Hukum tentang Peraturan Perundang-Undangan dan Peraturan Kebijakan

Oleh:

Kusumarita Atyanto

Abstrak:

Di samping peraturan perundang-undangan, juga dikenal peraturan kebijakan.

Peraturan kebijakan dikeluarkan dalam rangka menjalankan fungsi penyelenggaraan

pemerintahan. Peraturan kebijakan selalu muncul dalam lingkup penyelenggaraan

pemerintahan yang “tidak terikat” (vrijbeleid), dalam arti tidak diatur secara tegas

oleh peraturan perundang-undangan penyelenggaraan pemerintahan. Dalam keadaan

yang “tidak terikat” seperti itu, maka kepada pemerintah diberikan kebebasan untuk

melakukan pertimbangan (bevordelings vrij beleid, freies ermessen, discretionary

powers), melakuan penilaian kemudian melakukan suatu tindakan yang mempunyai

manfaat tertentu. Tulisan ini akan membahas beberapa hal yang berkaitan dengan

peraturan kebijakan, termasuk persamaan dan perbedaannya dengan peraturan

perundang-undangan.

I. Pendahuluan

Pembentukan peraturan perundang-undangan merupakan salah satu syarat

dalam rangka pembangunan hukum nasional yang hanya dapat terwujud apabila

didukung oleh cara dan metode yang pasti, baku dan standar yang mengikat semua

lembaga yang berwenang membuat peraturan perundang-undangan.

Akhir-akhir ini, terasa semakin banyak undang-undang yang telah

diundangkan dan semakin banyak pula peraturan-peraturan pelaksanaannya yang

sedang dan akan dipersiapkan. Selain dari peraturan perundang-undangan (wettelijke-

regels) yang bersumber pada fungsi legislatif negara dan yang memang diperlukan

bagi penyelenggaraan kebijakan pemerintahan yang “terikat” (gebonden beleid),

dikenal pula bidang penyelenggaraan kebijakan pemerintahan yang “tidak terikat”

(vrij beleid). Dari bidang penyelenggaraan kebijakan pemerintahan yang “tidak

terikat” dikeluarkan berbagai peraturan kebijakan (beleid regels) yang bersumber

pada fungsi eksekutif negara. Peraturan kebijakan ini jumlahnya sangat banyak dan

bentuknya pun tidak mudah untuk diperkirakan.

Penyelenggaraan kebijakan pemerintahan yang “tidak terikat” memang

membuka peluang yang lebar bagi fungsi peraturan secara administratif. Secara

keseluruhan dapatlah dibayangkan betapa banyak peraturan perundang-undangan dan

peraturan kebijakan untuk waktu yang akan mendatang, yang belum tentu semuanya

memenuhi syarat asas perundang-undangan (wet gevings principle) yang patut dan

baik. Tetapi “membanjirnya” peraturan-peraturan itu tidak dapat dibendung atau

dikurangi, maka karenanya jalan keluar yang dapat ditempuh adalah dengan

mengusahakan agar peraturan-peraturan tadi memenuhi asas-asas pembentukannya

yang patut dan baik.

Tulisan ini akan membahas beberapa hal yang berkaitan dengan peraturan

kebijakan, termasuk persamaan serta perbedaan antara peraturan perundang-

undangan dengan peraturan kebijakan. Hal-hal itu menjadi menarik, salah satunya,

adalah karena hingga detik ini masih terus bermunculan jenis peraturan yang malah

“menjadi pusat perhatian.” Sebagai contohnya adalah peraturan yang ditetapkan oleh

Gubernur Kepala Daerah DKI Jakarta Nomor 613 Tahun 1992 yang dikeluarkan pada

tanggal 10 April 1992 tentang Penetapan Kawasan Pengendalian Lalu Lintas dan

Kewajiban Mengangkut Paling Sedikit 3 (tiga) Orang Per Kendaraan pada Kawasan

Pengendalian, yang lebih dikenal dengan Peraturan KPP. Peraturan ini sampai

sekarang jelas masih berlaku, dan terhadapnya menimbulkan pertanyaan, jenis

peraturan manakah Peraturan KPP itu? Peraturan perundang-undangankah, peraturan

kebijakankah, peraturan perundang-undangan yang tidak sempurna, ataukah “sejenis

peraturan yang lain lagi”?

