evaluasi daerah pemekaran

Laporan Hasil

Evaluasi Daerah Otonom

Hasil Pemekaran (EDOHP)

2011

Disusun oleh: Dengan dukungan:

Direktorat Jenderal Otonomi Daerah Kementerian Dalam Negeri

Decentralization Support Facility

67992Pu

blic

Disc

losu

re A

utho

rized

Publ

ic Di

sclo

sure

Aut

horiz

edPu

blic

Disc

losu

re A

utho

rized

Publ

ic Di

sclo

sure

Aut

horiz

ed

Semua foto yang ada di halaman sampul merupakan Hak Cipta Bank Dunia, mohon untuk tidak

digunakan tanpa ijin.

Laporan ini dicetak pada Bulan November 2011

Laporan Hasil

Evaluasi Daerah Otonom Hasil Pemekaran (EDOHP)

2011

Disusun oleh:

Direktorat Jenderal Otonomi Daerah Kementerian Dalam Negeri

Dengan dukungan:

Dengan mengucapkan puji syukur kepada Tuhan Yang Maha Esa, Kementerian Dalam Negeri telah menyelesaikan

Evaluasi Daerah Otonom Hasil Pemekaran (EDOHP).

yang panjang sejak awal tahun 2010, melalui rangkaian kegiatan persiapan, penyusunan instrumen, pengumpulan

data, analisis dan penulisan laporan. Hasil evaluasi ini sudah disampaikan secara resmi

Pemerintah Daerah dan masyarakat pada acara Peringatan Hari Otonomi Daerah Tahun 2011 tanggal 25 April

2011 di Istana Bogor. Selanjutnya, hasil EDOHP ini juga sudah ditetapkan dalam Keputusan Menteri Dalam Negeri

No. 120 277 Tahun 2011 tentang Penetapan Peringkat Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Otonom Hasil

Pemekaran Tahun 1999 sampai dengan 2009.

Latar belakang dilaksanakannya EDOHP adalah untuk melengkapi instrumen evaluasi terhadap pemerintahan

daerah yang telah diatur sebelumnya dalam Peraturan Pemerintah No. 6 Tahun 2008 tentang Pedoman Evaluasi

Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Melalui

ditetapkanlah mekanisme pelaksanaan EDOHP. Tujuan utama EDOHP adalah untuk mengevaluasi dan memetakan

kinerja seluruh daerah otonom hasil peme

Hasil evaluasi ini merupakan sumber informasi yang sangat bernilai bagi Pemerintah khususnya Keme

Dalam Negeri dalam menyempurnakan kebijakan mengenai pemerintahan daerah terutama yang berkenaan

dengan mekanisme pembentukan daerah otonom baru. Selain itu, hasil evaluas

pertimbangan dalam merumuskan kebijakan dan program pembinaan dan pengawasan yang lebih optimal bagi

seluruh daerah otonom sesuai dengan karakteristik dan kebutuhan

Untuk itu kami mengucapkan selamat dan terima kasih kepada

bersedia menjadi Tim Evaluator EDOHP

juga kepada pimpinan dan staf Direktorat

Direktorat Jenderal Otonomi Daerah yang telah bekerja keras menyelesaikan kegiatan ini

Support Facility (DSF), kami juga mengucapkan terima kasih atas

kerjasama yang baik yang telah terjalin selama ini.

Akhirnya kami berharap agar Laporan EDOHP ini

kebijakan otonomi daerah yang lebih

khususnya cita-cita otonomi daerah, terutama terwujudnya masyarakat Indonesia yang lebih sejahtera, melalui

pemberian pelayanan publik yang lebih baik, dan meningkatnya daya saing daerah

KEMENTERIAN DALAM NEGERI

REPUBLIK INDONESIA

KATA PENGANTAR


Evaluasi Daerah Otonom Hasil Pemekaran (EDOHP). Laporan evaluasi ini dihasilkan dari sebuah proses evaluasi

melalui rangkaian kegiatan persiapan, penyusunan instrumen, pengumpulan

data, analisis dan penulisan laporan. Hasil evaluasi ini sudah disampaikan secara resmi kepada Pemerintah,

aerah dan masyarakat pada acara Peringatan Hari Otonomi Daerah Tahun 2011 tanggal 25 April


1 tentang Penetapan Peringkat Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Otonom Hasil

engan 2009.



Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Melalui Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 21


eluruh daerah otonom hasil pemekaran sejak tahun 1999 sampai dengan tahun 2009.

erupakan sumber informasi yang sangat bernilai bagi Pemerintah khususnya Keme


dengan mekanisme pembentukan daerah otonom baru. Selain itu, hasil evaluasi ini juga akan menjadi dasar

rtimbangan dalam merumuskan kebijakan dan program pembinaan dan pengawasan yang lebih optimal bagi

seluruh daerah otonom sesuai dengan karakteristik dan kebutuhannya masing-masing.

Untuk itu kami mengucapkan selamat dan terima kasih kepada para pakar/akademisi/pengamat yang telah

dia menjadi Tim Evaluator EDOHP. Penghargaan dan ucapan terima kasih yang mendalam kami sampaikan

Direktorat Peningkatan Kapasitas dan Evaluasi Kinerja Daerah (PKEKD)

yang telah bekerja keras menyelesaikan kegiatan ini. Kepada

Support Facility (DSF), kami juga mengucapkan terima kasih atas sumbangan pemikiran, dukung

kerjasama yang baik yang telah terjalin selama ini.

aporan EDOHP ini bisa memberikan sumbangan positif terhadap

yang lebih baik, demi tercapainya cita-cita bangsa dan Negara Republik Indonesia,

cita otonomi daerah, terutama terwujudnya masyarakat Indonesia yang lebih sejahtera, melalui

pemberian pelayanan publik yang lebih baik, dan meningkatnya daya saing daerah.


Laporan evaluasi ini dihasilkan dari sebuah proses evaluasi

melalui rangkaian kegiatan persiapan, penyusunan instrumen, pengumpulan

kepada Pemerintah,

aerah dan masyarakat pada acara Peringatan Hari Otonomi Daerah Tahun 2011 tanggal 25 April


1 tentang Penetapan Peringkat Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Otonom Hasil



No. 21 Tahun 2010


erupakan sumber informasi yang sangat bernilai bagi Pemerintah khususnya Kementerian


i ini juga akan menjadi dasar

rtimbangan dalam merumuskan kebijakan dan program pembinaan dan pengawasan yang lebih optimal bagi

para pakar/akademisi/pengamat yang telah

Penghargaan dan ucapan terima kasih yang mendalam kami sampaikan

Kapasitas dan Evaluasi Kinerja Daerah (PKEKD) pada

. Kepada Decentralization

dukungan pendanaan dan

memberikan sumbangan positif terhadap penyusunan

cita bangsa dan Negara Republik Indonesia,

cita otonomi daerah, terutama terwujudnya masyarakat Indonesia yang lebih sejahtera, melalui

ii

DAFTAR ISI

Kata Pengantar ............................................................................................................................................................... i

Daftar Isi ........................................................................................................................................................................ ii

Daftar Istilah .................................................................................................................................................................. v

Summary ....................................................................................................................................................................... vi

Ringkasan ..................................................................................................................................................................... vii

Bab I Pendahuluan ......................................................................................................................................................... 1

Bab II Kerangka Pemikiran ............................................................................................................................................. 4

2.1 Tinjauan Teoritik dari Konsep Desentralisasi dan Pemekaran Wilayah .............................................................. 4

2.2 Isu-isu Pokok Berkenaan Dengan Pembentukan Daerah Otonom Baru ............................................................. 8

Bab III Evaluasi Daerah Otonom Hasil Pemekaran ...................................................................................................... 10

3.1 EDOHP Untuk memetakan Kinerja DOHP ......................................................................................................... 10

3.2 Metode Evaluasi ................................................................................................................................................ 10

3.3 Pelaksanaan EDOHP .......................................................................................................................................... 16

Bab IV Hasil Evaluasi Kinerja Relatif Daerah Otonomi Hasil Pemekaran Kabupaten/Kota .......................................... 17

4.1 Beberapa Kondisi/Karakteristik DOHP Kabupaten/Kota ................................................................................... 17

4.2 Indeks Total DOHP Kabupaten/Kota ................................................................................................................. 19

4.3 Faktor Kesejahteraan Masyarakat ..................................................................................................................... 21

4.4 Faktor Tata Pemerintahan yang Baik ................................................................................................................ 24

4.5 Faktor Pelayanan Publik .................................................................................................................................... 27

4.6 Faktor Daya Saing .............................................................................................................................................. 29

4.7 Perbandingan Hasil EDOHP dengan Evaluasi Sejenis ........................................................................................ 31

4.8 Peta Kinerja DOHP Kabupaten/Kota ................................................................................................................. 34

Bab V Hasil Evaluasi Kinerja Relatif Daerah Otonomi Hasil Pemekaran Provinsi ........................................................ 37

5.1 Kondisi/Karakteristik DOHP Provinsi ................................................................................................................. 37

5.2 Indeks Total ....................................................................................................................................................... 37

5.3 Indeks Faktor-faktor .......................................................................................................................................... 37

5.4 Perbandingan dengan Evaluasi Lain .................................................................................................................. 38

Bab VI Kesimpulan Dan Rekomendasi ......................................................................................................................... 40

6.1 Kondisi Umum ................................................................................................................................................... 40

6.2 Indikator Evaluasi yang Relatif Mudah dan Sulit dipenuhi DOHP ..................................................................... 41

6.3 Implikasi Kebijakan ............................................................................................................................................ 47

6.4 Penutup ............................................................................................................................................................. 53

Lampiran ...................................................................................................................................................................... 55

Lampiran 1: Definisi Indikator EDOHP ..................................................................................................................... 55

Lampiran 2: Penggunaan Data Kuesioner ............................................................................................................... 70

Lampiran 3: Penghitungan Data Set ........................................................................................................................ 75

Lampiran 4: Kinerja 198 DOHP Kabupaten/Kota ..................................................................................................... 78

Lampiran 5: Diagram Jaring Laba-laba Setiap Daerah Otonomi Hasil Pemekaran per Provinsi .............................. 86

iii

Daftar Gambar

Gambar 3.1: Metode Pengukuran Indeks Evaluasi Daerah Otonomi Hasil Pemekaran Baru ...................................... 11

Gambar 3.2: 4 Faktor, 14 Aspek dan Indikator dalam Penyusunan Indeks EDOHP ..................................................... 12

Gambar 3.3: Regresi Skor Total terhadap Skor Faktor Kesejahteraan Masyarakat ..................................................... 15

Gambar 3.4: Regresi Skor Total terhadap Skor Faktor Tata Pemerintahan yang Baik ................................................ 15

Gambar 3.5: Regresi Skor Total terhadap Skor Faktor Pelayanan Publik .................................................................... 15

Gambar 3.6: Regresi Skor Total terhadap Skor Faktor Daya Saing .............................................................................. 15

Gambar 4.1: Proporsi DOHP berdasarkan Kepulauan dan Proses Pemekaran............................................................ 17

