ISSN 1829 8001

Terakreditasi dengan predikat A

No 135 Akred LIPI P2MBI 06 2008

J11101nod Pcpncpll tl 19114

P@ Uo oCVol 7 No l 2010

GOOD GOVERNANCE

DAN KORUPSI

Good Governance dan Reformasi Birokrasi di Indonesia

Good Governance Vs Shadow State

dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah

Pemekaran Daerah dan Persoalan Governability Lokal di IndonesiaKorupsi Birokrasi Pelayanan Publik di Era Otonomi Daerah

Dinamika Penyusunan Anggaran Daerah

Kasus Proses Penetapan Program dan

Alokasi Anggaran Belanja Daerah di Kabupaten Sleman

Evaluasi Pemilu Legislatif 2009

Tinjauan atas Proses Pemilu Strategi Kampanye

Perilaku Memilih clan Konstelasi Politik Hasil Pemilu

Alternatif Model Pengelolaan Keamanan di Daerah Konflik

Masalah Perbatasan Wilayah Laut Indonesia

di Laut Arafura dan Laut Timor

Pilkada dan Problema Tata Kelola Pemerintahan yang Baik

Jurnal Jurnal Pusat Penelitian Politik Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia P2P

Penelitian Politik LIPI merupakan media pertukaran pemikiran mengenai masalah masalah

strategis yang terkait dengan bidang bidang bidang politik nasional lokaldan internasional khususnya mencakup berbagai tema seperti demokratisasipemiiihan umum konflik otonomi daerah pertahanan dan keamanan poli

tik luar negeri dan diplomasi dunia Islam serta isu isu lain yang memilikiarti strategis bagi bangsa dan negara Indonesia

P2P LIPI sebagai pusat penelitian milik pemerintah dewasa ini dihadapkan

pada tuntutan dan tantangan baru baik yang bersifat akademik maupun prak

tis kebijakan khususnya yang berkaitan dengan persoalan dengan otonomidaerah demokrasi HAM dan posisi Indonesia dalam percaturan regional

dan internasional Secara akademik P2P LIPI dituntut menghasilkan kajian

kaj ian unggulan yang bisa bersaing dan menj adi rujukan ilmiah pada tingkatnasional maupun internasional Sementara secara moral P2P LIPI dituntut

untuk memberikan arah dan pencerahan bagi masyarakat dalam rangka mem

bangun Indonesia baru yang rasional adil dan demokratis Oleh karena itu

kajian kajian yang dilakukan tidak semata mata berorientasi praksis kebijakan tetapi juga pengembangan ilmu ilmu pengetahuan sosial khususnya

perambahan konsep dan teori teori baru ilmu politik perbandingan politikstudi kawasan dan ilmu hubungan internasional yang memiliki kemampuan

AftImenj elaskan berbagai fenomena sosial politik baik lokal nasional regional

maupun internasional

LIPI

Penanggung Jawab Kepala Pusat Penelitian Politik LIPI

Pemimpin Redaksi Heru Cahyono

Wakil Pemred Moch Nurhasim

Dewan Redaksi Ikrar Nusa Bhakti Syamsuddin Haris Ganewati Wuryandari Dhuroruddin

Mashad M Hamdan Basyar Awani Irewati

Redaksi Pelaksana Adriana Elisabeth Indriana Kartini Mardyanto Wahyu Tryatmoko Sri

Yanuarti

Sekretaris Redaksi Luky Sandra Amalia

Keuangan Sarah Nuraini Siregar

Produksi dan Sirkulasi Nanto Sriyanto Anggih Tangkas Wibowo Abu Bakar

Alamat Redaksi P2P LIPI Widya Graha LIPI Lantai XI

Jln Jend Gatot Subroto No 10

Jakarta 12710

Telp 021 525 1542 ext 757 763 Faks 021 520 7118

ISSN 1829 8001

Jurnal Penelitian

Vol 7 No 1 2010

DAFTAR ISI

Catatan Redaksi

Artikel

iii

Good Governance dan Reformasi Birokrasi di Indonesia 1

R Siti Zuhro

Good Governance Vs Shadow State dalam Penyelenggaraan Pemerintahan

Daerah 23

SyarifHidayat dan Abdul Malik Gismar

Pemekaran Daerah dan Persoalan Governability Lokal di Indonesia 37

Mardyanto Wahyu Tryatmoko

Korupsi Birokrasi Pelayanan Publik di Era Otonomi Daerah 51

Kisno Hadi

Dinamika Penyusunan Anggaran Daerah Kasus Proses Penetapan

Program dan Alokasi Anggaran Belanja Daerah di Kabupaten Sleman 71

Rozidateno Putri Hanida

Resume Penelitian

Evaluasi Pemilu Legislatif 2009 Tinjauan atas Proses Pemilu Strategi

Kampanye Perilaku Memilih dan Konstelasi Politik Hasil Pemilu 87

Lili Romli

Alternatif Model Pengelolaan Keamanan di Daerah Konflik 103

Sarah Nuraini Siregar

Masalah Perbatasan Wilayah Laut Indonesia di Laut Arafura

dan Laut Timor 119

Japanton Sitohang

Review Buku

Pemilukada dan Problema Tata Kelola Pemerintahan yang Baik 133

Yogi Setya Permana

Tentang Penulis 141

CATATAN REDAKSI

Korupsi adalah sebuah kata dan cerita yang tidakpernah habis dibicarakan orang khususnya bagibangsa Indonesia Korupsi di negeri ini bagai

kan sesuatu yang sudah terlanjur melekat dantumbuh subur mulai dari pungutan liar yangterjadi di jalan jalan sampai di kantor kantor

instansi pemerintah maupun main mata antara

oknum oknum serta penyalahgunaan kekuasaan

oleh aparat pemerintah Semuanya yang celakabukan lagi dianggap sebagai perilaku menyimpang namun sudah dianggap sebagai sesuatuyang wajar

Memang korupsi bukan hanya perkaramenilap uang dari brankas namun dapat berupapula menggelapkan uang kantor menyalahgunakan jabatan untuk menerima uang suapme mark up nilai suatu proyek melainkan jugadapat berupa praktik melegalisasi biaya biaya

siluman menawarkan biaya biaya tidak resmi

sampai menerima uang suap untuk mengesahkan

undang undang yang merugikan rakyat

Data yang dihimpun dari berbagai sumberbadan memperlihatkan bahwa setelah era refor

masi posisi Indonesia di deretan atas negara

negara paling korup di dunia nyaris tidak bergeser Hal mana mengindikasikan bahwa belum

banyak perubahan dalam pemberantasan korupsi

selama kurun waktu 12 tahun terakhir ini Praktik

korupsi tidak saja berlangsung di kalangan lembaga pemerintahan tetapi juga di DPR DPRD

dan bahkan lembaga penegak hukum seperti ke

polisian kehakiman dan kejaksaan serta korupsi

semenjak era otonomi daerah bahkan juga kian

menjamur bukan hanya di pusat namun semakin

terdesentralisasi ke daerah

Pemimpin negeri ini tak pelak menghadapi

tantangan tidak kecil menyusul mencuatnya be

berapa kasus korupsi yang menyita perhatianpublik belakangan yang melibatkan sejumlahoknum dan petinggi di instansi instansi yangmestinya berdiri di garda terdepan penegakan

hukum Sejumlah hal tersebut menimbulkan per

tanyaan publik mengenai seberapa serius upaya

pemerintah dalam pemberantasan korupsi

Korupsi bak parasit yang telah menyebabkanbangsa ini terpuruk Rezim berganti rezim pasca

Soeharto tapi belum ada satupun yang suksesmemberangus korupsi Bahkan belakangan

praktiknya sudah kian kronis yang menjangkiti hampir di segala lapisan masyarakat dan

golongan Kita sadar sepenuhnya betapa korupsi

merupakan persoalan berat di negeri ini ibarat

penyakit stadiumnya sudah sangat kronis dan

praktiknya sudah demikian membudaya dan

mengakar dalam kehidupan masyarakat kita

Membenamkan diri dalam korupsi bagaikan

dipandang lumrah Banyak yang melakukanhal serupa Adalagi yang beralasan merekakorupsi lantaran dipaksa oleh keadaan yakni gaji

kecil yang tidak mencukupi untuk hidup layakNamun terungkapnya kasus pegawai pajak

Gayus Tambunan membuktikan bahwa persoalan

bukan itu karena justru pegawai yang sudahbergaji tinggi ternyata merendahkan dirinya

sendiri dengan tetap melakukan korupsi

Ini memang amat merisaukan kita Akibatdari praktik korupsi banyak sekali kerugian yangmuncul Bukan saja banyaknya dana menguaptak masuk kas negara yang sebenarnya bergunabagi biaya pembangunan dan anggaran yangbisa menyejahterakan rakyat banyak Pada saat

yang sama korupsi tefah menurunkan wibawapemerintah dan pejabat baik di tingkat lebih

bawah maupun di mata masyarakat Birokrasi

pun kehilangan kepercayaan Pemerintah yangbersih jujur dan transparanpun menjadi sesuatu

yang sulit dicapai

Salah satu upaya yang paling sering diketengahkan dalam rangka pemberantasan korupsi

di pusat dan daerah ialah bagaimana menciptakan

good governance Benar bahwa gagasan good

governance itu sendiri merupakan bagian dari

iii

arus globalisasi pembangunan ekonomi dalam bingkai sistem kapitalisme yang menuntut negaranegara dunia ketiga untuk semakin membuka

dalam kerangka liberalisasi politik dan ekonomi

Agenda good governance lahir dalam kerangka

liberalisasi di mana pertama kali dikemukakan

oleh Bank Dunia pada tahun 1989 seusainya

perang dingin Kendati diakui bahwa agendagood governance membawa sejumlah dam

pak seperti lahirnya demokrasi eksklusioner

yang justru mengarah pada lenyapnya demokrasidan maraknya liberalisasi ekonomi tidak bisa

dipungkiri adanya efek baik dari agenda good

governance seperti dalam jangka jangka pendek

akan bisa kita rasakan manfaatnya dalam hal

seperti pemberantasan korupsi penegakan

pemerintahan yang bersih adanya desentralisasidan tegaknya supremasi hukum Tanpa barns

menjiplak mentah mentah konsep Bank Duniakonsepsi goodgovernance setidaknya merupakan

kontrol bagi aparatur negara dalam hal aturan

main dan tata cara hidup berbangsa bernegaradan bermasyarakat

Mengingat pentingnya permasalahan di atas

maka Jurnal Penelitian Politik kali ini hadir

dengan mengangkat tema tentang Good Governance dan Korupsi Kami menyajikan sejumlah

tulisan yang terkait dengan tema tersebut Dalamartikel Good Governance dan Reformasi Biro

krasi di Indonesia R Siti Zuhro memperlihat

kan bahwa selama periode 1999 2010 di satu sisi

Indonesia bergerak ke sistem politik demokrasi

di sisi lain masih berjuang melawan warisan patrimonialisme rezim Orde Baru Harapan terjadi

nya pembangunan yang simultan antara reformasi

birokrasi dan demokratisasi masih menghadapi

tantangan berat Padahal reformasi birokrasi bisa

dilakukan baik secara internal maupun ekster

nal Faktor faktor internal meliputi reorientasi

kekuasaan yang prorakyat memiliki komitmenmampu menciptakan new image rasionalisasi

peningkatan kualitas SDM dan payung hukumyang jelas tegas serta mengikat Sedangkanfaktor faktor eksternal meliputi komitmen atas

keteladanan elite perlu keteladanan elite dan

pengawasan oleh rakyat

Sementara itu Syarif Hidayat dan Abdul

Malik Gismar dalam artikel tentang Good Governance Vs Shadow State dalam Penyelenggaraan

