51

BAB IV HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN

4.1 Deskripsi (Profil) Pendidik Sekolah Dasar di Kabupaten Sumba Timur

Otonomi daerah menjadi peluang pemerintah

Kabupaten Sumba Timur dalam pemecahan masalah

pendidikan sesuai kebutuhan dan aspirasi masyarakat.

Kewenangan dalam bidang pendidikan menjadi

tanggung jawab pemerintah Kabupaten Sumba Timur

bersama masyarakat dalam memenuhi kebutuhan

akan pendidikan diantaranya sarana prasarana

pendidikan dan tenaga pendidik dalam rangka

meningkatkan pemerataan akses pendidikan serta

mutu sumber daya manusia yang berkualitas.

Sebagaimana yang telah ditetapkan dalam

Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 Tentang Sistem

Pendidikan Nasional pasal 2 ayat 1 menyebutkan

Pemerintah dan pemerintah daerah wajib memberikan

layanan dan kemudahan, serta menjamin

terselenggaranya pendidikan yang bermutu bagi setiap

warga negara tanpa deskriminasi.

Dalam melaksanakan tugas dan tanggung

jawabnya dalam bidang pendidikan, pemerintah

Kabupaten Sumba Timur telah menjamin

terselenggaranya pendidikan dari satuan pendidikan

anak usia dini serta satuan pendidikan dasar dan

52

menengah hingga pada tingkat kecamatan, kelurahan

dan desa. untuk tingkat satuan pendidikan dasar

dalam hal ini sekolah dasar (SD) sampai pada tahun

2012 di Kabupaten Sumba Timur terdapat 167

Sekolah Dasar Negeri (SDN) dan Sekolah Dasar Swasta

sebanyak 69 unit. Adapun penyebaran sekolah dasar di

Kabupaten Sumba Timur dijabarkan dalam tabel 4.1

berdasarkan data Badan Pusat Statistik Kabupaten

Sumba Timur tahun 2012.

Tabel 4.1 Banyak Sekolah Dasar Menurut Status Dirinci Tiap Kecamatan (diolah)

No Kecamatan Sekolah Dasar Jumlah Negeri Swasta

1 Lewa 8 5 13 2 Nggaha Ori Angu 8 3 11 3 Lewa Tidahu 4 2 6 4 Katala Hamu Lingu 4 1 5 5 Tabundung 5 5 10 6 Pinu Pahar 5 2 7 7 Paberiwai 6 4 10 8 Karera 7 2 9 9 Matawai Lapau 7 3 10 10 Kahaungu Eti 9 4 13 11 Mahu 5 2 7 12 Ngadu Ngala 6 2 8 13 Pahunga Lodu 11 2 13 14 Wula Waijelu 8 1 9 15 Rindi 11 1 12 16 Umalulu 8 7 15 17 Pandawai 15 2 17 18 KambataMapaMbuhang 9 - 9 19 Kota Waingapu 11 7 18 20 Kambera 8 10 18 21 Haharu 6 2 8 22 Kanatang 6 2 8

Sumba Timur 167 69 236 Sumber : Badan Pusat Statistik Kabupaten Sumba Timur (2012)

53

Tabel 4.1 menunjukkan bahwa di Kabupaten

Sumba Timur pada setiap kecamatan sudah memiliki

satuan pendidikan termasuk di dalamnya sekolah

dasar baik itu sekolah negeri maupun sekolah yang

didirikan oleh masyarakat atau swasta. Dimana dalam

sebaran sekolah dasar pada tiap kecamatan sangat

beragam, untuk kecamatan dengan jumlah sekolah

dasar paling sedikit yaitu di kecamatan Katala Hamu

Lingu dengan 5 unit sekolah dasar diantaranya 4

(empat) unit sekolah negeri dan 1 (satu) unit sekolah

swasta, sedangkan untuk kecamatan dengan jumlah

sekolah dasar terbanyak yaitu pada kecematan Kota

Waingapu dan kecamatan Kambera dengan masing-

masing sebanyak 18 unit sekolah, dengan rincian 11

sekolah negeri dan 7 sekolah swasta yang berada di

Kecamatan Kota Waingapu, sedangkan untuk

Kecematan Kambera sekolah negeri sebanyak 8 unit

dan 10 unit sekolah swasta.

Dengan keberadaan Sekolah Dasar yang cukup

beragam pada setiap kecamatan di Kabupaten Sumba

Timur, serta letak sekolah dengan desa-desa atau

perkampungan yang belum mempunyai akses jalan

yang baik juga sangat beragam. Sehingga anak didik

yang hendak ke-sekolah harus menempuh jarak yang

jauh bahkan alat transportasi tidak ada. Terutama

kecematan-kecematan yang jumlah sekolah dasarnya

sedikit, dimana anak-anak didik membutuhkan waktu

54

yang banyak untuk mencapai sekolah mereka, untuk

berangkat kesekolah biasanya mereka mulai berangkat

dari rumah pukul 5 (lima) pagi dengan modal berjalan

kaki.

Selain persolaan jarak yang harus ditempuh oleh

anak didik pada saat hendak ke sekolah, ketersediaan

guru di sekolah yang akan mendidik dan mengajarkan

mereka suatu pengetahuan juga masih sangat kurang,

dengan jumlah guru yang kurang pada setiap sekolah

tentu akan mempengaruhi proses belajar anak didik

yang tidak maksimal. Berdasarkan hasil wawancara

dengan pejabat Dinas Pendidikan Pemuda dan

Olahraga Kabupaten Sumba Timur mengatakan

bahwa:

Yang menjadi kendala dalam kekurangan guru di Kabupaten Sumba Timur disebabkan karena selama tiga tahun terakhir tidak adanya pembukaan penerimaan CPNS baru, dan juga adanya pembukaan sekolah baru. Kendala lain dimana juga kurangnya animo masyarakat untuk menjadi guru.

Dengan tidak adanya penerimaan CPNS di

Kabupaten Sumba Timur dalam kurun waktu 3 (tiga)

tahun terakhir dan juga adanya pembukaan sekolah

baru dengan disertai kurangnya animo masyarakat

untuk menjadi seorang guru, tentu hal ini akan

mengakibatkan bertambahnya jumlah kekurangan

55

tenaga pendidik kususnya guru sekolah dasar yang

cukup besar.

Sedangkan dilain pihak pertumbuhan anak usia

sekolah dari tahun ke tahun semakin bertambah.

Seperti yang ditunjukkan dalam tabel 4.2 tentang data

siswa sekolah dasar kabupaten Sumba Timur dari

tahun 2006-2011 menunjukkan pertambahan siswa

dari tahun ke tahun cukup besar .

