COMPARISON IN THE STUDY OF PUBLIC ADMINISTRASITION

Administrasi Publik sebagai field studi

Administrasi publik sebagai aspek dari aktivitas pemerintahan telah ada

sepanjang sistem politik, dan berfungsi dan mencoba untuk mencapai tujuan

program yang telah disusun oleh pengambil keputusan politik. Sebagai bagian

studi yang lebih sistematik, administrasi publik lebih baru. Dari hasil pengamatan

para pengamat yang bekerja dipemerintahan, berdasarkan sumber – sumber

yang bervariasi seperti Kautilya Arthasastra, Injil, Aristotle Politics, Machiavelly

The Prince, dengan memperhatikan pada management yang sistematis dari

masalah pemerintahan, terutama sekali di Jerman. Di Amerika, perkembangan

tidak terjadi sampai terbitnya essay yang terkenal dari Woodrow Wilson tentang “

Study of Administration. Hal ini menjadi starting point, dan sejak saat itu

administrasi publik menjadi minat spesifik yang terkenal.

Administrasi publik, agaknya merupakan salah satu aspek konsep

turunan dari Administrasi, yang dideskripsikan sebagai aktivitas yang

ditentukan untuk dilaksanakan untuk mencapai tujuan. Banyak usaha yang

dilakukan untuk menambahkan definisi umum dengan menambahkan elemen

Cooperation antara satu atau lebih individu , dan hal itu dipandang sebagai

upaya kerjasama manusia untuk mencapai tujuan.. Administrasi dapat

berlangsung dalam setting berbeda dengan menyediakan elemen-elemen

penting yang tersedia seperti kerjasama antar individu untuk melaksanakan

tugas bersama dapat diterima sebagai usaha-usaha kerjasama. Kerangka kerja

dimana administrasi muncul adalah perusahaan, serikat buruh, gereja, institusi

pendidikan atau unit pemerintahan.

Administrasi publik adalah bagian dari administrasi yang ditemukan

dalam setting politik. Perhatian utamanya adalah melaksanakan keputusan

kebijakan publik yang dibuat oleh pembuat keputusan yang berwenang

dalam sistem politik. Administrasi publik secara kasar dapat dibedakan dengan

1

swasta atan non administrasi publik.. Tentu saja perhatian pemerintahan

berbeda cakupannya antara satu yuridiksi yang satu dengan lainnya.

Di Amerika, berdasarkan tulisan-tulisan pada administrasi publik,

cakupan mendekati pada aktivitas administrasi yang memberi perhatian

pada organisasi, personil, praktek dan prosedur esensial untuk kinerja

yang efektif bagi fungsi-fungsi sipil yang ditugaskan pada cabang ekeskutif

pemerintahan.. Kondisi ini diterima dengan tujuan tidak ada batasan cakupan

administrasi publik. Namun ada kecenderungan perhatian itu bergeser.

Walaupun tidak muncul batasan yang pasti, tapi secara perlahan-lahan ada

dikotomi yang tajam antara politik dan administrasi, yang awalnya dibuat oleh

penulis seperti Frank J Goodnow dan Leonard D. White. Paul H. Aplleby,

seorang practisi , akademisi dan juga pekerja karier merupakan orang yang

pertama menekankan hubungan dibandingkannya perbedaan, antara

pembuatan kebijakan dan pelaksanaan kebijakan dalam bukunya yang

berpengaruh Policy and Administration. Sejak itu pandangan siswa

administrasi publik tidak hanya pada phase implementasi pada kebijakan publik.

Salah satu tekbook dasar mengatakan bahwa inti dari administrasi publik

adalah politik dan kebijakan publik, dan administrasi publik dapat

didefinisikan sebagai formulasi ,implementasi, evaluasi dan modifikasi

kebijakan publik.

Adanya ketidak cukupan dari luasan definisi administrasi publik,

menimbulkan minat dalam perbandingan administrasi publik melewati batas

nasional. Dan gerakan perbandingan administrasi menjadi tak terelakkan terkait

dengan pandangan yang lebih konprenhensif tentang cakupan administrasi

publik yang secara umum telah diterima di United States sebelum perang dunia

II.

Penjelasan tentang fokus administrasi publik tersembunyi dalam problem

yang rumit seperti, konsep, definisi, simantik yang belum di ekplor. Ada beberapa

perbedan yang tajam diantara siswa administrasi publik pada beberapa

pendekatan issu yang penting, namun tidak menghalangi adanya kesepakatan

2

umum mengenai pusat perhatian dari studi administrasi. Perhatian tersebut

meliputi;

(1) Karakteristik dan perilaku dari administrator publik, yaitu motivasi dan

tingkah laku partisipasi dalam proses administrasi, terutama pada

pejabat karir dalam pelayanan publik;

(2) Susunan kelembagaan untuk tingkah laku administrasi dalam skala

besar di pemerintahan, yaitu dalam mengorganisasikan kegiatan

administrasi;

(3) Lingkungan administrasi, yaitu hubungan antara subsistem administrasi

dengan sistem politik dimana merupakan bagian dari masyarakat secara

umum.