Gambar 4.2: Proporsi DOHP berdasarkan Wilayah dan Proses Pemekaran ................................................................ 17

Gambar 4.3: Proporsi DOHP Kabupaten dan Kota berdasarkan Usia .......................................................................... 17

Gambar 4.4: Proporsi DOHP Kabupaten dan Kota berdasarkan Proses Pemekaran ................................................... 17

Gambar 4.5: Skor Total Kabupaten dan Kota .............................................................................................................. 19

Gambar 4.6: Skor Total berdasarkan Pulau/Kepulauan .............................................................................................. 19

Gambar 4.7: Skor Total berdasarkan Usia DOHP ......................................................................................................... 19

Gambar 4.8 Skor Total berdasarkan Proses Pemekaran ............................................................................................. 19

Gambar 4.9: Skor Faktor Kesejahteraan Masyarakat berdasarkan Kabupaten dan Kota ........................................... 22

Gambar 4.10: Skor Faktor Kesejahteraan Masyarakat berdasarkan Pulau/Kepulauan............................................... 22

Gambar 4.11: Skor Faktor Kesejahteraan Masyarakat berdasarkan Usia DOHP ......................................................... 22

Gambar 4.12: Skor Faktor Kesejahteraan Masyarakat berdasarkan Proses Pemekaran ............................................ 22

Gambar 4.13: Skor Faktor Tata Pemerintahan yang Baik berdasarkan Kabupaten dan Kota ..................................... 25

Gambar 4.14: Skor Faktor Tata Pemerintahan yang Baik berdasarkan Pulau/Kepulauan .......................................... 25

Gambar 4.15: Skor Faktor Tata Pemerintahan yang Baik berdasarkan Usia DOHP ..................................................... 25

Gambar 4.16: Skor Faktor Tata Pemerintahan yang Baik berdasarkan Proses Pemekaran ........................................ 25

Gambar 4.17: Skor Faktor Pelayanan Publik berdasarkan Kabupaten dan Kota ......................................................... 27

Gambar 4.18: Skor Faktor Pelayanan Publik berdasarkan Pulau/Kepulauan .............................................................. 27

Gambar 4.19: Skor Faktor Pelayanan Publik berdasarkan Usia DOHP ........................................................................ 27

Gambar 4.20: Skor Pelayanan Publik berdasarkan Proses Pemekaran ....................................................................... 27

Gambar 4.21: Skor Faktor Daya Saing berdasarkan Kabupaten dan Kota ................................................................... 30

Gambar 4.22: Skor Faktor Daya Saing berdasarkan Pulau/Kepulauan ........................................................................ 30

Gambar 4.23: Skor Faktor Daya Saing berdasarkan Usia DOHP .................................................................................. 30

Gambar 4.24: Skor Faktor Daya Saing berdasarkan Proses Pemekaran ...................................................................... 30

Gambar 5.1: Skor Total DOHP Provinsi ........................................................................................................................ 37

Gambar 5.2: Skor Faktor Kesejahteraan Masyarakat .................................................................................................. 38

Gambar 5.3: Skor Faktor Tata Pemerintahan yang Baik .............................................................................................. 38

Gambar 5.4: Skor Faktor Pelayanan Publik.................................................................................................................. 38

Gambar 5.5: Skor Faktor Daya Saing ........................................................................................................................... 38

iv

Daftar Tabel

Tabel 1.1: Penambahan Jumlah DOHP 1999-2009 ........................................................................................................ 1

Tabel 3.1: Daftar Nama Tim Evaluator EDOHP ............................................................................................................ 16

Tabel 4.1: DOHP berdasarkan Usia dan Proses Pemekaran ........................................................................................ 18

Tabel 4.2: DOHP berdasarkan Kepulauan dan Bentuk Administrasi ........................................................................... 18

Tabel 4.3: DOHP Kabupaten dengan Skor Total Tertinggi ........................................................................................... 20

Tabel 4.4: 10 Kota dengan Skor Total Tertinggi ........................................................................................................... 21

Tabel 4.5: 10 Kabupaten dengan Skor Tertinggi pada Faktor Kesejahteraan Masyarakat ......................................... 23

Tabel 4.6: 10 Kota dengan Skor Tertinggi pada Faktor Kesejahteraan Masyarakat ................................................... 24

Tabel 4.7: 10 Kabupaten dengan Skor Tertinggi pada Faktor Tata Pemerintahan ...................................................... 25

Tabel 4.8: 10 Kota dengan Skor Tertinggi pada Faktor Tata Pemerintahan yang Baik ............................................... 26

Tabel 4.9: 10 Kabupaten dengan Skor Faktor Pelayanan Publik Tertinggi .................................................................. 28

Tabel 4.10: 10 Kota dengan Skor Faktor Pelayanan Publik Tertinggi .......................................................................... 29

Tabel 4.11: 10 Kabupaten dengan Skor Faktor Daya Saing Tertinggi .......................................................................... 30

Tabel 4.12: 10 Kota dengan Skor Faktor Daya Saing Tertinggi .................................................................................... 31

Tabel 4.13: Perbandingan 10 Kabupaten Peringkat Teratas EDOHP dan EKPPD ......................................................... 32

Tabel 4.14: Perbandingan 10 Besar Kabupaten DOHP Hasil EDOHP dan EKPPD untuk Kabupaten yang Berusia di

atas 3 Tahun ................................................................................................................................................................ 33

Tabel 4.15: Perbandingan 10 Besar Kota Hasil EDOHP dan EKPPD ............................................................................. 33

Tabel 4.16: Estimasi Regresi Sederhana Skor Total ..................................................................................................... 34

Tabel 5.1: Perbandingan Peringkat Provinsi DOHP Hasil EDOHP dan EKPPD .............................................................. 39

Tabel 6.1: Jumlah Kabupaten dan Kota yang Memiliki Skor di Atas dan di Bawah Rata-rata ..................................... 47

v

DAFTAR ISTILAH

APBD : Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah

DAK : Dana Alokasi Khusus

DAU : Dana Alokasi Umum

DOHP : Daerah Otonom Hasil Pemekaran

DPR : Dewan Perwakilan Rakyat

DPRD : Dewan Perwakilan Rakyat Daerah

DSF : Decentralization Support Facility

EDOB : Evaluasi Daerah Otonom Baru

EDOHP : Evaluasi Daerah Otonom Hasil Pemekaran

EKKPD : Evaluasi Kinerja Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah

EKPOD : Evaluasi Kemampuan Penyelengaraan Otonomi Daerah

EPDOP : Evaluasi Perkembangan Daerah Otonom Baru

GDS : Governance and Decentralization Survey

LPPD : Laporan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah

NGO : Non Government Organization

NPM : New Public Management

PDRB : Produk Domestik Regional Bruto

Permendagri : Peraturan Menteri Dalam Negeri

PP : Peraturan Pemerintah

UMKM : Usaha Mikro, Kecil dan Menengah

UU : Undang-undang

WB : World Bank

vi

vi Laporan Hasil Evaluasi Daerah Otonom Hasil Pemekaran 2011

SUMMARY

Since the enactment of Law 22/1999 on Regional Governance, there has been a massive regional

proliferation phenomenon in Indonesia. Within the span of ten years (1999-2009) as many as 7 new

provinces, 164 new kabupaten and 34 new kota have been created, in total 205 proliferated regions

were established. Despite that rapid development there is still no comprehensive evaluation to monitor

the progress and development of the new proliferated regions or Daerah Otonom Hasil Pemekaran

(DOHP). Evaluation of Proliferated Autonomous Regions (EDOHP) is required to complement other

existing regional government evaluations.

The evaluation measures 4 (four) factors namely public welfare, public service, regional

competitiveness, and good governance, those factors then derived into 14 variables/aspects and 31

indicators. The result of the evaluation shows the enormous challenge faced by DOHP to conduct a good

performance in order to accomplish the objectives of regional autonomy. A number of particular

indicators are in general easily met by the DOHP; however, apparently there are more indicators that

seem to be difficult to meet by the DOHP. Thus, general conclusion that can be drawn is that most DOHP

still have not accomplished the expected performance, a condition which might be strongly related to

the establishment process as well as advancement and capacity development provided for the DOHP.

This evaluation recommends the need for policy refinement and better policy imposement regarding

procedure, method and process for proliferating new regions. Furthermore, improvement of facilitation

and capacity development for DOHP also need to be done intensively, by taking into account particular

needs of each DOHP. The age or maturity of the region become the criteria in functional assignment,

regional capacity development, and in conducting advancement and monitoring of the DOHP.

In order to improve the quality of democracy in the regions, the government needs to encourage the

availability and enforcement of policies on government transparency and accountability as well as

citizen participation both in central and regional level. Moreover, to improve public welfare, the

government needs to encourage the regions to be able to formulate a pro poor development program.

In this case the government needs to press on efficiency of regional budget utilization as well as to

refine regional budget transfer policy. Whereas to improve regional competitivenes of the DOHP, the

government needs to push DOHP to formulate program and strategy to improve a condusive business

climate in the DOHP.

vii

PAGE \*

MERGEFORRingkasan

RINGKASAN

Sejak disahkannya Undang-undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, telah terjadi

fenomena pemekaran daerah yang sangat massif di Indonesia. Dalam satu dekade saja (1999-2009)

telah terbentuk daerah otonom baru sebanyak 7 provinsi, 164 kabupaten dan 34 kota, sehingga total

bertambah 205 daerah otonom baru. Dalam kurun waktu 10 tahun tersebut belum dilakukan evaluasi

yang cukup komprehensif terhadap seluruh daerah otonom hasil pemekaran (DOHP) tersebut. Evaluasi

Daerah Otonom Hasil Pemekaran (EDOHP) dilaksanakan untuk melengkapi evaluasi-evaluasi

pemerintahan daerah yang sudah ada sebelumnya

Evaluasi dilakukan dengan mengukur empat faktor yaitu kesejahteraan masyarakat, pelayanan publik,

daya saing daerah, dan tata pemerintahan yang baik, yang kemudian diturunkan dalam 14

variabel/aspek dan 31 indikator penilaian. Hasil evaluasi menunjukkan besarnya tantangan yang

dihadapi oleh DOHP untuk dapat menunjukkan kinerja daerah yang baik sehingga dapat mencapai

tujuan otonomi daerah, yang secara normatif menjadi alasan dilakukannya pemekaran daerah-daerah

tersebut. Pada sejumlah indikator tertentu secara umum DOHP terlihat mudah untuk melaksanakan,

namun ternyata ada lebih banyak indikator dimana DOHP terlihat kesulitan untuk dapat

melaksanakannya. Kesimpulan umum yang dapat disampaikan adalah bahwa sebagian besar DOHP

masih belum menunjukkan kinerja yang diharapkan, dimana hal tersebut kemungkinan berkaitan

dengan proses pembentukannya maupun pembinaan yang diberikan kepada DOHP tersebut.

