintah pusat. Hal ini berimplikasi pada struktur kelembagaan daerah kabupaten/kota

Namun demikian, Pemda Kabupaten Pandeglang meyakini hal tersebut tidak akan berpengaruh pada Pendapatan Asli Daerah (PAD). Sebaliknya, Pemda Kabupaten Pandeglang tetap mengupayakan terwujudnya peningkatan PAD. Hal ini dilakukan melalui optimalisasi pendapatan dari sektor-sektor yang selama ini menjadi tumpuan atau sektor yang sedang didorong untuk terus bertumbuh sehingga dapat meningkatkan kontribusi terhadap pendapatan daerah. Dalam periode 2015-2017, jumlah kontribusi PAD Kabupaten Pandeglang memang menunjukkan trend peningkatan terhadap postur APBD.

Sementara itu, efek dari deregulasi perijinan berdampak pada berkurangnya pendapatan dari sektor perijinan. Namun Pemda Kabupaten Pandeglang sedang berencana untuk menaikkan tarif IMB, sehingga dapat menutupi hilangnya sumber pendapatan daerah. Selain itu, Pemda Kabupaten Pandeglang juga sedang mengupayakan efisiensi belanja birokrasi (pegawai). Pengelolaan keuangan daerah sudah menggunakan aplikasi SIKD. Hanya belum semua terintegrasi dengan sistem tersebut. Dalam waktu dekat, Pemda Kabupaten Pandeglang juga sedang merencanakan pemberian tunjangan kinerja (tukin). Pemda Kabupaten Pandeglang kini sedang giat membangun sistem digital, termasuk smart city, kerjasama dengan Bank Jabar Banten (BJB), dan sedang merancang SP2D.

Selain kapasitas keuangan, dalam aspek ini juga terkait dengan sarana dan prasarana yang dialihkan dan yang diterima. Sarana merupakan segala sesuatu yang dipakai sebagai alat dalam mencapai maksud atau tujuan, sedangkan prasarana merupakan segala sesuatu yang merupakan penunjang utama terselenggarakannya suatu proses (usaha, pembangunan, proyek). Sarana ditujukan kepada benda-benda yang bergerak seperti computer danmesin–mesin.


Sedangkan prasarana lebih ditunjukkan untuk benda-benda yang tidak bergerak seperti gedung. Secara umum definisi sarana dan prasarana adalah alat penunjang keberhasilan suatu proses upaya yang dilakukan di dalam pelayanan publik, jika kedua hal tersebut tidak tersedia maka semua kegiatan yang ingin dilakukan tidak akan tercapai. Definisi sarana prasarana menurut Moenir (1992:119) sarana merupakan segala jenis peralatan, perlengkapan kerja dan fasilitas yang berfungsi sebagai alat utama/pembantu dalam pelaksanaan pekerjaan, dan juga dalam rangka kepentingan yang sedang berhubungan dengan organisasi kerja. Prasarana merupakan peralatan pembantu maupun peralatan utama, yang keduanya berfungsi untuk mewujudkan tujuan yang hendak dicapai.

Pengalihan urusan dalam kajian ini difokuskan pada empat urusan yaitu pendidikan, kehutanan, kelautan dan perikanan serta energi dan sumber daya mineral. Sarana dan prasarana yang dialihkan karena adanya pengalihan 4 urusan tersebut sebagaimana disampaikan pada tabel berikut.

Tabel 20. Jenis Sarana Dan Prasarana Yang Dialihkan

No. Urusan Yang Dialihkan Sarana dan Prasarana

1. Pendidikan • perabot, peralatan pendidikan, media pendidikan, buku dan sumber belajar lainnya, serta perlengkapan lainnya

• lahan, ruang kelas, ruang pimpinan, ruang pendidik, ruang tatausaha, perpustakaan, laboratorium, ruang bengkel kerja, ruang unit produksi, kantin, tempat olahraga, tempat ibadah, tempat bermain, dan tempat lainnya

• kantor balai pengembangan kegiatan pendidikan

2. Kehutanan • alat pemadam kebakaran, alat komunikasi, perlengkapan satuan pengaman hutan, tanda batas kawasan hutan, plang/tanda-tanda larangan, alat mobilitas antara lain


No. Urusan Yang Dialihkan Sarana dan Prasarana

dapat berupa kendaraan roda empat dan roda dua serta kendaraan air.

• asrama satuan pengamanan hutan, rumah jaga, jalan-jalan pemeriksaan, menara pengawas, dan parit batas.

• kamera digital, alat perekam, global positioning system (GPS), kompas, komputer jinjing, kalkulator, soil tester, pita meter, hagameter, teropong, kendaraan roda dua atau roda empat

3. ESDM • Lahan dan Kantor, perabotan, kendaraan operasional, dll.

4. Kelautan dan Perikanan

• Pos Penyuluhan Perikanan, Laboratorium Kesehatan Ikan, Balai Benih Ikan (BBI) dan Unit Pembenihan Rakyat (UPR), Pabrik Pakan Miniplant (BUMD atau UPT Dinas Teknis), Kendaraan Roda Empat Operasional Penyuluhan Perikanan, Kendaraan Roda Dua Operasional Penyuluh Perikanan, Alat-Alat Pengukur Kualitas Air (pH meter, DO meter, Hand Refractometer, Termometer Raksa, Termometer Digital, Water Test Kit, Kertas Lakmus, Botol sampel, dll), Peralatan Media dan Materi Penyuluhan Perikanan (Laptop, LCD Proyek tor, Wireless Speaker, UPS, Printer, Scanner, Modem Internet, Handy Cam, dll), Peralatan pendukung (Jas Hujan, Sepatu Boat, Jaket Penyuluh, Topi Penyuluh, Kaos Lapangan, dll), Fasilitas Pendukung (Akses Radio, Majalah, Buletin, Website, dll).

Sumber: Data Diolah oleh PKDOD LAN, 2017.

Ketersediaan sarana dan prasarana yang memadai akan menunjang keberhasilan pelaksanaan misi suatu organisasi. Sarana dan prasarana yang dimiliki daerah pada umumnya masih kurang memadai, apalagi ditambah dengan adanya


pengalihan urusan yang menyebabkan ikut dialihkannya sarana dan prasarana. Hal ini dijelaskan oleh salah satu informan dari Pemerintah Kota Banjarmasin. Sarana dan prasarana yang dirasakan Pemerintah Kota Banjarmasin kurang adalah gedung perkantoran. Di sisi lain, sarana dan prasarana milik Pemerintah Provinsi Kalimantan Selatan berlebih dan banyak yang tidak dipakai di Kota Banjarmasin. Seperti yang disampaikan oleh Badan Keuangan Daerah Kota Banjarmasin, bahwa ketersediaan sarana dan prasarana, terutama kantor memang masih kurang bahkan sebelum PP NO. 18 TAHUN 2016 termasuk peralatan kantor seperti perangkat komputer, apalagi tahun ini kami akan mendasarkan pelayanan public berdasarkan IT.

Kondisi serupa juga terjadi di Kota Tanjungpinang. Pemerintah Kota Tanjungpinang masih kekurangan sarana dan prasarana. Bahkan ada beberapa SOPD yang masih menyewa ruko untuk digunakan sebagai kantor. Di sisi lain, sebagian SOPD Pemerintah Kabupaten Bintan masih menggunakan gedung perkantoran yang berada di Kota Tanjungpinang. Meskipun demikian hal tersebut tidak menyurutkan aparat Pemerintah Kota Tanjungpinang dalam memberikan pelayanan kepada masarakat. Seperti yang dikatakan narasumber Bappeda Kota Tanjungpinang bahwa Kantor Pemko Tanjungpinang justru masih banyak menyewa ruko, sedangkan kantor Pemkab Bintan masih disini. Pemko malakukan optimalisasi apa yang ada terkait sarana dan prasarana.

Pengalihan sarana dan prasarana di Kabupaten Bintan masih dalam proses verifikasi oleh provinsi. Sementara, untuk aset yang memang dimiliki oleh Kabupaten Bintan justru mengalami penambahan pasca perpindahan pusat pemerintahan dariKijang. Beberapa OPD masih menempati bangunan dengan status sewa atau pinjam pakai, seperti Dinas Perumahan dan Permukinan, Badan Pengelola Pajak dan Retribusi Daerah, Badan Pengelola Keuangan dan Aset Daerah, dan Dinas Perpustakaan dan Arsip.

Di Kabupaten Pandeglang, terkait dengan pengalihan urusan pendidikan menengah ke Provinsi, terdapat 29 gedung SMA/SMK 29 yang dialihkan namun proses serah terimanya


masih berlangsung, terutama menyangkut P3D. Tabel berikut menjelaskan jenis sarana dan prasarana yang dialihkan ke Pemerintah Provinsi.