Tabel 4.2 Data Siswa Sekolah Dasar Tahun 2006-2011

No Tahun Ajaran Jumlah siswa SD

Jumlah

Negeri Swasta 1 2006/2007 22908 11793 34701 2 2007/2008 23758 12273 36031 3 2008/2009 24596 12669 37265 4 2009/2010 24752 13500 38252 5 2010/2011 26350 11572 37922 6 2011/2012 25812 12872 38684

Sumber: Renstra Dinas Pendidikan Pemuda Dan Olahraga Tahun 2011-2015

Dengan bertambahnya jumlah anak usia sekolah

dasar yang cukup bersar dari tahun ketahun tentu

diharapkan adanya penambahan ketersediaan guru

yang memadai, agar didalam proses pembelajaran anak

didik dapat maksimal dan tidak terabaikan. Sampai

pada tahun 2013 jumlah tenaga pendidik (guru PNS)

sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur sebanyak

1303 orang guru PNS, sedangkan berdasarkan data

56

Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga

menggambarkan kebutuhan guru sekolah dasar di

Kabupaten Sumba Timur untuk mendukung proses

pendidikan yang bermutu memerlukan tenaga pendidik

sebanyak 2534 orang guru, melihat bahwa ketersedian

guru belum memenuhi kebutuhan yang diperlukan,

maka kekurangan guru PNS sekolah dasar di

Kabupaten Sumba Timur sampai saat ini sebanyak

1231 orang guru. Berikut dalam tabel 4.3

menggambarkan kebutuhan dan kondisi tenaga

pendidik pada jenjang satuan pendidikan Sekolah

Dasar di Kabupaten Sumba Timur.

57

Tabel 4.3 Data Guru PNS SD Kabupaten Sumba Timur,

Dirinci Tiap Kecamatan. (diolah) No Kecematan Jumlah

siswa Jumlah Rombel

Keadaan guru Kebutuha

n

Yang ada

Kekuranga

n 1 Kota Waingapu 5629 191 257 220 37 2 Kambera 4745 176 239 201 41 3 Pandawai 2903 138 192 106 82 4 Umalulu 2233 99 146 89 72 5 Rindi 1697 86 125 55 70 6 Pahunga Lodu 1831 87 123 63 65 7 Wulla Waijelu 1130 68 101 40 62 8 Ngadu Ngala 967 48 72 26 46 9 Karera 1026 59 89 33 56 10 Paberiwai 1283 65 98 33 64 11 Mahu 725 42 63 20 43 12 Matawai Lapau 1194 66 90 29 61 13 Kahaungu Eti 1442 80 199 36 83 14 Kabata

Mapabuhang 680 52 79 24 54

15 Nggaha Ori Angu

1477 85 111 39 82

16 Pinu Pahar 1152 55 79 32 47 17 Tabundung 1636 81 114 40 74 18 Haharu 1074 48 72 19 53 19 Kanatang 1368 63 90 60 30 20 Lewa 2802 92 128 82 53 21 Lewa Tidahu 921 38 56 30 26 22 Katala Hamu

Lingu 725 30 45 15 30

23 SD Kecil 286 16 46 11 36 Total 38926 1765 2534 1303 1231 SD Kecil: merupakan SD Paralel yang tersebar di setiap kecamatan Sumber: Dinas Pendidikan Pemuda Dan Olahraga, Keadaan 03 Juni 2013

Dari tabel 4.3 menunjukkan bahwa kekurangan

jumlah guru yang tersebar pada tiap sekolah dasar di

58

Kabupaten Sumba Timur sangatlah besar yaitu

sebanyak 1231 orang, bila dilakukan analisa dengan

perhitungan rasio guru terhadap murid sebenarnya

jumlah guru sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur

sangat ideal dimana dengan jumlah guru 1303 serta

jumlah siswa 38926 maka rasio guru terhadap siswa

yaitu 1:30, hal ini sangat ideal dengan petunjuk teknis

dalam SKB 5 Menteri yang menyebutkan rasio ideal

guru terhadap murid yaitu 20-30.

Namun pada kenyataannya di lapangan

pendistribusian guru tidak sesuai dengan jumlah

kebutuhan untuk memenuhi rombongan belajar yang

ada. Hanya pada kecamatan Kota Waingapu yang

jumlah gurunya dalam setiap sekolah dasar melebihi

rombongan belajar yang ada, dimana guru PNS

sebanyak 220 dengan robongan belajar sebanyak 191.

Sedangkan sekolah-sekolah di kecamatan yang

lain jumlah guru yang ada tidak memenuhi kebutuhan

rombongan belajar yang ada, sebagai contoh di

Kecamatan Kahaungu Eti dengan jumlah rombongan

belajar sebanyak 80, sedangkan guru yang ditempatkan

hanya sebanyak 36 orang dari 13 unit sekolah dasar.

Bila dilakukan perhitungan untuk kebutuhan

guru berdasarkan SKB 5 Menteri yang harus

ditempatkan pada sekolah dasar disesuaikan dengan

jumlah rombongan belajar, paling kurang jumlah guru

yang harus ditempatkan pada sekolah-sekolah dasar di

59

kecamatan Kahaungu Eti adalah sebanyak 80 orang

guru, maka sejauh ini masih kekurangan sebanyak 44

orang guru, bila di reratakan berarti selama ini guru

pada sekolah-sekolah dasar dalam kecamatan yang

mengalami kekurangan guru harus mengampu atau

mengajar lebih dari satu rombongan belajar.

Dengan jumlah guru sekolah dasar yang sangat

terbatas di Kabupaten Sumba Timur serta

pendistribusiannya pada sekolah-sekolah dasar yang

kurang merata sesuai kebutuhan, maka ini akan

menjadi dasar masalah dalam kegiatan pendidikan

yang akan berlangsung di sekolah terutama bagi

kualitas proses belajar anak didik.

Dalam proses belajar mengajar bagi sekolah-

sekolah yang kekurangan guru, tentu akan menjadi

kurang maksimal serta menjadi tidak efesien. sehingga

akan dapat menpengaruhi perkembangan sumber daya

manusia (SDM) anak didik, karena dalam proses

belajarnya di sekolah tidak diperoleh secara maksimal

sesuai dengan jam belajar yang telah ditetapkan oleh

pemerintah. Seperti hasil wawancara dengan salah satu

guru komite SDI Laimeta di Kecamatan Kambata

Mapabuhang mengatakan bahwa:

Dilakukan dengan cara merotasi anak-anak didik pada saat kegiatan belajar mengajar, dalam satu kelas akan di gabung antara kelas 1 (satu) dan kelas 2 (dua), kelas 3 (tiga) dan

60

kelas 4 (empat), kelas 5 (lima) dan kelas 6 (enam), setelah mengajarkan materi dikelas yang pertama baru melanjutkan kegiatan mengajar untuk kelas yang kedua.

Pola penggabungan kelas dalam melaksanakan

proses belajar mengajar yang terjadi di SDI Laimeta

merupakan cerminan dalam proses belajar mengajar

pada setiap sekolah-sekolah dasar yang masih memiliki

masalah kekurangan tenaga guru yang cukup besar di

Kabupaten Sumba Timur.

Dengan proses belajar mengajar yang seperti itu

tentu akan mempengaruhi hasil dari proses belajar

yang berlangsung, dimana anak-anak didik secara

tingkat pemahaman akan materi di kelas menjadi

kurang dan tidak maksimal. Bahkan tingkat

pengetahuan mereka akan berbanding terbalik dengan

anak-anak yang bersekolah diperkotaan atau sekolah

yang secara jumlah tenaga pendidik cukup memadai.

Padahal dalam UU No 20 Tahun 2003 Tentang

Sistem Pendidikan Nasional, pasal 41 ayat 3

disebutkan bahwa “pemerintah dan pemerintah daerah

wajib memfasilitasi satuan pendidikan dengan pendidik

dan tenaga kependidikan yang diperlukan untuk

menjamin terselenggaranya pendidikan yang bermutu”.