Significance of Comparison

Tujuan dari studi ini adalah memperkenalkan analisa perbandingan pada

sistem administrasi publik. Hal ini sebenarnya bukanlah hal baru. Para siswa

di Eropa telah melakuknnya 200 tahun yang lalu yang ditunjukkan oleh kerja

kameralist Prussian pada abad ke18 dan pelajar administrasi publik Perancis

pada abad ke 19. Studi ini cenderung menekankan pada issu yang terkait

dengan sistem kontinental dari hukum administrasi, tetapi pada literatur

Perancis mengantisipasi banyak konsep yang terkait dengan teori

administrasi publik Amerika yang dipioniri oleh Wodroow Wilson, Frank

Goodnow.

Keterbatasan dan bahaya kepicikan telah dikenali, dan saat ini kita

memasuki era baru dalam studi administrasi yang menekankan analisa

perbandingan, dan alasan persuasif ada dibelakang reorisentasi tersebut.

Hal ini diterima, untuk membangun ilmu administrasi uang membangun

proposisi tentang perilaku administrasi yang melewati batas nasional.

Formulasi prinsip-prinsip umum yang terkait dengan administrasi publik di

United States, Inggris dan Perancis cukup sulit tetapi tidak cukup lengkap

untuk mencakup seluruh dunia yang memiliki keanekaragaman sistem

3

administrasi nasional, termasuk juga perlu diperhitungkan adalah administrasi

negara-negara komunis.

Disamping kebutuhan keingintahuan keilmuan, ada manfaat lain yang

diperoleh dari pemahaman yang belih baik mengenai administrasi publik

melewati batas nasional. Meningkatkan ketergantungan antar bangsa dan

wilayah didunia membuat lebih konprenhensif tingkah laku administrasi.

Kesuksesan telah ditunjukan Zaire, Bolivia dan Indonesia dalam

mengorganisasikan untuk kegiatan administrasi, sementara praktek yang

signifikan telah dilakukan di Whasington, Moscow dan London. Tidak disebut

Manila, Kairo dan Beijing.

Beragam variasi perlengkapan dikembangkan diluar yang menunjukkan

pertimbangan ynag penting untuk adopsi dan adaptasi. Pengaruh pola

administrasi negara barat pada negara-negara yang baru merdeka dikenal

baik dan dapat dimengerti.

Problem of Comparison

Pengenalan kebutuhan untuk perbandingan lebih mudah daripada

berhadapan dengan beberapa masalah sikap oleh usaha untuk

membandingkan pada hal-hal mendasar secara sistematis. Masalah

mendasar adalah sistem administrasi nasional yang faktanya dikenal hanya

sebagai salah satu aspek dari operasi sistem politik. Hal ini menjadi tak

terelakkan bahwa perbandingan administrasi publik terkait erat dengan

perbandingan studi politik, dan dimulai dari perkembangan terakhir dari studi

komparatif keseluruhasn sistem politik.

Tujuan umum yang ingin dicapai dari studi comparatif adalah harus

mampu mencakup keseluruhan nation state yang ada.. Bahwa perbandingan

akan signifikan haruslah berdasar pada kumpulan dan evaluasi dari data

politik dalam terminologi hipotesa yang definite atau teori.

Kerangka analisa dasar yang umumnya diterima bahwa teori sistem

dikenal sebagai ‘ structural functionalism’. Dalam terminologi ini, secara

kasar menyamakan struktur dengan kelembagaan, dan fungsi dengan

4

kegiatan. Struktur atau kelembagaan menunjukkan fungsi atau kegiatan.

Keterkaitan antara struktur dan fungsi tidak dapat dipisahkan, tetapi analisis

dapat diberikan tidak saja pada struktur tetapi juga fungsi sebagai aspek dari

keseluruhan sistem.Apapun pendekatan yang diinginkan melalui melalui

struktur atau fungsi, pertanyaan utama seperti yang dikatakan Martin Landau

adalah “ Fungsi apa yang diberikan dengan adanya kelembagaan , dan

bagaimana ?”

Functionalism

Usaha-usaha komperehensif yang paling berpengaruh untuk

menggantikan pendekatan fungsional pada awalnya lebih pada pendekatan

kelembagaan yang tradisional dibanding dengan perbandingan politik yang

ditujukan oleh Gabriel A. Almond. Seperti manfaat yang diperoleh dari

pendekatan ini, klaim dasar yang diterima adalah untuk membangun

kerangka teoritis yang mungkin. Untuk kali yang pertama, metoda komparatif

dari analisa untuk semua sistem politik. Dugaan yang berlawanan dengan

perbandingan pada dasar struktur politik seperti legislatur, partai politik,

pimpinan eksekutif, kelompok interest, sehingga perbandingan hanya

memiliki kegunaan terbatas karena kesamaan figur struktur mungkin tidak

diketemukan dalam sistem politik yang berbeda. Atau mungkin performance

fungsi yang berbeda dalam fungsi yang berbeda.. Almond, mengatakan

bahwa seluruh sistem politik memiliki memiliki sistem politik yang spesial dan

secara strktural bisa diperbandingkan antara satu sistem dengan sistem

lainnya Ada hal yang diperoleh yang membuat misleading. Karenanya

jawaban atas atas pertanyaan fungsional yang benar adalah menekankan

bahwa “ fungsi yang sama akan ditunjukkan oleh seluruh sistem politik,

walaupun fungsi tersebut bekerja dalam frekuensi yang berbeda dan

dengan jenis struktur yang berbeda”