Tabel 21. Jumlah Aset/Sarana Prasarana Pemkab Pandeglang yang Dialihkan

Nama Sarpras Jumlah

Gedung SMA 17

Gedung SMK 12

Kantor NA

Sumber: Bagian Organisasi dan Kelembagaan, Pemda Kabupaten Pandeglang, 2017

Adapun terkait dengan ketersediaan sarpras OPD baru relatif berjalan lancar karena semuanya sudah dapat menempati gedungnya masing-masing, baik untuk OPD yang digabung maupun yang dimekarkan.Penataan sarana dan prasarana mengikuti skema pengalihan urusan (P3D) sebagai dampak implikasi PP No. 18 Tahun 2016. Selama periode Oktober 2015 – Oktober 2016 telah beralih 13 sub urusan yang beralih antar tingkatansusunan pemerintahan, yaitu 1 sub urusan dari provinsi ke kabupaten/kota, 8 sub urusan dari kabupaten/kota ke provinsi dan 5 sub urusan dari daerah ke pusat.

Untuk mempercepat proses peralihan P3D, Pemerintah melalui Kemendagri telah membuat berbagai kebijakan. Mendagri mengeluarkan Surat Edaran Nomor 120/253/SJ Tahun 2015 tentang Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan setelah ditetapkan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah tanggal 16 Januari 2015. Kemudian pada 16 Oktober 2015 Mendagri kembali mengeluarkan Surat Edaran Nomor 120/5935/SJ Tahun 2015 tentang Percepatan Pelaksanaan Pengalihan Urusan Pemerintahan Berdasarkan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Permendagri mengeluarkan Surat Mendagri Nomor 120/6942/SJ


Tahun 2015 tentang Percepatan PelaksanaanUrusan Berdasarkan UU 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah pada tanggal 16 Desember2015. Hal tersebut ditindaklanjuti dengan Surat Dirjen Bina Bangda Kemendagripada tanggal 21 Januari 2016 dengan nomor188/232/Bangda tentang Percepatan Pengalihan P3D Urusan Pemerintahan sesuai UU 23 Tahun 2014. Di tanggal 11 Mei 2016 Mendagri mengeluarkan SE Mendagri Nomor 100/1743/SJ Tahun 2016 tentang Percepatan PenyelesaianInventarisasi P3D Sebagai Akibat Pengalihan Urusan Pemerintahan Berdasarkan UU 23Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Terakhir, sebagai tindak lanjut Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah, terbit instruksi Menteri Dalam Negeri Nomor 061/2911/SJ TAHUN 2016 tentang TindaklanjutPeraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah.

Berdasarkan SE Mendagri 120/5935/SJ, inventarisasi P3D paling lambat pada tanggal 31 Maret 2016, serah terima personel, sarana dan prasarana serta dokumen paling lambat 2 Oktober 2016 dan serah terima pendanaan paling lambat 31 Desember 2016. Dengan demikian, terhitung mulai tanggal 1 Januari 2017, lembaga maupun instansi baik pemerintah pusat maupun daerah (provinsi, Kabupaten/Kota) yang telah menerima pengalihan urusan sudah dapat melakukan urusan pemerintahan yang dialihkan. Namun demikian, berdasarkan data yang diperoleh di lokus kajian proses penyerahan P3D belum sepenuhnya terlaksana.

Di Kabupaten Banjar, Provinsi Kalimantan Selatan, pengalihan sarana dan prasarana masih dalam proses verifikasi di tingkat provinsi. Menurut informasi, Kabupaten Banjar sendiri telah melakukan pemisahan aset (baik pertambangan, pendidikan maupun pertanian) yang akan diserahkan. Kondisi serupa juga terjadi di Kota Banjarmasin. Seiring pengalihan urusan pemerintahan dari pemkab/pemko ke pemerintah provinsi, idealnya diikuti pula dengan penyerahan sarana prasarana atau sarprasnya. Namun berdasarkan wawancara dan kuesioner yang telah diisi oleh narasumber, ternyata belum seluruh sarpras tersebut dialihkan ke pemerintah provinsi


Kalimantan Selatan. Pemerintah Kota Banjarmasin masih memandang perlu melakukan verifikasi dan validasi sarana dan prasarana yang akan diserahkan ke Pemerinta Provinsi. Di sisi lain masih terdapat sarana dan prasarana Pemerintah Provinsi Kalimantan Selatan yang dimanfaatkan oleh Pemerintah Kota Banjarmasin. Namun demikian di Kota Banjarmasin ini terdapat paguyuban bendahara pengeluaran dan paguyuban pengurusan barang berperan dalam memudahkan proses pengalihan asset.

Sementara itu, di Kabupaten Pandeglang, terkait aspek sarana dan prasarana (sarpras), pasca penataan OPD setidaknya terdapat sejumlah aset yang juga harus ditata kembali karena adanya pengalihan ke Provinsi dan menyisakan masalah. Sedangkan untuk ketersediaan sarana dan prasarana OPD Kabupaten Pandeglang yang baru relatif berjalan lancar karena semuanya sudah dapat menempati gedungnya masing-masing, baik untuk OPD yang digabung maupun yang dimekarkan. Di Provinsi Banten, menurut informasi Kabiro Organisasi, jumlah sarana dan prasarana cukup memadai. Sedangkan proses pengalihan sarana dan prasarana dari Kabupaten/Kota berdasarkan wawancara dan kuesioner yang telah diisi oleh narasumber, masih memerlukan penyelesaian.

Di Provinsi Kepri kondisi demikian juga terjadi. Seiring pengalihan urusan pemerintahan dari pemkab/pemko ke pemerintah provinsi, idealnya diikuti pula dengan penyerahan sarana prasarana. Menurut informasi Kabiro Organisasi, jumlah sarana dan prasarana yang ada dinilai telah cukup memadai. Sedangkan berdasarkan data hasil wawancara dan kuesioner yang telah diisi oleh narasumber, proses pengalihan sarana dan prasarana dari Kabupaten/Kota ke pemerintah provinsi Kepri masih belum beres atau masih memerlukan penyelesaian.

Ketersediaan sarana dan prasarana yang memadai sangat penting dalam menunjang keberhasilan pelaksanaan tugas dan fungsi sebuah lembaga. Berlarutnya proses pengalihan P3D bisa menjadi kendala bagi OPD dalam melaksanakan tugas dan fungsinya. Terlebih bagi OPD yang memberikan pelayanan langsung kepada masyarakat, karena hal ini akan berakibat


kurang optimalnya pelayanan yang diberikan kepada masyarakat. Adanya OPD yang masih menempati ruko sewaan tentu akan berpengaruh bagi OPD dalam melaksanakan tugas dan fungsinya. Hal ini juga bisa berakibat menurunnya semangat dan kinerja pegawai di OPD tersebut dalam menjalankan tugasnya.

4. Aspek Kebijakan

Pasca lahirnya PP No. 18/2016, terjadi perubahan dalam kebijakan sektoral. Beberapa kebijakan yang mengalami pegalihan kewenangan seperti kehutanan, kelautan dan perikanan, pendidikan, dan ESDM membuat kementerian harus mengeluarkan pedoman penyusunan nomenklatur perangkat daerah. Kementerian Kelautan dan Perikanan menerbitkan Peraturan Menteri Kelautan dan Perikanan No. 26 tahun 2016 tentang Pedoman Nomenklatur Perangkat Daerah dan Unit Kerja Pada Perangkat Daerah Provinsi dan Kabupaten/Kota yang Melaksanakan Urusan Pemerintahan di Bidang Kelautan dan Perikanan. Namun demikian, meski Permen ini mengatur secara jelas bahwa untuk nomenklatur dinas di kabupaten hanya berlaku nomenklatur Dinas Perikanan, namun masih banyak Kabupaten/Kota yang masih menyematkan nomenklatur kelautan dalam nomenklatur barunya. Di lokus Provinsi Banten dan Kalimantan Selatan, sebagian besar kabupaten/kota yang memiliki laut tidak memasukkan nomenklatur kelautannya seperti di Kabupaten Pandeglang, Kabupaten Lebak. Namun di beberapa provinsi lain, seperti Provinsi Jawa Barat, cukup banyak kabupaten/kota yang menyematkan nomenklatur kelautan di dalamnya.