Evaluasi ini merekomendasikan perlunya penyempurnaan kebijakan dan ketegasan pelaksanaan

kebijakan mengenai cara dan proses pembentukan daerah otonom baru. Peningkatan fasilitasi dan

pengembangan kapasitas DOHP juga perlu dilakukan dengan sungguh-sungguh, dengan

mempertimbangkan kebutuhan khusus tiap DOHP, faktor usia atau kematangan daerah menjadi kriteria

dalam pembagian urusan, pengembangan kapasitas daerah, dan dalam melakukan pembinaan dan

pengawasan pada DOHP.

Untuk dapat meningkatkan kualitas demokrasi di daerah, pemerintah perlu mendorong ada dan

berfungsinya kebijakan mengenai transparansi dan akuntabilitas pemerintahan serta partisipasi

masyarakat baik di pusat maupun daerah. Untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat, pemerintah

perlu mendorong daerah mampu mengembangkan program pembangunan yang pro poor. Dalam hal ini

pemerintah juga perlu mendorong peningkatan efisiensi penggunaan anggaran daerah dan

menyempurnakan kebijakan transfer anggaran daerah. Sementara untuk meningkatkan daya saing

DOHP, pemerintah perlu mendorong DOHP menyusun strategi dan program yang dapat meningkatkan

iklim usaha yang kondusif di DOHP.

1

BAB I

PENDAHULUAN

Tarik Ulur Pemekaran dan Moratorium Pemekaran Daerah. Sejak disahkannya UU No. 22 Tahun 1999

mengenai Pemerintahan Daerah yang membuka keran bagi pembentukan daerah otonom baru, telah

terjadi penambahan jumlah daerah secara signifikan di Indonesia (lihat Tabel 1.1). Lonjakan drastis

jumlah daerah otonom baru ditambah dengan masih banyaknya usulan pembentukan daerah otonom

baru yang masuk ke pemerintah dan DPR memunculkan sejumlah pertanyaan mendasar mengenai

urgensi dan manfaat dari pemekaran daerah tersebut. Pemerintah telah melakukan beberapa upaya

pengendalian atas tingginya tuntutan pemekaran yang cenderung kurang memperhitungkan prasyarat

kelayakan dan kesiapan daerah untuk dimekarkan. Upaya tersebut, diantaranya melalui moratorium

atau penghentian sementara proses pembentukan daerah otonom baru, serta penyempurnaan

peraturan perundang-undangan tentang persyaratan dan tatacara pembentukan daerah otonom.

Arah kebijakan pemekaran daerah

dan pembentukan daerah otonom

baru masih menjadi polemik. Pro

dan kontra pembentukan daerah

otonom baru tidak hanya

melibatkan masyarakat di daerah

tetapi juga aktor-aktor dari

lembaga penyelenggara negara

yang berbeda, yaitu Dewan

Perwakilan Rakyat (DPR), Presiden,

dan pejabat pemerintah.

Ketidaktersediaan informasi

tentang kinerja daerah otonom

hasil pemekaran membuat

pemerintah menjadi terlihat

gamang ketika dihadapkan pada

keinginan warga dan berbagai

kelompok kepentingan di daerah untuk membentuk daerah otonom baru. Sementara aspirasi warga dan

kelompok kepentingan untuk membentuk daerah otonom baru terus mengalir bukan hanya ke DPR

tetapi juga ke Kementerian Dalam Negeri. Sejak 1999 sampai dengan bulan April 2011 sudah ada sekitar

153 usulan pembentukan daerah otonom baru, sekitar dua puluhan diantaranya sudah ada di DPR, yang

harus segera direspon oleh pemerintah.

Untuk mengisi kekosongan informasi tersebut pemerintah telah melakukan serangkaian evaluasi

terhadap daerah seperti evaluasi kinerja penyelenggaraan pemerintahan daerah (EKPPD) dan evaluasi

daerah otonom baru (EDOB), yang diatur dalam PP No. 6 Tahun 2008 tentang Pedoman Evaluasi

Tabel 1.1: Penambahan Jumlah DOHP 1999-2009

Tahun Provinsi Kabupaten Kota Total

Sebelum Tahun 1999 26 234 59 319

1999 2 34 9 45

2000 3 - 3

2001 - - 12 12

2002 1 33 4 38

2003 - 47 2 49

2004 1 - - 1

2005 - - - -

2006 - - - -

2007 - 21 4 25

2008 - 27 3 30

2009 - 2 - 2

DOHP Pasca UU No. 22/1999 7 164 34 205

Total Pemda (2009) 33 398 93 524

Sumber: Permendagri No. 21 Tahun 2010.

2

2 Laporan Hasil Evaluasi Daerah Otonom Hasil Pemekaran 2011

Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah.1 EKPPD yang diselenggarakan setiap tahun dan melibatkan

semua daerah, mestinya dapat menjadi instrumen untuk mengevaluasi kinerja daerah otonom baru

sekaligus membandingkannya dengan kinerja daerah lainnya, termasuk kinerja daerah induk. Namun

sejauh ini EKPPD tidak dirancang untuk mengevaluasi kinerja daerah dalam mencapai tujuan

pembentukan daerah, melainkan untuk mengevaluasi kinerja daerah secara umum sehingga kurang

mampu secara tegas menjawab apakah pembentukan daerah otonom tersebut benar-benar mampu

menghasilkan perubahan sebagaimana dulu dijanjikannya ketika pembentukan daerah.

Untuk evaluasi DOB, pemerintah melakukan Evaluasi Penyelenggaraan Daerah Otonom Baru

(EPDOB),2 yang secara khusus dirancang untuk mengevaluasi kesiapan DOB, yaitu daerah otonom

hasil pemekaran yang usianya 3 tahun dan yang kurang dari 3 tahun. EPDOB memusatkan

perhatiannya pada evaluasi kesiapan DOB dalam menyiapkan kelembagaan daerah seperti DPRD dan

satuan kinerja pemerintah daerah (SKPD), pengisian jabatan pada SKPD, dan rekrutmen pegawai, dsb.

Karena EPDOB hanya memusatkan pada penilaian tentang kesiapan infrastruktur pemerintahan daerah

maka informasi yang dihasilkannya menjadi kurang memadai untuk menilai kinerja secara umum dari

pemerintah DOHP. Untuk dapat menilai kapasitas dan kinerja DOHP dalam mencapai tujuan

pembentukannya maka kajian tentang kapasitas dan kinerja DOHP perlu dirancang secara spesifik dan

dilakukan.

Disamping evaluasi yang telah dilakukan oleh pemerintah, beberapa penelitian tentang efek dari

pemekaran daerah telah dilakukan oleh berbagai pihak, seperti: lembaga donor, NGO, dan perguruan

tinggi. Penelitian tersebut umumnya mengkaji efek dari fragmentasi atau pemekaran daerah terhadap

pelayanan publik, efisiensi, dan stabilitas politik di daerah. Berbagai penelitian tersebut umumnya

mengungkapkan akibat dan efek negatif dari pemekaran daerah. Bahkan, analisis yang secara spefisifk

dirangcang untuk menilai manfaat dan kerugian dari pembentukan daerah juga telah dilakukan.3

Namun, karena kajian-kajian itu tidak secara menyeluruh mengevaluasi kapasitas daerah otonom baru

tersebut dalam mewujudkan nilai-nilai yang dulu mendasari pembentukannya, informasi yang dihasilkan

dinilai belum memadai untuk menata kembali pengaturan kembali tentang pembentukan daerah

otonom.

1 Kebijakan mengenai evaluasi penyelenggaraaan pemerintahan daerah terbilang terlambat. Meskipun UU tentang

pemerintahan daerah sudah mulai efektif berlaku tahun 2001, namun baru pada tahun 2008 pemerintah dapat menyusun

kebijakan evaluasinya, yaitu dengan diterbitkannya Peraturan Pemerintah (PP) No. 6 Tahun 2008. 2 Sebagai implementasi dari ketentuan mengenai EDOB, Kemendagri mengeluarkan Permendagri No. 23 Tahun 2010 tentang

Tata Cara Pelaksanaan Evaluasi Perkembangan Daerah Otonom Baru (EPDOB). EPDOB merupakan penilaian perkembangan

penyelenggaraan pemerintahan berdasarkan data/informasi hasil monitoring daerah otonom baru. Penilaian tersebut

dilakukan pada 2 tahap, yaitu perkembangan awal DOB usia dibawah 3 tahun dan perkembangan lanjutan DOB usia 4-5 tahun. 3 Penelitian yang dilakukan oleh DSF (2007) menyimpulkan kerugian dari pemekaran daerah jauh lebih besar dari manfaatnya.

Penelitian ini merekemondasikan pemerintah untuk meninjau kembali kebijakan tentang pembentukan daerah dengan

menghilangkan insentif yang dimiliki membentuk daerah otonom baru utamanya dalam alokasi DAU dan memperketat

prosedur pembentukan daerah baru. Namun, kajian dari analisis ini terbatas pada efek dari pembentukan daerah baru dan

tidak secara menyeluruh mengkaji efek terbentuknya daerah baru dan implikasinya terhadap pencapaian tujuan pembentukan

daerah.

3

3 Pendahuluan

Pembentukan daerah otonom baru dilakukan umumnya untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat,

memperbaiki pelayanan publik, meningkatkan daya saing daerah, dan mewujudkan tata

pemerintahan yang baik. Keempat hal tersebut menjadi argumentasi yang sering diucapkan oleh para

penggagas pembentukan daerah. Pembentukan daerah yang marak selama satu dekade terakhir ini,

telah menimbulkan pertanyaan tentang apakah pembentukan daerah otonom baru benar-benar

membawa daerah kepada pencapaian tujuan tersebut. Untuk melengkapi EPDOB yang hanya

mengevaluasi daerah otonom baru yang berusia 0-5 tahun, dipandang perlu dilakukan evaluasi

terhadap seluruh daerah otonom baru yang telah terbentuk sejak tahun 1999, yang kemudian disebut

sebagai Daerah Otonom Hasil Pemekaran (DOHP). Kementerian Dalam Negeri melalui Peraturan

Menteri Dalam Negeri No. 21/2010 menetapkan perlunya dilakukan Evaluasi Daerah Otonom Hasil

Pemekaran (EDOHP). Evaluasi ini pada dasarnya ingin mencari jawaban atas pertanyaan: Dari empat

tujuan otonomi darah, tujuan mana yang telah berhasil diwujudkan? Tujuan yang mana yang belum

berhasil diwujudkan? Apa yang seharusnya dilakukan pemerintah untuk meningkatkan kapasitas daerah

dalam mewujudkan berbagai tujuan tersebut di atas? Untuk menjawab tujuan tersebut di atas maka

evaluasi DOHP dilakukan.