II. Peraturan Perundang-Undangan

Kata “perundang-undangan” merupakan terjemahan dari “wetgeving,

gesetzgebung, legislation,” dan mengandung 2 (dua) arti, yaitu:

1. Berarti proses pembentukan peraturan perundang-undangan negara dari

jenis yang tertinggi yaitu undang-undang (wet, gesetz, statute) sampai

yang terendah, dihasilkan secara atibusi atau delegasi dari kekuasaan

perundang-undangan (wetgevende macht, gesetzgebende gewalt,

legislative), dan;

2. Berarti keseluruhan produk peraturan negara tersebut.

Para ahli berbeda pendapat dalam pemahaman tentang undang-undang

(wetbegrip, gesetzbegriff) yang dibentuk berdasarkan fungsi legislatif sebagai salah

satu fungsi kenegaraan yang selalu ada pada tiap negara. Namun demikian, para

penyusun Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945) telah menemukan

pemahamannya sendiri tentang undang-undang, serta telah merumuskan dan

menetapkannya dalam Konstitusi Negara Republik Indonesia (RI) itu. Para pendiri

Negara RI dan para penyusun konstitusi telah menegaskan pemahaman tentang

undang-undang dan kekuasaan perundang-undangan berdasar cita negara dan teori

bernegara bangsa Indonesia sendiri.

Bagaimanakah kedudukan undang-undang di Indonesia dalam konstelasi

ketatanegaraan Indonesia, terutama dalam fungsi peraturan yang bersifat umum?

Presiden ialah penyelenggara pemerintah negara yang tertinggi (chief of executive)

yang memegang kekuasaan pemerintahan menurut UUD 1945 berdasarkan Pasal 4

UUD 1945. Sedangkan kedaulatan (sovereignity) adalah konsep mengenai kekuasaan

yang tertinggi. Kedaulatan rakyat yang dilaksanakan menurut UUD 1945 berarti

kekuasaan tertinggi berada di tangan rakyat, dijalankan oleh rakyat itu sendiri

(melalui pemilihan umum), dan oleh berbagai lembaga negara yang keberadaan,

tugas serta wewenangnya tercantum dalam UUD 1945. Kedaulatan rakyat dalam

praktiknya terwujud dalam institusi dan juga dalam hukum.

Dengan demikian, undang-undang di Indonesia pada hakekatnya ialah produk

hukum yang merupakan “titik temu” antara kehendak rakyat yang berdaulat dengan

kehendak rakyat yang diwakili oleh para wakil rakyat. Undang-undang di Indonesia

seharusnya merupakan perwujudan kehendak rakyat Indonesia. Kekuasaan

perundang-undangan di Indonesia ialah kekuasaan dalam pembentukan hukum

melalui hukum dasar (UUD 1945). Tujuan adanya kekuasaan perundang-undangan

adalah untuk mengatur lebih rinci kehidupan kenegaraan dan kehidupan

kemasyarakatan di Indonesia.

Apabila pengertian peraturan perundang-undangan mencakup keseluruhan

peraturan yang berhubungan dengan undang-undang dan bersumber pada kekuasaan

legislatif, maka jenis-jenis peraturan perundang-undangan ialah undang-undang dan

peraturan lain yang dibentuk berdasarkan kewenangan atribusi ataupun kewenangan

delegasi dari undang-undang. Mengingat kewenangan atribusi bersifat tertentu dan

terbatas, serta kewenangan delegasi juga tidak dapat dilimpahkan lebih lanjut tanpa

“persetujuan” yang mendelegasikannya (delegates non potest delegare), maka oleh

karena itu peraturan perundang-undangan juga tertentu dan terbatas jenisnya.