Tabel 22. Nomenklatur Dinas Urusan Kelautan dan Perikanan di 11 Kabupaten/Kota se Jawa Barat yang Memiliki Wilayah Laut

No. Kabupaten/Kota Nomenklatur

1. Kabupaten Sukabumi Dinas Kelautan dan Perikanan


No. Kabupaten/Kota Nomenklatur

2. Kabupaten Cianjur Dinas Kelautan, Perikanan dan Peternakan

3. Kabupaten Garut Dinas Perikanan dan Peternakan

4.Kabupaten Tasikmalaya

Dinas Ketahanan Pangan dan Perikanan

5. Kabupaten Pangandaran

Dinas Kelautan, Pertanian dan Kehutanan

6. Kabupaten Cirebon Dinas Kelautan dan Perikanan

7. Kabupaten Indramayu Dinas Perikanan dan Kelautan

8. Kabupaten Subang Dinas Perikanan

9. Kabupaten Karawang Dinas Perikanan dan Kelautan

10. Kabupaten Bekasi Dinas Perikanan dan Kelautan

11. Kota Cirebon Dinas Pangan, Pertanian, Kelautan &Perikanan

Sumber: Diolah dari Berbagai Sumber1

Perbedaan yang terjadi di daerah ini dapat dibaca sebagai tidak berjalannya koordinasi dan komunikasi yang selaras antara pemerintah pusat dengan daerah. koordinasi di tingkat pusat pun cukup menjadi perhatian karena antar kementerian pun berbeda-beda dalam penetapan regulasinya. Harmonisasi aturan antara kementerian sektoral dengan Kementerian Dalam Negeri sebagai koordinator pemerintah daerah belum sepenuhnya terjalin dengan baik. Sehingga yang menjadi korban dari perbedaan ini adalah pemerintah daerah yang diwajibkan mengacu pada regulasi yang dibuat oleh pusat. Miskonsepsi ini terjadi pula pada aspek lainnya seperti bidang kehutanan.

Selain itu, hal menarik lainnya di bidang kelautan dan

1 Rico Hermawan, Implikasi Pengalihan Urusan Kelautan dan Perikan-an Pasca Berlakunya Undang-Undang Nomor 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (Studi Kasus di Dinas Kelautan dan Perikanan Provinsi Jawa Barat dan Dinas Perikanan dan Kelautan Kabupaten In-dramayu), Tesis, Departemen Manajemen dan Kebijakan, FISIPOL UGM, Yogyakarta.


perikanan yaitu terkait perbedaan definisi tentang nelayan kecil dalam UU No. 23/2014 dengan UU No. 7/2016 tentang Perlindungan dan Pemberdayaan Nelayanan Pembudidaya Ikan, dan Petambak Garam. Di UU No. 7 Tahun 2016, definisi dari nelayan tradisional ternyata berbeda dengan UU No. 23 Tahun 2014. Di UU No. 7 Tahun 2016, definisi tentang nelayan kecil adalah nelayan yang melakukan penangkapan ikan untuk memenuhi kebutuhan hidup sehari-hari, baik yang tidak menggunakan kapal penangkap ikan maupun yang menggunakan kapal penangkap ikan berukuran paling besar 10 GT. Sementara UU No. 23/2014 tidak menyebutkan secara eksplisit pengertian dari nelayan kecil. Disebutkan dalam UU No. 23/2014, nelayan kecil adalah mereka yang memiliki kapal sampai dengan ukuran 5 GT. Perbedaan dari dua definisi yang berbeda ini menimbulkan persoalan dalam proses perizinan. Ada dualisme pemahaman disini. Karena menurut UU No. 7 Tahun 2016, definisi nelayan kecil adalah nelayan yang memiliki kapal penangkap ikan di bawah 10 GT. Sedangkan di UU No. 23 Tahun 2014 yaitu antara 5 sampai dengan 10 GT sudah menjadi urusannya pemerintah provinsi.2 Perbedaan ini menibulkan kebingungan di daerah ketika berkaitan dengan proses perizinan kapal. Menurut UU No. 23 Tahun 2014, kapal di atas ukuran 5 GT sudah menjadi domain kebijakan pemerintah provinsi. Sementara Kementerian Kelautan dan Perikanan menginginkan kapal di bawah 10 GT tidak dikenai biaya dalam perizinannya, cukup terdaftar di kabupaten/kota. Alhasil, dapat dikatakan perbedaan pengaturan di UU Pemerintahan Daerah dengan UU sektoral tersebut mengambarkan problem kelembagaan. Padahal UU No. 7 Tahun 2016 notabene merupakan UU yang lahir dua tahun setelah UU No. 23 Tahun 2014.

Pada sektor kehutanan, setelah PP No. 18 Tahun 2017 terbit, Kementerian Kehutanan dan Lingkungan Hidup menerbitkan Permen Kehutanan dan LH Nomor P.74/Menlhk/Setjen/

2 Ibid.


Kum.1/8/2016 tentang Pedoman Nomenklatur Perangkat Daerah Provinsi dan Kabupaten/Kota yang Melaksanakan Urusan Pemerintahan bidang Kehutanan dan Lingkungan Hidup. Permen ini cukup jelas keselarasannya dengan PP No. 18 Tahun 2016 karena secara garis besar pengalihan urusan kehutanan dan lingkungan hidup lebih banyak berdampak pada aspek sumber daya manusia dibanding aspek kelembagaannya. Satu hal yang cukup menimbulkan distorsi justru mengenai pembentukan cabang dinas yang diatur dalam PP No. 18 Tahun 2016. Pengaturan tentang pembentukan cabang dinas di Permen tersebut terlihat justru bertentangan dengan Permendagri No. 12 Tahun 2017 sebagai turunan dari PP No. 18 Tahun2016 yang mengatur tentang Pedoman Pembentukan dan Klasifikasi Cabang Dinas dan Unit Pelaksana Teknis Daerah. Dalam Permendagri tersebut, cabang dinas didefinisikan sebagai “bagian dari perangkat daerah penyelenggara urusan pemerintahan bidang pendidikan menengah, kelautan dan perikanan, energi dan sumber daya mineral dan kehutanan yang dibentuk sebagai unit kerja dinas dengan wilayah kerja tertentu. Lembaga ini memiliki tugas membantu kepala dinas daerah provinsi melaksanakan sebagian urusan kelautan dan perikanan. Fungsinya pada pasal 3 ayat (2) diantaranya adalah

a. Koordinasi dan pelaksanaan kebijakan dan program sesuai dengan lingkup bidang tugas dan wilayah kerjanya;

b. Koordinasi pelaksanaan evaluasi dan pelaporan program dan kegiatan sesuai dengan lingkup bidang tugas dan wilayah kerjanya;

c. Koordinasi dan pelaksanaan administrasi sesuai dengan lingkup bidang tugas dan wilayah kerjanya; dan

d. Pelaksanaan fungsi lain yang diberikan oleh kepala dinas terkait dengan tugas dan fungsinya.

Dari segi aturan dalam permendagri tersebut, terlihat bahwa fungsi utama dari cabang dinas adalah mengerjakan tugas-tugas korodinasi, evaluasi dan pelaksanaan fungsi lain. Cabang dinas tidak diperuntukkan untuk menjalankan fungsi-fungsi


keteknisan. Pola pikir ini berbeda dengan aturan cabang dinas dalam Permen kehutanan dan lingkungan hidup. Dalam permen tersebut, dimuat pengaturan tentang cabang dinas dimana lembaga ini memiliki fungsi-fungsi yang terlihat cukup jelas lebih menjalankan fungsi-fungsi keteknisan. Pada lampiran 13, fungsi dari cabang dinas itu adalah:

a. Pelaksanaan pelayanan, pemantauan, penilaian dan pengawasan administrasi dalam urusan bidang kehutanan pada wilayah kerjanya guna mendukung percepatan dan efisiensi pelayanan publik.

b. Pelaksanaan pendampingan dan pengembangan pembangunan hutan rakyat, pengelolaan hutan kota, dan penghijauan lingkungan di luar kawasan hutan negara di wilayah kerjanya.

c. Pelaksanaan pengawasan dan pengendalian pengolahan hasil hutan, pemasaran, dan industri primer hasil hutan kayu/bukan kayu di wilayah kerjanya.

d. Pelaksanaan pengendalian dan pengawasan tertib administrasi pemanfaatan tumbuhan dan satwa liar yang tidak dilindungi/tidak masuk lampiran.

e. Pelaksanaan pengawasan dan pengendalian pengelolaan kawasan ekosistem esensial, daerah penyangga KSA dan KPA yang berada di luar kawasan hutan negara di wilayah kerjanya.

f. Pelaksanaan penyuluhan dan pemberdayaan masyarakat di bidang kehutanan di luar kawasan hutan negara di wilayah kerjanya.

Terlihat dalam rumusannya, fungsi-fungsi cabang dinas yang diinginkan oleh Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan diarahkan untuk mengisi tugas fungsi keteknisan yang memudahkan pelayanan publik di masyarakat. Artinya, ada suatu jalan pikiran yang tidak sama antara Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan dengan Kementerian Dalam Negeri disini dalam mendefinisikan cabang dinas.


