BAB I

PENDAHULUAN

1.1 Latar Belakang

Krisis ekonomi sejak tahun 1997 yang melanda Indonesia telah membawa

dampak pada berbagai aspek atau sektor kehidupan. Dampak tersebut tidak hanya

melanda sektor privat, tetapi juga sektor publik (pemerintah). Dampak tersebut

lebih bersifat negatif seperti bertambahnya tingkat pengangguran dan kemiskinan,

meskipun tidak dipungkiri ada juga yang bersifat positif misalnya meningkatnya

ekspor beberapa komoditi yang tentunya akan meningkatkan pendapatan para

penghasil komoditi tersebut.

Dampak negatif dari krisis ekonomi pada sektor publik (pemerintah) di

antaranya terjadi pada sektor APBN, yaitu akan mempengaruhi sektor pendapatan

dan pengeluaran APBN tersebut. Pendapatan dan pengeluaran dalam APBN

menjadi labil dalam arti kata tingkat ketidakpastiannya menjadi tinggi.

Ketidakpastian dalam penerimaan APBN ini tentu pada gilirannya akan

mempengaruhi Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), karena

sebagian besar daerah kabupaten/kota di Indonesia tingkat ketergantungan

keuangan kepada pemerintah pusat tinggi.

Sejalan dengan terjadinya krisis ekonomi tahun 1997 tersebut, tuntutan

reformasi di segala bidangpun digulirkan oleh masyarakat. Salah satunya adalah

tuntutan otonomi daerah yang luas serta perimbangan keuangan yang lebih adil,

proporsional dan transparan antar pemerintah pusat dan daerah. Guna mencermati

tuntutan tersebut maka MPR menghasilkan suatu ketetapan yang berkaitan

1

dengan penyelenggaraan otonomi daerah, yaitu Ketetapan MPR Nomor

XV/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah; Pengaturan dan

Pemanfaatan Sumber Daya Nasional Yang Berkeadilan; serta Perimbangan

Keuangan Pusat dan Daerah.

Berdasarkan ketetapan MPR ini maka dikeluarkan satu paket kebijakan

tentang otonomi daerah, yaitu: Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Junto

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, tentang Pemerintahan Daerah sebagai

pengganti Undang-Undang Nomor 5 tahun 1974 tentang Pokok-Pokok

Pemerintahan di Daerah dan Undang-Undang Nomor 5 tahun 1979 tentang

Pemerintahan Desa; Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 Junto Undang-

Undang Nomor 33 Tahun 2004, tentang Perimbangan Keuangan antara

Pemerintah Pusat dan Daerah sebagai pengganti Undang-Undang Nomor 32

Tahun 1956 tentang Perimbangan Keuangan antara Negara dengan daerah-daerah

yang berhak mengurus rumah tangganya sendiri.

Dengan terbitnya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Junto Undang-

Undang Nomor 32 Tahun 2004, Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 Junto

Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004, Pemerintah harus mampu

mengembangkan otonomi daerah secara luas, nyata dan bertanggungjawab dalam

rangka pemberdayaan masyarakat, lembaga ekonomi, lembaga politik, lembaga

hukum, lembaga keagamaan, lembaga adat dan LSM serta seluruh potensi

masyarakat dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia. Kenyataan yang

terjadi selama ini adalah rendahnya proporsi PAD terhadap APBD, sehingga

daerah sangat bergantung kepada sumber dana dari pemerintah pusat yaitu

2

bantuan dan subsidi, baik untuk pengeluaran rutin maupun pengeluaran

pembangunan. Salah satu konsekuensi pelaksanaan otonomi daerah adalah adanya

sumber-sumber keuangan daerah yang memadai untuk membiayai

penyelenggaraan otonomi.

Pembangunan daerah sebagai bagian dari integral dari pembangunan

nasional dilaksanakan berdasarkan prinsip otonomi daerah dan pengaturan sumber

daya nasional yang memberikan kesempatan bagi peningkatan demokrasi dan

kinerja daerah untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat menuju masyarakat

madani yang bebas korupsi, kolusi, dan nepotisme. Penyelenggaraan

pemerintahan daerah sebagai sub sistem pemerintahan negara dimaksudkan untuk

meningkatkan daya guna dan hasil guna penyelenggaraan pemerintahan dan

pelayanan masyarakat. Sebagai daerah otonom, daerah mempunyai kewenangan

dan tanggung jawab menyelenggarakan kepentingan masyarakat berdasarkan

prinsip-prinsip keterbukaan, partisipasi masyarakat, dan pertanggung-jawaban

kepada masyarakat. Dalam rangka penyelengaraan pemerintahan, maka

pemerintahan suatu negara pada hakekatnya mengemban tiga fungsi utama yakni

fungsi alokasi; fungsi distribusi dan fungsi stabilisasi. Fungsi alokasi, antara lain

meliputi: sumber-sumber ekonomi dalam bentuk barang dan jasa pelayanan

masyarakat, fungsi distribusi, antara lain meliputi: pendapatan dan kekayaan

masyarakat, pemerataan pembangunan, dan fungsi stabilisasi, antara lain meliputi:

pertahanan keamanan, ekonomi, dan moneter. Fungsi distribusi dan fungsi

stabilisasi pada umumnya lebih efektif dilaksanakan oleh Pemerintah Pusat

sedangkan fungsi alokasi pada umumnya lebih efektif dilaksanakan oleh

3

Pemerintah Daerah, karena daerah pada umumnya lebih mengetahui kebutuhan

serta standar pelayanan masyarakatnya. Namun dalam pelaksanaannya perlu

diperhatikan kondisi dan situasi yang berbeda-beda dari masing-masing wilayah.