III. Jenis dan Materi Muatan Peraturan Perundang-Undangan

Peraturan perundang-undangan (wettelijk regels) secara harfiah diartikan

sebagai peraturan yang berkaitan dengan undang-undang, baik peraturan itu berupa

undang-undang sendiri maupun peraturan yang dibentuk berdasarkan adanya atribusi

ataupun delegasi dari undang-undang. Atas dasar atribusi dan delegasi kewenangan

perundang-undangan, maka yang tergolong jenis-jenis peraturan perundang-undangan

di Indonesia (dengan penyesuaian penyebutan berdasarkan Undang-Undang Nomor

10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan) adalah sebagai

berikut:

Peraturan perundang-undangan di tingkat pusat:

1. Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang

(Perpu);

2. Peraturan Pemerintah;

3. Peraturan Presiden;

4. Peraturan Menteri;

5. Peraturan Kepala Lembaga Pemerintah Non-Departemen;

6. Peraturan Direktorat Jenderal Departemen, dan;

7. Peraturan Badan Hukum Negara.

Peraturan perundang-undangan di tingkat daerah:

1. Peraturan Daerah Provinsi;

2. Peraturan/Keputusan Gubernur Kepala Daerah Provinsi;

3. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota;

4. Peraturan/Keputusan Bupati/Walikota Kepala Daerah Kabupaten/Kota.

Masing-masing jenis peraturan perundang-undangan tersebut mempunyai

fungsinya sendiri-sendiri. Misalnya undang-undang, yang berfungsi antara lain untuk

mengatur lebih lanjut hal-hal yang tegas-tegas “diminta” oleh ketentuan UUD 1945

atau oleh Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) yang tegas-tegas

menyebutnya, serta untuk pengaturan di bidang konstitusi. Oleh karena itu, undang-

undang merupakan wadah pengaturan dari hal-hal yang materi muatannya “khas.”

Kemudian, peraturan pemerintah misalnya, berfungsi untuk mengatur lebih lanjut hal-

hal yang diatur oleh undang-undang, baik yang tegas-tegas “dimintanya” maupun

tidak. Peraturan lainnya, misalnya peraturan presiden, adalah untuk mengatur hal-hal

yang didelegasikan oleh peraturan pemerintah dan hal-hal lain di bidang

penyelenggaraan pemerintahan negara yang diatur dalam undang-undang atau dalam

peraturan pemerintah, demikian seterusnya.

Dari semua jenis peraturan perundang-undangan hanya undang-undang saja

yang pembentukannya memerlukan persetujuan bersama antara presiden dan Dewan

Perwakilan Rakyat (DPR), lain-lainnya tidak. Oleh karena itu, untuk dapat

mengetahui materi muatan serta fungsi jenis peraturan perundang-undangan perlu

diketahui terlebih dahulu materi muatan undang-undang. Hal itu mengingat materi

muatan jenis peraturan perundang-undangan lainnya merupakan materi muatan “sisa”

dari materi muatan undang-undang.

Secara garis besar, undang-undang adalah “wadah” bagi sekumpulan materi

muatan, yang meliputi:

1. Hal-hal yang oleh hukum dasar (batang tubuh UUD 1945 dan Ketetapan

MPR) meminta secara tegas-tegas ataupun tidak, dan untuk ditetapkan

dengan undang-undang.

2. Hal-hal yang menurut asas yang dianut Negara RI sebagai negara berdasar

atas hukum atau rechtstaats diminta diatur dengan undang-undang.

3. Hal-hal yang menurut asas yang dianut Pemerintah Negara RI diminta

diatur undang-undang.

Dari ketiga kumpulan materi tersebut dapat ditemukan 9 (Sembilan) butir

rincian materi yang pengaturan salah satu darinya harus dituangkan dalam undang-

undang. Materi lainnya di luar kesembilan butir itu dapat diatur tanpa memerlukan

persetujuan DPR, misalnya dapat diatur dengan peraturan presiden.