Sementara itu, di bidang Energi Sumber Daya Manusia problem kelembagaan terlihat dalam konstruksi antara ketentuan di UU No. 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara (minerba) dengan UU Pemerintahan Daerah. UU Minerba memag masih mengatur pembagian urusan kewenangan bidang ESDM antara pusat, provinsi, dan kabupaten/kota. Kewenangan kabupaten/kota seperti disebutkan pada pasal 8 UU Minerba yang menyebutkan tentang pengelolaan pertambangan mineral dan batubara. Kewenangan-kewenangan yang disebutkan pada pasal tersebut praktis tidak berlaku kembali dan sepenuhnya kewenangan menjadi milik provinsi. Oleh karena itu, pengalihan ini menjadi agenda penting yang masuk dalam poin-poin perubahan UU Minerba nantinya, agar terjadi sinkronisasi dengan UU Pemerintahan Daerah. Meski begitu, perlu ada pengaturan yang memberikan porsi kepada pemerintah kabupaten/kota khususnya terkait dengan pengawasan wilayah pertambangan. Karena beberapa kabupaten/kota menunjukkan respon kurang peduli terhadap pengawasan wilayah pertambangan akibat mereka tidak memiliki kewenangan lagi di urusan tersebut. Padahal hal ini dapat berdampak pada sustainabilitas ekosistem lingkungan hidup.

Problem kebijakan yang dihadapi oleh daerah dalam penataan perangkat daerah sendiri cukuplah beragam. Pertama dalam hal pembentukan perangkat daerah untuk urusan bencana. Sebagian besar lokus penelitian menghadapi kebingungan dalam menentukan bentuk perangkat daerah yang menangani urusan kebencanaan. Karena pada PP No. 18 Tahun 2016, urusan kebencanaan diletakan sebagai urusan utama yang dibentuk dalam bentuk dinas. Seperti yang dialami oleh Kota Banjarmasin, pemerintah kota kebingungan untuk menentukan urusan kebencanaan dibentuk dalam bentuk dinas atau badan. Akhirnya, setelah berkonsultasi dengan Pemerintah Provinsi Kalimantan Selatan dan Kementerian Dalam Negeri disepakati bahwa urusan kebencanaan diwadahi dalam bentuk badan. Hal ini mengacu pada UU No. 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan


Bencana khususnya di pasal 18 yang menyebutkan nomenklatur untuk urusan kebencanaan adalah berbentuk badan yaitu Badan Penanggulangan Bencana Daerah. Penentuan format badan ini pada akhirnya berlaku untuk seluruh daerah di Indonesia. Hal ini tidak terlepas dari pengaturan tentang kebencanaan yang memang di atur sendiri oleh peraturan perundang-undangan setingkat undang-undang. Oleh karena itu, PP No. 18 Tahun 2016 yang hanya setingkat peraturan pelaksana akhirnya harus “kalah” dengan undang-undang. Oleh karena itu, poin perbedaan ini penting menjadi perhatian apabila dilakukan revisi terhadap peraturan perundangan tentang kebencanaan nantinya atau UU Pemerintahan Daerah itu sendiri untuk menjamin terjadinya sinkronisasi kebijakan.

Kedua, mengenai pengaturan mengenai pengali skor hasil perhitungan perangkat daerah untuk provinsi yang wilayahnya berbentuk kepulauan ataupun berbatasan dengan negara tetangga. Dalam PP No. 18 Tahun 2016 disebutkan jika dalam pembentukan perangkat daerahnya, bagi daerah provinsi, kabupaten, dan kota yang berciri geografi khusus seperti berciri kepulauan, berbatasan darat dengan negara lain, atau berbatasan dengan pulau-pulau terluar di daerah perbatasan faktor pengalinya terhitung cukup besar yaitu antara 1,4 sampai dengan 1,5. Dapat dipahami, salah satu alasan pemerintah memberikan faktor pengali yang lebih besar adalah agar perangkat daerah yang terbentuk lebih maksimal menangani problem kewilayahan. Dengan sederhana sebenarnya membuat perangkat daerah yang terbentuk struktur organisasinya lebih besar. Kasus di Provinsi Kepulauan Riau mungkin bisa menjadi temuan menarik. Khususnya pada kasus di Kabupaten Kepulauan Anambas. Kepulauan ini terletak hampir 300 km di timur laut Batam. Dari hasil perhitungan skor, dengan pengalinya mencapai 1,5, secara matematis ini berdampak pada struktur organisasi yang dibentuk di Kabupaten Kepulauan Anambas menjadi lebih besar. Namun hal ini sebenarnya tidaklah sinkron jika melihat fondasi pemerintahannya. APBD Kabupaten Kepulauan Anambas pada tahun 2017 angkanya mencapai Rp. 759 milyar dimana setengah


anggarannya habis untuk belanja pegawai yaitu sekitar Rp. 358 Milyar (Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan, Kementerian Keuangan, 2017). Pada akhirnya, dengan beban biaya yang sangat tinggi untuk membiayai sumber daya aparaturnya, pembangunan di kabupaten kepulauan tersebut menjadi sangatlah terbatas. Sementara pendapatan asli daerahnya (PAD) hanya sebesar Rp. 22 milyar (DJPK, Kementerian Keuangan, 2017). Dapat dikatakan kemandirian fiskalnya sangat rendah. Sementara, faktor paling bermasalah di kabupaten tersebut adalah faktor infrastruktur. Oleh karena itu, nilai pengali yang besar ini dapat dikatakan tidak menjadi faktor yang menentukan untuk memperkuat kualitas perangkat daerah di Kabupaten Kepulauan Anambas secara khusus.

Terlepas dari itu, dalam implementasinya di daerah, penerapan PP No. 18 Tahun 2016 ini tidak bisa dilepaskan dari lingkungan politik daerah. Hal ini dapat dilihat dari temuan di lapangan yang memperlihatkan dalam melakukan penataan perangkat daerah, demarkasi proses administrasi dan politik terlihat begitu tipis. Dalam kasus jual beli jabatan di Klaten seperti yang sempat tersiar ke publik beberapa waktu lalu karena adanya modus korupsi di dalam penataannya adalah sesuatu yang memang tidak bisa di hindari. Namun demikian tidak semuanya motif politik itu dilatarbelakangi oleh agenda kepentingan politik praktis dan uang semata. Namun ada juga yang didasari pada kepentingan lain seperti efisiensi anggaran. Di Kabupaten Banjar misalnya, bupati menolak untuk membentuk Dinas Kearsipan meskipun dapat berdiri sendiri karena setelah divalidasi urusan kearsipan dapat dibentuk dengan tipe A. Namun atas dasar kepentingan efisiensi anggaran daerah, bupati memilih untuk menurunkan tipe dan menggabungkannya dengan urusan perpustakaan.

Di sisi lain, efisiensi yang menjadi semangat dalam UU No. 23 Tahun 2014 ternyata tidak bisa sejalan dengan kerangka kemandirian yang diusung UU tersebut.Seperti yang terjadi di Kabupaten Banjar. Perangkat daerah yang justru memiliki kontribusi besar terhadap kemandirian fiskal (PAD) justru


ditarik urusannya ke tingkat provinsi. Hal ini terjadi dengan ditiadakannya Dinas Pertambangan dan Energi. Dinas ini semula berperan sebagai pengumpul dan pengawas pengelolaan tambang di wilayah kabupaten, tetapi dinas ini kini tidak ada lagi. Kabupaten Banjar memiliki potensi cukup besar di bidang mineral logam dan batuan (galian C). Sementara itu, provinsi belum mengeluarkan peraturan tentang harga dasar untuk operasionalisasi urusan tersebut mengingat bahwa kabupatenlah yang akan menjalankan kewenangan tersebut dengan berpedoman pada harga dasar yang ditetapkan oleh provinsi. Menurut Kabupaten, ketiadaan aturan main dari provinsi menunjukkan belum siapnya provinsi untuk melakukan pengelolaan tambang tersebut. Provinsi juga masih menghadapi masalah keterbatasan SDM.

Hal ini menjadi dilema bagi kabupaten karena ternyata juga terdapat pertentangan antara UU No. 23 Tahun 2014 dan UU No. 28 Tahun 2009 tentang Pajak dan Retribusi Daerah. UU ini masih belum mengalami penyesuaian sehingga masih memungkinkan kabupaten untuk memungut retribusi perizinan pertambangan. Akan tetapi, di sisi lain kabupaten sudah tidak memiliki kewenangan di bidang tersebut. Sebagai jalan tengah yang dipilih, kabupaten akhirnya mengeluarkan harga dasar berdasarkan Peraturan Bupati, walau tidak dibenarkan. Celah ini tentu saja memberikan keuntungan bagi para pengusaha pertambangan. Mereka yang oportunis terus melakukan kegiatan penambangan dan kabupaten tidak bisa melakukan pengawasan dan pengendalian. Kegiatan penambangan perlu diawasi dan dikendalikan, khususnya terkait pengedalian penggunaan air tanah yang potensinya bisa habis. Aktivitas pengendalian tersebut lebih penting daripada pelaporan pajaknya.