Pemerintahan Daerah memperlihatkan bahwa

iv

birokrasi di Indonesia masih terbelenggu oleh

kinerja politik Di antara belenggu politik yangditengarai telah ambil bagian dalam menyan

dera birokrasi tersebut adalah praktik shadow

state Praktik Shadow State itu sendiri hadir tum

buh dan berkembang tatkala terjadi pelapukanfungsi pada institusi pemerintah formal Muncul

lah berbagai bentuk dari praktik informal eco

nomy antara lain manipulasi kebijakan publikuntuk kepentingan pengusaha transaksi bawah

tangan antara penguasa dan pengusaha dalam

tender proyek proyek pemerintah dan pemak

saan swastanisasi aset aset negara Kepala daerah

terpilih gubernur pada khususnya menghadapi

banyak kesulitan dalam melaksanakan otoritas

formal yang dimiliki karena berhadapan dengankekuatan informal yang berada di luar institusi

formal pemerintahan daerah shadow state Di

antara aktor yang cukup dominan dalam praktikshadow state tersebut adalah individu individu

dan atau institusi yang telah berperan sebagaisponsor dana dan sponsor politik bagi pasangan

Gubernur Wakil Gubernur pada saat Pemilukada

berlangsungMardyanto Wahyu Tryatmoko dalam tulisan

nya berjudul Pemekaran Daerah dan Persoalan

Governability Lokal di Indonesia melihat bahwaKebijakan pemekaran daerah di Indonesia pada

kenyataannya menimbulkan banyak kelemahan

yang mengarah pada persoalan governability ditingkat lokal Persoalan governability di tingkatlokal disebabkan oleh beberapa kesalahan ke

bijakan pemekaran daerah di Indonesia Dalam

rangka mengatasi persoalan governability se

bagai dampak pemekaran daerah di Indonesia

ada beberapa hal yang perlu dilakukan baikoleh pemerintah pusat maupun berbagai institusi

lokal pemerintah harus merumuskan kembali

konsep territorial reform di Indonesia Selainitu baik pemerintah pusat maupun daerah perlu

melakukan evaluasi pemekaran daerah secara

lebih komprehensif mencakup strategi dasarfaktor pendorong proses pembentukan kesiapandaerah dan hasilnya Dan akhirnya penguatan

kapasitas daerah melalui peningkatan asistensi

bagi daerah baru dan kerja sama antardaerah

perlu segera diwujudkan

Selanjutnya dalam artikel berjudul Ko

rupsi Birokrasi Pelayanan Publik di Era Otonomi

Daerah Kisno Hadi menulis bahwa lembaga

birokrasi sebagai organ negara yang menanganisektor pelayanan publik ditengarai banyak pihak

menjadi sarang korupsi Celakanya korupsi yangdulu berada di pusat sekarang dengan adanyakebijakan desentralisasi politik dan ekonomi ke

daerah ternyata korupsi juga ikut terdesentrali

sasi Korupsi dalam tubuh birokrasi pelayanan

publik ini hanya dapat diminimalisir bila ada

pemahaman secara holistik dan komprehensif

terhadap dimensi dan jaringan korupsi itu sen

diri ada pemahaman terhadap latar belakangterjadinya korupsi ada pemahaman dan pende

teksian terhadap areal di mana korupsi dalamtubuh birokrasi pelayanan publik tersebut hadir

serta mesti ada format kebijakan yang tepat clandengan didukung oleh kebijakan hukum danaparat penegak hukum yang tangguh Tanpa itupemberantasan atau paling tidak meminimalisirtindak korupsi di dalam tubuh birokrasi pelayan

an publik akan sulit dilakukan Bila itu terjadi

berlarut larut publik niscaya tidak akan percaya

terhadap layanan layanan yang diberikan olehbirokrasi

Sejalan hal di atas dan dengan mengambil

sebuah kasus Rozidateno Putri Hanida dalam

tulisannya berjudul Dinamika Penyusunan Anggaran Daerah Kasus Proses Penetapan Program

dan Alokasi Anggaran Belanja Daerah Di Kabu

paten Sleman menyatakan bahwa aktor aktor

yang terlibat dalam perumusan kebijakan anggaran dalam perspektif politik anggaran masih

senantiasa memperjuangkan kepentingan sendiri

dengan berbagai strategi Di dalam penyusunan

APBD terjadi proses sharing dan bargaining kepentingan antaraktor di mana legislatif yang seharusnya bisa mengontrol masih belum berperan

di antaranya akibat masih banyak anggota legisla

tifyang tidak mengerti apa yang menj adi prioritaspembangunan setempat Landasan prioritas oleh

legislatif masih tersekat sekat pada pemahaman

pemenuhan kebutuhan para konstituen

Redaksi berharap hadirnya Jurnal PenelitianPolitik ini bisa disambut baik oleh para pembaca

Akhir kata kami ucapkan selamat membaca

I 7 T yl

v

GOOD GOVERNANCE DAN REFORMASI BIROKRASI

DI INDONESIA

R Siti Zuhro

Abstract

With the downfall ofSoeharto s New Order regime the authoritarian nature of the bureaucratic system wasexposed The implementation ofnew political laws since 1999 gave rise to an invigorated roleforpoliticalpartiesand the implementation ofa government regulationfor a neutral bureaucracy resulted in its declining involvementin politics A strongparliament and the increasingpolitical awareness ofbureaucrats have become a reality todayThese changes have put paid to questions about the involvement ofpolitical parties and the influence ofsocietalforces in theformation ofpolicy The bureaucracy can no longer exist as it was in the New Order and infact hasresponded to societal needs by adjusting to the new political climate Indonesian politics under the transition eratakes on a wider significancefor one of the main results has been the emergence ofbureaucraticpluralism a morepluralistic political system that is more open to the influence of these societalforces Improvement in governancebecame possible however with the rise of the reformation since 1998 At this time the debate on governance inIndonesia began with a consideration of good governance The post Soeharto era was seen by reformists as along awaited opportunity to improve government policy so that people would not only follow the government sdecisions but would also contribute to the decision making process Indonesian demanded more democraticgovernance that is more regular interaction between government and civil society andfreerparticipation by thelatter in government institutions

Keywords Governance policy democratization reformation good governance

Tata pemerintahan yang baik goodgovernancetelah lama dikampanyekan di Indonesia Sejak

1998 kampanye tersebut semakin gencar dilaku

kan seiring dengan munculnya gerakan reformasipada tahun tersebut Kampanye ini tak dapat

dilepaskan dari makin buruknya kinerj a birokrasidan maraknya korupsi akibat tidak profesional

tidak efektif dan tidak efisien Selain itu birokrasi

Indonesia juga masih tidak rasional gemuk kaya

struktur miskin fungsi tidak netral dan tidak

transparan Masalah masalah ini menjadi kendala

serius bagi birokrasi yang semestinya lebih progresif dalam merespons perubahan masyarakat

yang terjadi selama periode 1 998 2010

Gerakan reformasi 1998 yang seharusnyamenjadi tonggak reformasi birokrasi Indonesia

dalam tataran praksisnya sulit diwujudkan

Bisa dikatakan bahwa selama rentang waktu 12tahun terakhir perjuangan untuk mewujudkan

pemberantasan KKN belum mencapai hasil yangmaksimal Banyak kendala dan tantangan yangmembuat reformasi birokrasi masih menjadi wa

cana dan kalaupun dilakukan sangat parsial

Realitasnya birokrasi Indonesia masih menghadapi peliknya reformasi kelembagaan dan

tarikan politik yang tak j arang membuat institusibirokrasi menjadi ajang tarik menarik kepentingan politik partai partai Apalagi setelah diterapkannya sistem multipartai sejak 1999 Sejak itu

dinamika politik baik yang terjadi di pusat maupun daerah semakin pesat Di daerah khususnya

politik lokal cenderung menguat setelah diterapkannya otonomi daerah tahun 2001 dan pemilu

kepala daerah secara langsung tahun 2005

Tulisan ini akan membahas perspektif biro

krasi masa depan dengan me review konsepgood governance dan gerakan reformasi bi

rokrasi t serta dampaknya terhadap penciptaanpemerintahan yang bersih akuntabel dan tidakkorup Bahwa keberhasilan dalam mewujudkannetralitas birokrasi khususnya dalam mem

perkuat hak politik pegawai negeri sipil PNS

Yang dimaksud dengan gerakan reformasi birokrasi dalamtulisan ini adalah tuntutan publik yang diwakili oleh kekuatansosial dalam masyarakat societal forces untuk memberantas

korupsi kolusi dan nepotisme dalam birokrasi yang telahmenumbangkan Soeharto dari kursi kepresidenan Mei 1998

Sejak An gerakan ini senantiasa disuarakan dari waktu ke waktu

dan mencapai puncaknya akhir Desember 2009 ketika rakyat

menilai korupsi semakin marak dan tak terkendali Contoh

terkini adalah munculnya kasus Bank Century dan makelarkasus di hampir semua instansi pemerintah

1

dan kesetaraan partai politik merupakan hal

penting untuk membangun iklim demokrasiLebih dari itu gerakan reformasi birokrasi juga

memunculkan pluralisme birokrasi bureau

cratic pluralism karena format kebijakan lebih

merupakan hasil dari kompetisi aktor aktor dan

tuntutannya ketimbang monopoli negara Salahsatu indikasinya adalah terbukanya peluang untuk memengaruhi kebijakan publik dan relatif

meningkatnya tanggung jawab birokrasi terhadapmasalah masalah sosial dan tekanan sosial

Konsep Good GovernanceTerwujudnya goodgovernance di Indonesia tidak

dapat dilepaskan dari berhasil tidaknya kinerja

birokrasi Keduanya mempunyai korelasi yangpositif dalam arti saling memengaruhi Kinerjabirokrasi dan pemberdayaan masyarakat yang semakin bagus akan berpengaruh positif terhadappembangunan Hubungan yang bersinergi antarapemerintah dan masyarakat akan menghasilkan

suatu pemerintahan yang kuat yang didukungoleh masyarakat Untuk itulah diperlukan ada

nya interaksi yang saling memperkuat antarapemerintah dan masyarakat guna menciptakan

kemajuan ekonomi nasional

Konsep governance secara sederhana merujuk pada proses pembuatan keputusan dan dan

implementasinya Governance berlaku dan

berlangsung di semua tingkatan baik nasionalmaupun lokal z Sementara itu goodgovernance

merujuk pada adanya akuntabilitas partisipasi

konsensus transparansi efisiensi dan efektivitas

responsivitas persamaan dan inklusivitas serta

kepatuhan pada rule of law Dengan ciri ciritersebut realisasi good governance menjadi

sangat penting karena dampaknya yang dapatmendorong terwujudnya pembangunan ekonomidaerah Artinya peningkatan pembangunan eko

nomi daerah dimungkinkan dengan adanya good

governance Hal ini tentunya sangat diharapkan

masyarakat daerah sebab sebagaimana diketahui

sebagian besar penduduk Indonesia berada di

daerah dan atau pedesaan Kebijakan desentrali

sasi dan otonomi daerah tak lain dimaksudkan

untuk menggenjot pembangunan dan perbaikan

2Lihat Jon Pierre dan B Guy Peters Governance Politics andthe State New York St Martin s Press 2000 hlm 1

2

masyarakat daerah termasuk masyarakat pe

desaan

Sebagaimana disebutkan di atas indikator

good governance merujuk pada akuntabilitas

transparansi dan partisipasi Pelaksanaan sistem

goodgovernance diharapkan dapat meningkatkan

pembangunan ekonomi daerah Adapun indikator

peningkatan pembangunan ekonomi secara fisik

dapat dilihat dari perbaikan infrastruktur daerah

besarnya APBD PDRB dan PAD Selain itu

indikator penting lainnya dapat dilihat dari besarkecilnya pelayanan publik yang tecermin dariangka kemiskinan pengangguran kesehatan dan

tingkat pendidikan masyarakat Artinya semakin

kecil jumlah kemiskinan dan pengangguran akan

semakin bagus kinerja ekonomi suatu daerah

Selain itu kualitas tingkat pelayanan kesehatan

gizi dan pendidikan masyarakat menjadi indika

tor penting peningkatan pembangunan ekonomidaerah 3

Di tataran empirik realisasi desentralisasi

dan otonomi daerah menghadapi banyak kendala

karena tidak didukung infrastruktur yang bisamenerjemahkan setiap kebijakan yang dikeluarkan pemerintah pusat Salah satu infrastruktur

tersebut adalah birokrasi daerah yang tidakmempunyai kemampuan yang cukup baik secara personal maupun institusional Rendahnya

kemampuan birokrasi daerah dalam merespons

desentralisasi dan otonomi daerah menyebabkan

penyimpangan dalam realisasi desentralisasi dan

otonomi daerah

Era reformasi sekarang ini menunjukkan besarnya tuntutan untuk memperbaiki governance