Fungsional itu dikategorikan sebagai apa ? Mari kita mulai mengatakan

bahwa fungsional adalah turunan dari aktivitas politik yang dipertimbangkan

yang berlangsung kompleks dalam sistem politik barat. Aktivitas itu

5

dihubungkan dengan kelompok interest yang dipimpin untuk menurunkan

artikulasi kelompok. Dalam bentuk yang direvisi, analisa skema diatas dapat

dirinci menjadi 6 lipatan fungsional untuk proses konversi internal dimana

sistem politik akan mentransform input menjadi output. Fungsi-fungsi tersebut

adalah :

• 6 lipatan fungsional untuk proses konversi internal dimana sistem politik

akan mentransform input menjadi output. Fungsi-fungsi tersebut adalah :

• Interest articulation ( formulasi dari demand)

• Interest aggregat ( kombinasi demand dalam bentuk kegiatan alternatif)

• Rule making ( formulasi aturan kewenangan)

• Rule application ( aplikasi dan pemberdayaan dari aturan)

• Rule adjudication ( adjudikasi dalam kasus individu dalam aplikasi aturan)

• Communication ( dalam sistem politik maupun sistem politik dengan

lingkungannnya )

Walaupun Almond memberikan resep yang cukup fovourable tentang

pendekatan fungsional, namun tidak luput dari kritik, misalnya dari Leonard

Binder yang mengatakan bahwa deskripsi itu terlalu advance bagi

kelembagaan, tetapi menghilangkan observasi yang kaku. Dikatakan

kategori itu terlalu luas dan ambigu dalam penggunaan yang universal,

karena skema tsb digunakan untuk menganalisa keseluruhan sistem politik.

Kritik lain adalah dari Fred W Riggs, yang mengatakan itu berguna untuk

sistem politik yang telah berkembang tetapi tidak cukup untuk analisa sistem

transisi seperi India misalnya. Rigss merasa diperlukan model yang lain untuk

pemerintahan dimana input yang tidakdituntun aturan yang dibuat, dan aturan

yang sering tidak diimplementasikan. Yang dibutuhkan adalah “ model dua

tingkat “ sebuah sistem yang membedakan antara struktur formal dan efektif,

antara apa yang secara ideal dijelaskan dengan apa yang ternjadi

sebenarnya. Riggs menyarankan sesuatu yang lebih cocok dengan sistem

politik adalah “ model prismatik “

6

Neo Institutionalism

Phrasa kembali ke negara mengatakan bahwa usulan reorientasi

terhadap penekanan perbandingan politik pada perbandingan

institusional.. kembali kepada konsep negara, dalam bentuk yang umum,

dibutuhkan untuk membedakan negara dengan masyarakat dan

pemerintah. Negara dan masyarakat berbeda tetapi memiliki keterkaitan.

Pada dasarnya penekanan diletakkan pada komposisi negara dan

kelembagaan, seperti yang dikatakan Fressler, besar dalam banyak orang

dan kecil dalam bagian tapi ada sharing dalam 5 karakteristik yang saling

terkait, taking aktion, holding distictive value, having a history,

sharing organistion culture dan maintaining power structure.

Aspek lain dari neo institusionalism adalah kebangkitan

kembali perhatian pada isu-isu normatif yang dikaitkan dengan

konsep tradisional “ public interest “ dan “ civil science “. Fressler

mengatakan bahwa fakta yang sederhana bahwa publik interest adalah

ideal. Robert H. Jackson berargumentasi keuntungan dari

diperbaharuinya perhatian dalam ilmu sipil. Dan mendefinisikan sebagai

studi dari aturan yng mengangkat kehidupan politik pemerintah didalam

dan antara kekuasaan negara. Dan dibedakan antara ilmu sipil dan ilmu

sosial dimana dalam terminologinya penting dan tidak menyarankan

penempatan kembali pendekatan ilmu sosial dengan ilmu sipil dan

menganggap satu sama lain sama penting dalam cara yang kompetitif.

Salah satu bagian dari literatur neo institusionalism pada

perhatian tertentu adalah “ stateness” yang digunakan untuyk

membandingkan lintas masyarakat. Menurut JP Nett, lebih atau kurang

stateness akan merupakan variabel yang berguna untuk membandingkan

masyarakat barat. Dan kehadiran atau ketidak hadiran konsep yang

dikembangkan dengan baik dari negara yang terkait dengan identifikasi

perbedaan empiris yang penting dalam masyarakat. Dan kemudian

7

penggunaan stateness makin meluas oleh Metin heper yang melakukan

untuk membedakan 4 tipe pemerintah berdasarkan tingkatan stateness

dan mengidentifikasi hubungan tipe-tipe birokrasi.

Post Evolution of comparative studies

Terdapat upaya untuk mempertahankan analisa komparatif dalam

administrasi publik yang berlangsung selama 4 setengah dekade.

Kemudian ada kebutuhan untuk bergerak yang disebabkan karena

kombinasi faktor daripada kebutuhan yang nyata dengan luasnya

cakupan dalam administrasi publik sebagai sebuah disiplin. Tuntutan

sejumlah siswa dan praktisi administrasi yang berpengalaman dari luar

negeri selama perang dunia. Dan tugas bantuan teknis, kesempatan yang

berkembang luas selama tahun 50an dan 60 an membuat perhatian untuk

melakukan riset dinegara sendiri berdasarkan pengalaman lapangan pada

masalah-masalah administrasi publik.