Di Kota Banjarmasin, dukungan politik dalam implementasi PP No. 18 Tahun 2016 sangat kondusif mengingat Perda terkait penerapan PP No. 18 Tahun 2016 merupakan Perda tercepat di Banjarmasin. Karena anggota DPRD dalam prosesnya juga terlibat sampai ke Kemendagri. Pembahasan yang agak sulit adalah terkait dengan pembahasan apakah bidang pemadam kebakaran


(Damkar) harus menjadi perangkat sendiri atau digabung dengan yang lain. Pilihan kebijakan yang diambil kemudian adalah Damkar dimasukan kedalam Dinas Satuan Pamong Praja, karena penanganan Damkar di Banjarmasin dipandang sebagai bidang swadaya masyarakat. Pemerintah memberikan dana pembinaan kepada masyarakat terkait Damkar.

Sementara itu, dalam pengukuhan pejabat-pejabat yang mengisi jabatan baru juga tidak terjadi masalah karena telah dilakukan seleksi terbuka pada tahun sebelumnya, meskipun dalam seleksi terbuka itu ada yang disinyalir merupakan pejabat yang sudah disiapkan untuk posisi tertentu. Namun secara umum telah dilakukan seleksi. Di Kabupaten Banjar, Pemda Kabupaten Banjar melibatkan pihak DPRD selama prosesnya. Akan tetapi, seperti juga ditemukan di daerah lainnya, intervensi politik untuk penempatan pejabat struktural masih sangat kental.

Sementara itu di Provinsi Jawa Barat, intervensi dari DPRD untuk mengadakan perangkat daerah tertentu agar setingkat dinas cukup terlihat. Ini terlihat dalam penentuan perangkat daerah bidang peternakan di Provinsi Jawa Barat yang mendapat intervensi dari salah satu anggota DPRD yang kebetulan juga merupakan pengusaha peternak ayam. Anggota DPRD tersebut meinginkan agar nomenklatur peternakan dibentuk setingkat dinas dalam rangka mengakomodasi kepentingan bisnis peternakan di Jawa Barat. intervensi politik semacam ini jelas merupakan hal yang perlu dipertanyakan. Boleh saja ketika hasil penghitungan menghendaki urusan peternakan dibentuk dalam bentuk dinas, maka hal tersebut bisa saja dibenarkan. Namun jika penghitungan variabel menyebutkan angka yang tidak signifikan untuk dibentuk dinas, maka hanya akan menimbulkan inefisiensi anggaran dan politisasi birokrasi.

Lain cerita kasus di Kota Serang yang sedikit banyak lebih ditentukan oleh faktor daerah tersebut sebagai daerah otonom baru (DOB). Penataan organisasi terkendala oleh banyak hal baik dari sumber daya manusia hingga keuangan dikarenakan Pemerintah Kota Serang secara tingkat kemandiriannya belum dapat dikatakan mandiri. Masih banyak penyesuaian yang harus


dilakukan oleh daerah otonomi baru tersebut. Sementara itu, di Kabupaten Pandeglang tidak mengalami gangguan politik yang berarti selama proses penataan OPD berlangsung. Hal ini salah satunya dikarenakan selama proses penataan, Pemerintah Kabupaten Pandeglang aktif merangkul DPRD sebagai legislatif daerah dalam menetapkan perangkat-perangkat daerahnya. Penyusunan Perda SOTK perangkat daerah yang baru dilakukan berdasarkan hasil konsultasi yang intens dengan DPRD. Padahal tahun 2016, Kabupaten Pandeglang tengah mengalami transisi politik seiring adanya suksesi kepemimpinan dengan terpilihnya Bupati baru hasil Pilkada tahun 2015.

Pada bagian ini akan disampaikan kesimpulan-kesimpulan dari keseluruhan pembahasan di bab sebelumnya, khususnya terkait Bab IV yang membahas aspek per aspek kapasitas perangkat daerah. Namun tentu saja kontribusi dari bagian lain merupakan hal yang tidak dapat dikesampingkan dalam melakukan penarikan kesimpulan (secara kualitatif) dan merekomendasikan.

A. Kesimpulan

1. Aspek Kelembagaan

Penataan kelembagaan daerah sebagaimana diatur dalam Peraturan Pemerintah No. 18 Tahun 2016 telah ditindaklanjuti oleh setiap pemerintah daerah dengan menerbitkan Perda tentang Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah. Perda SOTK kemudian ditindaklanjuti dengan peraturan gubernur atau peraturan bupati/Walikota sebagai bentuk pengaturan lebih lanjut tentang struktur organisasinya. Penataan perangkat daerah berdasarkan UU No. 23 Tahun 2014 dan PP No. 18 Tahun 2016 telah mengakibatkan kelembagaan pemerintah daerah yang makin

Bab V Penutup


membesar. Fakta ini (pembengkakan struktur) menarik, karena tidak sejalan (tidak inline) dengan kebijakan reformasi birokrasi yang menghendaki terwujudnya kelembagaan/organisasi yang tepat ukuran dan fungsi. Terkait dengan tepat fungsi, penataan perangkat daerah diupayakan menyesuaikan tugas dan fungsi yang diembannya, karena tusi merupakan relnya organisasi. Namun demikian, klausul bahwa setiap urusan pemerintahan dibentuk dalam satu SKPD dan kemudian dilanjutkan dengan pengaturan perumpunan, hal ini menjadikan beberapa fungsi organisasi kurang dapat dimaksimalkan dalam pelaksanaannya. Sebagai contoh, fungsi pengelolaan sungai yang sebelumnya ditangani oleh Dinas Sumber Daya Air dan Drainase (pada waktu PP No. 41 Tahun 2007) kemudian diubah menjadi Dinas Lingkungan Hidup (menurut PP No. 18 Tahun 2016), demikian pula pengelolaan pasar yang sebelumnya ditangani oleh Dinas Pengelolaan Pasar kemudian dimasukkan ke Dinas Perindustrian dan Perdagangan.

Penataan fungsi sungai ke Dinas LH dan fungsi pengelolaan pasar ke Dinas Perindag menunjukkan pembentukan perangkat daerah tidak memperhatikan konstruksi kelembagaan apakah masuk ke dalam entitas ekonomi, teknis-operasional, ataukah administrative. Fungsi pengelolaan sungai seharusnya ditangani oleh lembaga/ perangkat yang secara teknis operasional menangani sub urusan sungai, demikian pula pengelolaan pasar nampaknya lebih tepat apabila ditangani oleh lembaga semi-privat dalam kategori entitas ekonomi seperti Perusahaan Daerah (PD) Pasar Jaya di DKI Jakarta.

Lalu terkait dengan pengalihan urusan pemerintahan dari pemerintah kabupaten/kota ke pemerintah provinsi – pendidikan menengah, kehutanan, kelautan, dan ESDM – menimbulkan persoalan-persoalan pelik terkait penataan kelembagaan daerah, di antaranya menyangkut tata hubungan kerja antara pemkab/pemko dengan pemprov, tata hubungan kerja antara cabang dinas dan UPT pemprov dengan dinas di kabupaten/kota, tata hubungan horizontal di pemprov maupun pemkab/pemko, rentang kendali, dan beban kerja. Selanjutnya, pembentukan

149Penutup

kelembagaan daerah berbasis nilai strategis daerah yaitu visi dan misi pemerintah daerah, telah melahirkan perangkat daerah yang berbeda dengan daerah lainnya. Sebagai contoh pembentukan Dinas Kebudayaan Provinsi Kepulauan Riau dimaksudkan untuk menjalankan Visi Provinsi Riau yaitu “Terwujudnya Kepulauan Riau sebagai Bunda Tanah Melayu yang Sejahtera, Berakhlak Mulia, Ramah Lingkungan dan Unggul di Bidang Maritim”. Biasanya, di daerah lain pada umumnya urusan kebudayaan ini diwadahi bersama-sama dengan urusan pendidikan sehingga menjadi Dinas Pendidikan dan Kebudayaan.

Pembentukan kelembagaan juga didasarkan pada potensi dan karakteristik daerah masing-masing. Sebagai contoh, di Kabupaten Banjar dan Kabupaten Pandeglang dibentuk Dinas Perikanan karena kedua daerah memiliki potensi perikanan yang besar. Yang terpenting bahwa pembentukan kelembagaan tersebut sebenarnya untuk apa, apakah sekedar memenuhi unsur administrative ataukah hendak memberikan pelayanan kepada masyarakat.