Kelompok reformis telah lama menantikan untuk

dapat mereformasi kebijakan pemerintah agar

rakyat dapat terlibat dan berpartisipasi langsungdalam proses pembuatan kebijakan Munculnya

tuntutan tersebut mengindikasikan dengan jelas

bahwa kelompok reformis menginginkan ter

R Siti Zuhro Good Governance dan Kinerja Pembangunan

Ekonomi Daerah Era Desentralisasi Studi Kasus Kabupaten

Malang dalam Abdussomad Abdullah ed Demokrasi danGlobalisasi Meretas Jalan Menuju Kejatidirian Jakarta PT

THC Mandiri 2009 hlm 206 212

Governance is the capacity ofgovernment to make and implement policy in other words to steer society Thinking about

governance means thinking about how to steer the economy andsociety and how to reach collective goals Lihat Jon Pierredan B Guy Peters Governance Politics and the State NewYork St Martin s Press 2000 hlm 1

wujudnya democratic governance yaitu adanya

interaksi yang lebih intens antara pemerintahdengan masyarakat dan meningkatnya partisi

pasi masyarakat

Partisipasi masyarakat merupakan salah

satu kunci penting bagi terwujudnya programprogram yang dicanangkan pemerintah daerahTermasuk di dalamnya program pembangunan

ekonomi Masyarakat dapat dipandang sebagaisalah satu unsur penting dari stakeholders kebijakan publik di daerah di samping pemerintahdaerah dan DPRD Partisipasi masyarakat juga

dianggap penting dalam pembuatan kebijakankarena warga masyarakatlah yang tahu danmerasakan kebutuhannya Hal ini merupakan

dasar sosiologis penting bagi penyusunan suatukebijakan publik di samping dasar yuridis danfilosofis Asumsinya bahwa kebijakan publik

merupakan upaya untuk menanggulangi masalah

publik Sebagai suatu kebijakan publik sepatut

nya kebijakan ini berorientasi pada kepentingan

publik Konsekuensinya masalah dan alternatif

solusinya diharapkan berasal dari publik bukan

sekadar cetusan pikiran atau imajinasi ide pejabat

pembuat kebijakan

Dengan kata lain yang diharapkan adalahkemampuan pemerintah daerah menciptakan

perencanaan yang partisipatif yang melibatkan

unsur unsur masyarakat Sejauh ini pemerintah

daerah cenderung menafikan aspirasi dan kepentingan masyarakat5 Proses dan mekanisme pem

buatan kebijakan publik yang terkesan bottom upsebagaimana tampak di beberapa daerah tidak

menjamin terakomodasinya aspirasi masyarakat

Takjarang gagasan gagasan yang disuarakan daribawah tidak diakomodasikan dalam keputusan

akhir implementasi kebijakan Sebagai akibat

nya bisa dipahami bila timbul keengganan rakyat

untuk mendukung program program pemerintah

daerah yang dinilai tidak aspiratif tersebut Sebaliknya bila pemerintah tak menafikan peran serta

masyarakat dalam proses pembuatan kebijakan

publik akan dapat dihasilkan kebijakan publik

yang lebih baik yang sekaligus dapat meningkatkan kepercayaan warga kepada eksekutif dan

R Siti Zuhro Dinamika Kekuatan Masyarakat Lokal dan

Demokratisasi Studi Kasus di Kabupaten Malang dalamAfadlal ed Dinamika Kekuatan Masyarakat Lokal Era

Otonomi Daerah Jakarta Pusat Penelitian Politik Lembaga

lmu Pengetahuan Indonesia 2005

legislatif efisiensi sumber daya dan realisasi

pembangunan ekonomi

Sejak diberlakukannya UU No 32 2OO4

tentang Pemerintahan Daerah era sekarang bisadisebut sebagai era transisi 6 Bagi daerah periode

transisi ini bukan periode yang mudah untuk dilalui Pengalaman Indonesia dalam melaksanakan

otonomi daerah di bawah UU No 22 1999 ten

tang Pemerintahan Daerah menunjukkan bahwatak sedikit kendala yang dihadapi daerah dalammelaksanakan otonomi Hal yang menonjoladalah munculnya tarik menarik kepentingan

antara pusat daerah dalam hal pengelolaan

sumber daya alam di daerah Kewenangan yangdimiliki daerah di bawah UU No 22 1999 tidak

bisa dilaksanakan secara maksimal oleh daerah

untuk mengefektifkan program program yang

dicanangkan khususnya dalam memberikan

pelayanan yang baik kepada masyarakat dan jugauntuk menyejahterakan mereka

Kekhawatiran akan kurangnya perhatian atas

permasalahan kesejahteraan masyarakat tersebut

menjadi semakin besar ketika pemerintah mem

berlakukan UU No 32 2004 karena terdapat

perubahan yang signifikan Salah satunya karenapemerintah provinsi mengemban fungsi ganda

baik sebagai wakil pemerintah pusat maupun

sebagai daerah otonom perannya cenderungtidak jelas Selain berfungsi sebagai koordinator

wilayah pemerintah provinsi pemprov juga

berperan penting sebagai pembina dan pengawasdi wilayahnya Namun dalam kenyataannya tak

sedikit pemerintah kabupaten kota yang kurangtaat kepada pemprov Aroma resentralisasi

mulai tercium ketika salah satu pasal dalam UU

tersebut menyatakan bahwa Menteri Dalam Nege

ri bisa mengangkat dan memberhentikan atau

membatalkan bupati walikota sebagaimana kasus

di Kabupaten Bekasi Fenoinena tersebut menun

jukkan hidupnya kembali sistem hierarki jenjangpemerintahan dari pusat sampai dengan daerah

padahal hal tersebut sudah dihapus dalam UU No

22 1999 Sebagai konsekuensinya kabupaten

e Menurut banyak kalangan UU No 32 Tabun 2004 merupakan

upaya resentralisasi karena daerah lebih diperankan sebagai

daerah pembantuan ketimbang daerah yang memiliki kewenangan sebagai daerah otonom Masa transisi ini merujuk

pada masa peralihan dari UU No 22 1999 dan UU No 25 1999

ke UU No 32 2004 dan UU No 33 2004 yang pelaksanaannya dimulai sejak awal 2005 di bawah pemerintahan Susilo

Bambang Yudhoyono

3

kota tidak bisa lagi menafikan posisi fungsi dan

peran pemerintah pusat meskipun realitasnya hal

ini tidak mudah untuk dilakukan

Masalah peningkatan kesejahteraan masya

rakat pada dasarnya merupakan salah satu

tugas pemerintah kabupaten kota Hal tersebut

memunculkan pertanyaan tentang apakah UUNo 32 2004 akan lebih memberikan peluangmunculnya good governance dan peningkatan

kinerja perribangunan ekonomi daerah atau

bahkan sebaliknya akan membuat pemerintah

daerah makin jauh dari efektif

Bila ditelusuri sekilas tentang sistem pemerintahan daerah di Indonesia tampak bahwa

sistem pemerintahan daerah di bawah UU No

5 Tahun 1974 yang diterapkan sebelum tahun1998 bertujuan meningkatkan efisiensi penye

lenggaraan pemerintahan dan pembangunan di

daerah Sebagaimana diketahui pada masa Orde

Baru sistem pemerintahan daerah Indonesia baca

paradigma lama lebih menonjolkan efisiensi

besarnya kontrol pusat dikes ampingkannya

demokratisasi politik lokal dan dikendalikannya

penyelenggaraan pemerintahan dan pembangun

an di daerah oleh pusat Dengan kata lain

pemerintah tak memiliki empati terhadap isugood governance

Pasca 1998 pemerintah mulai memperkenal

kan paradigma baru dengan lebih mengede

pankan desentralisasi kekuasaan dan demokrati

sasi politik lokal khususnya di bawah UU No

22 1999 Kedua hal tersebut mewarnai landasan

teori sistem pemerintahan daerah dewasa ini

Meskipun demikian pada tataran praksis elemen

lama masih tampak seperti personalisasi sistem

dan oligarki kekuasaan Keadaan tersebut telah

menghambat pembangunan otonomi daerah

Empat tahun pertama realisasi desentralisasi dan

otonomi daerah 2001 2004 sistem pemerin

tahan daerah kembali memperlihatkan besarnya

implementasi desentralisasi kekuasaan dan

meningkatnya peran legislatif daerah sebagai

Sejak direalisasikannya kebijakan otonomi daerah ini

2001 upaya untuk mewujudkan pemerintahan daerah yangdemokratis tampak menonjol Pemerintah pusat tidak hanya

menerapkan desentralisasi administratif tapi juga desentralisasi

politik Secara relatif pemerintah lokal memiliki kewenangan

untuk mengelola urusan urusan di daerah Jumlah penyerahan

kekuasaan urusan dari pemerintah pusat ke daerah menentukan

kapasitas daerah dalam mengelola sumber sumber yang adadi daerah

El

institusi yang sejajar dengan pemerintah daerah 8Seiring dengan tumbuhnya civil society di daerahtuntutan masyarakat akan sistem pemerintahan

daerah yang dapat mengadopsi nilai nilai demokrasi juga semakin besar 9 Dengan demikian

harapan masyarakat untuk berperan serta secara

maksimal dalam proses pengambilan kebijakan

dapat terwujud

Pemerintahan yang demokratis membutuhkan persyaratan seperti lembaga demokrasi yang

kuat penduduk yang memahami dan memilikipengetahuan cukup mengenai prinsip prinsip demokrasi dan kepemimpinan negara yang capabledan responsible Secara teoretis pemerintah

daerah akan berjalan secara efektif bila kepala

daerah terpilih secara demokratis Dengan

demikian diharapkan dapat terjadi checks and

balances berjalannya pemerintahan berdasarkan

prosedur dan keteraturan dan terbangunnya

mekanisme yang menyediakan transparansi sertaakuntabilitas

Realisasi good governance atau efektivitas

pemerintah daerah dapat dilihat dari kemampuan

nya dalam mewujudkan program program yangberkaitan dengan pelayanan publik seperti perizin

an pendidikan dan kesehatan Keberhasilannya

sangat tergantung pada seberapa besar pemerintah dapat melibatkan partisipasi masyarakat

