BAB II

TINJAUAN KEPUSTAKAAN

2.1. Tinjauan Pemerintah Desa

Menurut Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005, pasal 1 point (5) disebutkan bahwa yang disebut Desa atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya disebut desa adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas-batas wilayah yang berwenang untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat, berdasarkan asal-usul dan adat-istiadat setempat yang diakui dan dihormati dalam sistem Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Jadi, pada level desa, pemerintah juga harus mempunyai kekuasaan dan kewenangan yang dihormati dan ditaati serta diakui oleh pemerintah yang ada di atasnya, yakni oleh Pemerintah Kecamatan sampai Pemerintah Pusat. Menurut Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005, Pasal 12 berbunyi bahwa :

Pemerintah Desa adalah Kepala Desa dan Perangkat Desa. Sedangkan Perangkat Desa itu sendiri, terdiri dari Sekretaris Desa, petugas sekretariat desa, para pelaksana teknis lapangan, dan petugas dari unsur kewilayahan.

Sedangkan penjelasan secara lebih rincinya dapat dilihat dalam Peraturan Pelaksanaan Pemerintahan Daerah Tahun 2006, pada halaman 27 28, dengan uraiannya sebagai berikut :

Pemerintah Desa sebagaimana dimaksud pada ayat (1), pasal 12 terdiri dari Sekretaris Desa dan Perangkat Desa lainnya;Perangkat Desa lainnya sebagaimana dimaksud pada ayat (20), pasal 12 terdiri atas sekretariat desa; pelaksana teknis lapangan, dan unsur kewilayahan.Jumlah Perangkat Desa sebagaimana dimaksud pada ayat (2), disesuaikan dengan kebutuhan dan kondisi sosial budaya masyarakat setempat.

Berhubung Pemerintah Desa merupakan ujung tombak pembangunan nasional dan sebagai pelaksana tujuan bersama masyarakat yang dipimpinnya, maka Pemerintah Desa harus mengatur dan mengurus kepentingan masyarakatnya berdasarkan ketentuan yang berlaku. Menurut PP No. 72/2005 dalam Peraturan Pelaksanaan Pemerintahan Daerah (2006 : 23) berbunyi bahwa :

Pemerintah Desa dan Badan Permusyawaratan Desa dalam mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal-usul dan adat istiadat setempat yang diakui dan dihormati dalam sistem Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Berdasarkan uraian tersebut di atas, selanjutnya penulis dapat simpulkan bahwa baik Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, maupun Pemerintah Desa dalam mewujudkan tujuan bersama harus dibarengi/diiringi dengan kekuasaan, kewenangan, dan pengakuan secara intern maupun eksteren serta kepatuhan atau ketaatan dari masyarakatnya.

2.2. Tinjauan Kinerja Perangkat Desa

Penjelasan tentang pengertian kinerja salah satunya dijelaskan oleh Sedarmayanti ( 2009 : 259 - 260) mengatakan bahwa :

Kinerja dapat diartikan sebagaimana berikut :

Perbuatan, pelaksanaan pekerjaan, prestasi kerja, pelaksanaan pekerjaan yang berdayaguna;Pencapaian/prestasi seseorang berkenaan dengan tugas yang diberikan kepadanya;Hasil kerja seorang pekerja, sebuah proses manajemen atau suatu organisasi secara keseluruhan, dimana hasil kerja tersebut harus dapat ditunjukan buktinya secara konkrit dan dapat diukur (dibandingkan denghan standar yang telah ditentukan);Catatan menghenai outcome yang dihasilkan dari suatu aktivitas tertentu selama kurun waktu tertentu pula (Bernardian, John H. & Joyce E.A. Russel, 1993 : 379);Hasil kerja yang dapat dicapai oleh seseorang atau sekelompok orang dalam suatu organisasi, sesuai dengan wewenang dan tangung jawab masing-masing dalam rangka upaya mencapai tujuan organisasi bersangkutan secara legal, tidak melangar hukum dan sesuai dengan moral maupun etika.