Mengacu pada kondisi ril tentang keadaan

jumlah pendidik yang sangat minim pada beberapa

sekolah yang terjadi di Kabupaten Sumba Timur, ini

61

berarti pemerintah pusat maupun pemerintah setempat

belum secara baik memenuhi kewenangan yang telah

diberlakukan seperti yang disebutkan dalam pasal 41

ayat 3 UU No 20 Tahun 2003 Tentang Sistem

Pendidikan Nasional, untuk memfasilitasi serta

memenuhi kebutuhan tenaga pendidik yang memadai

guna mewujudkan pendidikan yang bermutu di

Kabupaten Sumba Timur.

Selain karena masalah kurangnya tenaga

pendidik di sekolah-sekolah pendalaman yang dapat

mempengaruhi proses atau kegiatan belajar yang

bermutu, hal lain yang menyebabkan kurangnya

tingkat pemahaman anak didik akan suatu materi yang

menyebabkan sumber daya manusianya (SDM) kurang

baik, ini dikarenakan ketika anak pulang sekolah harus

membantu orang tuanya keladang dan ke padang,

sehingga jam belajar di rumah terpakai untuk

membantu orangtua yang secara ekonomi kurang

mampu untuk memenuhi kebutuhan keluarga,

sehingga waktu anak untuk tetap belajar di rumah

sangat minim.

Serta ditambah lagi dengan masalah tingkat

pengetahuan orang tua yang tidak tamat sekolah dasar

bahkan masih terdapat orang tua yang buta huruf atau

tidak tahu baca tulis, sehingga dengan masalah

kurangnya pengetahuan orang tua maka secara

62

otomatis anak didik tidak mendapatkan bimbingan

belajar secara kusus dari orangtua di rumah.

Dalam tabel 4.4 menunjukkan indikator melek

huruf dan buta huruf dari angka persentase penduduk

10 tahun keatas yang memiliki kepandaian membaca

dan menulis di kabupaten Sumba Timur. Indikator ini

merupakan gambaran yang sangat mendasar dari

tingkat pendidikan penduduk, karena apabila

persentase penduduk yang dapat membaca dan

menulis semakin besar maka besar kemungkinan

menunjukkan bahwa anak didik ketika pulang sekolah

mendapatkan bimbigan belajar secara kusus atau

perhatian dari orang tua untuk menengembangkan

potensi yang dimiliki.

Tabel 4.4 Persentase penduduk yang berumur 10 tahun keatas

menurut Jenis kelamin dan kepandaian membaca dan menulis (diolah)

Kepandaian Membaca dan Menulis

Tahun 2009 Tahun 2010 Tahun 2011

LK Pr LK Pr LK Pr Dapat membaca dan Menulis

84,66 90,65 89,49 83,37 87,68 85,54

Buta huruf 15,34 9,35 10,51 16,63 12,31 14,46 Sumba Timur

100 100 100 100 100 100

Sumber: survey social ekonomi nasional 2008-2011 (dalam RKPD 2013)

Hingga pada tahun 2011 penduduk yang masih

buta huruf di Kabupaten Sumba Timur masih

63

sangatlah besar, dalam tabel 4.4 mengambarkan bahwa

sebanyak 12,31 persen penduduk laki-laki di

Kabupaten Sumba Timur masih buta huruf, serta

penduduk perempuan sebanyak 14,46 persen juga

masih tergolong dalam penduduk buta huruf.

Hal ini imbasnya akan dialami oleh anak-anak

yang secara langsung orang tua mereka tergolong buta

huruf, dimana ketika pulang sekolah besar kemungkin

tidak akan adanya bimbingan kusus dari orangatua,

sehingga anak-anak ini hanya berharap dapat belajar

disekolah secara maksimal. Oleh karena itu pemerintah

selaku pembuat kebijakan perlu untuk mengkaji ulang

secara baik penempatan guru yang merata kususnya

pada daerah-daerah terpencil, sehingga proses belajar

anak dapat maksimal di sekolah.

Berbeda dengan anak-anak yang sekolah

diperkotaan atau dalam tanda kutip ekonomi serta

tingkat pendidikan orang tuanya lebih baik, dimana

selain di sekolah jam belajarnya maksimal karena

ketersedian guru yang memadai dan sarana prasarana

yang lengkap, juga ketika pulang sekolah ada

tambahan jam less atau belajar serta adanya perhatian

kusus dari orangtua untuk membimbing dan

membantu mereka dalam belajar.

Dengan fenomena seperti ini, pemerintah

Kabupaten Sumba Timur penting untuk mengambil

sebuah langkah atau menetapkan kebijakan yang tepat

64

untuk memperhatikan anak-anak yang bersekolah di

pedalaman yang mana pada sekolah di tempat ini

jumlah gurunya sangat terbatas dan sarana prasarana

yang terbatas pula.

Di lain sisi dengan masalah jumlah guru yang

masih sangat terbatas yang dapat mempengaruhi

proses pembelajaran serta perkembangan anak didik,

juga secara kualifikasi akademik yang dimiliki oleh

guru-guru sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur

secara keseluruhan belum memenuhi standar

kualifikasi akademik yang harus dimiliki seorang

tenaga pendidik/guru pada tingkat satuan pendidikan

dasar. Tabel 4.5 menunjukkan jenjang pendidikan yang

dimiliki oleh guru-guru sekolah dasar di Kabupaten

Sumba Timur:

65

Tabel 4.5 Kualifikasi Akademik Guru PNSD, Tahun Pelajaran 2012/2013. Dirinci per kecamatan

Keterangan: SD KECIL adalah sekolah paralel yang tersebar di pada daerah pedalaman Sumber : Dinas Pendidikan Pemuda Dan Olahraga, Kab. Sumba Timur (diolah)

Selain keadaan guru sekolah dasar yang belum

mencukupi kebutuhan secara kuantitas atau jumlah

minimum serta kurang meratanya dalam penempatan,

No

Kecamatan Jenjang Pendidikan Jumlah

total S1 D3 D2 D1 SLTA

1 Kota Waingapu 40 - 83 3 94 220 2 Kambera 46 2 71 - 81 201 3 Pandawai 19 - 49 1 37 106 4 Umalulu 11 1 61 - 33 89 5 Rindi 8 - 26 - 21 55 6 Pahunga Lodu 10 - 31 1 21 63 7 Wula Waijelu 6 - 22 - 12 40 8 Ngadu Ngala - - 10 - 16 26 9 Karera 3 - 13 - 17 33 10 Paberwai 3 - 11 - 19 33 11 Mahu 1 - 10 - 9 20 12 Matawai Laupau 1 1 17 - 10 29 13 Kahaungu Eti 2 1 15 - 18 36 14 Kambata

Mapabuhang 3 1 4 - 16 24

15 Nggaha Ori Angu 7 - 18 - 15 40 16 Katala Hamu

Lingu 2 - 4 - 9 15

17 Tabundung 1 - 19 1 19 40 18 Pinu Pahar - - 15 - 17 32 19 Lewa Tidahu 3 - 11 - 16 30 20 Lewa 8 - 32 - 42 82 21 Kanatang 7 - 33 - 20 60 22 Haharu 2 - 10 - 7 19 23 SD KECIL 1 - 9 - 12 22

Total 184 6 552 6 555 1303

66

juga secara kualifikasi akademik guru sekolah dasar di

Kabupaten Sumba Timur belum memenuhi standar

kualifikasi akademik sesuai dengan standar tenaga

pendidik yang telah ditetapkan oleh pemerintah.