IV. Peraturan Kebijakan

Di samping peraturan perundang-undangan, orang juga mengenal peraturan

kebijakan. Kata “peraturan kebijakan” merupakan terjemahan dari kata Belanda

”beleid regels.” Peraturan kebijakan ini bukan sesuatu yang baru dalam

penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia, juga di negara lainnya. Di Belanda pada

tahun 1965, Van Der Hoeven menyebutnya, antara lain, dengan istilah: vaarschriften,

ugelingen, beleidsnota, dan reglementen. Di Jerman orang menyebutnya dengan:

verwaltungs, voorscriften. Di Inggris disebut dengan: administrative rules, policy

rules. Dan Logemann menyebutnya dengan administrative regelingen.

Jadi dengan demikian, dalam penyelenggaraan pemerintahan negara memang

terdapat 2 (dua) jenis peraturan yang dapat berlaku secara berdampingan, yaitu

peraturan perundang-undangan dan peraturan kebijakan.

Mengenai peraturan kebijakan, Van Kreveld mengemukakan ciri-cirinya

sebagai berikut:

1. Peraturan itu, baik langsung atau tidak langsung, tidak didasarkan pada

undang-undang.

2. Peraturan itu dapat: pertama, tidak tertulis dan terjadi oleh serangkaian

keputusan instansi pemerintah yang berdiri sendiri dalam rangka

penyelenggaraan kewenangan pemerintahan yang tidak terikat, atau ke

dua, ditetapkan dengan tegas secara tertulis oleh suatu instansi

pemerintah.

3. Peraturan itu pada umumnya menunjuk bagaimana suatu instansi

pemerintah akan bertindak dalam menyelenggarakan kewenangan

pemerintahan yang tidak terikat terhadap setiap orang dalam situasi

sebagaimana dimaksud dalam peraturan itu.

Peraturan kebijakan dapatlah dipahami sebagai perwujudan dari berjalannya

fungsi pemerintahan dalam arti sempit atau ketataprajaan, yaitu mengeluarkan

peraturan-peraturan yang bukan peraturan perundang-undangan. Jadi memang

tidaklah aneh apabila dalam penyelenggaraan pemerintahan dalam arti sempit atau

ketataprajaan akan ditemukan banyak peraturan dalam bentuk surat edaran, petunjuk

pelaksanaan, petunjuk teknis, dan lain sebagainya, yang meskipun ditujukan kepada

pejabat atau instansi bawahan, namun pada hakekatnya ialah tetap dalam rangka

menjalankan fungsi mengatur masyarakat.

V. Peraturan Kebijakan “Mengikat secara Umum”

Peraturan kebijakan dikatakan berbeda dengan peraturan perundang-undangan,

tetapi pada kenyataannya dirasakan “mengikat” juga secara umum (reglement

binded), karena masyarakat yang terkena peraturan itu tidak dapat berbuat lain

kecuali mengikutinya. Salah satu contohnya ialah, apabila suatu Keputusan Bupati

Kepala Daerah Kabupaten menetapkan misalnya, akan memberikan sejenis kredit

bagi petani yang memerlukannya, dan kredit itu tidak dapat diberikan kecuali apabila

petani menyertakan tanda bukti pelunasan pajak yang terhutang. Hal ini bisa

dilakukan, walaupun tidak ada suatu jenis Peraturan Daerah Kabupaten atau suatu

peraturan bank yang menetapkannya, tetapi kredit itu tidak dapat diperoleh petani

tanpa dipenuhinya syarat yang ditentukan. Jadi dengan demikian, Keputusan Bupati

Kepala Daerah Kabupaten tadi dirasakan oleh rakyat tetap mengikat juga secara

umum, seperti mengikatnya peraturan perundang-undangan.

Dari uraian di atas, terlihat jelas bahwa peraturan kebijakan selalu ada,

muncul, dalam lingkup penyelenggaraan pemerintahan yang “tidak terikat”

(vrijbeleid), dalam arti tidak diatur secara tegas oleh peraturan perundang-undangan

penyelenggaraan pemerintahan. Kepada aparat yang melakukan tindakan

penyelenggaraan pemerintahan yang “tidak terikat” seperti itu diberikan kebebasan

untuk mempertimbangkan (bevordelings vrij beleid, freies ermessen, discretionary

powers), menilai dan kemudian mengambil tindakan (kebijakan) tertentu yang

bermanfaat.