Efektivitas pemerintahan daerah merujuk

pada kapasitas pemerintah daerah dalam menge

lola kewenangannya baik di bidang pemerintahan maupun pelayanan umum Oleh karena itu

institusi pemerintah daerah semestinya menjadi

fokus dalam pembenahan kelembagaan mengingat keberhasilan program program daerah tidak

hanya diukur dari besarnya partispasi masyara

kat melainkan juga dari kinerja institusi pemerin

tahan daerah Lebih dari itu unsur penting yangtak dapat dipisahkan dari good governance dan

efektivitas pemerintah daerah adalah organisasi

struktur organisasi masalah pelayanan penge

6 Paling tidak peran DPRD sebagai lembaga legislatif daerahini direalisasikan sampai dengan tahun 2004 berdasarkan UU

No 22 1999

9 Hasil penelitian Tim Peneliti P2P LIPI tentang dinamikakekuatan masyarakat lokal menunjukkan bahwa kekuatan ma

syarakat lokal tumbuh dan berkembang pesat dari segi jumlahKekuatan sosial ini secara relatif mampu memengaruhi proses

pembuatan kebijakan publik Lihat antara lain Afadlal ed

Dinamika Kekuatan Masyarakat Era Otonomi Daerah Jakarta

Pusat Penelitian Politik LIPI 2004 hlm 2 5

lolaan kewenangan daerah Renstra Ranperda

AKU APBD pemberdayaan masyarakat dan

kesejahteraan masyarakat Hal ini mengindikasi

kan bahwa masalah good governance berkaitan

erat dengan penyelenggaraan pemerintah daerah

khususnya dalam memproses public policy danmerespons public interest

Dalam perspektif demokrasi pemerintah

daerah adalah kumpulan unit unit lokal dari

pemerintah yang otonom independen dan bebasdari kendali kekuasaan pusat Dalam sistem ini

pemerintahan daerah meliputi institusi institusi

atau organisasi yang memberikan pelayanan kepada masyarakat Institusi demokrasi dalam poli

tik lokal mencerminkan partisipasi masyarakat

karena keterlibatan masyarakat di dalam proses

pembuatan keputusan menjadi salah satu tujuan

penting otonomi daerah

Efektif tidaknya institusi pemerintah daerah

sebagian besar tergantung pada berfungsi tidaknya pembuatan dan pelaksanaan keputusan kepu

tusan oleh pemerintah daerah 10 Dalam perspek

tif demokratisasi hak masyarakat sipil untuk

mendapatkan akses politik dan kesempatan dalam

memperjuangkan kepentingannya merupakan hal

penting dalam konteks politik lokal Lebih dariitu di era otonomi daerah dewasa ini pemerintah

daerah diharapkan lebih memprioritaskan ke

pentingan masyarakat Harapan ini bukan tanpa

alasan karena tanpa dukungan masyarakat dalam

realisasi program kebijakan pemerintah tak dapat

mencapai hasil maksimal

Realisasi otonomi daerah dan pemerintahan

daerah yang demokratis tak hanya berkaitandengan pembagian kewenangan kepada kepala

daerah semata melainkan juga menekankan

pentingnya akses masyarakat dalam politik

Pembagian kewenangan kepala daerah ini

menekankan pula perlunya substansi demokrasi

sehingga good governance yang mendasarkan

pada nilai nilai demokrasi dan lokalitas dapat

lebih ditonjolkan Di dalamnya juga termasuk

nilai nilai efektivitas dan efisiensi yang diperlukan masyarakat lokal 11

10 Philip Mahwhood ed Local Government in the ThirdWorld The Experience of Tropical Africa Chichecer JohnWiley Sons 1987

Demokrasi lokal menekankan perbedaan lokal dan diversifi

kasi sistem pemerintahan daerah karena otoritas lokal memiliki

Berangkat dari uraian di atas jelaslah bahwa

keterbukaan liberalisasi politik di Indonesia yangberlangsung sejak 1998 telah menghasilkanperubahan politik yang fundamental di tingkatlokal meskipun belum komplit Sebagaimana

disebutkan di atas pemerintahan daerah memiliki

kewenangan yang cukup untuk menata daerahbaik di bidang politik ekonomi maupun sosialBahkan pemerintah daerah juga memiliki ke

wenangannya untuk menetapkan regulasi dan

redistribusi ekonomi Dalam studinya Pierre dan

Peters menemukan istilah the great society diAmerika dan the strong society di Swedia

Menurutnya keduanya berada dalam two

very different national context essentially meantgrowing government including increasedpublic

spending on public services and welfare state

programme 12 Dalam konteks ini pemerintah

government dipandang sebagai the appropriate legitimate and unchallenged vehicle for

social change equality and economic development Hal ini menegaskan bahwa pemerintah

daerah bertanggung jawab terhadap terlaksananya pelayanan publik yang memadai danterwujudnya kesejahteraan rakyat

Berbeda dengan pemerintah government

governance merujuk pada struktur fungsi dan

penampilan otoritas publik institusi di semua

level Governance ini mencakup manajemenfungsi publik seperti public service deliverypublic resources human natural economic dan

financial danpublic regulatory powers are exercised including enforcement dalam mengelolamasalah negara

Good governance merujuk pada suatu

proses dan aspirasi menuju governance systems

yang lekat dengan beberapa nilai nilai berikut 1Institusi publik yang efisien terbuka transparantidak korup dan ak6ntabel di semua level

termasuk prosedur pembuatan keputusan yangjelas 2 Pengelolaan sumber daya manusia alam

ekonomi dan finansial yang efektif dan efisien

kapasitas dan legitimasi untuk pilihan lokal dan suara lokal Hal

ini berarti bahwa otoritas lokal memiliki hak untuk membuat

pilihan yang berbeda Lihat J Halligan dan M Turner Profiles

of Government Administration in Asia Canberra AustralianGovernment Publising Service 1995

12 Government is to cover the whole range ofinstitutions andrelationship involved in the process ofgoverning Lihat JonPierre dan B Guy Peters Governance Politics and the StateNew York St Martin s Press 2000 hlm 1

5

demi terciptanya pembangunan yang adil danberkesinambungan 3 Masyarakat demokratis

dikelola dengan mempertimbangkan hak asasi

manusia dan prinsip prinsip demokrasi 4 Partisipasi civil society dalam proses pembuatankeputusan 5 Penegakan hukum dalam bentuk

the ability to enforce rights and obligationsthrough legal mechanism Semua nilai nilai

tersebut sangat relevan untuk melihat fenomena

good local governance di Indonesia

Pada tahun 1990 an muncul fenomena baru

tentang model pemerintahan yang mempertanya

kan what is dan what should be tentang peranpemerintah dalam masyarakat Pertanyaannya

adalah bagaimana pemerintah yang terpilih danakuntabel itu dapat melaksanakan peran koor

dinasinya dalam masyarakat Hal ini menarik

bila dikaitkan dengan fenomena masyarakat

Indonesia yang sedang mengalami transisi Pertanyaan selanjutnya adalah bagaimana cara men

capai kepentingan bersama di tengah masyarakat

yang sedang berubah Tanpa mengesampingkanbanyaknya kendala internal dan eksternal adalah

tugas pemerintah untuk selalu berusaha mewu

judkan goodgovernance atau democratic govern

ment Esensi democratic government ini bukan

hanya menyangkut pemerintahan dari oleh dan

untuk rakyat melainkan juga menyangkut per

soalan partisipasi masyarakat atau keterlibatan

masyarakat dalam proses pemerintahan 13

Goodgovernance berkaitan dengan manaje

men strategis untuk mengukur dan menilai keber

hasilan suatu pemerintahan Keberhasilan peme

rintah daerah dilihat dari kebijakannya termasuk

gaya kepemimpinan dan kemampuannya dalam

mendorong peran serta masyarakat swasta danlembaga lembaga nonpemerintah Sebagai salah

satu unsur goodgovernance efektivitas merupa

kan kemampuan untuk memilih tujuan yang tepatdan melakukannya secara tepat pula Adapun

indikator penting untuk mengukur efektivitasadalah profesionalisme birokrasi dalam memberi

kan pelayanan atau melaksanakan pembangun

an daerah sesuai dengan anggaran pendapatan

dan belanja daerah APBD Pelayanan publik

kelembagaan dan birokrasi merupakan satu paket

13 Jon Pierre dan B Guy Peters Governance Politics and theState New York St Martin s Press 2000

G

penting yang berkaitan langsung dengan isuefisiensi dan efektivitas

Konsep governance secara sederhana merujuk pada proses pembuatan keputusan dan proses

pengimplementasian keputusan tersebut Dalam

bahasa UNDP good governance is the manner

in which power is exercised by the society in themanagement ofvarious levels ofgovernment ofthe country s social cultural political and economic resources Lebih lanjut menurut Pierre

dan Peters 14 good governance should have

devise means ofaccomodating more continuousforms ofparticipation while still being able tosupply the needed direction to society Good

governance ini menurut Asian Development Bank

juga berkaitan dengan realisasi akuntabilitas dan

transparansi pemerintahan daerah Akuntabilitas

adalah kewenangan yang dikelola pemerintahdaerah yang dapat dipertanggungjawabkansecara transparan Masalah akuntabilitas dan

transparansi ini meliputi pengembangan kapa

sitas institusi dalam melaksanakan kewenangan

pemerintahan provinsi dan kabupaten kota

Ada keterkaitan yang erat antara birokrasidesentralisasi dan good governance Birokrasi

adalah mesin utama penggerak dan pelakanaa

program desentralisasi dan atau pembangunan

daerah Sementara itu desentralisasi tidak hanya

menjadi prasyarat demokratisasi melainkan

juga bertujuan untuk menyejahterakan rakyat

dan memberikan pelayanan yang prima kepadamereka Selain itu kebijakan desentralisasi juga

diharapkan dapat meningkatkan pembangunan

ekonomi daerah Asumsinya kebijakan desen

tralisasi akan menghasilkan pemerintahan

daerah yang demokratis dan menciptakan goodgovernance yang indikatornya adalah terwujudnya akuntabilitas transparansi dan partisipasi

masyarakat

Secara teori goodgovernance memungkin

kan peningkatan pembangunan ekonomi daerah

Indikator peningkatan pembangunan ekonomi

secara fisik dapat dilihat dari perbaikan infra

struktur daerah besarnya APBD PDRB dan

PAD Indikator penting lainnya dapat dilihat daribesar kecilnya angka kemiskinan pengangguran

kesehatan dan tingkat pendidikan masyarakat

Semakin berkurang angka kemiskinan dan

14lbid hlm 4

pengangguran menunjukkan bahwa kinerja eko

nomi suatu daerah semakin berhasil Pelayanan

kesehatan gizi dan pendidikan masyarakat yangbaik merupakan indikator penting peningkatanpembangunan ekonomi daerah

Reformasi Birokrasi

Untuk mewujudkan hal tersebut di atas dibutuh

kan keberanian pemerintah daerah untuk mere

formasi birokrasinya 15 Ke depan birokrasi

pemerintah daerah harus menjadi birokrasi yangmendukung secara luas terciptanya ruang partisipasi publik pemberdayaan dan peningkatan

kreativitas masyarakat Untuk itu birokrasi perlu

mengurangi kadar pengawasan dan represi terha

dap hak ekspresi inisiatif dan kreativitas masyarakat lokal Selain itu perlu pula ditinggalkan

cara cara penguasaan masyarakat lewat kooptasi

kelembagaan dan sikap dominasi hegemoniBirokrasi perlu merekrut SDM dari luar untuk

memperkuat institusi dan transformasi menuju

birokrasi profesional Birokrasi yang kompetitifmemasukkan semangat kompetisi di dalam dan

antarbirokrasi Sebagai contoh pemkab pemkot

perlu menciptakan birokrasi daerah yang masingmasing bagiannya saling bersaing dalam mem

15Isu reformasi birokrasi dan demokratisasi di Indonesia

menjadi isu sentral perdebatan politik belakangan ini Hal ini

tak lain karena terdapat hubungan yang erat antarkeduanyaMenurut Etzioni Halevi 1985 54 reformasi birokrasi dapat

berjalan bersama seiring dengan proses demokratisasi dandemokratisasi dapat mempromosikan pembangunan birokrasi

Dengan kata lain semakin demokratis sistem pemerintahan

semakin besar peluang untuk mereformasi birokrasi Sebaliknya semakin netral dan profesional birokrasi semakin besar

kemungkinan terciptanya demokrasi politik Krusialnya isu

reformasi birokrasi ini tidak dapat dilepaskan dari pengalaman

pahit birokrasi di era Orde Baru nya Soeharto yang mengalamipolitisasi cukup lama Di era itu birokrasi digunakan sebagaialat untuk mempertahankan status quo Sementara partai politik

parpol nyaris tak berfungsi sebagaimana layaknya parpol di

negara demokrasi Proses kebijakan publik hanya melibatkan

elite birokrat dan militer sementara parlemen dan partai politik

serta kekuatan masyarakat tidak memiliki akses dalam proses

tersebut Lihat R Siti Zuhro Negara Parpol dan Korpri Studi

Kasus Surabaya dalam Muridan Satriyo Wijoyo ed Politisasi

Birokrasi Implikasi Kebijakan Monoloyalitas Pegawai PPW

LIPI 1997 hlm 46 48 Pasca Gerakan Reformasi 1998 Indo

nesia mengalami proses transisi yang melibatkan pelembagaanpolitik sebagai upaya konsolidasi demokrasi dan desentralisasi

pemerintahan Proses transisi ini tidak hanya menghasilkan

beberapa hal positif bagi bangsa Indonesia seperti peningkatan

partisipasi politik rakyat tapi juga menimbulkan kekhawatiran

yang cukup besar akan dampak negatifnya Lihat Satish MishraHistory in the Making Systemic Transition in Indonesia