Sementara, untuk menanggapi usulan pembentukan DOHP baru, pemerintah dan DPR membutuhkan

informasi yang akurat dan solid tentang kapasitas dan kinerja daerah otonom baru yang selama ini

telah terbentuk. Informasi tersebut diperlukan untuk mengetahui apakah pembentukan DOHP berhasil

mencapai tujuannya, yaitu: meningkatnya kesejahteraan masyarakat, terwujudnya pelayanan publik,

meningkatnya kualitas governance, dan meningkatnya daya saing. Informasi ini penting untuk

mengetahui apakah proses pembentukan daerah yang selama ini dilakukan telah benar-benar mampu

membuat DOHP tersebut berhasil memenuhi janjinya. Apakah proses yang selama ini terjadi justru

menghasilkan DOHP yang kurang mampu mewujudkan janji dan tujuan pembentukannya? Apa yang

harus dilakukan oleh pemerintah untuk menjamin agar pembentukan DOHP benar-benar mampu

memenuhi janjinya memperbaiki kesejahteraan masyarakat, pelayanan publik, kualitas

ketatapemerintahan, dan daya saing daerah?

4

BAB II

KERANGKA PEMIKIRAN

2.1 Tinjauan Teoritik dari Konsep Desentralisasi dan Pemekaran Wilayah

Penataan daerah menjadi isu penting dalam kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah di

Indonesia. Fragmentasi spasial yang semakin tinggi terkait dengan semakin intensnya penambahan

jumlah daerah otonom di Indonesia selama dekade terakhir ini telah menimbulkan berbagai pertanyaan

tentang apakah pembentukan daerah otonom baru itu benar-benar memberi manfaat bagi daerah,

negara, dan warganya. Sejak PP 129 tahun 2000 membuka keran bagi daerah untuk mengusulkan

pembentukan daerah baru, sampai dengan tahun 2009 telah terbentuk 205 DOHP, yang terdiri dari 7

provinsi, 163 kabupaten, dan 34 kota.4 Berbagai studi telah dilakukan untuk mengevaluasi pembentukan

DOHP, namun sejauh ini belum ada evaluasi yang menyeluruh baik dilihat dari cakupan jumlah DOHP

ataupun aspek yang dinilai.

Pembentukan DOHP yang relatif masif dalam dekade terakhir ini dan banyaknya usulan untuk

pembentukan DOHP baru telah menimbulkan kontroversi di kalangan akademisi, praktisi, dan para

politisi. Pro dan kontra tentang fragmentasi daerah melalui pembentukan daerah otonom baru dan

pemecahan satu daerah kedalam dua atau lebih DOB menjadi keniscayaan. Masing-masing pihak

memiliki argumentasinya sendiri untuk mendukung posisinya terhadap pembentukan DOHP. Kajian yang

lebih menyeluruh diperlukan untuk mengklarifikasi argumen dari masing-masing pihak dan

mengumpulkan fakta-fakta untuk memperjelas klaim dari pembentukan DOHP selama ini, terutama

terkait dengan implikasinya terhadap kesejahteraan rakyat, perbaikan kualitas governance, perbaikan

pelayanan publik, dan peningkatan daya saing daerah.

Kontroversi tentang fragmentasi dan konsolidasi daerah telah lama berkembang dalam kajian

pemerintahan dan administrasi publik. Para pengikut teori public choice menganggap fragmentasi

daerah, misalnya melalui pembentukan daerah baru, sebagai sesuatu yang positif karena semakin

banyak daerah akan membuat kompetisi daerah dalam menawarkan pelayanan, pajak, dan fasilitas

investasi menjadi semakin tinggi. Jika mobilitas warga dan kapital tidak memiliki kendala, semakin

banyak daerah akan memberi semakin banyak pilihan untuk berinvestasi. Daerah akan terdorong untuk

menawarkan fasilitas, kemudahan, dan pelayanan kepada warga untuk menarik investasi masuk ke

daerahnya. Fragmentasi daerah karenanya dapat menciptakan tekanan pada daerah lainnya untuk

memperbaiki daya saingnya dalam memperebutkan investasi yang terbatas.

Dari perspektif ilmu politik dan pemerintahan, pembentukan DOHP seringkali didasarkan pada

argumentasi untuk membuat jarak fisik dan kejiwaan antara warga dengan pemerintahnya menjadi

4 PP 129 Tahun 2000 kemudian direvisi dengan PP 78 Tahun 2007. Revisi dilakukan untuk memperketat proses pembentukan

daerah otonom baru dengan menambah persyaratan dan proses pengusulan pembentukan daerah otonom baru.

5

5 Kerangka Pemikiran

semakin dekat (reciproxity).5 Ketika jarak fisik antara warga dengan pemerintah dan para pejabatnya

menjadi semakin dekat maka warga akan menjadi semakin mudah berpartisipasi dalam kegiatan

pemerintahan. Aspirasi dan kepentingan warga menjadi semakin mudah tersalurkan dalam proses

kebijakan daerah. Representasi warga dalam proses pembuatan kebijakan publik di daerah juga akan

menjadi semakin tinggi. Jika hal tersebut terjadi maka kebijakan pemerintah daerah akan menjadi

semakin responsif terhadap kebutuhan warganya dan rasa kepemilikan warga terhadap kebijakan

daerah juga menjadi semakin kuat. Kedekatan jarak fisik juga membuat warga semakin mudah

mengontrol jalannya penyelenggaraan pemerintahan daerah. Karena itu fragmentasi daerah bukan

hanya akan membuat pemerintah menjadi semakin partisipatif tetapi juga dapat memperbaiki

akuntabilitas pemerintahan.

Dari sisi kejiwaan, kedekatan warga dengan pemerintah dan para pejabatnya akan membuat

hubungan emosional antara pemerintah dengan warganya akan menjadi semakin mudah dibangun.

Ketika hubungan emosional warga dengan pemerintah dan para pejabatnya menjadi semakin kuat maka

afeksi warga terhadap terhadap pemerintah menjadi semakin kuat pula. Karena itu tidak mengherankan

kalau beberapa pihak sering mengklaim fragmentasi daerah dapat membuat meningkatkan kepercayaan

publik terhadap pemerintahnya.6 Fragmentasi daerah dapat membuat jarak kejiwaan antara pemerintah

dengan warganya menjadi semakin dekat dan warga menjadi semakin mudah menilai apakah

pemerintah peduli kepada kepentingan, dapat dipercaya, dan mampu memenuhi kebutuhannya.

Fragmentasi daerah sering juga dijadikan alasan untuk memperbaiki akses warga terhadap

pelayanan publik. Beberapa pengalaman pembentukan dan pemekaran daerah di beberapa negara

lainnya seperti Polandia menunjukan bagaimana fragmentasi daerah dijadikan sebagai argumentasi

untuk meningkatkan akses warga terhadap pelayanan publik.7 Ketika daerah baru dibentuk, atau

dipecah menjadi beberapa daerah baru, maka pusat kegiatan pemerintahan dan pelayanan publik akan

menjadi semakin dekat dengan tempat tinggal warga. Ketika lokasi penyelenggaraan kegiatan

pemerintahan dan pelayanan publik menjadi semakin dekat maka tentu warga akan menjadi semakin

mudah mengakses pelayanan publik dan karenanya pelayanan publik akan menjadi semakin efisien pula.

5 Meluasnya pengaruh New Public Management (NPM) di banyak negara maju di Barat yang kemudian diikuti oleh banyak

negara-negara sedang berkembang ikut memperkuat argumentasi perlunya fragmentasi daerah. Fragmentasi daerah dinilai

dapat mempermudah terwujudnya desentralisasi, partisipasi, kewirausahaan, dan inovasi dalam pelayanan publik dan

penyelenggaraan pemerintahan yang menjadi tesis utama dari gerakan NPM. Penyebaran kekuasaan kepada daerah akan

membuat proses pemerintahan dan pelayanan publik dapat memperkuat tata-pemerintahan yang partisipatif, inovatif, dan

akuntabel. 6 Hasil Governance and Decentralization Survey (GDS) 2006 menunjukan bahwa semakin rendah tingkat pemerintahan semakin

tinggi tingkat kepercayaan publik. Para pemangku kepentingan di daerah cenderung memiliki kepercayaan yang lebih tinggi

kepada pemerintahan desa dibandingkan dengan pemerintah kabupaten/kota, provinsi, dan pusat. Pemerintah kabupaten/kota

menikmati kepercayaan publik yang lebih tinggi daripada pemerintah provinsi, dst. Salah satu penyebabnya karena jarak fisik

dan kejiwaan semakin rendah untuk tingkat pemeirntahan yang lebih rendah. Diskusi tentang hal ini dapat dibaca dalam

Dwiyanto, Agus, 2007. Kinerja Tata Pemerintahan Daerah, Pusat Studi Kependudukan dan Kebijakan UGM: Yogyakarta. 7 Swianiewicz, Pawel and Mikolaj Herbst, Economies and Diseconomies of Scale in Polish Local Governments on Pawel

Swianiewicz, Consolidation or Fragmentation?: The Size of Local Governments in Central and Eastern Europe. Open Society

Institute. Budapest. 2002:225.

6


Pembentukan daerah baru sering juga didorong oleh pertimbangan keadilan sosial. Ketika

sekelompok warga merasa bahwa keberadaannya kurang diperhatikan oleh pemerintah dan

diperlakukan secara tidak adil oleh kelompok mayoritas yang mengusai pemerintah daerah maka

keinginan untuk membentuk daerah sendiri menjadi mengemuka. Apalagi ketika kelompok tersebut

memiliki ciri-ciri sosial yang sama seperti etnisitas, agama, kesejarahan dan tingkat kohesivitas yang

tinggi maka kecenderungan untuk menuntut pembentukan pemerintahan daerah sendiri cenderung

amat tinggi. Kelompok warga tersebut beranggapan bahwa ketika mereka memiliki pemerintahan

daerah sendiri maka mereka akan mengelola kepentingan mereka menjadi lebih efektif dan responsive

sehingga kemakmuran warganya juga akan menjadi semakin baik. Pembentukan daerah baru dianggap

dapat menjadi solusi terhadap ketidakadilan dalam hubungan antar kelompok tetapi juga dapat

memperkuat indentitas kelompok dan daerah.

Dalam aras yang berbeda, muncul beberapa pemikiran yang mendorong terjadinya integrasi wilayah,

seperti yang terkandung dalam teori-teori new regionalism, new functionalism, hak properti (property

right), dan biaya transaksi.8 Semua teori tersebut dengan argumentasinya masing-masing menjelaskan

pentingnya integrasi wilayah dilakukan karena hal tersebut dapat memberi manfaat yang tidak dapat

diperoleh ketika satu daerah atau wilayah berdiri sendiri. Teori-teori tersebut dapat menjelaskan

mengapa beberapa negara seperti Jepang, Kanada, Amerika Serikat, Australia, Denmark, dan Afrika

Selatan melakukan konsolidasi daerah dengan mendorong integrasi dua atau lebih satuan pemerintahan

menjadi satuan yang lebih luas.9 Penggabungan daerah umumnya dilakukan pada tingkat

kabupaten/kota (municipalities).10

Perspektif new regionalism menjelaskan bagaimana integrasi wilayah dapat memperkuat identitas

wilayah, mendorong mereka untuk fokus pada masalah bersama, dan mengatasi berbagai masalah

yang muncul karena saling ketergantungan yang terjadi pada wilayah itu.11

Walaupun perspektif ini

banyak digunakan untuk menjelaskan integrasi wilayah antarnegara, seperti yang terjadi di dalam Uni

Eropa, namun perspektif ini banyak juga digunakan untuk menjelaskan pentingnya integrasi wilayah

dalam suatu negara. Integrasi wilayah dapat memperbesar skala ekonomi dan membuat produksi

barang dan jasa menjadi lebih murah.