Dalam tabel 4.5 menggambarkan bahwa dari

1303 guru PNS yang berpedidikan S1 hanya sebanyak

184 orang, DIII 6 orang, DII 552 orang, DI 6 orang dan

SLTA sebanyak 555 orang. Dari data tersebut dapat

katakan bahwa sekitar 86% guru PNS sekolah dasar di

Kabupaten Sumba Timur belum memenuhi standar

minimum sebagai syarat seorang pengajar bila dilihat

dari kualifikasi akademik. Ironisnya lagi sebagian guru

yang belum memenuhi standar kualifikasi akademik,

mereka hanyalah lulusan SMA yaitu sebanyak 43 %,

sedangkan jumlah guru sekolah dasar yang memiliki

standar kualifikasi akademik S1 hanya sebesar 14 %

dari keseluruhan guru PNS yang ada di Kabupaten

Sumba Timur.

Padahal dalam Permendiknas Nomor 16 Tahun

2007 tentang Standar Kualifikasi Akademik Dan

Kompetensi Guru, disebutkan Guru pada SD/MI, atau

bentuk lain yang sederajat, harus memiliki kualifikasi

akademik pendidikan minimum diploma empat (D-IV)

atau sarjana (S1) dalam bidang pendidikan SD/MI (D-

IV/S1 PGSD/PGMI) atau psikologi yang diperoleh dari

program studi yang terakreditasi.

67

Dengan sebagian besar guru sekolah dasar belum

memenuhi kualifikasi akademik sebagai standar

minimal yang harus dimiliki oleh seorang pendidik,

merupakan masalah yang sangat mendasar dalam

meningkatkan kualitas pendidikan sehingga turut

berpengaruh pula dalam mewujudkan proses

pendidikan yang bermutu di Kabupaten Sumba Timur.

Berdasarkan hasil wawancara dengan salah satu

pejabat Dinas Pendidikan Pemuda dan Olaharaga

Kabupaten Sumba Timur, bagian ketenagaan

mengatakan bahwa:

Banyak guru yang tidak memenuhi kualifikasi akademik ini mereka adalah guru-guru senior yang sejak dulu masih menerima lulusan SPG setara SMA, sebelum aturan/standart kualifikasi tenaga pendidik yang mengharuskan sekurang-sekurangnya seorang guru sekolah dasar (SD) harus memiliki kualifikasi akademik DIV dan S1.

Secara keseluruhan guru sekolah dasar di

Kabupaten Sumba Timur yang kualifikasi akademiknya

di bawah standart terutama bagi guru-guru yang

hanya lulusan SPG setara SMA mereka adalah guru-

guru senior yang pada masa penerimaan dan

pengangkatan sebagai pegawai negeri sipil (PNS) belum

dikeluarkannya aturan yang mengaharus setiap tenaga

68

pendidik memiliki kualifikasi akademik minimal DIV

dan berpendidikan S1.

Sebagaimana dalam laporan worbakbank (2011)

mengemukakan kualitas guru adalah faktor terpenting

dalam meningkatkan kualitas pendidikan. Yang

didukung oleh berbagai penelitian menunjukkan

bahwa apa yang guru ketahui dan apa yang bisa

mereka lakukan berpengaruh secara signifikan pada

pecapaian akademis siswa. Penelitian yang dilakukan

McKinsey (dalam Worldbank 2011) merangkum ide

tersebut: “Kualitas suatu sistem pendidikan tidak bisa

melampaui kualitas guru-gurunya” (Barber dan

Mourshed 2007). Meskipun sulit sekali dan

kontroversial untuk menghitung besarnya dampak dari

berbagai faktor yang mempengaruhi kinerja siswa,

hampir secara universal berbagai penelitan telah

menunjukkan pentingnya peran guru.

Oleh karena itu pemerintah Kabupaten Sumba

Timur memiliki tugas untuk meningkatkan kualitas

serta mengembangkan dan membina tenaga pendidikan

dalam rangka menciptakan proses pendidikan yang

bermutu, sebagaimana di dalam UU No 20 Tahun 2003

Tentang Sistem Pendidikan Nasional pasal 49 ayat 1

dinyatakan “pemerintah dan pemerintah daerah wajib

membina dan mengembangkan tenaga kependidikan

pada satuan pendidikan yang diselenggarakan oleh

pemerintah dan pemerintah daerah.

69

Maka penting bagi pemerintah Kabupaten Sumba

Timur untuk mengembangkan kemampuan mengajar

guru melalaui pelatihan-pelatihan pengajaran serta

perlu untuk meningkatkan kualifikasi akademik tenaga

pendidik bagi guru-guru yang belum memenuhi

standar minimal sebagaimana yang dicantumkan

dalam Sistem Pendidikan Nasional, guna mewujudkan

proses pendidikan yang bermutu di dearah.

4.2 Kebijakan Pemenuhan Standar Tenaga Pendidik Sekolah Dasar Di Kabupaten Sumba Timur

Dalam upaya menangani masalah kekurangan

guru, sejauh ini pemerintah Kabupaten Sumba Timur

telah mengambil sebuah langkah kebijakan dengan

merekrut tenaga pendidik non PNS. Diantaranya tenaga

pendidik yang direkut oleh pemerintah daerah adalah

guru PTT (pegawai tidak tetap) dan juga guru honorer

atau guru komite yang direkrut oleh sekolah yang

bersangkutan sesuai kebutuhannya di sekolah untuk

mengisi kekurangan guru.

Kusus untuk guru PTT mereka adalah guru

honorer yang kemudian diangkat oleh pemerintah

daerah untuk menjadi pegawai tidak tetap yang digaji

oleh pemerintah daerah. Sedangkan guru honorer atau

guru komite digaji oleh sekolah dengan menggunakan

dana bantuan operasional sekolah (BOS). Hingga tahun

70

2013 jumlah tenaga pendidik non PNS yang telah

diangkat pemeritah daerah maupun sekolah sebanyak

1257 orang diantaranya guru PTT sebanyak 56 orang

dan guru honorer atau komite sebanyak 1201 orang

yang tersebar diseluruh sekolah dasar di kabupaten

Sumba Timur.

Melihat bahwa secara kuantitas, jumlah tenaga

pendidik non PNS (baik guru komite maupun guru PTT)

sudah mencukupi dalam rangka memenuhi

kekurangan guru PNS yang terjadi pada sekolah-

sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur. Namun

dalam upaya mendukung pendidikan yang berkualitas

atau bermutu di Kabupaten Sumba Timur dapat

berhasil atau terlaksana dengan baik tidak hanya

dengan memenuhi kebutuhan guru secara kuantitas,

perlu bagi pemerintah untuk melihat kualitas atau

kualifikasi akademik yang dimiliki oleh guru yang akan

direkrut, oleh karena itu pemerintah harus

mengupayakan atau melakukan suatu program bagi

guru yang sudah direkrut untuk meningkatkan

kualitas pengajaran melalui pelatihan-pelatihan dan

mewajibkan untuk memenuhi standar kualifikasi

akademik sebagai persyarat utama bagi seorang tenaga

pendidik.