Journal of the Asia Pacific Economy Nol 7 No 1 Tabun2002 hlm 1

berikan pendampingan dan penyediaan regulasi

dan barang barang kebutuhan publik

Selain itu ciri ciri birokrasi profesional

ke depan adalah birokrasi yang masing masingbagiannya bisa menciptakan persaingan dalam

meningkatkan kualitas dan kuantitas pelayanan

publik secara kompetitif Bukan saatnya lagi

birokrat minta dilayani atau membebani ma

syarakat dengan pungutan liar salah urus dan

ketidakpedulian Lebih dari itu dalam melakukan

rekrutmen sumber daya manusianya birokrasi

harus melakukan seleksi fat and proper test dan

menjauhkan kolusi dan nepotisme Birokrasi

juga perlu memberikan reward merit system

memberikan penghargaan dan imbalan gaji se

suai pencapaian prestasi dan bukan spoil system

hubungan kerja yang kolutif diskriminatif dankurang mendidik serta perlu mengedepankan

pola reward and punishment yang selama inikurang berjalan Dengan kata lain birokrasipemerintah harus netral dalam politik tidak

diskriminatif tidak memanfaatkan fasilitas dan

akses milik negara untuk kepentingan individu

dan partai politik

Upaya untuk membenahi birokrasi mencakupempat aspek penting

a Aspek politik organisasi pengawasan ke

wenangan kebijakan netralitas meliputi

1 komitmen atas keterbukaan UU Keter

bukaan Informasi Publik KIP dan me

kanisme kontrol dari publik pers UU No

40 1999 tentang Pers2 desentralisasi kewenangan pemerintah

UU No 32 2004 tentang PemerintahanDaerah

3 kebijakan sistem top down and bottom upUU No 32 2004 PP No 20 2004 tentang

Rencana Kerj a Pemerintah PP No 6 2008tentang Evaluasi terhadap Kinerj a Pemdadan

4 netralitas PNS terhadap parpol UU No43 1999 dikuatkan dengah terbitnya PP

No 32 2004 tentang Larangan PNS menjadi Anggota Parpol

b Aspek kewenangan pemerintahan UU No

32 2004

c Aspek administrasi yaitu regulasi rekrutmen

struktur kepegawaian yang terdiri atas

7

1 komitmen efisiensi UU No 43 1999 ten

tang Pokok Pokok Kepegawaian2 komitmen transparansi PP No 8 2003

tentang Pedoman Organisasi PerangkatDaerah dan PP No 9 2003 tentang Wewenang Pengangkatan Pemindahan Pemberhentian PNS

3 perampingan dan penataan struktur

kepegawaian UU No 32 2004 dan PP

No 8 2003 tentang Pedoman OrganisasiPerangkat Daerah

d Aspek mentalitas dan kultur yang meliputi1 komitmen pelayanan publik Surat Edaran

Menneg PAN No SE 10 M PAN 07 2005tentang Prioritas Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dan SE 15 M PAN 9 2005

tentang Peningkatan Intensitas Pengawasan dalam Upaya Perbaikan Pelayanan Pu

blik

2 komitmen antikorupsi Inpres No 5 2005

tentang Percepatan Pemberantasan Korupsidan SE Menneg PAN No SE 04 M PAN2 2005 tentang Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik yang Bebas KKN dan

3 upaya peningkatan kesej ahteraan kenaikan gaji dan tunjangan pegawai

Pentingnya reformasi birokrasi tersebut pada

dasarnya merupakan konsekuensi logis dari re

alitas birokrasi Indonesia baik di pusat maupun

di daerah yang masih jauh dari profesional dannetral Pengabaian tentang hal ini akan sangatmembahayakan nasib Indonesia ke depan karena

kondisi birokrasi sebagai pelaku pelaksana

pembangunan yang carut marut menghambat

kemajuan Indonesia Oleh karena itu reformasi

birokrasi menjadi suatu keniscayaan

Sejauh ini terdapat sekitar 30 40 daerah

yang berhasil melaksanakan reformasi birokrasi terutama di bidang pelayanan publik sepertiJembrana Sragen Tarakan dan Solok 16 Dalam

kaitan ini Kabupaten Malang masih dalamproses berbenah diri menuju proses good local

governance sebagimana terlihat dari relatif ek

sisnya akuntabilitas transparansi dan partisipasi

16 R Siti Zuhro Good Governance dan Kinerj a PembangunanEkonomi Daerah Era Desentralisasi Studi Kasus Kabupaten

Malang Dalam Abdussomad Abdullah ed Demokrasi danGlobalisasi Meretas Jalan Menuju Kejatidirian Jakarta PT

THC Mandiri 2009 hlm 210

i

Pembangunan ekonomi yang relatif meningkat di

Malang menghasilkan peningkatan bidang pendidikan dan akses masyarakat terhadap kesehatanHal ini bisa dilihat dari perkembangan terakhir

pembangunan ekonomi Kabupaten Malang periode 2004 2005 17

Studi empirik di beberapa daerah di Indonesia

menunjukkan bahwa peran leadership kepala

daerah sangat penting untuk membuat terobosanyang menguntungkan baik untuk masyarakatmaupun pemerintahan daerah Terobosan sema

cam ini diperlukan ketika sistem birokrasi yangada sulit diajak bekerja sama untuk membangun

daerah secara efektif dan efisien Artinya Indone

sia memerlukan banyak lagi kepala daerah yangmampu mengelola potensi daerah tanpa harus

tergantung pada pemerintah pusat

Sebuah pemerintahan daerah yang bersihakan tercipta jika perusahaan yang menjadirekanan pemerintah tidak melakukan suap danbekerja sama menggelembungkan nilai proyek

Oleh karena itu perusahaan rekanan pemerintah

juga harus menjalankan praktik bersih dalam

menerima dan menj alankan proyek yang diterimanya Dengan kata lain kesadaran kepala daerah

untuk menciptakan tata pemerintahan yang baikjuga harus ditunjang dengan praktik bersih diridari perusahaan yang akan menjadi rekanan

Dalam konteks ini studi tentang kebijakandesentralisasi dan otonomi daerah dalam konteks

penciptaan good governance dihapuskannya

korupsi kolusi dan nepostisme menuntut

sistem akuntabilitas dan transparansi sehingga

tugas tugas pemerintah pusat dan daerah dapat

dipertanggungjawabkan kepada rakyat Isu isu

ini muncul seiring dengan munculnya isu tentangkeadilan sosial yang makin merebak di tataranmasyarakat lokal selama periode 2001 2010

Lebih dari itu munculnya beberapa isu ini

juga tak dapat dilepaskan dari makin berkem

bangnya jumlah dan peran kekuatan sosial so

cietal forces dalam masyarakat sejak gerakan

reformasi 1998 Sulit dipungkiri juga bahwa

kekuatan sosial dalam masyarakat ini telah mem

promosikan pentingnya partisipasi dan pluralis

me Dengan kata lain peran civil society dalammendorong reformasi birokrasi dan desentralisasi

17lbid hlm 206 212

makin penting karena terciptanya good governance tidak bisa semata mata diharapkan dari

pemerintah daerah saja from within

Belakangan ini pemerintah pusat juga mulai

mencanangkan reformasi pemerintahan daerah

Perbaikan difokuskan pada pelayanan publik

manajemen berbasis kinerja dan meningkatkan

kinerja auditor daerah seperti Badan Pengawas

Daerah BPD Seiring dengan itu dikenalkanpula program pulau integritas island of integrity untuk mewujudkan tata pemerintahan

yang baik Sebagai contoh KPK saat ini bekerjasama dengan gubernur dan kepala daerah dalam

mencegah praktik korupsi 18 Kerja sama tersebut

berupa bantuan teknis pencegahan korupsi pe

ningkatan pelayanan sektor publik manajemen

berbasis kinerja dan kinerja auditor daerah

Selain itu juga dibangun mekanisme pengaduan

masyarakat

Gerakan Reformasi Birokrasi

Tekanan dari Bawah19

18 Kerja sama ini dilakukan di beberapa daerah seperti Provinsi

Gorontalo Kalimantan Selatan Kalimantan Tengah dan Riau

Kompas 12 Mei 2006

19 Gerakan reformasi birokrasi yang memperjuangkan netralitas birokrasi pertama kali dimotori oleh sejumlah dokter dari

Fakultas Kedokteran Universitas Indonesia UI atau disebut

juga Forum Salemba Gerakan ini mendapat dukungan dari

Menteri Penerangan Yunus Yosphia dan sekretarisnya I G K

Manila dengan menghapus Korpri di departemennya Menurut

mereka tidak ada gunanya mempertahankan Korpri karena

dianggap tidak relevan dengan aspirasi dan kepentingan PNSDemikian juga dengan Departemen Kehutanan yang mengumumkan netralitasnya dan tidak akan berafiliasi dengan

partai tertentu PPP PDI dan kelompok muda Golkar juga ikut

mendukung gagasan netralitas birokrasi Republika 5 Januari1999 Bahkan peneliti Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia

LIPI ikut menyemangati dan mendukung ide tersebut yangdisampaikan melalui tulisan kritisnya di media massa Mena

riknya kritik yang disampaikan para peneliti ini mendapatkandukungan dari Kepala BAKN Prof Sofian Effendi yang menegaskan bahwa peneliti mempunyai hak untuk berbicara alas

nama aspirasi rakyat

Meskipun gerakan netralitas ini mendapat kecaman

dari Ketua Korpri Pusat Feisal Tamin karena menurutnya

bila Korpri dibubarkan tidak akan ada lagi PNS tekad untuk

mewujudkan birokrasi yang netral tidaklah surut Untuk merespons kecaman Feisal Tamin itu Yunus Yosphia mengatakan

bahwa tidak ada hubungan antara Korpri dan rekrutmen PNS

Bubarnya Korpri di Departemen Penerangan merupakan

perwujudan aspirasi anggota Korpri itu sendiri Kompas 15

Juni 1999 Polemik ini justru mendorong gerakan netralitasbirokrasi makin meluas dan memengaruhi pemerintah daerah

Semakin meluas gerakan netralitas ke daerah daerah makin

besar pula peluang meluasnya pluralisme birokrasi di daerah

Sejak 1999 partai politik relatif mendapatkan

kebebasan dalam pemilihan umum Organisasi

masyarakat menjadi lebih cair dan kompetitif

Indonesia mengalami perubahan politik secara

gradual dalam periode 1999 2010 yang ditandaidengan posisi kunci eksekutif ditentukan me

lalui pemilihan Demikian juga dengan legislatif

karena semua anggotanya dipilih secara langsungoleh rakyat Sejak 2004 militer TNI dan Polisi

tak lagi duduk di lembaga legislatif

Pengalaman pemilu yang diselenggarakansejak 1999 menunjukkan bahwa Indonesia

sedang menuju sistem demokrasi perwakilanmelalui partai politik dan demokrasi partisi

patoris untuk menggantikan struktur atau sistem

otoritarian Sebagai hasilnya kekuasaan partai

politik dan parlemen relatif bisa mengimbangi

kekuasaan eksekutif atau presiden

Lebih dari itu peran kekuatan sosial so

cietal forces 20 menjadi lebih signifikan sejak

gerakan reformasi 1998 Salah satu hasilnya

korupsi di birokrasi menjadi lebih tampak dan

makin terkuak Korupsi menyebar mulai dari

birokrasi pusat sampai level yang paling bawah 21Sebagaimana tercatat korupsi yang terjadi dipemerintahan pada tahun 1980 an dan 1990 an

secara umum cukup meningkat Hal An tampakmisalnya dalam lingkaran keluarga Soeharto dan

para kroninya zz

Kiranya jelas bahwa gerakan reformasi dan netralitas tidak

dapat dipisahkan saw dengan lainnya Bila gerakan reformasi

dianggap sebagai perjuangan untuk memperbaiki sistem politiksosial ekonomi dan hukum gerakan netralitas birokrasi lebih

memfokuskan pada perbaikan birokrasi Lebih dari itu gerakan

reformasi hendak memberantas KKN sedangkan gerakan

netralitas merupakan respons terhadap luasnya tuntutan untukmewujudkan good governance yang meningkat tajam setelahtumbangnya Soeharto Gerakan netralitas juga lebih memfokus

kan upaya rekonfigurasi birokrasi dalam rangka memperbaiki

kualitasnya dan mewujudkan pemilu yang bebas dan jujur danuntuk membantu mengurangi KKN Dampak positif lainnya

adalah bahwa publik menjadi sadar arti pentingnya mende

mokratisasikan democratising dan mendebirokratisasikandebarreaucratising Indonesia untuk kepentingan ekonomi