Sebagaimana new regionalism, teori-teori new functionalism12 juga menjelaskan bahwa dalam

masyarakat industrial ketergantungan antar sektor akan menjadi semakin kuat dan integrasi sektoral

8 Diskusi tentang bagaimana perspektif new regionalism digunakan untuk menjelaskan pengalaman Negara-Negara Eropa dan

Amerika Latin dalam mereformasi kelembagaan seperti: pelembagaan perencanaan wilayah, perluasan ruang politik bagi

wilayah dalam pembentukan struktur governance pada tingkat meso, dan konsolidasi daerah pada tingkat wilayah dapat dibaca

dalam Scot, James W., 2009. De-Coding New Regionalism: Shifting Social-Political Contexts In Central Europe and Latin America,

Farnham, Surrey: Asghate Publishing Limited 9 Gabe Ferrazi, 2007. International Experience in Territorial Reform, Implications for Indonesia, USAID DRSP for the Management

Group on Territorial Reform 10

Di Amerika Serikat konsolidasi dilakukan pada tingkat school board, selama tahun 1952-1982 pemerintah Amerika Serikat

berhasil menggabungkan 64,355 menjadi 18, 851, Ferazi, ibid 11

Mattli, Walter, 2003. The Logic of Regional Integration, New York: Cambridge University Press 12

ibid

7


tidak dapat dilakukan dengan mudah ketika terjadi fragmentasi wilayah. Integrasi wilayah tidak

secara otomatis terjadi, tetapi melalui sebuah proses sosial dan politik yang melibatkan kepentingan

para aktor dan pergeseran nilai-nilai yang terjadi dalam masyarakat yang tinggal di wilayah tersebut.

Integrasi wilayah akan dapat dengan mudah dilakukan ketika masing-masing daerah mengalami

kesulitan untuk menyelesaikan masalahnya sendirian. Kebutuhan untuk menyelesaikan masalah

bersama tersebut sering menjadi faktor pendorong terjadinya integrasi wilayah. Integrasi wilayah dapat

membuat mereka dapat memaksimalkan pencapaian kesejahteraan. Kedua perspektif ini, new

regionalism dan new functionalism, menjelaskan bahwa integrasi wilayah menjadi kebutuhan yang tak

terhindarkan karena adanya saling ketergantungan antarwilayah dan antarsektor yang tidak mungkin

diselesaikan oleh satu daerah sendirian dan adanya kebutuhan untuk memaksimalkan kemampuan

mereka dalam meningkatkan kesejahteraan masyarakat.

Teori hak properti menjelaskan bahwa kebutuhan untuk adanya pengaturan kelembagaan baru

diperlukan karena adanya eksternalitas. Ketika manfaat/kerugian dari satu kegiatan melewati batas-

batas jurisdiksi satu daerah maka para pihak yang ingin melakukan internalisasi pasar akan menuntut

perubahan kelembagaan, ketika mereka menilai manfaat dari internalisasi itu akan melebihi dari

biayanya. Walaupun teori ini dikembangkan untuk menjelaskan perubahan kelembagaan dalam pasar

namun sebenarnya penerapannya juga dapat digunakan untuk menjelaskan munculnya kebutuhan

integrasi kelembagaan dan wilayah. Ketika muncul kebutuhan untuk menginternalisasikan kegiatan

ekonomi, pembangunan, dan pelayanan publik yang seringkali melewati batas-batas administratif satu

daerah maka integrasi wilayah menjadi salah satu pilihan yang dapat dilakukan. Teori ini berpendapat

bahwa sebenarnya kebutuhan untuk melakukan integrasi wilayah dapat muncul dari bawah, yaitu ketika

para aktor di daerah ingin menginternalisasikan manfaat dari kegiatan ekonomi dan pelayanan publik.

Sedangkan teori biaya transaksi, yang banyak dikembangkan dalam ekonomi kelembagaan,

berargumentasi bahwa fragmentasi daerah akan membuat biaya untuk menangkap keuntungan dari

pertukaran dalam pasar menjadi lebih tinggi. Perbedaan struktur governance antar daerah, termasuk

peraturan dan prosedur, yang harus direspon oleh para pelaku pasar membuat biaya transaksi menjadi

lebih mahal. Biaya transaksi disini mencakup semua biaya yang diperlukan merumuskan,

menegosiasikan, memonitor, dan memaksakan kepatuhan terhadap kontrak. Ketika fragmentasi daerah

menjadi semakin tinggi maka biaya yang harus dibayar untuk memastikan daerah memiliki kinerja yang

baik dalam mengelola kegiatan ekonomi dan pelayanan publik di daerah juga menjadi semakin mahal.

Kegiatan monitoring dan koordinasi antar susunan pemerintahan dan para pejabatnya menjadi semakin

mahal. Semakin tinggi fragmentasi daerah semakin besar biaya transaksi yang harus dibayar oleh negara

dan warganya. Keinginan untuk memperkecil biaya transaksi menjadi salah satu faktor yang mendorong

adanya kebutuhan untuk melakukan konsolidasi dan integrasi daerah.

Berbagai teori di atas menjelaskan mengapa banyak negara dalam beberapa dekade terakhir ini

berusaha melakukan konsolidasi dan integrasi daerah. Integrasi menawarkan banyak kesempatan dan

manfaat yang tidak mungkin diperoleh oleh daerah, para pelaku ekonomi, dan warga pada umumnya,

ketika mereka memiliki wilayah yang terfragmentasi kedalam wilayah yang sempit. Namun, kebutuhan

untuk melakukan integrasi sering tidak dapat diwujudkan karena banyak sekali kendala yang dihadapi

oleh daerah dan negara dalam mewujudkan integrasi wilayah. Ada banyak kendala dalam supply untuk

8


integrasi wilayah, terutama kemauan elit politik di daerah. Jika elit politik di daerah menilai otonomi

politik lebih penting dari berbagai manfaat yang dijanjikan oleh integrasi wilayah maka mereka tentu

tidak tertarik untuk melakukan integrasi wilayah. Begitu pula dengan elit birokrasi yang mungkin

khawatir akan kehilangan peran jika integrasi dilakukan, mereka akan melakukan berbagai cara untuk

menghambat terjadinya integrasi wilayah.

2.2 Isu-isu Pokok Berkenaan Dengan Pembentukan Daerah Otonom Baru

Dengan mengkaji teori dan pemikiran yang mendasari fragmentasi dan integrasi daerah maka beberapa

isu yang terkait dengan pembentukan daerah otonom baru dapat dirumuskan:

Pertama, isu tentang kesejahteraan ekonomi. Para penggagas teori pro pada fragmentasi dan pro pada

integrasi sama-sama mengklaim bahwa, dengan argumentasi yang berbeda, pilihannya akan dapat

memperbaiki kesejahteraan warganya. Menurut pihak yang mendukung fragmentasi, kesejahteraan

akan dapat diperoleh ketika kompetisi antar daerah menjadi semakin ketat, daerah akan menawarkan

fasilitas yang menarik agar orang mau tinggal di daerah. Mereka juga akan menawarkan besaran pajak

yang kompetitif untuk menarik investasi masuk ke daerahnya. Sebaliknya, mereka yang mendukung

integrasi juga mengklaim peningkatan kesejahteraan melalui besaran skala ekonomi yang membuat

produksi barang dan jasa menjadi lebih efisien. Produksi barang dan jasa juga menjadi lebih efisien

ketika biaya transaksi menjadi lebih kecil dan internalisasi dapat dilakukan secara murah. Hal itu semua

dapat dilakukan jika integrasi wilayah dilakukan.

Kedua, isu tentang kualitas governance. Para pendukung fragmentasi daerah mengklaim bahwa

fragmentasi daerah akan membuat kualitas governance menjadi lebih baik karena hal itu akan

mendekatkan institusi pemerintah, proses pembuatan kebijakan, dan para penjabatnya menjadi lebih

dekat dengan warganya. Fragmentasi membuat proses pemerintahan dan pelayanan publik menjadi

lebih dekat dengan warganya. Dalam situasi seperti itu, maka warga akan menjadi lebih mudah untuk

berpartisipasi dalam proses kebijakan daerah. Mereka juga akan menjadi semakin mudah dalam

mengendalikan proses pengambilan keputusan dan perencanaan agar kegiatan pemerintahan dan

pelayanan publik mampu menjawab kebutuhan daerah. Pemerintah, kebijakan, dan pejabatnya menjadi

semakin akuntabel pada warganya. Sebaliknya, para penggagas integrasi wilayah menyatakan bahwa

integrasi wilayah akan dapat memperbaiki efisiensi dan efektivitas dari penyelenggaraan pemerintahan,

melalui banyak mekanisme seperti semakin rendahnya biaya transaksi, biaya internalisasi, dan

koordinasi. Integrasi horizontal dan vertikal akan membuat penyelenggaraan pemerintahan menjadi

semakin mudah dan kualitas governance juga akan meningkat dengan sendirinya.

Ketiga, isu yang menjadi rasionalitas dari fragmentasi dan integrasi adalah perbaikan pelayanan

publik. Jarak yang jauh antara kegiatan pemerintahan dan pelayanan publik dengan warganya sering

membuat akses terhadap pelayanan menjadi terbatas. Fragmentasi diharapkan dapat memperbaiki

akses terhadap pelayanan publik. Sebaliknya, mereka yang mendukung integrasi juga berargumentasi

bahwa konsolidasi daerah akan membuat daerah dapat memperbaiki efisiensi dan pemerataan dalam

penyelenggaraan pelayanan publik. Ketika konsolidasi dilakukan dengan menggabung dua atau lebih

daerah menjadi satu daerah maka skala pelayanan publik di daerah menjadi semakin besar dan dengan

9


skala pelayanan yang lebih besar maka pelayanan publik akan menjadi lebih efisien. Skala pelayanan

yang lebih besar akan selalu diikuti oleh efisiensi yang lebih tinggi. Integrasi wilayah juga dapat

membuat penerapan standar pelayanan yang sama diterapkan pada wilayah yang lebih luas sehingga

akses terhadap kualitas pelayanan dapat diwujudkan.

Keempat, isu yang seringkali diperdebatkan antara fragmentasi versus integrasi daerah adalah

mengenai daya saing daerah. Para penggagas fragmentasi menyatakan bahwa fragmentasi akan dapat

menciptakan iklim persaingan antar daerah. Daerah akan dihadapkan pada situasi untuk memperbaiki

infrastruktur daerah, membuat kebijakan yang pro-investasi, dan meningkatkan kualitas sumber daya

manusianya karena dihadapkan pada penawaran investasi yang terbatas. Semakin banyak daerah

membuat tekanan untuk melakukan perbaikan daya saing daerah menjadi semakin besar. Sementara

para pendukung integrasi wilayah berargumentasi bahwa daya saing daerah justru akan semakin baik

ketika skala ekonomi daerah menjadi semakin besar, biaya transaksi menjadi semakin tinggi, dan biaya

internalisasi pasar juga semakin murah. Hal itu hanya dapat diwujudkan ketika integrasi wilayah dapat

dilakukan.