Dapatkah suatu peraturan kebijakan bertentangan dengan peraturan

perundang-undangan (tegen-wettelijk)? Dalam praktik, orang bisa menemukan

kebijakan-kebijakan yang justru bertentangan dengan peraturan perundang-undangan,

dan contoh dari hal itu biasanya terjadi di dalam bidang hukum perpajakan.

Dilihat dari bentuk dan formatnya, peraturan kebijakan seringkali sama benar

dengan peraturan perundang-undangan, lengkap dengan pembukaan berupa

konsiderans “menimbang” dan dasar hukum “mengingat,” batang tubuh yang berupa

pasal-pasal, bagian-bagian, bab-bab, serta penutup yang sepenuhnya menyerupai

peraturan perundang-undangan. Tetapi selain itu, sering kali juga dijumpai peraturan

kebijakan yang tampil dalam bentuk dan format yang lain dari peraturan perundang-

undangan, seperti nota dinas, surat edaran, petunjuk pelaksanaan, petunjuk teknis, dan

pengumuman. Bahkan dapat pula tampil dalam bentuk petunjuk lisan (kepada

bawahan), yang jelas memang tidak mempunyai bentuk dan format (yang kasat

mata).

VI. Beberapa Persamaan antara Peraturan Perundang-Undangan dengan

Peraturan Kebijakan

Apabila disandingkan antara peraturan perundang-undangan dengan peraturan

kebijakan, maka akan terlihat beberapa persamaan di antara keduanya. Persamaan itu

meliputi:

1. Merupakan aturan yang berlaku umum. Peraturan perundang-undangan

dan peraturan kebijakan mempunyai adressat (subjek nama), dan

pengaturan perilaku (objek norma) yang sama, yaitu bersifat umum dan

abstrak (algemene regeling algemene regel).

2. Merupakan peraturan yang berlaku “ke luar.” Peraturan perundang-

undangan berlaku ke luar dan ditujukan kepada masyarakat umum (naar

beuten werbend tat leen reder gerecht), demikian juga dengan peraturan

kebijakan yang berlaku ke luar dan ditujukan kepada masyarakat umum

yang bersangkutan (jegeus de bunger).

3. Merupakan kewenangan pengaturan yang bersifat umum (publik).

Peraturan perundang-undangan dan peraturan kebijakan sama-sama

ditetapkan oleh lembaga atau pejabat yang mempunyai kewenangan

umum (publik).

VII. Beberapa Perbedaan antara Peraturan Perundang-Undangan dengan

Peraturan Kebijakan

Perbedaan antara peraturan perundang-undangan dengan peraturan kebijakan

adalah:

1. Pembentukan peraturan perundang-undangan merupakan fungsi negara.

Kekuasaan di bidang peraturan perundang-undangan atau kekuasaan

legislatif hanya diberikan kepada lembaga yang khusus untuk itu, yaitu

lembaga legislatif. Apabila karena suatu pertimbangan kewenangan

terpaksa harus diserahkan kepada lembaga-lembaga di bidang lain,

misalnya lembaga pemerintahan dalam arti sempit atau ketataprajaan

(lembaga eksekutif), maka hal itu harus dilakukan dengan tegas dan jelas,

baik melalui penciptaan kewenangan atau delegasi.

2. Fungsi pembentukan peraturan kebijakan ada pada pemerintah dalam

arti sempit (eksekutif). Kewenangan pemerintah dalam arti sempit atau

ketataprajaan (kewenangan eksekutif) mengandung juga kewenangan

pembentukan peraturan-peraturan dalam rangka penyelenggaraan

fungsinya. Oleh karena itu, kewenangan pembentukan peraturan-peraturan

kebijakan yang bertujuan untuk mengatur lebih lanjut penyelenggaraan

pemerintahan senantiasa dapat dilakukan oleh setiap lembaga

pemerintahan yang mempunyai kewenangan penyelenggaraan

pemerintahan.