Dengan demikian, pembagian ketiga fungsi dimaksud sangat penting sebagai

landasan dalam penentuan dasar-dasar perimbangan keuangan antara Pemerintah

Pusat dan Daerah secara jelas dan tegas.

Adapun ciri utama yang menunjukkan suatu daerah otonom mampu

berotonomi, terletak pada kemampuan keuangan daerah untuk membiayai

penyelenggaraan pemerintah daerahnya, artinya tingkat ketergantungan kepada

pemerintah pusat mempunyai proporsi yang semakin kecil dan diharapkan

Pendapatan Asli Daerah (PAD) harus menjadi bagian terbesar dalam

memobilisasi dana penyelenggaraan pemerintah daerah. Oleh karena itu sudah

sewajarnya PAD dijadikan salah satu tolok ukur dalam pelaksanaan otonomi

daerah karena PAD sekaligus dapat meningkatkan kemandirian daerah.

Kemandirian daerah menunjukkan kemampuan pemerintah daerah dalam

membiayai sendiri kegiatan pemerintah, pembangunan dan pelayanan kepada

masyarakat. Kemandirian daerah juga menggambarkan tingkat partisipasi

masyarakat dalam pembangunan daerah, semakin mandiri suatu daerah, semakin

tinggi partisipasi masyarakat dalam membayar pajak dan retribusi daerah yang

merupakan komponen utama PAD. Tolok ukur kemandirian keuangan daerah

dalam pembiayaan pembangunan dan penyelenggaraan pemerintah adalah

seberapa besar ketergantungan daerah terhadap pusat yang ditunjukkan oleh

Derajat Desentraslisasi Fiskal (DDF). DDF adalah salah satu aspek untuk bisa

4

mengetahui seberapa besar kemampuan keuangan daerah dalam membiayai

pengeluaran daerahnya yaitu dengan membandingkan antara Pendapatan Asli

Daerah dan Total Pendapatan Daerah, dimana semakin besar DDF, semakin

mandiri daerah tersebut.

Setelah otonomi daerah, pemerintah daerah memiliki kesempatan besar

untuk mengelola keuangan daerahnya termasuk membuat Peraturan daerah

(Perda) yang dapat berubah setiap saat. Kondisi ini telah menimbulkan ekonomi

biaya tinggi dan menimbulkan ego daerah dalam meningkatkan pendapatan

daerahnya.

Penerimaan Pendapatan Asli Daerah (PAD) Kabupaten/kota di Bali sangat

bervariasi yang dipengaruhi oleh potensi wilayahnya, terutama sektor pariwisata.

Kemandirian Kabupaten/kota di Bali dalam melaksanakan otonomi daerah dengan

indikator kemampuan keuangannya dilihat dari kontribusi PAD terhadap APBD

tahun 2001 2008 dapat dilihat pada Tabel 1.1

Berdasarkan Tabel 1.1 diketahui bahwa kontribusi PAD terhadap total

penerimaan APBD selama kurun waktu 2001-2008 di 6 (enam) kabupaten/kota di

Provinsi Bali rata-rata di bawah 15 persen. Hanya Kabupaten Badung mencapai

rata-rata 55,97 persen dan Kota Denpasar rata-rata 24,13 persen. Dilihat dari

sebaran antar Kabupaten tersebut, Kabupaten Badung memegang peringkat

tertinggi, sedangkan Kabupaten Bangli terendah. Perbedaan range yang relatif

tinggi dan semakin meningkat tersebut merupakan salah satu indikator

kesenjangan pendapatan antar daerah Kabupaten/Kota se-Bali baik sebelum

maupun setelah otonomi daerah. Hal ini menunjukkan bahwa otonomi daerah

5

belum mampu mengatasi kesenjangan pendapatan daerah dalam usaha

meningkatkan kesejahteraan masyarakat.

Kondisi ini juga terjadi di Kabupaten Klungkung yang berada pada urutan ke

enam. Rendahnya kontribusi PAD terhadap total penerimaan APBD di Kabupaten

Klungkung tersebut mengindikasikan bahwa masih dominannya peranan bantuan

dana dari pemerintah pusat di dalam penyelenggaraan pemerintahan dan

pembangunan daerah di Kabupaten Klungkung. Ketergantungan daerah yang

tinggi terhadap pusat tersebut tentu pada gilirannya akan membuka peluang yang

besar bagi pemerintah pusat melakukan intervensi dalam berbagai kebijakan

pengelolaan keuangan dan pembangunan daerah. Hal ini tentunya dapat

membatasi pemberdayaan masyarakat, prakarsa dan kreatifitas dan peran serta

masyarakat dalam pembangunan.