10

BAB III

EVALUASI DAERAH OTONOM HASIL PEMEKARAN

3.1 EDOHP Untuk memetakan Kinerja DOHP

EDOHP terkait dengan kebijakan evaluasi pemerintahan daerah dan kebijakan

penghapusan/penggabungan daerah. Dasar hukum EDOHP adalah Peraturan Menteri Dalam Negeri

No. 21/2010 sebagai dasar hukum kegiatan EDOHP tahun 2010, yang merujuk pada kebijakan di atasnya

yaitu PP No. 6 Tahun 2008 tentang Pedoman Evaluasi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Selain PP

No. 6 Tahun 2008, EDOHP juga merujuk pada PP No. 39 tahun 2006 tentang Tata Cara Pengendalian dan

Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan, dan PP No. 78 Tahun 2007 tentang Tata Cara

Pembentukan, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah.

EDOHP ditujukan untuk memetakan kinerja DOHP. EDOHP dilaksanakan dengan tujuan untuk: (a)

memetakan kinerja pemerintahan daerah di DOHP; (b) mengembangkan program dan strategi yang

tepat untuk pembinaan dan perbaikan kinerja daerah otonom baru; dan (c) menjadi bahan masukan

bagi revisi UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, dan kebijakan pemerintah lainnya yang

berkaitan dengan pemerintahan daerah. Maksud dari dilaksanakannya EDOHP adalah untuk: (a)

memetakan kapasitas penyelenggaraan pemerintahan daerah; (b) mengukur kinerja DOHP; (c)

merekomendasikan kebijakan tentang pengaturan pembentukan DOHP agar pembentukan daerah di

masa mendatang benar-benar mampu meningkatkan kesejahteraan masyarakat di daerah yang

bersangkutan. Evaluasi juga dilakukan untuk mengidentifikasi isu-isu strategis dalam perumusan

kebijakan untuk meningkatkan kinerja DOHP. Cakupan kegiatan EDOHP ini akan meliputi 205 daerah

otonom hasil pemekaran (DOHP), yang terdiri dari 7 provinsi, 164 kabupaten dan 34 kota. Pada awalnya

direncanakan untuk juga mengevaluasi 127 pemerintah daerah induk sebelum dilakukan pemekaran

daerah sebagai pembanding. Namun atas sejumlah pertimbangan teknis evaluasi terhadap daerah induk

tersebut tidak jadi dilaksanakan.

Keluaran dari kegiatan ini adalah adanya hasil evaluasi yang dapat memberikan informasi yang

memadai tentang kinerja DOHP, unsur-unsur yang membentuk kinerja DOHP, dan klasifikasi daerah

menurut kinerjanya. Hasil evaluasi tersebut dapat digunakan untuk merumuskan kebijakan dalam

rangka pengaturan kembali persyaratan dan mekanisme pembentukan daerah, peningkatan kinerja

daerah, dan penataan kembali daerah otonom. Evaluasi terhadap daerah induk dilakukan untuk melihat

efek dari pemekaran terhadap daerah induk. Hasilnya diharapkan dapat memberikan informasi tentang

dinamika yang terjadi di daerah sebagai akibat dari terpecahnya daerah tersebut ke dalam dua atau

lebih daerah otonom.

3.2 Metode Evaluasi

Metode yang digunakan dalam melakukan penilaian kinerja daerah otonom hasil pemekaran ini adalah

dengan menggunakan pengukuran indeks. Perhitungan angka indeks merupakan salah satu metode

yang digunakan untuk mendapatkan skor akhir penilaian kinerja. Dengan membuat peringkat indeks

11

11 Evaluasi Daerah Otonom Hasil Pemekaran

Penyusunan

Desain Studi

Pengumpulan

Data

Data

Entry

Data

Processing

Hasil

DOHP

diharapkan dapat menggambarkan kinerja daerah dalam mencapai tujuan otonomi daerah. Berikut

tujuan pengembangan studi menggunakan perhitungan angka indeks: (a) Membangun penilaian dan

peringkat keberhasilan DOHP dalam mencapai tujuan DOHP; (b) Menguji tingkat signifikansi hubungan

antara faktor-faktor terkait dengan profil daerah (usia, proses pembentukan, tipe daerah otonomi).

Gambar 3.1: Metode Pengukuran Indeks Evaluasi Daerah Otonomi Hasil Pemekaran Baru

3.2.1 Pengembangan Faktor, Aspek dan Indikator

Instrumen pengukuran didasarkan pada tujuan otonomi daerah. Dasar perumusan faktor dalam

evaluasi DOHP adalah Pasal 3 ayat (2) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan

Daerah yang menyatakan bahwa tujuan otonomi daerah adalah untuk meningkatkan kesejahteraan

masyarakat, pelayanan publik, dan daya saing daerah. Selain itu, ditambahkan faktor Tata Pemerintahan

yang Baik (Good Governance) sebagai wujud rasa kepedulian terhadap upaya pembenahan tata kelola

pemerintahan daerah dengan mencermati dinamika yang berkembang sejak reformasi didengungkan

tahun 1998.

Indikator pengukuran berdasarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 21 Tahun 2010. Untuk

mencapai tujuan otonomi daerah (faktor evaluasi DOHP), perlu diketahui penilaian variabel yang

menggambarkan kinerja daerah dalam mencapai tujuan otonomi daerah. Selanjutnya untuk mengukur

sejauh mana kemampuan daerah dalam memenuhi tingkat variabel yang ditetapkan untuk mencapai

tujuan otonomi daerah, maka digunakan indikator sebagai ukurannya. Pada Peraturan Menteri Dalam

Negeri No. 21 Tahun 2010, terdapat 33 indikator yang menjadi bagian dari 14 variabel. Dalam proses

evaluasi ini istilah variabel kemudian diubah menjadi aspek karena yang menjadi ukuran variabel

dalam penelitian ini adalah indikator itu sendiri. Penetapan indikator tersebut memperhatikan 7 (tujuh)

persyaratan utama yang harus dipenuhi oleh suatu indikator, yaitu: (a) Ketersediaan data; (b)

Kemudahan dalam memperoleh data; (c) Kemudahan dalam proses penghitungan data; (d) Relevan; (e)

Terukur; (f) Akurat dan valid; dan (g) Reliabel.

Tujuan EDOHP.

Kerangka

penyusunan

instrument

evaluasi.

Ujicoba

instrumen.

Sosialisasi.

Pengumpulan

kuesioner.

Input data.

Verifikasi/

validasi.

Data cleaning.

Menstandarisasi

data dengan Z-

score (untuk

indeks).

Analisis regresi.

Analisis DOHP

berdasar bentuk

daerah, usia, proses

pembentukan,

wilayah.

12


Gambar 3.2: 4 Faktor, 14 Aspek dan Indikator dalam Penyusunan Indeks EDOHP

Faktor 1: Peningkatan Kesejahteraan Masyarakat Aspek 1: Aspek Kemakmuran Masyarakat Indikator:

1. Laju pertumbuhan PDRB per kapita. 2. Penurunan tingkat kemiskinan. 3. Komitmen pemerintah pada peningkatan kemakmuran rakyat

yang dilihat dari bentuk hukum, relevansi dan dampak kebijakan. Aspek 2: Berkurangnya Ketimpangan Gender Indikator:

1. Komitmen pemerintah pada kesetaraan gender dan/atau pemberdayaan perempuan yang dilihat dari bentuk hukum, relevansi dan dampak kebijakan.

2. Tingkat kelembagaan yang menangani kesetaraan gender dan/atau pemberdayaan perempuan.

Faktor 2: Tata Pemerintahan yang Baik Aspek 1: Aspek Efektivitas Indikator:

1. Ketepatan waktu Daerah Menetapkan APBD. 2. Daya serap anggaran (APBD) Per Tahun.

Aspek 2: Aspek Transparansi Indikator:

1. Komitmen pemerintah pada azas transparansi yang dilihat dari bentuk hukum, relevansi dan dampak kebijakan terhadap transparansi.

2. Publikasi APBD dan pengadaan barang/jasa (procurement). Aspek 3: Aspek Akuntabilitas Indikator:

1. Sarana yang disediakan pemerintah untuk penanganan pengaduan masyarakat.

2. Komitmen penyelenggara negara/pejabat pada azas integritas. 3. Publikasi pertanggungjawaban pelaksanaan APBD. 4. Tingkat komitmen pemerintah pada kepentingan publik.

Aspek 4: Aspek Partisipasi Indikator:

1. Keterbukaan pemerintah terhadap partisipasi dan konsultasi publik dalam penyusunan kebijakan.

2. Jumlah Peraturan Daerah dari inisiatif DPRD.

Faktor 4: Peningkatan Daya Saing Daerah Aspek 1: Aspek Kebijakan Daerah Indikator:

1. Kepastian peruntukan lahan untuk usaha. 2. Komitmen pemerintah daerah pada perlindungan lingkungan

hidup. Aspek 2: Aspek Kelembagaan Daerah Indikator:

1. Komitmen pemerintah untuk memudahkan perizinan usaha 2. Upaya pemerintah daerah untuk mempromosi potensi ekonomi

daerah Aspek 3: Aspek Fasilitasi Investasi Indikator:

1. Komitmen pemerintah pada pengembangan usaha untuk UMKM 2. Kerjasama pemerintah daerah dengan pelaku usaha dalam

peningkatan investasi Aspek 4: Realisasi Investasi Indikator:

1. Nilai realisasi investasi

Faktor 3: Ketersediaan Pelayanan Publik Aspek 1: Pendidikan Indikator:

1. Tingkat komitmen pemerintah pada pelayanan pendidikan 2. Tingkat Partisipasi Kasar (APK) Pendidikan SD/Sederajat,

SMP/Sederajat, dan SMA/Sederajat Aspek 2: Aspek Kesehatan Indikator:

1. Tingkat komitmen pemerintah pada pelayanan kesehatan 2. Persentase Balita Gizi Buruk

Aspek 3: Aspek Penyediaan Sarana dan Prasarana Pelayanan Umum Indikator:

1. Komitmen pemerintah pada penyediaan sarana air bersih dan sanitasi

2. Laju pertumbuhan sarana jalan 3. Inisiatif Pemda dalam penanganan krisis listrik

Aspek 4: Aspek Pelayanan Tata Kelola Administrasi Kependudukan Indikator:

1. Ketertiban pemerintah dalam pendataan penduduk 2. Ketertiban pemerintah dalam mencatat kelahiran anak

Penyesuaian indikator. Dari 33 indikator, 2 indikator tidak memenuhi syarat penetapan indikator.