3. Materi muatan peraturan perundang-undangan berbeda dengan materi

muatan peraturan kebijakan. Peraturan kebijakan mengandung materi

muatan yang berhubungan dengan kewenangan membentuk keputusan-

keputusan dalam arti beschikkingen, kewenangan bertindak dalam bidang

hukum privat dan kewenangan-kewenangan membuat rencana-rencana

(plannen) yang memang ada pada lembaga pemerintahan. Sedangkan

materi muatan peraturan perundang-undangan mengatur tata kehidupan

masyarakat yang jauh lebih mendasar, seperti mengadakan suruhan dan

larangan untuk berbuat atau tidak berbuat, yang apabila perlu disertai pula

dengan sanksi pidana (sanksi pemaksa).

4. Sanksi pada peraturan perundang-undangan dan pada peraturan

kebijakan. Sanksi pidana atau sanksi pemaksa yang jelas mengurangi dan

membatasi hak-hak asasi warga negara dan penduduk hanya dapat

dituangkan dalam undang-undang yang pembentukkannya harus

dilakukan dengan persetujuan rakyat atau persetujuan wakil-wakilnya.

Peraturan perundang-undangan yang lebih rendah lainnya hanya dapat

mencantumkan sanksi pidana bagi pelanggaran ketentuannya apabila hal

itu tegas-tegas diatribusikan oleh undang-undang. Sedangkan peraturan

kebijakan hanya dapat mencantumkan sanksi administratif bagi

pelanggaran ketentuan-ketentuannya.

VIII. Penutup: Perlunya Perhatian terhadap Upaya Pembangunan Peraturan

Perundang-Undangan dan Peraturan Kebijakan

Hakekat pembangunan di Negara RI saat ini, baik pembangunan jangka

panjang maupun pembangunan jangka pendek, ialah kehendak untuk mencapai

tujuan-tujuan negara sebagaimana hal itu tercantum dalam UUD 1945. Lebih lanjut,

pembangunan itu sendiri pada hakekatnya adalah wujud pengamalan Pancasila.

Kemudian bagaimanakah cara memandang pembangunan itu dari sudut peraturan

perundang-undangan dan peraturan kebijakan?

Sebagai negara yang berdasar atas hukum (rechtstaats) yang modern, Negara

RI secara sadar berkehendak, berusaha dan berupaya untuk mencapai tujuan-

tujuannya. Untuk itu perlu dilakukan modifikasi-modifikasi (perubahan) dalam

kehidupan rakyatnya. Perubahan-pengubahan sosial itu dilakukan dengan

mempersiapkan rencana yang terperinci dengan baik, diikuti dengan penyelenggaraan

pembangunan, dilandasi dengan hukum, peraturan-peraturan perundang-undangan,

dan ditunjang pula dengan peraturan-peraturan kebijakan. Dengan demikian, agar

pembangunan yang sedang diselenggarakan, yang tidak lain adalah pengamalan

Pancasila ke dalam kenyataan, diperlukan penguatan, pengetahuan, dan pemahaman

yang tepat mengenai peraturan perundang-undangan dan peraturan kebijakan. Untuk

itulah dibutuhkan ilmu pengetahuan di bidang perundang-undangan yang terus-

menerus perlu dikembangkan dan diajarkan kepada masyarakat luas. * * *

Daftar Pustaka:

Attamimi, A. Hamid S. “Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam

Penyelenggaraan Pemerintahan Negara.” Disertasi Universitas Indonesia,

Jakarta, 1990.

-----------. “Teori Perundang-Undangan Indonesia: Suatu Sisi Ilmu Pengetahuan

Perundang-Undangan Indonesia yang Menjelaskan dan Menjernihkan

Pemahaman.” Pidato Guru Besar Fakultas Hukum Universitas Indonesia,

Jakarta, 1992.

-----------. Hukum tentang Peraturan Perundang-Undangan dan Peraturan

Kebijaksanaan. Makalah Pidato Purnabakti, Fakultas Hukum Universitas

Indonesia, Jakarta.

Kelsen, Hans. General Theory of Law and State. New York: Russel and Russel, 1983.

Kreveld, J.H. van. Beleids Regels in Het Recht. Deventer: Kluwer, 1983.