Manifestasi perkembangan itu ditunjukkan dengan tumbuhnya

sejumlah college dan universitas yang menawarkan kursus administrasi

publik dan beberapa menjadikannya bidang keahlian. Selain itu

bertambahnya tulisan yang dipublikasikan pada perbandingan

administrasi publik mencapai jumlah yang banyak. Dari literatur yang ada

diklasifikasikan literatur tersebut sebagai berikut ; (1) modified

traditional; (2) development oriented; (3) general sistem model-

building; (4) midle range theori formulasi. Terdapat model lainnnya

yang dikatakan oleh Diamant sebagai general sistem dan political

culture. Diantara yang tertarik dengan pendekatan general sistem

dibanding administrasi publik komparatif adalah Fred W Riggs yang

merupakan figur yang dominant. Rigss dalam seri tulisan baik yang

dipublikasi maupun yang tidak dipublikasi memformulasikan dan

reformulasi model cluster atau tipe ideal dari masyarakat dan

didesign untuk pemahaman yang lebih baik terhadap masyarakat

yang aktual terutama terkait dengan kecepatan perubahan pada

8

aspek sosial, ekonomi, politik dan administrasi.puncak karyanya

pada Administration in Development Countries; The Theori of

Prismatic Society, yang merupakan kontribusi yang berharga pada

perbandingan administrasi publik. Sumber yang cukup konprehensif

lainnnya adalah, equilibrium teori, yang mempostulatkan sistem sebagai

input output sebagai dasar analisa, sayangnya teori ini dianggap gagal

memberi penjelasan yang cukup terhadap perubahan birokrasi dalam

studi negara.

Seperti yang diobservasi oleh Waldo, masalah utama dalam

membangun model dalam perbandingan administrasi publik adalah

menseleksi model yang cukup besar untuk menampung seluruh

fenomena yang muncul. Baru pada awal tahun 1960 terdapat model

yang cukup menjanjikan bagi studi perbandingan dalam

administrasi yaitu Birokrasi model yang formulasikan oleh Max

Weber. Waldo menemukan bahwa model ini bergunan, memberi

stimulus dan bermanfaat. Dikatakan bahwa model ini merupakan

kerangka yang cukup luas yang merentang dari sejarah dan budaya

dan berhubungan dengan birokrasi sebagai variabel sosial yang

penting dengan perhtian yang difokuskan pada struktur pemimpin

dan karakteristik fungsional birokrasi.

Dari review literatur dalam studi perbandingan dalam administrasi

publik, Riggs membagi menjadi 3 trend yaitu, Pertama, trend dimana

terjadi pergeseran dari normatif ke pendekatan yang lebih empiris.

Kedua, trend dimana terjadi pergerakan dari idiografic menuju

pendekatan nomothetic. Ketiga, trend pergeseran dari nonecological

menuju basis ecological untuk perbandingan studi.

The heyday the comparative administration movement

Waktu yang paling berpengaruh, demikian heyday didefinisikan.

Dijelaskan dengan akurat pergerakan perbandingan administrasi

sepanjang periode, yang dimulai tahun 1962, dimana kelompok

9

perbandingan administrasi mendapatkan bantuan dari Ford foundation

melalui grant kepada masyarakat Amerika untuk Administrasi Publik.

Dalam periode tersebut pelajar2 perbandingan administrasi publik

menunjukkan produktivitas yang luar biasa dan bidang yang menjadi

minatnya tumbuh secara cepat dan memiliki reputasi.

Comparative Adminitrasi Group Program

Inti dari kegiatan CAG dengan komposisi keanggotaan yang terdiri

dari akademisi dan praktisi meliputi sejumlah anggota koresponden yang

dipertimbangkan melebihi 500 diluar negara Amerika. Yayasan yang

memberi dana memiliki orientasi yang kuat pada administrasi

pembangunan dan menginginkan adanya transfer knowledge dari

program CAG terhadap aplikasi praktikal melalui proyek bantuan teknis

dan pembangunan domestik dari negara sasaran.

Kerja dari CAG secara prinsip direfleksikan melalui publikasi

langsung maupun tidak langsung, surat kabar sebagai alat komunikasi

internal. Sage publication melalui Journal Comparative Administrative

telah mempublikasikan sejumlah besar artikel.

Gambaran Karakteristik

Catatan mengenai era keemasan dalam perbandingan aministrasi

publik pada dasarrnya berlanjut dan dikembangkan sepanjang setelah

periode perang. Warisan CAG dengan reputasi yang baik memberi

sharing pada tingkah laku asosiasi dengan usaha bantuan teknis

administrasi publik, dan ekspert administrasi publik tidak hanya dari

Amerika tetapi juga dari Eropa. Anggota-anggota CAG aktif berpartisipasi

dalam program dan sharing dengan banyak kelompok ekspert

administrasi publik. Siffin menyediakan analisa persepsi yang akurat

tentang orientasi yang menandai era ini dengan beberapa gambaran,

pertama adalah peralatan atau orientasi teknologi. Proses yang

paling berkembang adalah personnel administration, budgeting dan

10

financial administration termasuk juga administrative planning,

record management, simplification, tax and revenue administration dan

kemudian teknologi komputer. Siffin menyimpulkan bahwa perbedaan

radikal antara konteks administrasi Amerika dan situasi yang bervariasi

dari negara lain diabaikan.