2. Aspek SDM

Salah satu point penting terkait aspek SDM adalah bahwa aspek ini tidak dijadikan pertimbangan khusus dalam menata kelembagaan daerah. Hal ini dapat dilihat pada kenyataan bahwa kondisi SDM tidak menjadi variabel penilaian, sehingga persoalan SDM ini selalu terbawa kemana pun, termasuk pada saat penataan perangkat daerah provinsi dan kabupaten/kota. Beberapa hal penting pada aspek SDM antara lain: Pertama, berdasarkan PP No. 18 Tahun 2016 khususnya terkait pengalihan urusan pemerintahan dari kabupaten/kota ke provinsi maka telah terjadi penambahan jumlah SDM di pemerintah provinsi, yakni di Provinsi Kalimantan Selatan dari 6.465 pegawai pada masa periode PP No. 41 Tahun 2007 tentang Perangkat Daerah menjadi 12.429 pegawai setelah implementasi PP No. 18 Tahun 2016 atau sebesar 92,25%, di Provinsi Banten meningkat dari 4.015 pegawai menjadi 10.375 pegawai atau bertambah sebesar


158,41%, dan di Provinsi Kepulauan Riau bertambah dari 2.714 menjadi 7.975 pegawai atau sebesar 93,85%. Sebaliknya, jumlah SDM di pemerintah kabupaten/kota mengalami penurunan/pengurangan dengan jumlah yang bervariasi, misalnya di Kota Banjarmasin berkurang dari 1.133 pegawai menjadi 1.040 atau sebesar 8,94%, di Kabupaten Banjar dari 7.779 pegawai menjadi 6.988 pegawai atau sebesar 11,32%, di Kota Serang dari 5.206 pegawai menjadi 4.600 pegawai atau sebesar 13,17%, di Kabupaten Pandeglang (Provinsi Banten) dari 12.333 pegawai menjadi 11.318 pegawai atau berkurang sebesar 8,97%, di Kota Tanjungpinang dari 2.426 pegawai menjadi 2.020 pegawai atau berkurang sebesar 20,10%, dan di Kabupaten Bintan dari 3.587 pegawai menjadi 3.287 pegawai atau berkurang sebesar 9,13%. Pengurangan pegawai atau SDM di level pemkab/pemko ini semakin menambah permasalahan kekurangan jumlah dan kualitas SDM selama ini. Sementara itu, sejumlah daerah pun belum dapat menuntaskan pengalihan penyuluh perikanan dari Kabupaten/Kota ke Provinsi sehingga prosesnya berlarut-larut.

Kedua, senada dengan jumlah SDM secara keseluruhan, dalam hal penataan jabatan structural pun jabatan structural di pemprov mengalami penambahan, sedangkan di

pemkab/pemko mengalami pengurangan, kecuali potret di Kepulauan Riau yang menunjukkan penurunan jumlah jabatan structural, yaitu berkurang dari 833 menjadi 785 jabatan. Untuk jabatan structural di pemkab/pemko mengalami pengurangan, misalnya di Kota Banjarmasin terdapat pengurangan jabatan eselon II atau JPT dari 36 JPT menjadi 32 JPT, eselon III atau Jabatan Administrasi dari 159 jabatan menjadi 149 jabatan, eselon IV dari 891 jabatan menjadi 823 jabatan, dan eselon V dari 47 jabatan menjadi 35 jabatan. Demikian pula, gambaran yang terjadi di pemkab/pemko lain pada umumnya menunjukkan trend penurunan. Secara keseluruhan, jumlah jabatan struktural di Kota Banjarmasin berkurang dari 1.133 menjadi 1.040 jabatan. Di Kabupaten Banjar, jumlah jabatan struktural berkurang dari 905 menjadi 892 jabatan. Sementara di Kabupaten Pandeglang, jumlah jabatan struktural berkurang dari 1.312 menjadi 1.291 jabatan.

151Penutup

Ketiga, gambaran penempatan SDM pasca berlaku PP No. 18 Tahun 2016 menunjukkan variasi menarik. Penampatan jabatan structural, khususnya JPT belum sepenuhnya sesuai harapan. Khusus penempatan JPT telah diatur dalam Surat Edaran (SE) Nomor B/3116/M.PANRB/09/2016 tentang Pengisian Jabatan Pimpinan Tinggi (JPT) di Lingkungan Pemerintah Provinsi (Pemprov) dan Pemerintah Kabupaten/Kota terkait dengan Pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah. Menurut SE Menpan dan RB, pengisian JPT dapat dilakukan melalui pengukuhan, uji kesesuaian (job fit), dan seleksi terbuka (open bidding). Persoalan muncul manakala pejabat (lama) tidak mendapatkan jabatan seperti semula, menurut peraturan maka yang bersangkutan dapat diangkat ke dalam jabatan administrator atau jabatan fungsional. Pada praktiknya, pejabat yang bersangkutan tadi “dicarikan” posisi yang setara dengan jenjang jabatan sebelumnya, meskipun kualifikasi (ideal) yang bersangkutan tidak memenuhi persyaratan. Sebagai contoh, seorang mantan Direktur RS (pendidikan drg.) kemudian diangkat menjadi Kepala Dinas Perpustakaan dan Kearsipan.

Lalu, penempatan dalam jabatan fungsional pun terjadi persoalan yang cukup serius, karena pejabat-pejabat yang tidak memperoleh jabatan kemudian diangkat dalam jabatan fungsional ‘abal-abal’. Mengapa? Karena jabatan fungsional telag diatur dalam Permenpan No. 25 Tahun 2016 tentang jenis-jenis jabatan fungsional umum dan juga peraturan kepala instansi pembina jabatan fungsional tertentu seperti peneliti, dosen, analis kebijakan, dan sebagainya.

Keempat, terkait distribusi SDM yang sampai saat ini belum tuntas. Hal ini juga terkendala oleh proses P3D yang belum kunjung selesai di beberapa daerah. Redistribusi pegawai sebagai akibat penghapusan kelembagaan dan struktur organisasi perangkat daerah juga bermasalah.

Kelima, persoalan penambahan beban kerja SDM baik bagi SDM provinsi maupun SDM kabupaten/kota. Dengan beralihnya sejumlah kewenangan baru, SDM provinsi mengalami penambahan beban kerja yang cukup besar. Meskipun terdapat


pengalihan SDM dari pemkab/pemko, tetapi jumlah dan kualitas SDM yang dialihkan belum memadai untuk menangani beban kerja yang semakin besar. Hal ini diperparah dengan belum tersedianya dukungan sarana dan prasarana kantor sehingga SDM pindahan dari pemkab/pemko belum sepenuhnya dapat bekerja di instansi provinsi. Di sisi yang lain, di sebagian pemkab dan pemko pun mengalami persoalan yang sama, overload beban kerja. Karena memang, jumlah dan kualitas SDM sudah bermasalah sebelum berlaku PP No. 18 Tahun 2016.

3. Aspek Keuangan

Secara spesifik, postur APBD untuk saat ini sampai dengan dilakukannya APBD Perubahan (APBD-P) masih kurang lebih sama dengan APBD sebelumnya baik dari aspek pendapatan maupun belanja. Unsur yang mempengaruhi APBD keseluruhan adalah kebijakan anggaran dari Pemerintah Pusat. Optimalisasi yang dilakukan adalah karena adanya kebijakan Pusat. Potensi penerimaan meskipun terdapat potensi penurunan dari sumber-sumber pendapatan yang urusannya ditarik ke Pemerintah Pusat maupun Provinsi, belum secara nyata terlihat. Namun demikian di beberapa lokus telah dilakukan proyeksi pengurangan pendapatan yang berasal dari pajak dan retribusi jika kebijakan pelaksana sudah dibuat yang melarang pemerintah kabupaten/kota tidak boleh lagi menarik pajak dan retribusi dari obyek pajak yang urusannya telah diserahkan ke Pusat maupun Provinsi. Namun bagi daerah-daerah yang tidak menggantungkan sumber pendapatannya dari bahan galian dan kelautan, maka penarikan kewenangan ke Provinsi tidak berdampak signifikan terhadap potensi pendapatan daerah.

Dari aspek DAU pun tidak begitu terlihat perubahan dengan adanya P2D guru-guru SMK dan SMA yang dialihkan ke Provinsi. Sebaliknya, provinsi mempunyai kenaikan potensi pajak/retribusi setelah kebijakan pajak/retribusi bahan galian, potensi laut dan terminal dikelola oleh Provinsi. Namun demikian, aspek kelembagaan baru hasil PP No. 18 Tahun 2016 berdampak

153Penutup

pada DIPA SOPD. SOPD yang merupakan penggabungan beberapa SOPD berimplikasi pada bertambahnya beban kerja namun pengurangan DIPA anggaran dari SOPD tersebut ,yang sebelumnya masing-masing SOPD punya anggaran sendiri sebelum digabung.