Sedangkan The Scribner Bantam English Dictionary (dalam Sedarmayanti, 2009 : 259) menjelaskan kata kinerja sebagai berikut :

Kinerja atau performance berasal dari akar kata to perform yang mempunyai beberapa pengertian sebagaimana berikut :

Melakukan, menjalankan, melaksanakan;Memenuhi atau menjalankan kewajiban suatu nazar;Menggambarkan suatu karakter dalam suatu permainan;Menggambarkannya dengan suara atau alat music;Melaksanakan atau menyempurnakan tangung jawab;Melakukan sesuatu kegiatan dalam suatu permainan;Memainkan (pertunjukan) musik;Melakukan sesuatu yang diharapkan oleh seseorang atau mesin

Dari uraian di atas, penulis menyimpulkan bahwa kinerja itu intinya adalah melakukan atau melaksanakan sesuatu aktivitas sebagaimana diharapkan atau sesuai dengan perencanaan yang telah ditetapkan sebelumnya oleh organisasi yang bersangkutan. Sedangkan perencanaan merupakan salah satu komponen terpenting yang menentukan berhasil tidaknya suatu manajemen yang diterapkan oleh organisasi, sebab perencanaan merupakan salah satu fungsi manajemen yang mengawali berbagai kegiatan manajemen. Oleh karena itu, dalam membuat rencana kinerja perlu memperhatikan berbagai komponen utamanya. Dalam hal ini Sedarmayanti (2009 : 308 - 309) mengatakan bahwa :

Komponen utama dalam rencana kinerja berisi sebagai berikut :

Uraian jabatan, yaitu daftar umum tanggung jawab utama, keterampilan yang dibutuhkan kinerja, metode evaluasi, serta pendidikan dan pengalman yang dibutuhkan. Semua pihak yang terlibat akan memiliki pemahaman dan ekspektasi yang sama mengenai tanggung jawab dalam jabatan tersebut. Mereka juga akan mengetahui keterampilan, pendidikan dn pengalaman yang dibutuhkan untuk jabatan tersebut. Karena uraian mengenai metode evaluasi masing-masing tanggung jawab utama juga dimasukan, maka tidak aka nada kejutan dan tak ada keluhan ketika waktu evaluasi. Uraian jabatan menjadi alat yang berguna untuk mewawancarai, menyeleksi dan melatih karyawan baru;Sasaran kinerja membantu menghubungkan kinerja individual dengan sasaran dan taktik tim. Sasaran kinerja memiliki awal dan akhir. Sasaran kinerja adalah pernyataan kondisi yang aka nada setelah pekerjaan dilaksanakan dan yang bisa diukur secara kuantitatif. Sasaran kinerja harus sejalan, relevan dan member nilai tambah. Sasaran harus terikat dan terkait dengan taktik dan tujuan tim, yang merupakan bagian dari langkah pertama model perencanaan kinerja;Rencana tindakan kinerja membantu anggota tim menetapkan tindakan dan tahapan penting, produk dan hasilnya, berbagai sumberdaya yang dibutuhkan, resiko yang mungkin dihadapi, serta berbagai rencana kontingensi yang terkait dengan pencapaian sasaran. Rencana tindakan kinerja mengklarifikasi semua ekspektasi dan pemikiran sejak awal proses. Anggota tim harus memiliki gagasan jelas mengenai hal yang dibutuhkan untuk mencapai sasaran.

Ketiga komponen sebagaimana tersebut perlu mendapatkan perhatian yang baik, sehingga perencanaan yang telah ditetapkan semuanya benar-benar dapat terealisasikan secara optimal dan untuk mewujudkannya diperlukan adanya pengukuran kinerja. Whittaker (dalam Sedarmayanti, 2009 : 195) mengatakan :

Pengukuran kinerja digunakan untuk penilaian atas keberhasilan atau kegagalan pelaksanaan kegiatan atau program atau kebijakan sesuai sasaran dan tujuan yang telah ditetapkan dalam rangka mewujudkan misi dan visi organisasi.