Peter savage, seorang editor Journal of Comparative

Administration menilai bahwa studi administrasi dari perspektif

perbandingan, memiliki kualitas yang aneh; memiliki perhatian terhadap

kegiatan management dalam dunia yang nyata, membentuk administrasi

dan menyusun prosedur yang menyelesaikan masalah – masalah publik

yang teridentifikasi dan terspesifikasi. Dan adanya pergerakan pada

perbandingan administrasi dipercaya sebagai perubahan urusan dengan

intervensi yang disengaja oleh kelembagaan administrasi.

Disamping adanya trend penggunaan yang semakin besar,

kemajuan yang dicapai dalam mendefinisikan secara tepat arti

administrasi pembangunan adalah kecil. Riggs dalam bukunya Frontiers

of Development Administration mengatakan bahwa no clear answer

could be given as to how the study of development administration

deiffered from the study of comparative administration or the studi of

public administration generally. Riggs juga memberi perhatian pada

administrasi pembangunan dan pembangunan administrasi. Untuk

administrasi pembangunan dikatakan sebagai administrasi program-

program pembangunan sebagai metoda yang digunakan oleh organisasi

skala besar, dalam hal ini pemerintah. Untuk melaksanakan kebijakan dan

rencana yang didesain untuk mencapai tujuan pembangunan. Sedangkan

pembangunan administrasi adalah penguatan kemampuan administrasi,

baik sebagai alat maupun sebagai product dari program, seperti

pendidikan.

Diantara model-model studi perbandingan, Ramesh K. Aurora

mengidentifikasi konstruksi birokrasi yang digambarkan oleh Max Weber

11

sebagai kerangka konseptual paling dominant studi perbandingan

administrasi.

Dari sekian banyak pendapat yang over lapping atau berkompetisi,

pada akhirnya tidak ada kesimpulan yang jelas mengenai perbandingan

administrasi.

Rentrechment, reappraisal, and recomendations

Adanya kecenderungan pergerakan perbandingan administrasi

bergeser perhatian pada administrasi publik sebagai usaha bantuan

teknis. Dan sebagai simbol kurang pentingnya perbandingan administrasi,

CAG keluar dan bergabung dengan International Committee of The

American Society for public administration.

Adanya indikasi penurunan dibarengi dengan kritik terhadap

gerakan perbandingan administrasi yang ditulis dalam paper yang

dipresentasikan pada pertemuan-pertemuan profesional. Apapun

catatannya, perbandingan administrasi publik telah cukup terbangun

dengan sasaran kecenderungan terhadap pertanyaan lama ortodoks yang

muncul dipermukaan secara dramatik pada peralihan tahun 1970.

Pergerakan ini kemudian memunculkan bentuk baru New Public

Administrations.

Pindah pada tema lain, administrasi pembangunan menjadi

sasaran yang lebih sering tetapi dari sudut pandang yang berbeda.. Garth

Jones memandang administrasi pembangunan sebagai cara yang

lebih sopan dalam melakukan reformasi administrasi yang

merupakan alat reformasi politik. Kemudian muncul masalah dalam

pembangunan administrasi yang harus menjadikan administrasi

pembangunan efektif. Banyak perhatian pada hambatan pada

kewenangan birokrasi yang harus disuborganisasikan sebagai kebutuhan

untuk membentuk instrument administrasi yang efektif. Rekomendasi juru

bicara CAG, Esman; akan berkurang kontrol terhadap administrator

12

pembangunan dan lebih memperhatikan pada kemampuan elite untuk

melaksanakan tujuan pembangunan.

Prospect and options

Pada akhir tahun 1980 pergerakan perbandingan administrasi

publik tidaklah secerah sebelumnya. Periode bantuan teknis yang

dilakukan CAG secara besar-bersaran dikurangi. CAG sendiri sebagai

organisasi yang memiliki kekuatan besar seakan kehilangan identitas.

Sebagai sumber aktivitas yang berorientasi pada rencana yang terkait

dengan masalah administrasi pembangunan pergerakan itu dinilai

mengecewakan. Rata-rata apapun hasilnya, sebagai pelajaran, bahwa

harapan optimistik tentang kemungkinan trnasfer atau dorongan

perubahan pada masyarakat berkembang memberikan banyak

pertanyaan seperti pda banyak bangsa yang mengalami peningkatan

daripada penurunan masalah-masalah pertumbuhan ekonomi dan

stabilitas politik. Sebagai akademisi atau perusahaan intelektual,

perbandingan administrasi akan bergerak dari posisi inovasi dan dan

vitaliti kearah yang lebih defensif.

Dalam tahun 1980, terdapat re assuring revival dari aktivitas

perbandingan administrasi publik. Sebagai tahapan pembangunan

membawa lebih sedikit perubahan drastis tetapi memberikan satu set

problem dan tantangan yang baru.

Ada kecenderungan kearah berkembangnya studi perbandingan,

fokus perhatian pada apa yang disebut inti dari perbandingan administrasi

publik, tetapi tambahan tetap diperlukan setidaknya pada 2 cabang yang

berkaitan dengan subjek, yaitu adminstrasi pembangunan dan

perbandingan kebijakan publik. Dengan alasan itu, maka review akan

dilakukan secara bertahap.

13

Administrasi Pembangunan

Sejak awal pergerakan perbandingan administrasi, administrasi

pembangunan telah secara kontinu dipelajari. Dan usaha yang besar

adalah pada batasan apa yang termasuk dan apa yang tidak termasuk,

peningkatan strategies untuk implementasi proyek pembangunan,

mengevaluasi hasilnya dan dilanjutkan pada jaringan kegiatan yang masif.