Dari sisi ketersediaan, sarana dan prasarana yang dimiliki daerah pada umumnya masih kurang memadai, apalagi ditambah dengan adanya pengalihan urusan yang menyebabkan ikut dialihkannya sarana dan prasarana. Selain itu, banyak sarana dan prasarana yang tidak jelas kepemilikan dan pemanfaatannya. Di beberapa daerah ada OPD yang masih menggunakan ruko sewa sebagai kantornya. Di tempat lain ada OPD dari suatu pemerintah daerah yang menempati kantor yang berada di wilayah pemerintah daerah lain. Ada kantor milik pemerintah daerah yang tidak termanfaatkan. Sedangkan dari sisi system penataan sarpras, proses pengalihan sarana dan prasarana dari pemerintah kabupaten/kota ke pemerintah provinsi maupun pusat sampai dengan saat ini belum tuntas. Di daerah yang dikunjungi tim kajian, proses tersebut baru sampai dalam proses verifikasi.

4. Aspek Kebijakan

Pasca lahirnya PP No. 18 Tahun 2016, terjadi perubahan dalam kebijakan sektoral. Beberapa kebijakan yang mengalami pegalihan kewenangan seperti kehutanan, kelautan dan perikanan, pendidikan, dan ESDM membuat kementerian harus mengeluarkan pedoman penyusunan nomenklatur perangkat daerah. Kementerian Kelautan dan Perikanan menerbitkan Peraturan Menteri Kelautan dan Perikanan No. 26 Tahun 2016 tentang Pedoman Nomenklatur Perangkat Daerah dan Unit Kerja Pada Perangkat Daerah Provinsi dan Kabupaten/Kota yang Melaksanakan Urusan Pemerintahan di Bidang Kelautan dan Perikanan. Namun demikian, meski Permen ini mengatur secara jelas bahwa untuk nomenklatur dinas di kabupaten hanya berlaku nomenklatur Dinas Perikanan, namun masih


banyak Kabupaten/Kota yang masih menyematkan nomenklatur kelautan dalam nomenklatur barunya.

Harmonisasi aturan antara kementerian sektoral dengan Kementerian Dalam Negeri sebagai koordinator pemerintah daerah belum sepenuhnya terjalin dengan baik. Sehingga yang menjadi korban dari perbedaan ini adalah pemerintah daerah yang diwajibkan mengacu pada regulasi yang dibuat oleh pusat. Miskonsepsi ini terjadi pula pada aspek lainnya seperti bidang kehutanan.

Sementara itu, aspek politik dalam penataan perangkat daerah tidak dapat dilepaskan begitu saja. Di beberapa lokus, keterlibatan politis dalam penataan perangkat daerah dan juga sumber daya manusianya masih saja terjadi. Dalam kasus jual beli jabatan di Klaten seperti yang sempat tersiar ke publik beberapa waktu lalu karena adanya modus korupsi di dalam penataannya adalah sesuatu yang memang tidak bisa di hindari. Namun demikian tidak semuanya motif politik itu dilatarbelakangi oleh kepentingan politik praktis dan uang semata. Namun ada juga yang didasari pada kepentingan lain seperti efisiensi anggaran. Di Kabupaten Banjar, Provinsi Kalimantan Selatan misalnya, bupati menolak untuk membentuk Dinas Kearsipan meskipun dapat berdiri sendiri. Namun atas dasar kepentingan efisiensi anggaran, bupati memilih untuk meniadakan nomenklatur tersebut.

B. Rekomendasi

1. Aspek Kelembagaan

Penataan kelembagaan berdasarkan UU No. 23 Tahun 2014 dan PP No. 18 Tahun 2016 perlu dilakukan review mendalam, bukan pada upaya merevisi PP-nya tetapi lebih kepada kesiapan pemerintah provinsi dan kabupaten/kota dalam mengimplementasikan PP tersebut. Namun demikian, kiranya perlu juga dipikirkan kembali tujuan penataan kelembagaan daerah itu sendiri, apakah hanya dipandang sebagai kontrol administratif Pemerintah kepada pemerintahan daerah ataukah

155Penutup

hendak mewujudkan perangkat daerah yang benar-benar mampu/memiliki kapasitas dalam memberikan pelayanan publik terbaik kepada masyarakat di daerah. Rekomendasi pertama terkait penataan perangkat daerah ini adalah perlunya keselarasan antara kebijakan ini dengan kebijakan reformasi birokrasi yang telah disepakati dan dijalankan terlebih dahulu. Salah satunya adalah untuk mewujudkan kelembagaan yang bercirikan ‘rightsizing’ yaitu kelembagaan yang tepat ukuran dan tepat fungsi.

Kedua terkait konstruksi perangkat daerah yang dibentuk, kiranya diarahkan untuk membentuk kelembagaan daerah menurut karakteristik yang sesuai, apakah termasuk kelembagaan entitas ekonomi/semi privat, teknis operasional, ataukah administrative. Pertimbangan yang matang dalam menata kelembagaan daerah berdasarkan 3 karakteristik lembaga tersebut akan membantu pemerintah dan pemerintah daerah, sehingga ke depan untuk sub urusan pengelolaan pasar yang notabene bersifat semi privat tidak mungkin dimasukkan ke dalam dinas perindag yang bersifat administrative. Demikian pula, untuk sub urusan pengelolaan sungai yang bersifat teknis operasional tidak mungkin efektif jika dimasukkan ke dalam dinas lingkungan hidup yang juga bersifat administrative. Saran yang diajukan, untuk urusan dan sub urusan yang bersifat semi privat dapat dibentuk dalam BUMD, ataupun wadah lainnya yang juga bersifat semi privat, sedangkan untuk urusan yang bersifat teknis operasional dapat dibentuk dalam wadah UPT, adapun yang bersifat administrative dapat dibentuk dalam dinas.

Ketiga, untuk perbaikan tata hubungan vertical (pemkab dengan pemprov maupun pusat) dan horizontal (sesame SKPD/SOPD) kiranya dapat dibentuk kelembagaan dengan perumpunan yang senada (walaupun tidak sama persis, karena hal itu mustahil).

Keempat, terkait pembentukan kelembagaan yang ber-dasarkan nilai strategis daerah atau visi dan misi pemerintah daerah harus memperoleh dukungan dari seluruh komponen. Dinas Kebudayaan di Pemprov Kepri misalnya, tanpa dukungan


dari pimpinan, dinas dan badan lainnya, maka keberadaan dinas kebudayaan tidak akan mampu mencapai tujuannya yakni mengembalikan Bunda Tanah Melayu sebagaimana pernah jaya pada abad ke-17 dan bertahan hingga 100 tahun.

Kelima, pembentukan perangkat daerah yang didasarkan pada potensi dan karakteristik daerah merupakan salah satu pilihan yang logis. Namun senada dengan pembentukan perangkat daerah berdasarkan nilai strategis daerah, maka argumentasi tentang potensi daerah hanya akan menjadi potensi belaka dan tidak akan berubah menjadi kenyataan.

2. Aspek SDM

Dalam aspek SDM, ada beberapa rekomendasi yang patut untuk disampaikan, baik bagi Pemerintah, pemprov, maupun pemkab/pemko. Pertama, bagi Pemerintah, jumlah dan kualitas SDM PNS harus menjadi pertimbangan utama dalam menyusun regulasi penataan kelembagaan daerah. Memang benar bahwa ada teori yang menyatakan “buat kotak terlebih dahulu, baru diisi kotak yang sudah dibuat”, membuat kotak adalah membentuk lembaga, sedangkan mengisi kotak adalah mengisi SDM PNS nya. Ke depan kami kira harus dilihat keduanya, penataan struktur organisasi mempertimbangkan SDM, dan sebaliknya penataan SDM pun harus mempertimbangkan strukturnya. Kedua, perlu perbaikan dan penataan ulang dalam proses penempatan jabatan structural dan jabatan fungsional pasca PP No. 18 Tahun 2014. Penempatan jabatan structural diharapkan dapat memenuhi SE Menpan dan peraturan lain yang relevan. Penempatan melalui pengukuhan pejabat lama ke dalam jabatan baru, uji kesesuaian (job fit), maupun lelang jabatan (open bidding) harus dapat dilaksanakan secara konsisten dan bertanggung jawab. Harus ada sanksi yang dijatuhkan ketika pengelola kepegawaian (Pejabat Pembina Kepegawaian/PPK dan Pejabat yang Berwenang/PyB) dianggap melanggar manajemen PNS terkait pengangkatan dalam jabatan (promosi). Perlunya penempatan jabatan fungsional tera/penera pada pemerintah

157Penutup

daerah guna melaksanakan sub urusan kemetrologian.

Ketiga, Pemerintah dalam hal ini Kemenpan dan RB diharapkan segera menyelesaikan kerangka hokum dan diseminasinya secepat mungkin karena waktunya yang sudah sangat ‘mepet’. Di saat yang sama, pengelola pegawai (BKPSDM) diharapkan mampu menyiapkan dan memilah-milah pegawainya sesuai kompetensi yang dimiliki.

Keempat, mengenai beban kerja SDM pemprov maupun SDM pemkab/pemko, ini memerlukan penyesuaian agar penilaian kinerja yang bersangkutan mendapat nilai yang maksimal.