Dari uraian di atas, maka penulis dapat menyimpulkan pengukuran kinerja sangat mempengaruhi dalam menentukan keberhasilan atau kegagalkan pelaksanaan kegiatan yang telah ditetapkan.

Agar pengukuran kinerja pegawai dapat terlaksana dengan baik, maka perlu dipenuhi beberapa prasyarat yang harus diperhatikan oleh setiap organisasi, termasuk halnya organisasi pemerintahan yang bersangkutan sebagaimana Sedarmayanti (2009 : 197-198) mengatakan bahwa :

Prasyarat keberhasilan pengukuran kinerja sebagai berikut :

Membuat komitmen untuk mengukur kinerja dan memulainya segera, tidak perlu mengharap pengukuran kinerja akan langsung sempurna, nantinya akan dilakukan perbaikan atas pengukuran kinerja yang telah disusun;Perlakuan pengukuran kinerja sebagai proses yang berkelanjutan, suatu proses yang bersifat interaktif (berulang) dan cerminan dari upaya organisasi untuk selalu berupaya memperbaiki kinerja;Organisasi harus menetapkan ukuran kinerja yang sesuai dengan besarnya organisasi, kultur, visi, tujuan, sasaran & struktur organisasi.

Disamping prasyarat, strategi keberhasilan pengukuran kinerja yang akurat sangat diperlukan dalam mencapai suatu tujuan yang telah ditetapkan oleh setiap organisasai. Dalam hal ini Sedarmayanti mengatakan bahwa :

Strategi kunci untuk menerapkan system pengukuran kinerja yang tepat dalam mencapai tujuan yang ditetapkan dalam perencanaan strategi adalah sebagai berikut :

Melibatkan pimpinan puncak;Merasa penting;Keselarasan dengan arah stratejik;Kerangka kerja konseptual;Komunikasi;Keterlibatan karyawan;Perencanaan stratejik berorientasi pada pelanggan;Mulai melakukan pengukuran kinerja;Membuat dan memperbaharui ukuran kinerja dan tujuanMenciptakan akuntabilitas kinerja;Pengumpulan data dan pelaporan;Menganalisis dan meninjau ulang data kinerja;Evaluasi dan penggunaan informasi kinerja;Pelaporan kinerja kepada para pelanggan dan stakeholders;Mengulangi siklus;Input/masukan.

Berdasar pendapat ahli tersebut, penulis menyimpulkan bahwa rencana kerja dan pengukuran kinerja merupakan bagian dari manajemen kinerja yang fungsinya sebagai alat ukur. Dalam hal ini, pengukuran dijadikan sebagai suatu medium dan merupakan sesuatu yang dapat dijadikan bahan acuan berhasil atau gagalnya suatu aktivitas yang telah dilakukan.

Kesulitan dalam menilai kinerja birokrasi publik sebagaimana dijelaskan kedua ahli di atas muncul karena tujuan dan misi birokrasi publik yang banyak dan memiliki kepentingan yang sering berbenturan satu dengan yang lainnya. Hal ini membuat birokrasi publik mengalami kesulitan untuk merumuskan misi yang jelas akibatnya ukuran kinerja organisasi publik di mata stakeholder berbeda-beda.

Namun demikian, ada beberapa indikator yang biasanya digunakan untuk mengukur kinerja organisasi publik sebagaimana dijelaskan Agus Dwiyanto (2005 : 48- 49), yaitu sebagai berikut :