Sayangnya hasilnya mengecewakan. Sebagai hasilnya, administrasi

pembangunan menjadi subjek yang kontraversi selama bertahun-tahun

dan memberikan issu, kelihatannya keras kepala untuk pemecahan.

Terminologi administrasi pembangunan itu sendiri, walaupu

secara luas telah digunakan lebih dari 3 dekade, tetapi tidak pernah

memberikan persetujuan pada definisi. Kelihatannnya, intensitas dan

popularitas original dari administrasi pembangunan tidaklah diragukan,

tapi administrasi pembangunan mengkonsentrasikan perhartian pada

kebutuhan administrasi untuk mencapai tujuan kebijakan publik,

terutama untuk negara berkembang. Tujuan ini terkait dengan asumsi

bahwa semakin maju suatu negara dapat membantu usaha-usaha melalui

proses difusi atau transfer dari kapasitas administrasi yang telah ada..

Sebagai fenomena, administrasi pembangunan muncul terbatas pada

beberapa negara dengan situasi tertentu, ada pada beberapa bangsa-

states tetapi tidak ditempat lain.. Pengertian sangat umum terjadi selama

heyday pergerakan pergerakan perbandingan administrasi dimana CAG

mengkonsentrasikan perhatiannnya pada studi perbandingan dengan

fokus pembangunan. Terkait dengan itu, terminologi administrasi

pembangunan dianggap hampir sama dengan perbandingan administrasi.

Sejalan dengan berlalunya waktu, kritik yang tepat diarahkan,

bahkan pada negara yang telah berkembangpun mengalami kesulitan

untuk mencapai tujuan kebijakan publiknya, hal ini dipandang sebagai

sharing problem pada administrasi pembangunan. Implikasinya, sejak

seluruh sistem dari administrasi publik memiliki tujuan yang ingin dicapai,

administrasi pembangunan dapat digunakan secara sederhana sebagai

14

perancang apa yang harus dikerjakan dengan tingkat kesuksesan yang

ingin dicapai dalam rangka tujuan yang dipilih. Dengan definisi seperti ini,

regim Hitler dalam Nazi Jerman dapat dipertimbangkan sebagai model

dari administrasi pembangunan, karena memiliki kemampuan menghabisi

6 juta orang dalam kampanyenya untuk diterminasi.

Goerge Gant, dalam bukunya Development Administration;

concept, goals, methods. Sebagai staf dari Ford Foundation, bukunya

merupakan pemikirannnya hampir seperempat abad pada subjek itu.

Gant melakukan pendekatan dimana dia menghindari definisi yang

membatasi penerapan secara umum konsep pembangunan dan

administrasi pembangunan. Menurutnya, pembangunan bukanlah

absolut, tetapi merupakan kondisi yang relatif, dimana tidak prnah ada

negara yang pernah memenuhi kualifikasi sebagai negara maju

sepenuhnya.

Definisi administrasi pembangunan dalam cara yang sama, aslinya,

menunjuk pada fokus dari administrasi “ mendukung dan mengatur

pembangunan sebagai sesuatu yang berbeda dari administrasi hukum

dan perintah”. Menurut Gant, terminologi itu saat ini ditunjukkan “

kelembagaan yang kompleks, sistem managent, proses pembangunan

pemerintah untuk mencapai tujuan pembangunan. Administrasi

pembangunan adalah administrasi kebijakan, program dan proyek untuk

melayani tujuan pembangunan. Konsep dan definisi ini berarti setiap

negara memiliki problemnya sendiri-sendiri dalam administrasi

pembangunan. Nasir Islam dan George M Henault secara sama

menyarankan bahwa label Administrasi pembangunan dapat

digunakan dengan baik untuk mendesign, mengimplementasikan,

mengevaluasi program dan kebijakan terhadap perubahan sosial

ekonomi.

Menurut Gant, hal yang krusial adalah administrasi

pembangunan tidaklah dipandang sama dengan administrasi publik

atau perbandingan administrasi publik. Administrasi pembangunan,

15

dibedakan dari walaupun tidak berdiri sendiri dari aspekl dan perhatian

dari administrasi publik. Tanpa memaksakan definisi tertentu untuk

mengartikan administrasi pembangunan, setidaknya setidaknya kita

melepaskan kecenderungan untuk menggunakan administrasi

pembangunan menggantikan atau digantikan perbandingan administrasi

publik.

Dalam terminologi yang sederhana, apa yang muncul dari

pergeseran dari satu ke lain cara berpikir tentang pembangunan dan

administrasi pembangunan, Isalam dan Henault menyebutnya model I dan

model II. Model I. Model I dikaitkan dengan program bantuan teknis dapa

satu dua dekade sesuadah perang dunia ke dua. Model II,

diidentifikasikan dengan restructuring yang berlangsung pada tahun 1960

an dengan adanya proyek bantuan bank dunia. Kedua model tersebut

cukup tepat dibawah kondisi tertentu, daripada dianggap sebagai

substitusi atau kompetisi.

Pada awalnya, model administrasi pembangunan barat

menekankan pada reformasi administrasi dalam susunan struktur

organisasi, personnel management, penganggaran dan bidang teknis

lainnnya dan diasumsikan dimungkinkannnya dilakukan transfer teknologi

administrasi dari satu budaya kepada budaya lainnnya, tanpa diperlukan

reformasi yang kongkuren pada kondisi politik, sosial dan ekonomi. Hal

ini berimplikasi terpisahnya pembuatan kebijakan dan pelaksanaan

kebijakan.