Tabel 1.1Kontribusi PAD Terhadap APBD Kabupaten/Kota

di Provinsi Bali, 2001 - 2008( %)

Kabupaten/Kota 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Rata-rata

Kabupaten Buleleng 5,13 6,09 5,65 5.64 6.07 4.80 6.02 7.21 5.83

Kabupaten Jembrana 4,31 3,75 3,97 4.70 4.47 3.72 4.30 4.67 4.24

Kabupaten Tabanan 8,65

12,4

4

10,6

3 13.60 12.35 9.26 8.87

13.79

11.20

Kabupaten Badung 64,48

58,3

4

42,0

3 57.90 59.62 51.90

52.8

8

60.61

55.97

Kabupaten Gianyar 11,93

17,1

3

11,9

4 16.65 17.75 14.74

13.6

7

14.86

14.83

Kabupaten Bangli 3,96 3,31 3,41 4.06 3.77 3.01 2.99 2.93 3.43

Kabupaten Klungkung 7.88 7.52 7.01 6.47 7.67 5.63 6.54 6.86 6.95

Kabupaten Karangasem 8,18 8,33 6,43 7.80 8.76 6.57 7.00 7.03 7.51

6

Kota Denpasar 21,23

23,9

7

22,2

4 26.00 28.03 23.12

22.8

2

25.66

24.13 Sumber Data : BPS Pusat, Statistik Keuangan Daerah Tingkat II 2001-2008 (diolah)

Kabupaten Klungkung sebagai salah satu Kabupaten yang memiliki wilayah

dengan pulau-pulau kecil yang ada di Provinsi Bali yang memiliki konsekuensi

dan tanggung jawab, dituntut untuk mampu memberikan pelayanan terhadap

perkembangan kota dan regional. Kondisi kontribusi PAD terhadap total

penerimaan APBD yang masih rendah tersebut tentunya dapat menjadi suatu

hambatan dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan. Untuk itu

diperlukan upaya peningkatan penerimaan PAD dengan tingkat pertumbuhannya

lebih tinggi daripada tingkat pertumbuhan APBD, sehingga proporsi PAD

terhadap total penerimaan APBD meningkat.

Berdasarkan uraian-uraian yang telah disebutkan sebelumnya di mana

kontribusi PAD terhadap total penerimaan APBD Kabupaten Klungkung masih

rendah, sehingga di dalam pembiayaan penyelenggaraan pemerintahan dan

pembangunan di Kabupaten Klungkung tersebut sangat tergantung kepada

pemerintah pusat. Kemampuan keuangan pemerintah pusat sendiri terbatas dan

bahkan semakin terbatas. Di sisi lain otonomi daerah itu sendiri menuntut daerah

agar mandiri, oleh karena itu permasalahan yang timbul di era otonomi daerah

yang berdampak pada kemampuan kemandirian Keuangan daerah Kabupaten

Klungkung dan prospek 2009 sampai 2011, menyebabkan penting untuk dikaji

dalam sebuah penelitian.

1.2 Rumusan Masalah

7

Berdasarkan fenomena serta uraian dalam latar belakang, permasalahan yang

akan dikaji dalam penelitian ini adalah sebagai berikut :

1) Bagaimana kemampuan keuangan daerah dalam membiayai pengeluaran

daerah Kabupaten Klungkung 2001-2008 dan trend kontribusinya selama

tahun 2009-2011?

2) Bagaimanakah derajat desentralisasi fiskal daerah Kabupaten Klungkung serta

trend masing-masing selama tahun anggaran 20012008 ?

3) Bagaimana prospek PAD di Kabupaten Klungkung tahun 2009- 2011 ?

1.3 Tujuan Penelitian

Bertolak dari perumusan masalah tersebut, maka tujuan penelitian ini adalah

sebagai berikut.

1) Untuk mengetahui kemampuan keuangan daerah dalam membiayai

pengeluaran daerah Kabupaten Klungkung 2001-2008 dan trend dari

kontribusi tersebut selama tahun 2009-2011;

2) Untuk mengetahui derajat desentralisasi fiskal daerah Kabupaten

Klungkung serta trend masing-masing selama tahun anggaran 2001-2008;

3) Untuk mengetahui prospek PAD Kabupaten Klungkung selama tahun anggaran

20092011.

1.4 Manfaat Penelitian

Manfaat dan kegunaan dari penelitian ini diharapkan dapat menjadi :

a. Bahan masukan kepada Pemerintah Kabupaten Klungkung dalam

perencanaan peningkatan PAD dan agar dapat diketahui efektivitas

kebijakan yang telah ditetapkan.

8

b. Bahan acuan bagi Pemerintah Kabupaten Klungkung dalam merumuskan

dan menetapkan kebijakan dimasa yang akan datang.

c. Untuk pengembangan serta menjadi media pengaplikasian berbagai teori

yang pernah peneliti pelajari.

9