Produktivitas. Konsep produktivitas tidak hanya mengukur tingkat efesiensi, tetapi juga efektivitas pelayanan. Produktivitas pada umumnya dipahami sebagai rasio antara input dan output.Kualitas pelayanan. Isu mengenai kualitas pelayanan semakin penting dalam menjalankan kinerja organosasi pelyanan publik. Banyak pandangan negatif yang muncul mengenai organisasi publik karena ketidakpuasan masyarakat terhadap kualitas layanan yang diterima dari organisasi publik.Responsivitas adalah kemampuan organisasi mengenai kebutuhan masyarakat, menyusun agenda dan prioritas pelayanan dan mengembalikan program-program pelayanan publik sesuai dengan kebutuhan dan aspirasi masyarakat.Akuntabilitas digunakan untuk melihat kebijakan & kegiatan organisasi yang berpegang teguh pada masyarakat. Kinerja organisasi mempunyai tingkat akuntabilitas yang baik. Organisasi melaksanakan kegiatan tidak bertentangan dengan norma-norma yang berlaku dalam masyarakat.Responsibilitas adalah kemampuan organisasi untuk mengenali kebutuhan masyarakat, menyusun agenda, dan pelayanan publik sesuai dengan kebutuhan aspirasi masyarakat, secara singkat responsibilitas disini merujuk pada kesadaran program kegiatan pelayanan dan kebutuhan aspirasi masyarakat, responsibilitas mengambarkan sebuah organisasi dalam menjalankan tujuanya terutama untuk memenuhi kebutuhan masyarakat.

Atas penjelasan itulah penilaian kinerja dijadikan sebagai kegiatan yang sangat penting karena dapat digunakan sebagai suatu untuk menilai keberhasilan suatu organisasi dalam mencapai tujuanya. Untuk organisasi pelayanan publik, imformasi mengenai kinerja tentu sangat berguna untuk menilai berapa jauh pelayanan yang diberikan oleh aparatur pemerintahan, termasuk segenap perangkat desa dalam organisasi pemerintahan desa.

Dengan demikian, kinerja perangkat desa diharapkan mampu memenuhi harapan dan memuaskan pengguna jasa, dengan melakukan penilaian terhadap kinerja mereka maka upaya untuk memperbaiki kinerja dapat dilakukan secara lebih terarah dan sistematis. Informasi pengguna menggenai kinerja juga penting untuk menciptakan tekanan serta kontrol bagi para penyelenggara yang melayani untuk melakukan perubahan-perubahan dalam organisasi.

Penilaian kinerja birokrasi publik tidak cukup hanya dilakukan dengan menggunakan indikator-indikator yang melekat pada birokrasi itu seperti efesiensi dan efektivitas akan tetapi juga dilihat dari indikator-indikator yang melekat pada pengguna jasa seperti kepuasan pengguna jasa, akuntabilitas dan responsivitas. Penilaian kinerja dari sisi pengguna jasa jadi sangat penting karena birokrasi publik sering kali memiliki kewenangan monopolis sehingga para pengguna jasa tidak memiliki alternatif sumber pelayanan oleh publik sering tidak ada hubungannya sama sekali dengan kepuasannya terhadap pelayanan. Agus Dwiyanto (2005 : 48 - 49) mengatakan bahwa :

Kinerja pemerintahan adalah merupakan suatu yang sangat penting dalam pelaksanaan tatanan pemerintahan, meskipun dalam pelaksanaan kinerjanya mengalami hambatan, untuk itu dalam pelaksanaannya dan tugasnya harus sesuai dengan prosedur yang terdapat dalam undang-undang pemerintahan dan ketentuan lainnya.

Pengukuran kinerja pemerintahan, termasuk juga perangkat desa yang dihubungkan dengan manageman kompetensi dan konpensasi, pegawai yang mempunyai daya tarik atau bekerja dengan giat dan profesional, maka akan dapat meningkatkan kinerja daripada perangkat desa khususnya dan Pemerintahan Desa pada umumnya. Artinya, dalam tatanan sebuah pemerintahan jika ada kepala pemerintahan yang memperhatikan kompetensi & kompensasi pegawai tentunya.

2.3. Layanan Civil

Istilah dan konsep pelayanan banyak ditemui dalam berbagai aspek kehidupan manusia dewasa ini. Keragaman istilah dan konsep pelayanan menandakan ketertarikan para ahli untuk memberikan kontribusi terhadap perkembangan konsep pelayanan itu sendiri. Istilah-istilah tersebut antara lain pelayanan umum, pelayanan publik, pelayanan civil, pelayanan prima, dan lain sebagainya. Berbagai konsep mengenai pelayanan banyak dikemukakan oleh para ahli, di antaranya adalah Moenir (2002 : 16) mengatakan bahwa :

Pelayanan adalah proses pemenuhan kebutuhan melalui aktivis orang yang berlangsung. Pada bagian lain dikatakan bahwa pelayanan umum adalah kegiatan yang dilakukan oleh seorang/sekelompok orang dengan landasan faktor materiil melalui sistem, prosedur & metode tertentu dalam rangka usaha memenuhi kepentingan orang lain sesuai dengan haknya.