Yang kedua dan model yang lebih diterima lebih langsung

berhubungan antara kebijakan publik dan teknologi administrasi. Milton

Esman dan teman2, memfokuskan pada proses yang disebut dengan

‘institution-building’ melalui program riset antar universitas yang

menginginkan adanya analisa lintas budaya secara sistematis yang

sesuai dengan unit perbandingan. Siffin mengatakan bahwa teknologi

administrasi tradisional berusaha mencapai lebih banyak pemeliharaan

daripada kebutuhan pembangunan, dimana inti dari pembangunan tidak

16

dijaga, tetapi dibentuk dengan efektif.. Secara tipikal, kebutuhan untuk

memiliki kemampuan untuk mendesign dan mengimplementasi rancangan

dengan menggunkan teknologi lebih besar daripada kebutuhan untuk

teknologi. Apa yang disebut dengan ‘ developmental design strategy’

memfokuskan pada proses pembangunan institusi.

Dalam literatur administrasi pembangunan, lebih banyak perhatian

diberikan pada strategi management untuk model II. Dennis Rondinelli

dan Marcus D. Ingle meskipun memiliki perhatian dan mencoba

mengidentifikasi hambatan yang muncul karena lingkungan yang

luas dan faktor kultural. Fokus lebih banyak diberikan pada pada

implementasi program dan rencana pembangunan yang lebih

efektif. Mereka memformulasikan pendekatan strategis untuk

implementasi, yang terdiri dari 6 elemen atau langkah yang harus

dilakukan yaitu ;

- broad reconnaisance;

- strategic analysis and intervention; identification of the sequence for

incremental intervension;

- Identification of the sequence for incremental interventions

- engganged planning to protect and promote new program;

- reliance on uncomplicated management procedure and use of

indigenous institutions;

- and facilitative style of management with less dependency on

hierarchical control and more reliance on local initiative and discretion..

Korten menyarankan administrasi pembangunan dapat berjalan melalui

apa yang disebut dengan” learning process approach” yang menekankan

pada kepemimpinan dan kerjasama kelompok pada level lokal tetapi

tergantung pada bantuan pengetahuan dari luar. Proses ini melalui 3

tahapan yaitu ; learning to be effective, learning tobe efficient dan learning

to expand..

Administrasi pembangunan masih menjadi topik yang terus

menerus menuai debat.

17

Comparative Public Policy

Dimulai pada pertengahan tahun 1970an, perhatian pada

perbandingan kebijakan publik berkembang luarbiasa, pararel dengan

sejarah awal pergerakan perbandingan administrasi publik, baik

pencapaian maupun ketidakpastiannnya. Berkembangnya studi pada

perbandingan kebijakan publik menghasilkan sejumlah buku, sejumlah

besar journal dan artikel, tawaran kursus spesial panel dan konprensi

yang disponsori oleh asosiasi profesional maupun organisasi lain.

Seperti juga perbandingan administrasi publik yang telah lebih dulu

muncul, pertumbuhan yang cepat menghasilkan keberagaman

pendekatan. Fokus utama tidak diperdebatkan. Perbandingan kebijakan

publik menurut para pionir dibidang ini adalah studi lintas nasional tentang

bagaimana, mengapa, dan untuk apa kebijakan pemerintah

dikembangkan. Meskipun penelitian dilakukan, variasi penekanan dapat

dijelaskan bahwa subjek meliputi pandangan perbandingan politik sebagai

suatu studi dari sistem politik keseluruhan, atau perbandingan

perbandingan administrasi publik dipandang sebagai sub sistem

administrasif. Ada 4 bidang dalam riset perbandingan kebijakan yang

dinilai, yaitu ; kebijakan lingkungan, kebijakan pendidikan, kebijakan

ekonomi, dan kebijakan sosial.

Meskipun dibangun dengan cepat, perbandingan kebijakan publik

memiliki signifikansi yang cukup besar. Pertama, cerita sukses yang

mengesankan pada penggunaan basis perbandingan sebagai reorientasi

utama yang berlangsung di united states, menimbulkan respon terhadap

kritik bahwa studi perbandingan tidak ditempatkan pada kecenderungan

domestik . Kedua, riset perbandingan kebijakan publik mencoba untuk

mencakup dilema yang terkait dengan faktor lintas budaya, meskipun

untuk kasus ini tahapan telah bergerak dari setting Amerika dan Eropa ke

18

Kasus dunia ketiga. Ketiga, subidang ini juga dikonfrontasikan dengan

kritik’ terdapat konsep berbeda yang tajam. Keempat , peneliti ditugaskan

untuk menghasilkan studi yang tidak memiliki relevansi untuk pembuat

keputusan.

Core Comparative Public Administration

Pusat dari studi perbandingan dalam administrasi publik selama

dekade terakhir dan hampir separuh pembangunan yang dikarakteristik

oleh situasi terakhir dan susunan tahapan masa depan yang dekat

dengan akhir abad. Satu kecenderungan yang dinilai kembali adalah

tujuan dari srudi perbandingan administrasi adalah sesuatu yang diakui

statusnya sebagai penemuan scientific dan diduga merupakan hasil dari

usaha penelitian. Jonathan Bendor, menyentuh isu ini dengan diskusi

antara pembangunan versus teori evolusi dimana diakui bahwa teori

evolusi memiliki kekuatan untuk menduga yang lebih lemah, tetapi dengan

catatan bahwa teori ini bukanlah satu-satunya kriteria dalam teori. Prediksi

dari ketidak cukupan hipotesa mungkin bisa tepat tapi tidak akurat.