Sejauh ini pemerintah daerah sudah melakukan

kebijakan dalam megusahakan pemenuhan kualifikasi

akademik guru sekolah dasar bagi yang belum

71

memenuhi kualifikasi akademik setara S1 maupun

DIV. Seperti hasil wawancara bersama pejabat Dinas

Pendidikan Pemuda dan Olahraga Kabupaten Sumba

Tmur, mengatakan bahwa:

Sudah berkerjasama dengan Universitas Cendana Kupang dalam melakukan program kuliah percepatan yang dikenal dengan Penilain Prestasi Kerja dan Hasil Belajar atau (PPKHB) bagi guru PNS. Sedangkan kusus bagi guru-guru PTT dan guru komite diberikan inisiatif untuk mengikuti kuliah pada PGSD di Universitas Terbuka yang ada di Kabupaten Sumba Timur.

Program kerjasama yang telah dilakukan oleh

pemerintah daerah dengan perguruan-perguruan tinggi

merupakan suatu gebrakan yang tepat guna

mendukung tercapainya pemenuhan kualifikasi

akademik tenaga pendidikan yang berkualitas di

kabupaten Sumba Timur.

Berdasarkan hasil wawancara menjelaskan

bahwa kegiatan perkuliahan ini diperuntukkan bagi

guru-guru yang secara kualifikasi akademik belum

memenuhi standar minimal baik guru-guru PNS

maupun guru-guru non PNS untuk meningkat kualitas

mengajar serta pemenuhan standar kualifikasi

akademik. Adapun kegiatan perkuliahan dilakukan

setiap hari minggu sehingga tidak mengganggu proses

72

mengajar dan kegiatan kependidikan lainnya di

sekolah.

Dengan kebijakan pemerintah dalam merekrut

tenaga pendidik non PNS atau guru PTT maupun

kebijakan sekolah untuk menerima guru honorer dalam

rangka menangani masalah kekurangan guru secara

umum sudah tepat, namun dalam penataanya serta

penempatan belum terlaksana dengan baik, dimana

pada kenyataannya masih terdapat sekolah yang

kekurangan guru dalam jumlah yang besar.

Oleh karena itu dalam penempatan guru-guru

PNS maupu non PNS perlu diatur oleh pemerintah

daerah yang didalamnya Dinas Pendidikan Pemuda dan

Olahraga bersama Badan Kepegawaian Daerah untuk

membuat produk hukum dalam mengatur dan menata

penempatan guru melalui perda atau perbup, sehingga

dalam penempatan guru benar-benar merata sesuai

kebutuhan di sekolah tanpa memandang status guru

maupun sekolah.

4.3 Implementasi Kebijakan Penempatan Tenaga Pendidik Sekolah Dasar Di Kabupaten Sumba Timur

Dalam mendukung implementasi penempatan

guru yang merata sejauh ini pemerintah kabupaten

Sumba Timur belum membuat sebuah kebijakan

secara tertulis melalui perda atau perbup mengenai

penempatan guru sekolah dasar baik guru PNS

73

maupun guru non PNS, dalam surat keputusan

bersama (SKB) 5 Menteri pemerintah mewajibkan agar

setiap pemerintah daerah menyusun produk hukum

dalam bentuk peraturan bupati/walikota atau produk

hukum lainnya terkait penataan dan pemerataan guru

PNS yang merujuk pada Peraturan Bersama.

Sejauh ini di Kabupaten Sumba Timur dalam hal

penataan guru PNS serta dalam penempatannya masih

mengacu pada PP No 9 Tahun 2003 Tentang Wewenang

Pengangkatan, Pemindahan, Dan Pemberhentian

Pegawai Negeri Sipil.

Badan-badan yang bertanggung jawab dalam

pelaksanaan penempatan guru adalah Dinas

Pendidikan Pemuda dan Olahraga Kabupaten Sumba

Timur yang mempunyai tugas untuk melakukan

analisis kebutuhan atau perencanaan dalam bentuk

konsep, beserta Badan Kepegawaian Daerah sebagai

pelaksana teknis yang mempunyai kewenangan dalam

hal mutasi dan penempatan pegawai negeri sipil dan

pemerintah daerah dalam hal ini Bupati sebagai

pelaksana terakhir untuk mengeluarkan SK.

Dalam pelaksanaan implementasi penempatan

guru belum terlaksana secara baik dan tepat, dimana

pada kenyataannya penempatan guru belum merata

secara baik pada sekolah-sekolah dasar yang tersebar

di seluruh Kabupaten Sumba Timur. Beberapa sekolah

mengalami kekurangan guru dilain pihak ada sekolah

74

yang jumlah gurunya melebihi rombongan belajar yang

ada.

Bila dilihat dari jumlah secara keseluruhan baik

guru PNS maupun guru non PNS sebetulnya sudah

cukup untuk memenuhi setiap kekurangan guru yang

terjadi pada sekolah-sekolah yang mengalami

kekurangan guru, namun dalam implementasinya

penempatan guru masih kurang merata. Sepeti dalam

tabel 4.6 menunjukkan data guru secara keseluruhan

baik guru PNS maupun guru non PNS :

Tabel 4.6 Data guru PNS dan Non PNS Sekolah Dasar

Kabupaten Sumba Timur Keadaan 03 Juni 2013

No Nama Sekolah Jumlah Murid

Jumlah Rombel

Jumlah Guru Negeri Non PNS

PTT KOMITE 1 SDI Waingapu 2 696 21 27 1 13 2 SDI Umamapu 469 18 25 1 8 3 SDM Payeti 1 506 18 20 - - 4 SDM Praiwora 143 6 13 3 - 5 SDN Waingapu 4 600 12 18 - 18 6 SDI Kalu 290 11 18 - 2 7 SDM Melolo 2 195 7 5 - - 8 SDI Waimarang 193 7 2 - 8 9 SDI Lailajang 70 6 1 - - 10 SDN

Kondanamu 13 6 1 - 2

11 SDN Kabanda 130 6 2 - - 12 SDN Laimahi 73 6 1 2 4 13 SDN Laihiru 96 5 1 - 5 14 SDN Lahua 127 5 2 - - 15 SDI Maradadita 221 10 1 - 10

Sumber : Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga (diolah)

75

Tabel 4.6 menunjukkan bahwa dalam

implementasi penempatan guru baik guru PNS maupun

guru non PNS pada setiap sekolah masih belum tertata

dengan baik secara merata sesuai kebutuhan

rombongan belajar yang ada pada sekolah. Sebagai

contoh yang terjadi pada sekolah dasar SDI Waingapu 2

Kecamatan Kota Waingapu memiliki kelebihan guru

dimana jumlah keseluruhan guru yang ditempatkan

pemerintah maupun yang diangkat oleh sekolah

tersebut sebanyak 41 orang guru, dengan rincian guru

PNS sebanyak 27 orang, guru komite 13 orang dan

guru PTT 1 orang, sedangkan jumlah rombongan

belajarnya hanya sebanyak 21 rombel. Maka bila

dilakukan perhitungan di SDI Waingapu 2 memiliki

kelebihan guru sebanyak 20 orang bila dalam

perhitungannya menyesuaikan rombongan belajar yang

ada.