Indonesia

0 Yang terdiri alas mahasiswa akademisi organisasi nonpemerintah ornop pers dan masyarakat bisnis

21 Hampir tiap hari isu dan atau skandal korupsi terjadi baikdi pusat maupun daerah diberitakan oleh berbagai media baik

elektronik maupun cetak Skandal korupsi di birokrasi ini men

capai puncaknya dengan dibeberkannya kasus Bank Centurydan makelar mafia kasus pajak sejak akhir 2009

21 William R Liddle Indonesia s Democratic OpeningGovernment and Opposition Vol 34 No 1 1999 hlm 105

X

Skandal korupsi tersebut kini bukannya makin

berkurang tapi justru makin meningkat Keadaanini tentu sangat memprihatinkan Masalah korupsi

tersebut merupakan hal paling berat yang dihadapi Indonesia di era transisi Bila Thailand dan

Korea Selatan cukup berhasil mengatasi krisisdengan mengedepankan manajemen baru yangberorientasi pada reformasi pemerintahan dan

pelaksanaan demokrasi pemerintah Indonesia

masih menghadapi kesulitan dalam menye

suaikan diri dengan perkembangan ekonomi baru

dan situasi politik selama periode 1999 2010 73

Hal ini menyebabkan pembangunan ekonomi

Indonesia tersendat dan kepercayaan rakyat ter

hadap demokrasi juga menurun

Lepas dari itu munculnya kesadaran yangtinggi tentang perlunya perubahan tingkah lakusikap dan orientasi budaya pegawai negeri sipilsebagai aparat birokrasi menjadi faktor pentingpendorong munculnya gerakan reformasi birokrasi Dampak gerakan tersebut relatif signifikan

karena ikut mendorong terwujudnya good governance dan pemilu yang jujur bebas dan adil

Kesadaran penting lainnya juga munculberkenaan dengan perbaikan birokrasi Indonesia

yaitu tuntutan terhadap peningkatan transparansi efektivitas efisiensi profesionalisme dan

akuntabilitas birokrasi Dengan kata lain upaya

untuk menciptakan goodgovernance pemerin

tahan yang berdasarkan hukum kebijakan yangtransparan dan pemerintahan yang dapat dipertanggungjawabkan semakin mengedepan

Dengan good governance diharapkan akan

tercipta hubungan yang memadai antara negaradan masyarakat state society yang menghargaiketerlibatan rakyat dalam semua proses kebij akanpolitik Visibilitas proses ini disebut transparansi

sedangkan akuntabilitas merujuk pada kondisi

di mana hasil keputusan politik sedapat mungkin

23 Respons awal pemerintah waktu itu adalah mengambangkan

nilai tukar rupiah dan meminta bantuan IMF Beberapa bank

ditutup dan proyek proyek besar ditangguhkan Tapi kepentingan bisnis yang dekat dengan presiden dilindungi Meskipundemikian paket bantuan IMF yang diberikan ke Indonesia15 Januari 1998 itu tidak menghentikan jatuhnya nilai tukar

rupiah Sebaliknya harga bahan pokok naik tajam terutama

barang barang impor Keadaan ini akhirnya berpengaruh seriusterhadap perekonomian Indonesia Lihat International MonetaryFund IMF Indonesia Memorandum ofEconomic and Financial Policies 1998 dalam http WWWimf org external np

L0I1011598 htm lihat juga Kompas 17 Januari 1998

10

bisa dipertanggungjawabkan 24 Akuntabilitas

dapat diperbaiki bila ada keterbukaan yang cukup besar

Dalam kasus Indonesia perbaikan birokrasi

tak hanya terkait dengan isu remunerasi atau

menaikkan gaji PNS tapi juga berkaitan dengan

kecenderungan politisasi birokrasi Untuk itu

netralitas birokrasi sangat diperlukan agar insti

tusi ini dapat bekerja secara profesional yaitu

dapat memisahkan politik dari karier administrasi

public service dalam pemerintahan dan depo

litisasi public service Menurut Asmerom dan

Reis netralitas birokrasi memerlukan beberapa

karakteristik penting25

Politics andpolicy are separatedfrom administration public servants are appointed andpro

moted on the basis of merit rather than on thebasis ofparty affiliation or contributions publicservants do not engage in partisan political

activities public servants do not express publi

cly their personal views on government policies or administration public servants provide

forthright and objective advice to theirpolitical

masters inprivate and confidence In return po

litical executives protect the anonymity ofpublicservants bypublicly accepting responsibilityfordepartmental decisions

Lebih lanjut Asmerom dan Reis26 juga ber

pendapat bahwa birokrasi yang tidak terpolitisasiakan menjamin stabilitas pemerintahan ke depan

Dua pakar ini juga mengatakan bahwa netralitas

dari public service adalah komplementer terha

dap merit system di mana sistem rekrutmen danpromosi dalam berbagai posisi di public service

ditentukan oleh merit yaitu mekanisme legal

rasional dan bukannya afiliasi politik atau patro

nase Merit system ini memberikan keuntungan

berupa terciptanya sistem yang langgeng berkesinambungan stabil dan imparsialitas dalam

public service dan membangun profesionalisme

Karakteristik birokrasi seperti ini menekankan

tentang idealnya birokrasi untuk tidak berpolitik

Indonesian Human Development Report Toward a New

Consensus Jakarta BPS Statistik Indonesia Bappenas dan

UNDP Indonesia 2001 hlm 24 25

25 Haile K Asmerom dan Elisa P Reis Introduction DalamHaile K Asmeron dan Elisa P Reis Democratisation and

Bureaucratic Neutrality London Macmillan Press 1996hlm 22 23

26Ibid him 27

terbebas dari konflik dan hanya fokus pada

adminsitrasi dan rasionalitas Hal ini tentunya

relevan dengan birokrasi Indonesia di era transisi

yang sedang berupaya untuk mendepolitisasikaninstitusinya

Berkaitan dengan reformasi birokrasi terse

but dua hal penting yang perlu dicermati adalahmasih eksisnya politisasi birokrasi khususnya

sejak pemilu kepala daerah tahun 2005 di mana

pegawai negeri sipil sulit bersikap netral dalampemilu Kedua perlunya upaya untuk mengefek

tifkan Korpri sebagai pilar pendorong reformasibirokrasi dan demokratisasi yang mensyaratkan posisinya untuk netral dan tidak partisan

Kedua hal tersebut menunjukkan dengan jelas

bahwa gerakan netralitas birokrasi secara tegas

menuntut birokrat untuk netral dalam politik

yaitu tidak aktif dan terlibat dalam mendukungpartai tertentu

Peran Kekuatan Sosial dalam Reformasi

Birokrasi

Meskipun gerakan netralitas birokrasi awalnya

dimotori oleh Forum Salemba dan elite politik

tertentu gerakan ini mendapat dukungan luas dari

kekuatan sosial Peran mereka ini sangat krusial

dalam memberikan tekanan kepada pemerintah

untuk menerapkan peraturan yang tegas tentangPNS Mereka menanyakan keberadaan birokrasi

yang dalam banyak hal makin merosot kualitasnya setelah tumbangnya Soeharto 27 Perdebatan

luas mengenai isu netralitas birokrasi pun digelar

selama periode 1998 1999 Tidak sedikit tulisan

kritis berkaitan dengan isu itu dimuat dalam me

dia massa seiring dengan perdebatan yang memanas di parlemen yang membahas isu yang samaTulisan tulisan di media massa tersebut sedikit

banyak berpengaruh terhadap opini publik padaumumnya dan DPR RI pada khususnya Penga

ruh kekuatan sosial tersebut telah menghasilkan

partisipasi sosial yang lebih signifikan meskipunterkesan masih belum maksimal

Informasi tentang kebijakan publik disebarluaskan oleh media massa mulai dari pusat

2 Berbeda dengan birokrasi era Orde Baru yang relatif berfungsi seperti partai politik dan atau parlemen birokrasi era

reformasi cenderung diwarnai oleh sistem multipartai dantuntutan untuk mewujudkan goodgovernance yang disuarakansecara lantang oleh kekuatan kekuatan sosial dalam masyarakatsocietalforces

sampai daerah Dalam kaitan ini peran radio

dan pers penting dalam menyebarkan informasimengenai isu nasional dan lokal Demikian juga

dengan ornop yang berperan penting dalammeningkatkan kesadaran politik rakyat melalui

program advokasinya baik di tingkat pusat mau

pun daerah Advokasi yang dilakukan ornop didaerah tentang kebij akan pemda telah mendorongrakyat makin meningkatkan partisipasinya karena

reformasi birokrasi tidak bisa diharapkan hanya

dari inisiatif pemerintah

Dengan kata lain kekuatan sosial tersebut

telah mempromosikan partisipasi dan pluralis

me yang dalam banyak hal melemahkan aparatpemerintah sebagai agen kontrol sosial Masyara

kat semakin sadar bahwa terciptanya goodgover

nance dan pemberdayaan civil society menjadisebuah kebutuhan saat ini

Implementasi PP No 12 1999

dan PP No 37 2004

Disahkannya PP No 12 1999 tentang Perubahan atas Peraturan Pemerintah Nomor 5 tahun

1999 tentang Pegawai Negeri Sipil yang menjadiAnggota Partai Politik mengakhiri kontroversi

tentang keterlibatan PNS dalam politik PP inimembolehkan PNS untuk menggunakan hak

politiknya memilih dalam pemilu tapi tidak

membolehkan PNS menjadi anggota atau pengurus partai Dengan kata lain PNS dilarang berpolitik praktis Ketentuan ini dinilai memberikan

pengaruh positif terhadap birokrasi karena relatif berhasil membatasi keterlibatan PNS dalam

politik Hal ini bisa dilihat dari keterkaitan PNS

dengan Partai Golkar di sebagian besar wilayah

Indonesia yang tampak mulai longgar 28Lebih dari itu dengan diterapkan paket UU

Politik sejak 1999 UU No 3 1999 tentang Pemilihan Umum UU No 2 1999 tentang PartaiPolitik dan UU No 4 1999 tentang KedudukanMPR DPR DPD dan DPRD membuat rakyat

28 Dengan diterapkannya PP No 12 1999 misalnya Golkarmenghadapi kesulitan untuk menggunakan fasilitas birokrasi

dalam kampanye 1999 Penelitian yang penulis lakukan selamatahun 2001 di Jawa Timur dan Sulawesi Selatan menunjukkan

hal itu Untuk pertama kali pada 1999 politisi Indonesia

seperti menteri yang juga kader parpol PNS dan angkatanbersenjata TNI dilarang berperan aktif dalam kampanyepemilu Padahal dalam pemilu pemilu sebelumnya di era Orde