Kekuatan penjelasan dengan kekuatan prediksi tidaklah sama; kecukupan

penjelasan tidaklah tergantung pada kemampuan untuk menduga dengan

tepat. Jonathan menjelaskan bahwa para ahli biologi mempertimbangkan

kecukupan teori evolusi untuk menjelaskan proses evolusi. Walaupun

pada faktanya, teori menurunkan haya prediksi yang lemah dan

menyarankan pada ilmuwan sosial yang settle untuk memahami.

Dalam tahun yang sama, tidak ada pertanyaan dalam pemikiran

saya, bahwa ada peningkatan dalam pengenalan model birokrasi dalam

midle range teori sebagai kerangka konseptual yang dominan untuk

perbandingan administrasi publik. Penekanan pada studi perbandingan

sistem birokratik tidak sesuai dengan kebutuhan Kuhns untuk paradigma

scientific, tetapi menyediakan fokus untuk membuktikan bahwa hal itu

bermanfaat. Kontribusi yang signifikan pada terminologi ini adalah untuk

menilai keberadaan masalah negara dan menjelaskan untuk masa depan

19

dalam Comparing Public Bureaucracies : problem of theori and

method oleh B. Guy Peters. Validitas dari pendapat ini akan

diproses. Pada poin ini, konsentrasi pada yang diharapkan pada

aspek positif untuk analisa. Pertama, perbandingan birokrasi publik

haruslah menjadi tujuan prinsip; Kedua, di indentifikasi, barangkali

masalah utama dan paling fundamental yang dihadapi studi

perbandingan administrasi publik adalah absennya kesepakatan

terhadap apa yang mereka pelajari. Ketiga, menyeleksi empat

dependent variable yang dapat digunakan untuk proses

perbandingan lintas nasional. Empat variabel tersebut adalah :

(1) orang yang bekerja disektor publik

(2) organisasi sektor publik

(3) budaya dalam organisasi publik

(4) kekuatan dari pelayanan sipil dalam membuatan kebijakan publik

Terdapat beberapa literatur tambahan yang cukup mengesankan

seperti Donald C. Rowat yang memfokuskan pada pembangunan

demokrasi dan lainnya pada negara dunia ketiga. Literatur lain yang

relatif baru adalah dari Ali Farazman dalam Handbook of Comparative and

Development Public Administration, yang membahas sistem administrasi

secara historis, administrasi publik dalam negara kapitalis dan sosialis dan

analisa kinerja administrasi dan tanggungjawab politik dari bernagai seting

sosial.

Topik lain yang tetap dilanjutkan untuk didiskusikan dalam

kaitannnya dengan perbandingan administrasi publik dan bidang yang

besar yaitu administrasi publik dan ilmu politik. Savage, Jun dan Riggs

mempertanyakan kebaikandan kemungkinan untuk dipisahkannnya antara

perbandingan administrasi publik sebagai sebuah bidang studi. Savage

menggambarkan adanya kesejajaran efek dari perubahan perilaku pada

ilmu politik. Diargumentasikan bahwa pergerakan perbandingan tidak

diperlukan lagi, karena perhatian dan perspektif merupakan bagian dari

disiplin yang lebih luas.

20

Waktunya telah tiba untuk menggabungkan perspektif

perbandingan dengan parochi nasional secara tradisional yang

menekankan riset dan studi pada administrasi publik. Janji ini sebagai

perbaikan pada beberapa analisis yang kurang mendalam yang diberikan

dalam upaya perbandingan, namun demikian juga memperkaya

administrasi publik secara umum dengan memperluas horizon perhatian

dengan jalan memahami sistem administrasi nasionl yang akan

ditingkatkan dengan seting lintas budaya.

Dengan demikian, overview administrasi publik dari perspektif

perbandingan tidak dapat dilakukan tanpa memutuskan kerangka untuk

presentasi. Sangat jelas dari review sejarah dari evolusi studi

perbandingan bahwa sistem administrasi publik yang ada hanya dapat

diperlakukan secara komparatif setelah pilihan fokus dibuat diantara

sejumlah alternatif konflik secara partial.

Tinjauan kritis

Paper ini merupakan bab pertama buku Heady Ferrel, Public

Administration : A Comparative Perspective. Sebagai sebuah bab pembuka, isi

bab ini belum banyak mengupas masalah substansi mengenai Administrasi

Publik. Bab ini lebih banyak menjelaskan alur perkembangan dari beberapa teori,

kapan dikembangkan dan dalam kondisi bagaimana. Teori itu ada yang sudah

dipublikasikan maupun tidak dipublikasikan.

Karena buku ini mengenai perspektif perbandingan, maka belum

mengupas dengan lengkap isu utamanya, dan bagaimana aplikasinya serta

hambatan apa yang ada dalam mengimplementasikannnya.

21

The Concept, Structure and Strategi of Administrative ReformAn Introduction

Tugas Mata KuliahKapita Selekta Administrasi Pembangunan

Dosen: Prof. Eko Prasojo

Disusun Oleh:

HARIYANTINPM. 0706310923

Program Pasca SarjanaDepartemen Ilmu Administrasi

Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu PolitikUNIVERSITAS INDONESIA

2009

22

23