Sedangkan berbanding terbalik dengan sekolah-

sekolah lain yang masih kekurangan guru, dimana

ketersedian guru yang ada tidak memenuhi rombongan

belajar. Seperti halnya yang terjadi pada sekolah dasar

SDN Kabanda yang terletak di Kecamatan Ngadu Ngala

dengan jumlah rombongan belajar pada sekolah

tersebut sebanyak 6 (rombel), tetapi pada kenyataannya

guru yang ditempatkan hanya sebanyak 2 orang guru

PNS. Maka dapat dikatakan pada SDN Kabanda

mengalami kekurang guru sebanyak 4 orang,

76

sedangkan dilain sekolah memeliki kelebihan guru yang

cukup besar seperti SDI Waingpu 2 terdapat kelebihan

guru sebanyak 20 orang baik itu guru pns maupun

guru honor.

Dengan kejadian seperti ini tentu pemerintah

Kabupaten Sumba Timur dalam hal ini Dinas

Pendidikan Pemuda dan Olahraga belum secara baik

melihat serta menata penempatan guru sekolah dasar

secara tepat dan merata. Perlu bagi pemerintah daerah

mengambil sebuah langkah kebijakan dengan membuat

peraturan tentang penataan atau pengelolaan

penempatan guru, sehingga mudah dalam mengurus

kelebihan guru-guru pada sekolah-sekolah tertentu

untuk selanjutnya dipindahkan atau di tempatkan ke

sekolah-sekolah yang masih mengalami kekurangan

guru.

Padahal dalam Permendiknas No 15 Tahun 2010

Tentang Standar Pelayanan Minimal Pendidikan Dasar

Di Kabupaten/Kota disebutkan Di setiap SD/MI

tersedia 1 (satu) orang guru untuk setiap 32 peserta

didik dan 6 (enam) orang guru untuk setiap satuan

pendidikan, dan untuk daerah khusus 4 (empat) orang

guru setiap satuan pendidikan.

Pemerintah Kabupaten Sumba Timur perlu untuk

mengkaji implementasi kebijakan penempatan guru

yang dimulai dari kondisi ril serta faktor-faktor

pendukung dalam pemerataan guru pada sekolah dasar

77

yang secara keseluruhan masih mengalami kekurangan

guru. Dalam hal ini George C. Edwards III mengemukakan ada empat variabel atau factor yang

berpengaruh dalam implementasi kebijakan publik

yaitu Komunikasi, Sumber Daya, Kecedrungan-

kecendrungan (sikap), dan Struktur birokrasi

a. Komunikasi Komunikasi merupakan persyaratan pertama bagi

implementasi kebijakan yang efektif adalah bahwa

mereka yang melaksanakan keputusan harus

mengetahui apa yang harus dilakukan. Keputusan-

keputusan kebijakan dan perintah-perintah harus

diteruskan kepada personil yang tepat sebelum

keputusan tersebut diikuti. Komunikasi harus akurat

dan harus dimengerti dengan cermat oleh para

pelaksana.

Dalam hal implementasi penempatan guru

sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur akan efektif

apabila personil atau birokrat yang mempunyai

kewenangan dapat menjalani komunikasi dengan baik.

Dinas pendidikan pemuda dan olahraga harus

berkomunikasi dengan baik bersama badan

kepegawaian daerah yang mempunyai kewenangan

dalam urusan kepegawaian daerah termasuk guru PNS

sekolah dasar untuk menyampaikan kebutuhan

penempatan guru.

78

Urusan/problem tenaga pendidik, Dinas

pendidikanlah yang seharusnya lebih berperan karena

dinas tersebutlah yang lebih memahami seluruh

kebutuhan pendidikan termasuk didalamnya

kebutuhan tenaga pendidik yang diperlukan untuk

mengelola serta menata sekolah-sekolah mana yang

memiliki kekurangan dan kelebihan guru.

Sejauh ini dalam hal mutasi serta penempatan

guru sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur,

komunikasi antar birokrasi yang berkaitan sudah

dijalankan yaitu Dinas Pendidikan Pemuda dan

Olahraga menganalisis serta membuat perencanaan

kebutuhan guru yang masih dalam bentuk konsep

kemudian akan diajukan kepada Badan Kepegawaian

Daerah sebagai pelaksana teknis untuk memproses

yang kemudian hasilnya dikeluarkan melalui SK

Bupati. selanjutnya dinas pendidikan akan

menginformasikan kepada guru-guru yang

mendapatkan kebijakan mutasi.

Dalam mewujudkan pemerataan guru, Dinas

Pendidikan Pemuda dan Olahraga juga berkomunikas

secara informal bersama pemeritah kecamatan, sekolah

serta masyarakat, dalam hal menyampaikan atau

menginformasikan kebutuhan guru yang diperlukan di

sekolah.

Komunikasi sudah dilaksanakan dengan baik

dalam mendukung pemerataan guru sekolah dasar,

79

namun dalam kenyataannya masih terdapat sekolah

yang mengalami kekurangan guru, ini berarti bahwa

dinas pendidikan pemuda dan olahraga serta Badan

Kepegawaian Daerah tidak secara tepat menata serta

mengelola kebutuhan guru yang diperlukan untuk

dilakukan mutasi demi memenuhi kebutuhan guru

yang terjadi pada sekolah tertentu yang masih

kekurangan guru.

Bila dilihat dari segi jumlah baik guru PNS

maupun guru non PNS yang terdapat di Kabupaten

Sumba Timur, sebenarnya sudah cukup untuk

mencukupi kekurangan akan guru yang masih terjadi

pada beberapa sekolah, namun dalam

pendistribusiannya masih jauh dari harapan dimana

guru-guru yang tersebar masih kurang merata.

b. Sumber daya Penempatan guru sekolah dasar di Kabupaten

Sumba Timur dapat terlaksana apabila

dikomunikasikan secara cermat, jelas dan konsisten,

namun dalam pelaksanaannya kekurangan sumber-

sumber yang diperlukan untuk melaksanakan

kebijakan-kebijakan maka implementasi inipun

cenderung tidak efektif.

Ketersediaan guru merupakan sumber utama

dalam keberhasilan implementasi kebijakan

penempatan yang merata pada setiap sekolah dasar.

Guru PNS sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur

80

sejauh ini hanya sebanyak 1303, dari segi jumlah

masih sangat kurang dari kebutuhan guru yang

diperlukan. Sampai pada tahun 2013 tenaga pendidik

yang dibutuhkan untuk sekolah dasar di Kabupaten

Sumba Timur sebanyak 2534 orang, maka kekurangan

sebanyak 1231 guru.

Dalam mengatasi masalah kekurangan sumber

daya atau dalam hal ini kekurangan guru yang

jumlahnya cukup besar, pemerintah selaku pembuat

kebijakan mengambil kebijakan dengan mengakat guru

PTT serta guru komite yang diangkat oleh sekolah

sebanyak 1257 orang demi pemenuhan kebutuhan

minimal tenaga pendidik di sekolah dasar.

Meskipun jumlah guru sudah dipenuhi melalui

pengangkatan guru non PNS, namun pada

kenyataannya belum menjawab kebutuhan secara

keseluruhan, dimana masih terdapat sekolah-sekolah

yang kekurangan tenaga guru, ini dapat dikatakan

bahwa para pelaksana kebijakan atau birokrasi yang

mempunyai kewenangan dalam hal ini kurang memiliki

ketrampilan atau kualitas yang merupakan sumber

penting dalam mengatur serta mengelola manajemen

guru dengan baik.