Baru PNS dan keluarganya memilih dan dalam banyak kasus

bekerja atas nama Golkar

11

makin sadar tentang hak politiknya Diterapkannya sistem multipartai dan UU politik baru

tersebut telah menyadarkan PNS bahwa biro

krasi tidak harus identik dengan Golkar PP No

12 1999 yang mencegah PNS menjadi anggotaatau fungsionaris partai merupakan langkah

positif Baik secara institusi maupun individu

birokrasi relatif berubah 29

Meskipun demikian perlu dicatat bahwa

birokrasi memiliki tugas dan peran yang jelasPada level atas birokrat terlibat dalam perumusan

kebijakan Pada level tersebut pemerintah perlu

memiliki hak untuk memilih penasehat public

service yang bisa dipercaya supaya menarik bagiprogram partai Sementara itu di bawah level

paling atas PNS diberi peluang agar profesional

dan tetap loyal pada pemerintah yang terpilih

Dengan peraturan baru itu PNS tidak boleh

memegang posisi ganda baik sebagai PNSmaupun fungsionaris partai Sebagai contoh

PNS yang ingin ikut kampanye terlebih duluharus mendapatkan izin dari atasannya Jika

permohonannya dikabulkan PNS harus meng

29 Pengaturan mengenai netralitas PNS telah diatur dalam UU

Nomor 43 Tabun 1999 Pasal 3 ayat 2 dan 3 PP Nomor 12

Tabun 1999 tentang perubahan atas PP Nomor 5 Tahun 1999tentang PNS yang menjadi anggota Parpol Pasal 7 dan Pengaturan mengenai netralitas PNS terdapat dalam UU Nomor 43

Tabun 1999 tentang perubahan atas UU Nomor 8 Tabun 1974tentang Pokok Pokok Kepegawaian Pasal 3 ayat 2 dan 3PP Nomor 12 Tahun 1999 tentang perubahan atas PP Nomor 5Tabun 1999 tentang PNS yang menjadi anggota Parpol Pasa17dan PP Nomor 37 Tabun 2004 tentang larangan PNS menjadianggota Parpol Pasal 2

Peraturan peraturan tersebut dimaksudkan agar PNS

menjaga netralitasnya dan mentaati peraturan Surat Edaran

Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor SE 03 A

M PAN 5 2005 juga menegaskan hal yang sama yaitu PNSyang menjadi calon kepala atau wakil kepala daerah wajibmembuat surat pernyataan mengundurkan diri dari jabatan

negeri pada jabatan struktural atau fungsional yang disampaikan kepada atasan langsung untuk diproses sesuai peraturanperundang undangan Bagi PNS yang bukan calon kepala atauwakil kepala daerah dilarang terlibat dalam kegiatan kampanye untuk mendukung calon kepala dan atau wakilnya PNSyang menjadi kepala daerah kalau diperhatikan dasar hukumtentang cuti PP Nomor 24 Tahun 1976 maka posisinyaidentik dengan pejabat yang sedang menjalankan cuti di luartanggungan negara sebab yang bersangkutan dibebaskan dari

j abatannya dan j abatan lowong dengan segera dapat diisi Pasal27 Pengaturan mengenai netralitas PNS terdapat dalam UU

Nomor 43 Tabun 1999 tentang perubahan atas UU Nomor 8Tahun 1974 tentang Pokok Pokok Kepegawaian Pasal 3 ayat2 dan 3 PP Nomor 12 Tahun 1999 tentang perubahan atas

PP Nomor 5 Tabun 1999 tentang PNS yang menjadi anggotaParpol Pasal 7 dan PP Nomor 37 Tabun 2004 tentang laranganPNS menjadi anggota Parpol Pasal 2 Lihat Siti Nurbaya

Reformasi Birokrasi Sulit Dipercaya Indopos 1 Juni 2009

12

undurkan diri Selama tenggang waktu satutahun PNS tersebut akan mendapat gaji sebagai

kompensasi 30 Dalam hal tertentu hal tersebut

bisa diperpanjang sampai lima tahun tapi tanpagaji

Seperti halnya PNS personel angkatan ber

senjata yang ingin bergabung dengan partai politik juga diwajibkan mengundurkan diri 31 Mereka

yang memegang dua posisi akan dikeluarkansebagai PNS sesuai dengan peraturan pemerintah

Pada periode 1999 2000 terdapat sekitar 636

PNS yang mengajukan diri untuk bergabungdengan partai 3

Makna Penting Netralitas BirokrasiBagi Demokrasi

Belajar dari kegagalan birokrasi dan tak mampu

nya pemerintahan Orde Baru mewujudkan good

governance masyarakat Indonesia menuntut

agar pemerintah pasca 1998 secara sungguh

sungguh melakukan perbaikan kedua bidangtersebut Menurut Hadi Soesastro34 pentingnya

realisasi good governance ini karena terkait

langsung dengan kebijakan ekonomi makroSementara itu penguatan mekanisme checks and

balances dalam sistem politik Indonesia masih

dalam taraf proses pembelajaran Dengan feno

mena seperti ini birokrasi di era transisi sekarangini tidak hanya ditantang untuk mampu mengelola pembangunan ekonomi tapi juga melakukan

restrukturisasi politik

Upaya pemerintah dalam membenahi biro

krasi era transisi cenderung kurang komprehensif Di bawah pemerintahan B J Habibie 1998

1999 dan Abdurrahman Wahid 1999 2001

keinginan untuk memperbaiki birokrasi relatif

sangat besar Tiga indikasi penting upaya Habibie tersebut adalah 1 ditetapkannya PP No

so Bab 7 PP No 12 1999

31 Peraturan Pemerintah Republik Indonesia 1999 Hlm

193 194 bab 7 PP No 12 1999

Jakarta Post 24 Mei 2002

ss Pemerintah Orde Baru dinilai tidak mampu mewujudkan good

governance dan tidak bisa mengelola pembangunan ekonomi

dan perubahan sosial sehingga rezim ini akhirnya tumbang

14Hadi Soesastro The Economic Crisis in Indonesia Lesson

and Challenges for Governance and Sustainable Development Dalam http wwwpack net idpakar hadisoesastroeconomic 21hml

12 1999 2 disahkannya tiga paket UU politik

baru mengenai pemilu partai politik susunan

dan kedudukan MPR DPR DPRD dan 3

keengganan Habibie menggunakan birokrasi

dalam pemilu 1999 PP dan paket UU politik

tersebut tidak hanya memperjelas posisi birokrasi

dalam konteks sistem politik Indonesia tapi juga

memberikan ketegasan hukum yang sifatnyamengikat bagi PNS yang hendak berpolitik

Dampak positif kebijakan tersebut dapat di

lihat dalam pemilu 1999 di provinsi Indonesia ba

gian barat yang sebagian besarnya dimenangkanoleh partai partai non Golkar Sebagai contoh

di Jawa Timur PKB dan PDI P masing masingmendapatkan kursi 32 dan 31 sementara Partai

Golkar berada di posisi ketiga dengan 12 kursi

Padahal dalam pemilu 1997 Golkar di wilayah

ini mendominasi kursi di DPRD dan selama

pemilu Orba Golkar tak pernah terkalahkan 3s

Sebaliknya di provinsi Indonesia bagian

timur sebagian besar masih dimenangkan Partai

Golkar Sebagai contoh Golkar menang telakdi Provinsi Sulawesi Selatan dengan 44 kursi 36

Kemenangan Golkar di Sulawesi Selatan ini

tidak terlepas dari isu dicalonkannya Habibie

yang merupakan putra daerah menjadi kandidatpresiden Selain itu selama Orba wilayah ini juga

merupakan basis kuat Golkar di mana sebagian

besar tokoh lokalnya publicfigures sangat dekat

dengan partai tersebut Hal ini berbeda dengan

Jawa Timur yang merupakan basis pendukungPKB dan PDI P

Dengan eksisnya perbedaan wilayah dan

basis politik tersebut berpengaruh terhadap tingkat keberhasilan netralitas PNS terutama dalam

memengaruhi sikap orientasi dan respons politik

mereka terhadap PP No 12 1999 Untuk sebagianbesar wilayah Indonesia timur hubungan PNS

dengan Golkar relatif tidak banyak berubah

Sedangkan untuk wilayah Indonesia barat PNS

cenderung memiliki kebebasan untuk memilihwakilnya Mereka tidak segan segan lagi memilih

partai yang disukai tanpa harus merasa takut danmendapat teguran dari atasan Sistem multipartai

memberikan keleluasaan dan peluang tersendiri

35 Lihat KPUD Jawa Timur tentang hasil rekapitulasi Pemilu1999

36 Lihat KPUD Sulawesi Selatan tentang hasil rekapitulasiPemilu 1999

bagi PNS di Jawa Timur untuk memilih partai

yang mereka nilai tepat tanpa harus ke GolkarDi bawah pemerintahan Abdurrahman

Wahid beberapa terobosan politik berkaitan

dengan birokrasi juga dilakukan Sebagai contoh

konkret di awal pemerintahannya Wahid mem

bubarkan Departemen Penerangan dan Sosia1 37

Selanjutnya ia juga menerapkan kebijakan ne

gative growth untuk PNS tidak ada lagi rekrut

men PNS barn dan himbauan untuk pensiun dini

bagi PNS yang tidak berkualitas 38 Bersamaandengan itu pula Wahid tidak membolehkan po

sisi tertentu di birokrasi seperti dirjen sekretaris

direktur dan deputi dipegang oleh politisi Halini tak lain dimaksudkan untuk menghindari

politisasi birokrasi

Yang juga tak kalah penting adalah bahwaPresiden Wahid berupaya mengurangi kekuasaan

power Sekretariat Negara Sekneg denganmembentuknya menjadi tiga bagian 1 Sekre

taris Negara 2 Sekretaris Presiden dan 3

Sekretaris Kabinet Kebijakan ini tentunya sangat

mengagetkan karena selama pemerintahan Orba

dan Habibie Sekneg dinilai sangat berkuasa dansolid Dari perspektif perbaikan birokrasi upaya

yang dilakukan Wahid tersebut merupakan suatutindakan yang memberikan shock therapy bagiproses perampingan birokrasi menjadi lebih pro

fesional dan pengurangan dominasi kekuasaan

di satu lembaga negara Sekneg Pembagian

Sekneg menjadi tiga bagian itu setidak tidaknya

telah mengurangi kekuasaannya Sekneg yangtadinya tampak sangat angker dan tertutup ituakhirnya menjadi relatif agak transparan

Kebijakan Wahid untuk mengimplementasi

kan otonomi daerah 1 Januari 2001 telah mem

berikan dampak besar terhadap proses demokratisasi di tingkat lokal Dengan kata lain Wahid

telah memberikan basis yang cukup kuat bagiproses liberalisasi dan demokratisasi ke depan

Di era kepemimpinan Megawati Soekarno

putri 2001 2004 birokrasi tidak mengalami

perubahan apapun Meskipun Presiden Megawati

37 Dua departemen ini dinilai tidak sejalan dengan semangat

reformasi yang selama Orde Baru mengalami penyimpangandalam pelaksanaannya

38 Kebijakan negative growth ini dimaksudkan untuk mengu

rangi jumlah PNS yaitu dengan tidak merekrut lagi tenaga baru

kecuali tenaga ahli yang diperlukan

13

sendiri sempat mengeluhkan buruknya birokrasi

Indonesia yang digambarkan sebagai keranjangsampah ia tidak melakukan perbaikan birokrasi

secara konkret dan signifikan Selama periode

kepemimpinannya Megawati cenderung memprioritaskan penciptaan keseimbangan hubungan antara eksekutif legislatif dan merangkul

TNI dan Polri ketimbang membenahi birokrasiBeberapa media massa bahkan menengarai

Pemerintahan Mega menggunakan institusi biro

krasi dalam pilpres 2004 Sebagai incumbent

yang mencalonkan diri dalam pilpres Megawatiditengafai menggunakan jalur birokrasi melalui

Departemen Dalam Negeri Depdagri untuk

mensosialisasikan dirinya dan untuk mendapat

dukungan menjelang pilpres 2004

Fenomena birokrasi di era Megawati menun

jukkan dengan jelas bahwa institusi ini rentan

terhadap berbagai kepentingan partai politik Ditataran praksis sulit dihindari kecenderungan

untuk menarik birokrasi agar tidak mendukungcalon atau partai tertentu

Di era pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono Kabinet Indonesia Bersatu 1 KIB 2004