Pelayanan itu adalah proses dalam rangka memenuhi kebutuhan manusia sesuai dengan haknya. Kata umum dalam pelayanan menunjukkan masya-rakat, orang banyak, yang punya kepentingan, terjemahan dalam Bahasa Inggris Publik kalau dihubungkan dengan kata pelayanan, maka menjadi pelayanan umum (public service). Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa pengertian pela-yanan umum (public service) adalah pelayanan yang diberikan kepada masyarakat umum yang menjadi warga negara/secara sah menjadi penduduk negara yang bersangkutan. Jadi, pengertian pelayanan umum dibedakan atas pelayanan untuk kepentingan masyarakat secara umum dan pelayanan untuk kepentingan individu.

Dalam kajian Ilmu Pemerintahan Baru (kybernologi), konsep pelayanan dibedakan secara tegas menjadi dua macam, yaitu : Jasa Publik dan Layanan Civil. Seperti dikemukakan Ndraha (2003 : 46-47) sebagai berikut :

Jasa Publik adalah produk yang menyangkut kebutuhan hidup orang banyak, seperti air minum, jalan raya, listrik, telkom; proses produksinya disebut pelayanan publik. Sedangkan Layanan Civil adalah hak, kebutuhan dasar dan tuntutan setiap orang, lepas dari suatu kewajiban. Sebagai contoh bayi dalam kandungan ibunya wajib dilindungi oleh pemerintah, walaupun sang bayi tidak (belum) dibebani suatu kewajiban. Tatkala ia lahir pemerintah wajib mengajui kehadirannya melalui pemberian akte kelahiran, tanpa diminta-minta dan seharusnya tanpa bayar.

Jasa publik identik dengan pelayanan publik dan merupakan tanggung jawab pemerintah, pada tingkat kemampuan masyarakat yang cukup, pelayanan tersebut dapat diprivatisasi. Layanan civil adalah layanan perorangan atau individu yang menjadi kewajiban pemerintah untuk memenuhi, melindunginya atas dasar civil right yang dimiliki oleh setiap warga negara, oleh karena itu tidak boleh diprivatisasi. Asal usul layanan civil bersumber dari hak azasi manusia, yang digambarkan oleh Ndraha (2003 : 46) dengan urutannya sebagaimana terlihat dalam gambar berikut :

Gambar 2.3.1

Asal Usul Layanan Civil (civil service)

Layanan Civil dapat diartikan sebagai organisasi dan juga sebagai pelayanan. Sebagaimana Finer (dalam Ndraha, 2003 : 548) mengatakan bahwa :

Civil Service sebagai organisasi pemerintahan, yaitu : aprofessional body of officials, permanent, paid, and skilled. Sedangkan sebagai badan, Civil Service menyelenggarakan pelayanan yang karena sifatnya tidak dapat dipenuhi oleh pasar atau lembaga privat, misalnya lapangan kerja, kesehatan, pendidikan, jalan raya, transportasi.

Dengan demikian, ia tidak membedakan secara jelas antara publik service dan civil service. Namun Finer (dalam Ndraha, 2003 : 548) mengatakan bahwa :

Karakteristik pelayanan civil yaitu : 1). The Urgencyof State Services, 2) Large-scale Organization, 3) Monopoly and No Price, 4) Equality Of Treatment, 5) Limited Enterprise, 6) Public Accontability, 7) Establishment or Hierarchi, 8) Grading Of Its Members, 9) Directness of Government, 10) Lack Of Ruthlessness, 11) Anoymity and Impartiality.