Sumber daya tidak hanya mencangkup jumlah

secara kuatitas dari sumber yang ada yaitu guru,

namun untuk mewujudkan pendidikan yang bemutu

akan dapat terjadi di Kabupaten Sumba Timur hanya

81

didapatkan apabila sumber daya tersebut memiliki

kualitas yang baik.

Sumber daya atau guru di Kabupaten Sumba

Timur tidak secara keseluruhan memliki kualitas yang

baik bila dipandang dari kualifikasi akademik yang

dimiliki, sebagian besar guru pegawai negeri sipil untuk

sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur masih

berpendidikan D3, D2, D1 dan SMA atau 86% belum

memiliki kualifikasi akademik minimal, sedangkan

yang memenuhi kualifikasi yang baik hanya 14% dari

total guru sekolah dasar yang ada.

Untuk mendukung implementasi penempatan

guru secara merata dapat dilakukan apabila pelaksana

kebijakan dalam hal ini dinas pendidikan perlu

memiliki informasi tentang keadaan serta kebutuhan

seperti peta guru sekolah dasar, sehingga dapat

mengetahui apa yang dapat dilakukan dan bagaimana

mereka harus melakukannya.

Winarno (2012) mengemukakan kurangnya

pengetahuan bagaimana mengimplementasikan

kebijakan mempunyai beberapa konsekuensi secara

langsung. Pertama, beberapa tanggung jawab secara

sungguh-sungguh tidak akan dapat dipenuhi atau

tidak dapat dipenuhi tepat pada waktunya. Kedua,

ketidakefisienan.

Wewenang juga merupakan sumber penting dalam

implementasi kebijakan penempatan guru, Dinas

82

Pendidikan Pemuda dan Olahraga bersama Badan

Kepegawaian Daerah mempunyai wewenang dalam

proses mutasi serta penempatan guru. Agar dalam

penempatan guru dapat merata sesuai kebutuhan,

perlu bagi badan-badan yang mempunyai kewenangan

dalam hal ini Dinas Pedidikan Pemuda dan Olahraga

serta Badan Kepegawaian Daerah untuk berkerjasama

dengan pelaksana-pelaksana lain seperti sekolah

maupun masyarakat jika ingin melaksanakan program

penempatan guru dengan berhasil. Sehingga guru-guru

yang ditempatkan pada sekolah-sekolah yang secara

wilayah jauh dari perkotaan dapat terkontrol dengan

bantuan masyarakat setempat, dengan demikian tidak

ada lagi kejadian dimana guru jarang masuk sekolah.

Demikian halnya dalam mendukung

implementasi, fasilitas fisik juga merupakan sumber

penting dalam implementasi penempatan guru. Guru

sekolah dasar boleh memadai untuk memenuhi

kebutuhan proses pengajaran di sekolah, namun tanpa

fasilitas yang mendukung maka implementasi juga

akan terhambat. Sekolah dasar di Kabupaten Sumba

Timur pada umum masih mengalami kekurangan

fasilitas terutama bagi sekolah-sekolah yang ada pada

pedesaan, seperti ruang kelas, ruang perpustakaan dan

juga rumah dinas bagi guru. Dengan fasilitas yang

serba kekurangan, hal ini yang menjadi alasan kuat

bagi guru-guru dalam menghindari penempatan pada

83

sekolah-sekolah pedalaman serta berbagai macam

alasan lainya.

Di Kabupaten Sumba Timur untuk mendukung

serta memudahkan setiap pelaksanaan kerja dinas

pendidikan termasuk pengelolaan data pendidikan

pada tingkat kecematan serta dalam mengkontrol kerja

guru, akan dibentuk suatu badan pembantu UPTD

(unit pelaksana teknis dinas) pada setiap tingkat

kecematan, Badan ini baru dalam tahap pembahasan

pemerintah daerah.

Dengan adanya fasilitas dinas melalui UPTD pada

kecamatan-kecamatan diharapkan dapat memantau

serta mengurus setiap proses pendidikan yang

berlangsung pada tingkat kecamatan termasuk

didalamnya pendataan serta penyampaian informasi

tentang keberadaan dan kebutuhan guru.

c. Kecendrungan-kecendrungan Kecendrungan-kecendrungan pelaksana

menimbulkan hambatan-hambatan yang nyata

terhadap implementasi kebijakan. Kecendrungan guru-

guru di Kabupaten Sumba Timur, dimana mereka lebih

memilih untuk mengajar pada sekolah yang berada di

sekitar perkotaan, kecendrungan ini tidak dapat

dipungkiri karena guru yang bersangkutan memiliki

banyak alasan, seperti mengikuti suami dimana

tempatnya bekerja, ada juga yang beralasan karena

kesehatan sehingga lebih dekat dengan fasilitas

84

kesehatan di perkotaan agar dapat melakukan kontrol

kesehatan. Dengan sikap guru yang seperti ini tentu

sangat mempengaruhi keberhasilan imlpementasi

penempatan guru yang merata pada setiap sekolah

dasar di Kabupaten Sumba Timur.

Selain sikap guru yang lebih memilih untuk

ditempatkan pada sekolah di sepeturan kota,

kecendrungan lain juga dapat terjadi dimana guru-guru

yang ditempatkan pada sekolah dasar yang jauh dari

perkotaan, sering ditemukan absen atau jarang masuk

sekolah. Sehingga sikap seperti ini akan sangat

berpengaruh terhadap kegiatan belajar anak didik di

sekolah. Hal ini dapat terjadi karena pelaksana

kebijakan seperti pengawas sekolah dari dinas

pendidikan tidak secara baik mengawasi dan bahkan

pengawas sekolahpun jarang untuk melakukan

pemantaun lansung ke sekolah terutama sekolah-

sekolah yang jauh dari perkotaan.

Menurut Edwards, salah satu teknik yang

disarankan untuk mengatasi masalah kecendrungan

para pelaksana dalam hal ini guru adalah dengan

memanupulasi insentif-insentif. Oleh karena pada

umumnya orang bertindak menurut kepentingannya

mereka sendiri, maka memanupulasi insentif-insentif

oleh para pembentuk kebijakan tingkat tinggi besar

kemungkinan mempengaruhi tindakan-tindakan para

pelaksana kebijakan.

85

Sejauh ini pemerintah pusat mewajibkan kepada

guru untuk memenuhi 24 jam mengajar dalam satu

minggu, dengan insentif seperti ini guru akan berusaha

memenuhi jam mengajarnya dengan menambah jam

mengajar di sekolah lain. Kebijakan lain yang telah

dilakukan pemerintah dimana menambah insentif

finansial bagi guru yang ditempatkan pada sekolah-

sekolah yang berada pada daerah terpencil.

Pemerintah Kabupaten Sumba Timur perlu

dengan tegas mengimplementasikan kebijakan

penempatan guru tanpa memandang status guru serta

tanpa adanya faktor politik, sehingga guru yang akan

ditempatkan dapat merata dan benar-benar menjawab

kebutuhan dalam hal kekurangan guru. Dilain sisi

pemerintah Sumba Timur perlu menambahkan

insentif-insentif yang membuat guru termotivasi dan

siap untuk ditempatkan di sekolah mana saja baik di

perkotaan maupun di daerah terpencil, sehingga

kecendrungan yang sering dilakukan guru tidak lagi

terjadi.

d. Struktur birokrasi Birokrasi merupakan salah satu badan yang

paling sering bahkan secara keseluruhan menjadi

pelaksana kebijakan. Maka mengetahui struktur

birokrasi merupakan faktor fundamental untuk

mengkaji implementasi kebijakan.