Indikator Produk Hukum Daerah yang Memberikan Intensif dan/atau Kemudahan Kepada Investor

untuk Keringanan/Penghapusan Biaya Pajak dan Retribusi Daerah dihilangkan karena ketersediaan data

yang kurang memadai. Sedangkan indikator Jumlah Realisasi Investasi dihilangkan karena standar

ukuran investasi yang pantas untuk dihitung tidak jelas disebutkan sehingga ukuran investasi suatu

daerah tidak dapat diukur dengan jelas. Daerah yang memiliki jumlah investasi yang banyak belum tentu

Indeks

EDOHP

13


memiliki ukuran investasi yang lebih besar. Karena bisa saja daerah dengan investasi yang sedikit

memiliki skala investasi besar, sedangkan yang memiliki banyak investasi terdiri dari investasi dengan

skala kecil. Dengan pengurangan 2 indikator, terdapat 31 indikator yang menjadi indikasi keberhasilan

suatu daerah dalam mencapai tujuan otonomi daerah (Gambar 3.2).

3.2.2 Pengumpulan Data

Data diperoleh dari kuesioner yang diisi oleh pemerintah daerah dan data sekunder lainnya. Sebelum

dilakukan pengisian kuesioner untuk mengumpulkan data kebutuhan EDOHP diselenggarakan Sosialisasi

dan Rapat Teknis dengan seluruh pemerintah daerah hasil pemekaran pada tanggal 24 April 2010.

Peserta dari pemerintahan daerah menghadiri Rapat Teknis dengan membawa kuesioner yang sudah

diisi, profil daerah, rekap APBD selama 10 tahun, serta data pendukung lain yang diangggap perlu.

Pengumpulan data juga ada yang dilakukan melalui pengiriman langsung melaui Pos atau email yang

sudah ditetapkan.

3.2.3 Verifikasi dan Validasi Data

Verifikasi data dan kunjungan lapangan. Verifikasi dan validasi terhadap data dilakukan untuk

mengecek kelengkapan dan keakuratan data. Terhadap data yang meragukan, dilakukan konfirmasi

kepada pemerintah daerah yang bersangkutan untuk segera melengkapinya, agar tidak menyebabkan

distorsi atau kesalahan pada saat pengolahan data maupun analisis data. Selain itu, dilakukan

pengecekan lapangan terhadap data yang tidak terkumpul, meskipun jumlah daerah yang dapat

dikunjungi sangat terbatas. Hal ini dimaksudkan untuk melengkapi kekurangan data serta untuk melihat

kondisi obyektif di daerah yang bersangkutan.

Banyak kuesioner/data dari daerah yang tidak lengkap. Kendala yang ditemui dalam kegiatan ini

adalah adanya cukup banyak kuesioner yang pengisiannya kurang sesuai dengan yang dibutuhkan,

seperti: pemerintah daerah tidak secara lengkap mengirimkan data sesuai dengan usianya untuk

beberapa data yang bersifat time series; pengisian data yang tidak komparabel antar daerah karena

kesalahan pengertian pengisian kuesioner; dan daerah tidak menjawab seluruh pertanyaan kuesioner

sehingga data menjadi missing. Prosedur yang dilakukan untuk mengatasi hal tersebut adalah meminta

daerah untuk mengirimkan data sampai batas waktu tertentu, sementara untuk beberapa daerah

dilakukan penjemputan data oleh staf Kemendagri. Untuk pengisian data yang tidak dapat

diperbandingkan karena kesalahan dalam memahami isi kuesioner (PDRB, PDRB per kapita, Angka

Kemiskinan, Jumlah Penduduk) dilakukan re-entry data dengan menggunakan data BPS. Untuk data di

mana sebagian besar daerah tidak dapat mengisikan kuesioner (Jumlah Balita Gizi Buruk, Sanitasi di

kluster provinsi) dilakukan reentry dengan menggunakan proksi dari data Kementerian Keseharan RI

tahun 2008. Digunakannya proksi data 1 tahun tersebut karena Tim hanya dapat menemukan dataset

yang comperhensive dan memadai dalam 1 tahun untuk indikator tersebut. Namun demikian dengan

upaya tersebut, masih terdapat beberapa daerah yang memiliki missing values.

14


3.2.4 Prosedur Pengolahan Data

Teknik Perhitungan Indeks. Perhitungan indeks dilakukan untuk membandingkan kinerja pemerintah

daerah dari setiap 205 Daerah Otonomi Hasil Pemekaran (DOHP) yang terdiri dari 7 provinsi, 164

kabupaten dan 34 kota. Berikut tahap proses pengolahan dan analisis data.

Tahap Awal (Pembagian Kluster). Output dari pengolahan dan analisa data adalah untuk menghasilkan

tabel peringkat keberhasilan DOHP. Untuk menghasilkan output tersebut data set distandardisasi

kemudian dikompositkan menggunakan bobot. Pada tahap awal, daerah otonomi baru dikelompokkan

menjadi 2 kluster yaitu kluster provinsi dan kabupaten/kota

Perlakuan Atas Data Ekstrim. Setelah dilakukan pembagian kluster, tahap selanjutnya yaitu mengganti

data ekstrim dengan proses sebagai berikut: (a) Menghitung trimmed rata-rata dan trimmed standar

deviasi setiap indikator. Standar deviasi dan rata-rata dihitung pada 95% dari pusat distribusi (untuk

2,5% batas atas dan bawah tidak dihitung untuk menentukan rata-rata dan standar deviasi); (b) Setiap

observasi pada indikator yang terletak di atas 2,5 diganti dengan (rata-rata + 2,6 X trimmed standar

deviasi) jika berada pada ekor kanan, dan jika berada pada ekor kiri diganti dengan (rata-rata - 2,6 X

trimmed standar deviasi).

Prosedur Standardisasi. Dari setiap item indikator distandardisasi, sehingga diperoleh skor

standardisasi. Asumsi dari penggunaan pendekatan ini adalah sebaran skor yang diperoleh secara

statistik terdistribusi secara normal. Standardisasi atau normalisasi skor diterapkan terhadap seluruh

indikator untuk menghilangkan satuan skor masing-masing indikator yang memiliki ukuran berbeda

dengan skala nominal, skala ordinal, dan rasio. Dengan asumsi bahwa semua indikator dinilai dengan

skala 0 sampai dengan 100, di mana skor 0 adalah skor terjelek suatu daerah untuk masing-masing

indikator yang dimaksud, sedangkan skor 100 adalah skor terbaik suatu daerah untuk masing-masing

indikator yang dimaksud; maka normalisasi dapat dilakukan dengan menggunakan rumus:

3.2.5 Masalah Missing Data dalam Penulisan Laporan

Terdapat sejumlah DOHP yang hanya memperoleh skor total sebesar nol (atau missing data), yaitu: tiga

DOHP pada faktor kesejahteraan masyarakat,13 dua daerah pada faktor ketatapemerintahan yang baik,14

dan 27 DOHP pada faktor daya saing.15 Dua DOHP, yaitu Kabupaten Paniai dan Puncak Jaya, memiliki

13 Ketiga DOHP tersebut adalah Kabupaten Paniai, Puncak Jaya dan Deiyai.

14 Kedua DOHP yaitu Kabupaten Paniai dan Puncak Jaya.

Skor Standardisasi xi = 100 (i min)

(max min)

15


y = 0,6578x + 4,0317

R = 0,7751

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

To

tal

Kesejahteraan Masyarakat

y = 0,6408x + 13,377

R = 0,6799

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

To

tal

Good Governance

y = 0,7096x + 12,11

R = 0,6415

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

To

tal

Pelayanan Publik

y = 0,7018x + 22,661

R = 0,5563

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

To

tal

Daya Saing

skor indeks kesejahteraan masyarakat, ketatapemerintahan yang baik, dan daya saing yang sama, yaitu

nol. Untuk mengujinya, dilakukan analisis regresi sederhana antara skor total dan skor masing-masing

faktor.

15 Ke 27 DOHP tersebut, yaitu: Gorontalo Utara, Murung Raya, Natuna, Mesuji, Tulang Bawang Barat, Maluku Barat Daya, Buru

Selatan, Kepulauan Aru, Morotai, Kota Subulussalam, Sabu Raijua, Yalimo, Puncak, Paniai, Memberamo Tengah, Nduga, Mappi,

Dogiyai, Puncak Jaya, Tambraw, Maybrat, Kepulauan Meranti, Toraja Utara, Sigi, Kepulauan Sitaro, Nias Utara dan Kota Gunung

Sitoli.

Gambar 3.3: Regresi Skor Total terhadap Skor Faktor

Kesejahteraan Masyarakat

Gambar 3.4: Regresi Skor Total terhadap Skor Faktor

Tata Pemerintahan yang Baik

Gambar 3.5: Regresi Skor Total terhadap Skor Faktor Pelayanan Publik

Gambar 3.6: Regresi Skor Total terhadap Skor Faktor Daya Saing

Sumber: Tim EDOHP, Kementerian Dalam Negeri.

16


Skor R2, yang memberikan onformasi mengenai goodness of fit antara skor total dan skor masing-

masing faktor, terbesar terdapat pada faktor kesejahteraan masyarakat, sedangkan yang terkecil pada

faktor daya saing (Gambar 3.3 dan 3.6). Hal ini disebabkan karena faktor kesejahteraan masyarakat

memiliki bobot terbesar (yaitu 30 persen) terhadap skor total, sementara faktor daya saing memiliki

bobot terkecil (20 persen). Selain itu, kondisi missing data yang cukup serius pada faktor daya saing--

yang terlihat dari bayaknya titik pada sumbu vertikal-- juga menyebabkan rendahnya skor R2 tersebut.

Oleh karenanya hasil dari evaluasi ini perlu disikapi dengan hati-hati untuk DOHP yang terletak pada

urutan yang relatif bawah karena adanya masalah missing data tadi. Selain itu, secara keseluruhan

terdapat 28 DOHP yang paling tidak memperoleh skor nol pada salah satu indikator evaluasi.

Karenanya, dalam laporan ini tidak akan disajikan peringkat daerah dengan kinerja terendah.

3.3 Pelaksanaan EDOHP

Pelaksana. Pelaksana kegiatan EDOHP adalah Direktorat Pengembangan Kapasitas dan Evaluasi Kinerja

Daerah (PKEKD), Direktorat Jenderal Otonomi Daerah di Kementerian Dalam Negeri. Pelaksanaan teknis

evaluasi dilakukan oleh sebuah tim evaluator independen yang berasal dari kalangan akademisi,

perwakilan dunia usaha, organisasi kemasyarakatan/peneliti dan media massa. Tim ini dibentuk

berdasarkan Keputusan Menteri Dalam Negeri No. 188.205 39 Tahun 2010 Tentang Tim Evaluasi

Daerah Otonom Hasil Pemekaran Setelah Berlakunya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang

Pemerintahan Daerah (lihat Tabel 3.1).

Pelaksanaan. Pelaksanaan evaluasi diawali dengan kegiatan diseminasi desain dan instrumen

pengumpulan data EDOHP dengan mengundang pimpinan/perwakilan pemerintah daerah dari 7

Provinsi dan 164 Kabupaten/Kota hasil pemekaran. Kegiatan ini dilaksanakan di Jakarta pada tanggal 24

Februari 2010 yang dibuka oleh Menteri Dalam Negeri.