Dari penjelasan Finer tesebut, oleh Ndraha (2003 : 583) dikonstruksi ciri-ciri umum jasa publik dan layanan civil sambil dilengkapi sesuai dengan kondisi Indonesia, sehingga perbedaan dari keduanya menjadi jelas, seperti dibawah ini :

Tabel 2.3.1

Jasa Publik dan Layanan Publik

Jasa Publik

Layanan Publik

Dasar

Pasal 33 (2) UUD 1945, Pilihan masyarakat yang bersangkutan

Human Right, Civil Right, Constitu-tional Right, Tabel I Convention

Status

Kewenangan Pemerintah

Monopoli pemerintah tetapi dapat diprivatisasikanTarif serendah-rendahnya, tidak cari labaSasarannya masyarakat

Kewajiban Pemerintah

Tidak dapat diprivatisasi, monopoli pemerintah

Sifat

Consumer menyesuaikan diri dengan ProviderBisa dipindahtangankanMudah didapat pada saat diperlukanMutu setinggi mungkin

Tidak dijualbelikan (no price), pertimbangan kemanusiaanSasarannya tiap individu manusia, lepas dari kewarganegaraannya

Provider menyesuaikan diri dengan kondisi consumerTidak bisa dipindahtangankanHarus siap pada saat diperlukan seefektif mungkin

Provider

Badan-badan hokumBersumber pada pemakaian public Good oleh consumerHanya pemerintahBersumber pada action dan acting sang aktor

Seiring dengan itu, Ndraha (2000 : 60) juga membedakan layanan civil sebagai berikut : layanan civil dapat dibedakan menjadi layanan civil guna memenuhi hak bawaan (azasi) manusia dan layanan civil guna memenuhi hak derivatif, hak berian, atau hak sebagai hukum yang menyangkut diri seseorang.

Sedangkan pada bagian lain, Ndraha (2000 : 62) mengatakan bahwa :

Provider layanan civil adalah setiap unit kerja publik, baik yang terdapat jajaran dieksekutif, legislatif, yudikatif, maupun lainnya. Bahkan unit kerja lain yang secara organisasional berada di luar pemerintahan tetapi karena tugasnya berkaitan dengan urusan public

Masih dalam penjelasan menurut Ndraha (2000 : 11), layanan civil adalah layanan yang menjadi kewajiban (bukan wewenang) negara. Pemerintah berkewajiban memberi layanan, artinya ia tidak boleh menolak melakukannya dengan alasan apapun.

Atas dasar penjelasan dari pendapat ahli tersebut, dapatlah ditafsirkan bahwa layanan civil merupakan hak dasar dari warga negara dan haknya pemerintah yang memproduksi dan mendistribusikannya. Setiap manusia baik warga negara sendiri maupun warga negara asing, berhak atas layanan civil tanpa dikaitkan dengan suatu kewajiban finansial apapun.

Dengan demikian, penulis akhirnya dapat membedakan layanan civil dengan jasa publik dari sisi pengertiannya. Layanan civil adalah layanan perorangan atau individu, yang menjadi kewajiban pemerintah untuk memenuhi, melindungi atas dasar civil right yang dimiliki oleh setiap warga negara. Oleh karena itu, layanan civil tidak dapat diprivatisasi. Sedangkan jasa publik identik dengan pelayanan publik (public service) merupakan tanggung jawab pemerintah. Pada tingkat kemampuan masyarakat yang cukup pelayanan tersebut dapat diprivatisasikan di bawah kontrol legislatif. Jadi, layanan civil adalah proses layanan yang dilakukan oleh pemerintah untuk memenuhi kebutuhan masyarakat diluar urusan militer dan ibadah. Pemerintah adalah lembaga yang memproduksi, mendistribusikan atau memberikan alat pemenuhan kebutuhan rakyat yang berupa layanan civil.

Secara eksplisit dapat dikatakan bahwa pemberian pelayanan civil merupakan jenis pelayanan yang dimonopoli oleh pemerintah. Hal ini dapat dipahami mengingat pelayanan civil merupakan bagian dari fungsi pemerintah yang memberikan pelayanan kepada masyarakat.