86

Pada masa desentralisasi saat ini, pemerintah

pusat menetapkan kuota jumlah guru PNS yang bisa

diangkat oleh kabupaten/kota. Kemudian

kabupaten/kota menyeleksi guru yang akan mereka

angkat. Secara teknis, kabupaten/kota yang

menyeleksi guru PNS. Tetapi, dana untuk gaji guru PNS

tersebut sebenarnya disalurkan oleh pemerintah pusat

ke pemerintah kabupaten/kota melalui dana anggaran

umum (DAU).

Proses pengangkatan guru melibatkan beberapa

birokrasi pemerintah pusat dan daerah. Oleh karena

itu pengangkatan guru PNS dilaksanakan seperti yang

terlihat dalam gambar struktur birokrasi ini:

87

PMTK

Skema 4.1 Struktur birokrasi proses pengangakatan guru PNS di Indonesia

(Sumber: Worldbank 2011, digambar dari deskripsi MENPAN soal proses pengangkatan, 2008).

Dalam laporan Worldbank (2011) menjelaskan

proses pengangkatan guru melibatkan beberapa

lembaga pemerintah pusat dan daerah. Pengangkatan

guru PNS meliputi hal-hal sebagai berikut (lihat skema

4.1):

Kemen Keuangan

DIKTI

BKN MENPAN

Standar dan persyaratan profesi

Provinsi

BKD Kab/kota

Dinas Pendidikan

Sekolah

Anggaran

Koordinasi

Permintaan kuota dan konsultasi

Permintaan

Permintaan, kuota, konsultasi, revisi kuota

Pasokan

88

1. Dasar pengangkatan guru PNS adalah formasi

tahunan atau penetapan kebutuhan guru. Formasi

tahunan ini juga mempertimbangkan kesempatan

(lowongan) kerja baru yang disetujui oleh MENPAN.

2. Setiap tahun sekolah melaporkan kebutuhan akan

guru kepada Dinas Pendidikan kabupaten/kota,

yang bertanggung jawab memasok tenaga yang

dibutuhkan. Metode untuk menentukan

kebutuhan guru sangat bervariasi, dan metode

yang dipakai satu sekolah seringkali berbeda

dengan sekolah yang lain.

3. BKD kabupaten lalu meneruskan permintaan dari

Dinas Pendidikan kabupaten/kota, beserta dengan

data jumlah PNS yang dibutuhkan oleh institusi

pemerintah daerah lainnya di sana, ke pemerintah

provinsi yang berperan sebagai wakil pemerintah

pusat. Dengan demikian, guru dimasukkan sebagai

bagian dari keseluruhan formasi pemerintah

daerah.

4. Pemerintah provinsi hanya bertugas untuk

mengumpulkan data kebutuhan PNS dari seluruh

kabupaten/kota di wilayahnya. Sebenarnya,

menurut beberapa pejabat MENPAN, beberapa

kabupaten/kota bahkan langsung mengirimkan

data kebutuhan ke mereka.

89

5. Begitu data formasi nasional terkumpul, termasuk

permintaan akan guru baru, MENPAN meminta

petunjuk teknis dari BKN untuk menentukan

berapa kuota untuk masing-masing daerah.

6. Persyaratan khusus bagi guru, termasuk standar

profesional, ditetapkan oleh PMPTK.

7.Yang sering terjadi adalah daerah tidak

mendapatkan guru sejumlah yang mereka minta

karena terbatasnya anggaran nasional.

8. Pada akhirnya, kuota bagi masing-masing daerah

ditentukan oleh berapa anggaran yang disediakan

oleh Kementerian Keuangan (Kemenkeu).

Kemenkeu menetapkan kuota nasional maksimal

dan menyerahkan ke MENPAN untuk menentukan

kuota bagi masing-masing daerah.

Dalam hal pengakatan guru PNS, pemerintah

daerah berkerja sama dengan pemerintah pusat dalam

menentukan besaran kuota jumlah guru yang akan

diangkat berdasarkan berbagai pertimbangan dari

lembaga-lembaga Negara yang secara langsung terlibat.

Selanjutnya dalam hal penempatan guru

pemerintah daerah mempunyai kewenangan untuk

menata dan mengelola distribusi guru bersama

lembaga-lembaga daerah yang terkait berdasarkan

ketentuan yang dikeluarkan oleh pemerintah pusat

mengenai standar minimal tenaga pendidik pada setiap

tingkat satuan pendidikan.

90

Struktur birokrasi dalam penempatan guru

sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur, Dinas

Pendidikan Pemuda dan Olahraga melakukan analisis

kebutuhan dalam bentuk konsep perencanaan yang

akan diperlukan kemudian diajukan ke Badan

Kepegawaian Daerah sebagai pelaksana teknis yang

mempunyai wewenang dalam penempatan dan mutasi

pegawai negeri sipil termasuk di dalamnya guru PNS,

kemudian Badan Kepegawaian Daerah meninjau

usulan dari Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga,

bila selama peninjauan yang dilakukan Badan

Kepegawaian Daerah belum tepat maka akan di

kembalikan ke Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga

dan kemudian akan diadakan rapat bersama untuk

menganalisa kembali kebutuhan guru di lapangan,

yang selanjutnya badan kepegawaian daerah akan

mengurus mutasi guru melalui SK Bupati.

Berikut struktur birokrasi dalam penempatan

guru di kabupaten Sumba Timur, dapat dilihat pada

gambar dibawah ini:

91

Skema 4.2; strutur birokrasi proses penempatan guru (PNS) di kabupaten Sumba Timur

Birokrasi-birokrasi di atas mempunyai pengaruh

yang besar terhadap keberhasilan implementasi

kebijakan penempatan guru sekolah dasar di

Kabupaten Sumba Timur, dimana badan-badan

tersebut masing-masing memiliki tugas tersendiri yang

saling behubungan. Edwards menjelaskan hal ini akan

menimbulkan dua konsep pokok yang merugikan bagi

implementasi yang berhasil. Pertama, tidak ada orang

yang akan mengakhiri implementasi kebijakan dengan

melaksanakan fungsi-fungsi tertentu karena tanggung

jawab bagi suatu bidang kebijakan terpecah-pecah.

Kedua, pandangan-pandangan yang sempit dari badan-

badan mungkin juga akan menghambat perubahan.

Jika suatu badan mempunyai feksibilitas yang rendah

dalam misinya, maka badan itu akan berusaha

mempertahankan esensinya dan besar kemungkinan

Badan Kepegawaian Daerah

Pemerintah Daerah melalui SK Bupati

Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga

92

akan menentang kebijakan-kebijakan baru yang

membutuhkan perubahan.

Pemerintah Sumba Timur perlu untuk meninjau

kembali kewenangan yang dimiliki oleh setiap badan

birokrasi, untuk dapat berkoordinasi serta berkerja

sama secara bersinergi sehingga penempatan guru

benar-benar diimplementasikan secara tepat. Dan tidak

dihambat oleh kepentingan-kepintingan diluar bidang

kebijakan penempatan guru oleh salah satu badan

yang memiliki kewenangan.