3. Aspek Keuangan

Pemerintah Provinsi perlu segera mengeluarkan kebijakan pelaksana terkait penarikan pajak/retribusi yang urusannya telah dilimpahkan kepada Pemerintah Provinsi untuk menjamin kepastian hukum; SOPD-SOPD yang merupakan hasil penggabung beberapa SOPD sebelum terbitnya PP No. 18 Tahun 2016 perlu diperhatikan besaran anggaran SOPD dengan beban kerja, agar program dan kinerja daerah dapat tercapai; APBD-P yang dilakukan mendatang perlu memperhitungkan beban kerja dari SOPD hasil penggabungan beberapa SOPD; Variabel teknis juga perlu memperhitungkan jumlah penduduk, kondisi unik geografis suatu daerah, tidak hanya luas wilayah. Hal ini berdampak pada tipe dan anggaran dari SOPD yang bersangkutan.

Perlunya dilakukan pendataan semua sarana prasarana baik yang berada di pemerintah kabupaten/kota maupun di pemerintah provinsi untuk menghindari ketidakjelasan kepemilikan dan pemanfaatan sarana dan prasarana tersebut. Perlu koordinasi antar pemerintahan baik kabupaten/kota, provinsi maupun pusat untuk mempercepat proses inventarisasi sarana dan prasarana. Perlu dilakukan tata kelola/penatausahaan sarana dan prasarana untuk memudahkan proses pendataan sarana dan prasarana.


4. Aspek Kebijakan

Untuk menjamin agar penataan perangkat daerah dapat berlangsung lancar, perlu dukungan kebijakan. Dukungan kebijakan antara lain melalui harmonisasi kebijakan antara Pusat dan Daerah dalam menentukan nomenklatur kelembagaan daerah. Sedangkan dukungan politik diupayakan melalui dukungan lembaga legislative yang mengutamakan pada penguatan kelembagaan daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan publik, bukan mengutamakan kepentingan politik jangka pendek atau golongan tertentu saja. Selain itu, perlu juga dirumuskan suatu kebijakan yang dapat membentengi penataan perangkat daerah tersebut dari intervensi elite-elite politik baik di Pusat maupun di Daerah.

Alwi, Syafruddin. 2001. Manajemen Sumber Daya Manusia: Strategi Keunggulan Kompetitif. Yogyakarta: Penerbit BPFE.

Bell, Daniel. (1987). The World and the United States in 2013, Daedalus, Vol. 116, No. 3 Summer, hal.1-31.

Byars, L dan, Rue, L.W., 1997. Human Resources Management, 5th Edition, Irwin, Chicago.

Brown, Lisanne, LaFond Anne, Macintyre, Katea, 2001.Measur-ing Capacity Building, Carolina Population Centre, Uni-versity of North Carolina, Chapel Hill.

Dessler, Gary. 2000. Manajemen Sumber Daya Manusia. Edisi Terjemahan. Jakarta: PT. Prenhallindo.

Edralin, J.SI, 1997.The New Local Governance and Capacity Building: A Strategic Approach, Regional Development Studies, Vol. 3.p.148-150.

Finn, J.L., & Barry Checksoway. (1998).Young People as Compe-tent Community, Builders: A Challenge to Social Work, “Social Work”, Vol. 43, p.4-6.

French, Wendell L. dan Cecil H. Bell. (1981). Dimensions of Or-ganizational Behavior, New York: MacMillan Publishing Co. Inc.

Daftar Pustaka

Kajian Desentralisasi dan Otonomi Daerah160

Hammaer, Michael and James Chammpy, 1995.RekayasaUlang Perusahaan (Reenginering the Corporation).Terjema-han: Djeorban Wahid, Jakarta: Gramedia.

Grindle, Merilee S., 1997. Getting Good Government: Capacity Building in The Public Sector of Devloping Countries, Boston.

James, Valentine Udoh, ed. (1998). Capacity Building in Developing Countries: Human and Environmental Dimensions. Westport, Conn.: Praeger.

Leach, Steve; John Stewart, and Kieron Walsh. 1994. The Chang-ing Organization and Management of Local Govern-ment; London: McMillan Press Ltd.

Milen (2001).What Do We Know About Capacity Building?, An Overview of Existing Knowledge and Good Practice. Ge-neva: World Health Organization-Department of Health Service Provision.

Miles, Matthew B. & A. Michael Huberman. (2009). Analisis Data Kualitatif. Jakarta: UI Press.

Mintzberg, Henry. 1979. The Structuring of Organizations: A Synthesis of The Research, New Jersey: Prentice-Hall.

Moleong, Lexy J. (2007).Metodologi Penelitian Kualitatif, Band-ung: Penerbit PT Remaja Rosdakarya Offset.

Morison, Terrence, 2001. Actionable Learning – A Handbook for Capacity Building Through Case Based Learning, ADB Institute.

PKKOD LAN, 2009.Laporan Kajian Peningkatan Kapasitas Peny-elenggaraan Pemerintahan Daerah, Jakarta: LAN.

Robbin, Stephen P. 1994.Teori Organisasi, Jakarta: Arcan.Sugiyono. (2013).Metode Penelitian Pendidikan Pendekatan

Kuantitatif, Kualitatif, dan R&D. Bandung: PT. Afabeta.Shah, Anwar dan Sana Shah, 2006. The New Vision of Local

Governance and the Evolving Role of Local Government dalam Anwar Shah (ed), Local Governance in Developing Countries (The World Bank, Washington D.C.).

Thoha, Miftah, 2008. BirokrasiPemerintah Indonesia di Era Re-formasi, Jakarta: Kencana.

W. Riawan Tjandra, “Birokrasi Penataan Perangkat Daerah”, http://www.unisosdem. org/ekopol_detail.php, diakses pada tanggal 25 Juli 2017.

161Daftar Pustaka

Undang-Undang Nomor 7 Tahun2016 tentang Perlindungan dan Pemberdayaan Nelayanan Pembudidaya Ikan, dan Pet-ambak Garam.

Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.

Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2002 Provinsi Kepulauan Riau. Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan

Mineral dan Batubara. Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak dan Re-

tribusi Daerah.Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2007 tentang Penanggulan-

gan Bencana.Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2016 tentang Perangkat

Daerah.Peraturan Presiden Nomor 59 Tahun 2012 tentang Kerangka Na-

sional Pengembangan Kapasitas Pemerintahan Daerah.Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Refor-

masi Birokrasi Nomor 13 Tahun 2014 tentang Pengisian Jabatan Pimpinan Tinggi.

Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 12 Tahun 2017 tentang Pedoman Pembentukan dan Klasifikasi Cabang Dinas dan Unit Pelaksana Teknis Daerah.

Peraturan Menteri Kehutanan dan Lingkungan Hidup Nomor P.74/Menlhk/Setjen/Kum.1/8/2016 tentang Pedoman Nomenklatur Perangkat Daerah Provinsi dan Kabupat-en/Kota yang Melaksanakan Urusan Pemerintahan bi-dang Kehutanan dan Lingkungan Hidup.

Surat Edaran Mendagri Nomor 100/1743/SJ Tahun 2016 tentang Percepatan Penyelesaian Inventarisasi P3D Sebagai Aki-bat Pengalihan Urusan Pemerintahan Berdasarkan UU 23Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.

Surat Edaran Nomor B/3116/M.PANRB/09/2016 tentang Pengi-sian Jabatan Pimpinan Tinggi di Lingkungan Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota.

Kajian PKDOD LAN pada tahun 2017 tentang kapasitas perangkat daerah

berdasarkan PP No. 18 Tahun 2016 dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan

daerah ini merupakan salah satu kepekaan kita dalam mencermati pembangunan

kapasitas pemerintahan daerah. Hasil ini diharapkan dapat memberikan manfaat

nyata dalam penataan dan peningkatan kapasitas perangkat daerah. Kami selaku

Kepala Lembaga Administrasi Negara memberikan apresiasi yang setinggi-tingginya

kepada Deputi Bidang Kajian Kebijakan c.q. Pusat Kajian Desentralisasi dan Otonomi

Daerah yang senantiasa mengikuti perkembangan kebijakan pemerintahan daerah

dan Desa, beserta implementasinya.

“

PUSAT KAJIAN DESENTRALISASI DAN OTONOMI DAERAH


Kedeputian Bidang Kajian Kebijakan


Jalan Veteran No. 10, Gedung B Lantai 3

Jakarta Pusat 10110

Tel: 021-3455021

Faks: 021-3865102

Web: dkk.lan.go.id

Email: [email protected],

[email protected]

Twitter: @PKDOD_LANRI, @DeputiKajianLAN

Facebook : @PKDODLANRI, @deputi1lanri

kajian kapasitas perangkat daerah ...ppid.lan.go.id/wp-content/uploads/2019/09/pkdod-kajian...kajian...

Documents