Tabel 3.1: Daftar Nama Tim Evaluator EDOHP

Nama Institusi Posisi

Prof. Dr. Agus Dwiyanto, MA.

Prof. Dr. Muchlis Hamdi, MPA.

Prof. Dr. Syamsuddin Haris, M.Si.

Dr. Alberto D. Hanani

Dr. Tri Ratnawati

Dr. Alit Merthayasa

P. Agung Pambudhi, MM.

Natalia Soebagjo, MA.

Dadan S. Suharmawijaya

Universitas Gadjah Mada (UGM)

Institut Pemerintahan Dalam Negeri (IPDN)

Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (LIPI)

Kamar Dagang Indonesia (KADIN)

Peneliti Utama LIPI Bidang Politik

Yayasan Inovasi Pemerintahan Daerah (YIPD)

Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah (KPPOD)

Center for the Study of Governance, Universitas Indonesia

The Jawa Pos Institute of Pro-Otonomi (JPIP)

Ketua

Wakil Ketua

Anggota

Anggota

Anggota

Anggota

Anggota

Anggota

Anggota

Sumber: Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 188.205 39 Tahun 2010.

Diseminasi Hasil EDOHP. Hasil-hasil utama laporan diseminasikan oleh Menteri Dalam Negeri Gamawan

Fauzi pada Hari Otonomi Daerah tanggal 25 April 2011 di Kota Bogor. Selanjutnya Direktur Jenderal

Otonomi Daerah Kementerian Dalam Negeri yang didampingi Tim Evaluator EDOHP menyampaikan

hasil EDOHP tersebut kepada publik melalui konferensi pers di kantor Kementerian Dalam Negeri di

Jakarta pada tanggal 28 April 2011.

17


BAB IV

HASIL EVALUASI KINERJA RELATIF

DAERAH OTONOMI HASIL PEMEKARAN KABUPATEN/KOTA

4.1 Beberapa Kondisi/Karakteristik DOHP Kabupaten/Kota

Sebagian besar DOHP dibentuk berdasarkan inisiatif pemerintah dan DPR. Kecuali di Jawa, sebagian

besar DOHP dibentuk atas inisiatif pemerintah dan DPR. Ada 198 DOHP kabupaten/kota baru di

sepanjang kurun waktu 1999-2009. Pemekaran paling banyak terjadi di pulau Sumatera dan di wilayah

Indonesia Bagian Barat (Gambar 4.1 dan 4.2). Dalam hal ini, proses pemekaran daerah di Indonesia

umumnya melalui tiga jalan, yaitu: (a) Melalui prosedur inisiatif pemerintah pusat; (b) Melalui prosedur

hak inisiatif DPR; (c) Melalui proses tranformasi menjadi daerah otonom.16

Gambar 4.1: Proporsi DOHP berdasarkan Kepulauan dan Proses Pemekaran

Gambar 4.2: Proporsi DOHP berdasarkan Wilayah dan Proses Pemekaran

Gambar 4.3: Proporsi DOHP Kabupaten dan Kota berdasarkan Usia

Gambar 4.4: Proporsi DOHP Kabupaten dan Kota berdasarkan Proses Pemekaran


16 Sebelum menjadi DOHP penuh, sebuah daerah terlebih dulu melalui proses menjadi kota atau kabupaten administratif

terlebih dahulu selama beberapa tahun sampai dianggap cukup siap untuk pisahkan dari daerah induk mendai kota atau

kabupaten tersendiri. Contohnya adalah Kota Administratif Depok yang awalnya merupakan bagian dari Kabupaten Bogor

kemudian dimekarkan menjadi Kota Depok. Contoh dari Kabupaten Administratif adalah Kabupaten Kepulauan Seribu di

Provinsi DKI Jakarta. Sejak diberlakukannya UU No. 22 Tahun 1999 tidak ada lagi kabupaten dan kota administratif, sehingga

pemekaran daerah dapat langsung dilakukan secara otomatis begitu UU pembentukan daerah baru tersebut disahkan.

40%

36%

80%

36%

0%

51%

53%

58%

12%

55%

44%

37%

7%

6%

8%

9%

56%

12%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Maluku & Papua = 45

Sulawesi = 33 DOHP

Kalimantan = 25 DOHP

Nusa Tenggara = 11

Jawa = 9 DOHP

Sumatera = 75 DOHP

Inisiatif pemerintah pusat Inisiatif DPR Transformasi menjadi daerah otonom

40%

44%

51%

53%

48%

34%

7%

7%

15%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Indonesia Bagian Timur = 45 DOHP

Indonesia Bagian Tengah = 54 DOHP

Indonesia Bagian Barat = 99 DOHP

Inisiatif pemerintah pusat Inisiatif DPR Transformasi menjadi daerah otonom

21%

30%

79%

70%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Kota = 34 DOHP

Kabupaten = 164 DOHP

0-3 Tahun > 3 Tahun

21%

52%

26%

46%

53%

2%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Kota = 34 DOHP

Kabupaten = 164 DOHP

Inisiatif pemerintah Inisiatif DPR Transformasi

18


Data yang ada menunjukkan kecenderungan

proses pemekaran berbeda di tiap pulau dan

wilayah. Di Kalimantan peran pemerintah dalam

mengusulkan pembentukan DOHP terlihat sangat

dominan (80 persen). Sementara di Jawa, sebagian

besar proses pemekaran melalui proses

transformasi menjadi daerah otonom (56 persen),

dan tidak ada DOHP yang dibentuk atas inisiatif

pemerintah (lihat Gambar 4.1). Jika dilihat berdasar

proporsi pembentukan DOHP per daerah, di

Indonesia Bagian Barat proses pembentukan DOHP

atas inisiatif pemerintah dan transformasi daerah

proporsinya terlihat lebih tinggi dibandingkan pada

daerah lain. Sementara di Indonesia Bagian Timur,

peran DPR tampak lebih aktif dalam mengusulkan

pemekaran tersebut (Gambar 4.2).

Dalam tahun-tahun terakhir, DPR lebih

berperan dalam mengusulkan pembentukan

DOHP. Jika dilihat berdasarkan usia daerah,

terlihat ada perbedaan kecenderungan peran

pemerintah dan DPR dalam mengusulkan

pemekaran. Pada DOHP yang berusia 0-3 tahun,

peran DPR terlihat sangat dominan lebih dari 90

persen. Sebaliknya pada DOHP berusia lebih

dari tiga tahun, pemerintah terlihat lebih aktif

mengusung usulan pemekaran daerah (lihat

Tabel 4.1).

Sekitar 70-80 persen kabupaten/kota berusia

di atas tiga tahun (Gambar 4.3).17 Secara

keseluruhan, dari 198 kabupaten/kota sebagian

besar berusia di atas 3 tahun, yaitu 141 daerah atau 71 persen. Dalam tiga tahun terakhir terlihat

adanya kecenderungan pembentukan kabupaten baru yang cukup banyak di Sumatera, Maluku-Papua

dan Sulawesi (Tabel 4.2).

17 Tiga tahun dijadikan ukuran karena dikaitkan dengan waktu pelaksanaan evaluasi suatu daerah yang baru terbentuk yang

diatur dalam PP No. 6 Tahun 2008 tentang Pedoman Evaluasi penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Selain itu, hal tersebut

juga dikaitkan dengan pembagian usia daerah dalam EPDOB, yaitu 0-3 tahun dan 4-5 tahun. Diharapkan dengan kesamaan

satuan tersebut dapam membantu jika dibutuhkan untuk perbandingan kinerja daerah dari beberapa evaluasi berbeda.

Tabel 4.1: DOHP berdasarkan Usia dan Proses Pemekaran

Usia dan Proses Pembentukan DOHP

Frekuensi Persentase

Usia 0-3 tahun

Inisiatif DPR 52 91.23

Inisiatif Pemerintah Pusat 5 8.77 Transformasi menjadi daerah

otonom 0 0

Jumlah 57 100

Usia > 3 tahun

Inisiatif DPR 32 22.7

Inisiatif Pemerintah Pusat 87 61.7 Transformasi menjadi daerah

otonom 22 15.6

Jumlah 141 100


Tabel 4.2: DOHP berdasarkan Kepulauan dan Bentuk Administrasi

Pulau Kab/Kota Usia DOHP (Tahun) Jumlah 0-3 > 3

Sumatera Kota 2 11 13

Kabupaten 17 45 62

Jawa Kota 2 6 8

Kabupaten 1 0 1

Kalimantan Kota 0 3 3

Kabupaten 3 19 22

Sulawesi Kota 1 3 4

Kabupaten 10 19 29

Nusa Tenggara

Kota 0 1 1

Kabupaten 6 4 10

Maluku-Papua Kota 1 3 4

Kabupaten 14 27 41

Total 57 141 198


19

19 Hasil Evaluasi Kinerja Relatif Daerah Otonomi Hasil Pemekaran Kabupaten/Kota

47.17

34.4847.13

39.48

31.1518.94

0

10

20

30

40

50Inisiatif Pemerintah

Inisiatif DPRTransformasi

Kota Kabupaten

4.2 Indeks Total DOHP Kabupaten/Kota

Secara umum kinerja kota lebih baik dari kabupaten. Hasil analisis menunjukkan bahwa skor total kota

lebih tinggi dari kabupaten. Skor total gabungan kabupaten dan kota sebesar 36,65 yang diperoleh dari

skor total kabupaten sebesar 35,17 dan skor total kota sebesar 43,78 (Gambar 4.5).

Kinerja DOHP Kabupaten/Kota di Jawa paling tinggi dibanding pulau/kepulauan lainnya. Jika

dibandingkan berdasar pembagian lima pulau/kepulauan di Indonesia, kinerja DOHP Kabupaten/Kota di

Jawa memiliki skor total tertinggi, diikuti DOHP di Kalimantan, Sumatera, Sulawesi, Nusa Tenggara dan

Maluku-Papua (Gambar 4.6). Perbedaan skor total antara Jawa dengan Maluku-Papua terlihat cukup

tinggi, yaitu 45,51 berbanding 26,79.

Gambar 4.5: Skor Total Kabupaten dan Kota Gambar 4.6: Skor Total berdasarkan Pulau/Kepulauan

Gambar 4.7: Skor Total berdasarkan Usia DOHP Gambar 4.8 Skor Total berdasarkan Proses Pemekaran


Faktor usia DOHP Kabupaten/Kota cenderung berbanding lurus dengan kinerjanya. Pada Gambar 4.7

terlhat bahwa baik di kabupaten maupun kota, DOHP berusia lebih dari 3 tahun menunjukkan skor total

yang lebih tinggi dibandingkan DOHP Kabupaten/Kota berusia dibawah 3 tahun.

Ada perbedaan kinerja daerah dilihat dari proses pembentukannya. Gambar 4.8 menunjukkan

perbedaan kinerja DOHP Kabupaten dan Kota berdasarkan proses pembentukannya. Pada DOHP Kota,

capaian skor total pada kota yang dibentuk melalui proses inisiatif pemerintah dan transformasi menjadi

daerah otonom dapat dikatakan sama

evaluasi daerah pemekaran

Documents