2009 dan KIB 2 2009 2014 birokrasi masih

berkutat dengan warisan lama yang sarat denganpola patron klien patrimonial dan korupsi Kebi

jakan pemerintah SBY dalam memberantas ko

rupsi di semua lembaga baik eksekutif legislatif

dan yudikatif supra struktur politik tampaknya

masih harus melalui jalan panjang karena hukumdi negeri ini masih belum bisa ditegakkan secara

penuh absennya law enforcement Perkembangan terakhir menunjukkan bahwa reformasi biro

krasi mengambil bentuk jalur UU yaitu dengan

diajukannya RUU berkaitan dengan perbaikan

birokrasi atau administrasi publik

Sebagai Menteri Negara Pendayagunaan

Aparatur Negara KIB 1 Taufiq Effendi mengumumkan kebijakan pemerintah untuk merefor

masi birokrasi melalui lima RUU Menurutnya

RUU tersebut disiapkan untuk menata sistem

manajemen berbasis kinerja yang meliputikelembagaan tata laksana sumber daya manu

sia budaya kerja dan hubungan teknologi 39

Adapun kelima RUU yang disiapkan tersebutmeliputi RUU Administrasi Pemerintahan RUU

Pelayanan Publik RUU Etika Penyelenggaraan

39 Kompas 8 Juni 2006

14

Negara RUU Kementerian Negara dan RUU

Kepegawaian Negara Dari RUU tersebut tiga

di antaranya sudah disahkan menjadi UU UU

Pelayanan Publik UU Administrasi Pemerin

tahan dan UU Kementerian Negara

Pada masa pemerintahannya yang ke duaPresiden juga membentuk Unit Kerja Presiden

Bidang Pengawasan dan Pengendalian Pembangunan UK4P yang diketuai oleh KuntoroMangkusubroto Selain menjadi Ketua UK4P

ia juga dipercaya menjadi Ketua Satgas Pem

berantasan Mafia Hukum yang dibentuk sejakakhir 2009

Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara

dan Reformasi Birokrasi KIB2 Evert Ernest

Mangindaan mengatakan bahwa pemerintah

akan membentuk Komite Reformasi Birokrasi

yang dipimpin Wakil Presiden Boediono danMenteri Koordinator Perekonomian Hatta Raj asaMenurut pemerintah ini merupakan salah satu

langkah penting wujud reformasi birokrasi nasional Komite ini akan menyusun tata laksana

prosedur yang benar agar proses birokrasi tidakterlalu panjang dan rumit Komite ReformasiBirokrasi juga akan melakukan restrukturisasi

organisasi yang selama ini masih tumpang tindihbaik di pusat maupun daerah 40 Oleh karena itu

grand desain reformasi birokrasi ini diharapkan

bisa selesai tahun 2010

Seiring dengan itu pembenahan sistempengawasan terhadap birokrasi perlu diperbaikiPerbaikan tersebut misalnya dapat dimulai

dari pengadilan negeri dengan cara mendorongadanya transparansi di institusi penegak hukum

tersebut

Konsep reformasi birokrasi yang tengahberjalan saat ini perlu didorong lebih cepat lagiMasalahnya meskipun semua pihak sepakat

akan pentingnya reformasi birokrasi sebagai

ao Dalam melakukan tugasnya sebagai ketua tim WapresBordiono akan dibantu oleh tiga menteri koordinator Menko

Ekonomi Menko Kesra Menko Polkam Menteri Keuangan

Agus Martowardoyo Menteri Dalam Negeri Gamawan Fauzi

dan Ketua Unit Kerja Presiden Bidang Pengawasan danPengendalian Pembangunan Kuntoro Mangkusubroto Tugas

Tim Pengarah akan memastikan program reformasi berjalan

dengan baik Tim tidak hanya menyoroti soal dana tetapi juga

layanan publik agar indikator kinerja berjalan dengan baik

Desain utama reformasi birokrasi diharapkan sudah dapat se

lesai tahun 2010 sehingga upaya perbaikan birokrasi nasional

bisa segera dilaksanakan

syarat fundamental perbaikan pelayanan kepada

masyarakat dan perbaikan ekonomi secara me

nyeluruh implementasinya tampak seperti jalan

di tempat dan acap kali ditentang oleh internalbirokrasi itu sendiri Birokrat yang merasa dirinyaterancam akan melakukan perlawanan dengan

menghambat upaya reformasi dan menggagal

kannya at

Kebijakan remunerasi42 yang dilakukanpemerintah pada beberapa institusi khusus seperti

Kejaksaan Mabkamah Agung Badan PemeriksaKeuangan BPK dan Kementerian Keuangan

Depkeu dimaksudkan untuk mengantisipasi

kemungkinan penyelewengan dan tindak korupsi

karena instansi instansi ini dinilai strategis dan

basah Apalagi pemberian remunerasi itu

dilakukan oleh pemerintah pada saat beban anggaran APBN masih relatif berat Harapan yangbesar digantungkan kepada beberapa institusi

tersebut untuk menjadi pilotproject atau percontohan model reformasi birokrasi ala Indonesia

Ironisnya ketika realisasi program remu

nerasi belum genap lima tahun muncul skandalmafia kasus pajak Kemenkeu yang notabenebertindak sebagai kasir pemerintah tak pelak lagi

mendapat sorotan Banyak pihak yang mempertanyakan kembali efektivitas program reformasi

i Alasan lama yang sering diungkapkan adalah runiitnya menatakembali sistem birokrasi yang sudah mengakar terutama sejakOrde Baru serta mahalnya biaya untuk melakukan reformasi itu

sendiri Selain itu kurangnya komitmen politik dan konsisten

para elite birokrat dan pimpinan tertinggi Presiden ikut menghambat urgensi reformasi birokrasi

Realisasi otonomi daerah dan desentralisasi sejak 2001

bisajadi ikut menyulitkan upaya reformasi birokrasi mengingat

kebutuhan dan kemauan politik setiap daerah untuk mereformasi birokrasinya tampaknya berbeda dari satu daerah ke

daerah lainnya Meskipun pemerintah telah memperbaiki sistem

penggajian dan penegakan disiplin terutama pemberantasan

korupsi sejauh ini hasilnya belum signifikan Ini karena Indo

nesia belum menyentuh masalah utamanya yaitu pembenahan

mindset PNS birokrat yang berkaitan dengan pola pikir danintegritas moral

42 Perbaikan sistem penggajian dimulai sejak KIB 1 20042009 melalui kenaikan gaji pegawai negeri sipil PNS Sebagai

contoh kenaikan gaji pokok PNS sebesar 20 per Januari

2008 dengan target gaji terendah diperkirakan mencapai Rp2

juta Kenaikan tersebut bisa jadi tidak terlalu spektakuler tapirelatif melegakan bagi PNS

Kebij akan remunerasi tersebut juga sempat memicu kontroversi karena dianggap pilih kasih karena tidak semua kementerian bisa mendapatkan kenaikan gaji ala remunerasi di kan

tor Kemenkeu Kejaksanaan BPK dan MA Masalahnya adalah

bagaimana evaluasi dari program itu dilakukan untuk menentu

kan kelanjutan program reformasi birokrasi ke depan

birokrasi melalui remunerasi Program penyetara

an gaji di Kemenkeu yang dijadikan sebagaiterobosan dalam modernisasi birokrasi di institusi

ini tampaknya sulit mencapai hasil maksimal

karena lingkungan di luar Kemenkeu juga belum

tereformasi Profesionalisme dan kapasitas para

staf di ketiga direktorat Bea Cukai Pajak dan

Perbendaharaan Negara ini diperlukan karena

dalam menjalankan tugasnya mereka acap kaliberhadapan langsung dengan pelaku usaha baikdari dalam maupun luar negeri

Perbaikan sistem gaji yang dilakukan dibeberapa institusi tersebut juga dimaksudkan

untuk memperbaiki kualitas sistem pelayanan

kepada masyarakat serta pembersihan beberapa

unit aparat yang dianggap tidak bersih Namundata empirik menunjukkan bahwa harapan itu

tak sepenuhnya bisa diwujudkan karena adanya

distorsi di tataran realisasinya Contohnya adalah

masalah kasus Gayus Tambunan makelar kasus

pajak dan pemeriksaan mendadak KPK terhadapKantor Bea Cukai Tanjung Priok yang disinyalirmerupakan unit bea cukai paling vital di manasebagian besar ekspor dan impor Indonesia di

lakukan melalui pelabuhan Tanjung Priok tapirentan penyelewenagan dan korupsi

Upaya reformasi birokrasi yang bersifatparsial dan terkesan kurang sungguh sungguhdalam menciptakan good governance telah

menghasilkan maraknya kasus korupsi baik di

pusat maupun di daerah Yang paling menonjoladalah skandal korupsi di Direktorat Jendral

Pajak43 dan Bank Century yang menyeret pulaBank Indonesia

Meskipun pemerintah telah membentuk

UP4P yang diketuai Kuntoro Mangkusubrotomasalah korupsi belum juga bisa diselesaikan

secara memadai Korupsi sangat akut di Indonesia

43 Terkuaknya isu penggelapan pajak dan keterlibatan para

makelar kasus markus pajak menjadi berita mengheboh

kan mengawali tahun 2010 Remunerasi yang dilaksanakandi Kementerian Keuangan sejak 2006 seolah sia sia dana

remunerasi yang besar tidak menjamin kejujuran dan profesionalitas karyawan untuk memberikan pelayanan yang primakepada publik Sebaliknya para karyawan yang terlibat dalampersengkongkolan dengan markus tersebut menikmati uangtidak halal tersebut sambil menerima remunerasi yang tinggitiap bulannya

aa Sejauh ini beberapa Guberuur BI telah masuk penjara baik

karena kasus korupsi maupun kasus kebijakan yang diselewengkan Demikian juga beberapa pejabat BI lainnya terseret kasus

suap dan korupsi

15

bahkan telah menjalar ke semua lini kehidupan

Solusinya tidak bisa parsial atau setengah se

tengah Reformasi birokrasi secara komprehensif

melalui civil service reform sangat diperlukan

Melakukan reformasi birokrasi saja jelas tak cu

kup Indonesia juga perlu mereformasi hukumsecara sungguh sungguh Penegakan hukum dan

keadilan harus menj adi paket reformasi yang urgent untuk dilakukan saat ini Pembentukan satu

an tugas Satgas untuk mengatasi makelar kasus

merupakan terobosan penting tapi hal itu belumcukup untuk mengatasi maraknya korupsi danmakelar kasus yang sudah terlanjur menggurita

Lepas dari itu birokrasi Indonesia memangtidak pernah menunjukkan perannya sebagai in

stitusi yang efektif Dari periode ke periode selalumengalami perubahan Namun perubahan terse

but selalu saja tidak berdampak positif terhadapperkembangan birokrasi itu sendiri Sebaliknya

malah melanggengkan sifat birokrasi patrimonial

yang sarat dengan patron klien

Pengalaman politisasi birokrasi di era sebelum

nya menjadikan institusi birokrasi tidak netral dan

profesional Sedangkan peran birokrasi pemerin

tahan pasca 1998 tampak kabur meskipun relatif

tidak terpolitisasi Upaya untuk memberikan

payung hukum yang memadai agar birokrasi danpara PNS bisa melaksanakan tugasnya dengan

baik juga belum tentu menj anjikan Kelima RUU

yang diupayakan kantor Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi

tersebut tidak dengan sendirinya membuat bi

rokrasi Indonesia menjadi lebih baik

Rasional dari argumen tersebut adalah karena

penciptaan UU sebagaimana yang diupayakanmelalui kelima RUU di atas akan sia sia bila tidak

mengikat secara utuh aparat birokrasi Selain itu

perbaikan sistem penggajian dan perubahan yangmendasar yang berkaitan dengan orientasi PNSterhadap etika profesionalisme sangat relevan

untuk diterapkan seiring dengan usulan kelimaRUU tersebut Semua upaya tersebut akan bisa

maksimal bila ditunjang oleh kepemimpinan

yang kokoh strong leadership yang memahamiarti pentingnya reformasi birokrasi

Dengan masih eksisnya kultur lama birokrasi

yang berorientasi kepada penguasa sulit diharapkan kualitas pelayanan publik akan meningkat

Apalagi kepastian hukum dan tingkat ketaatan

16

hukum masyarakat juga belum terbangun kokoh

Inilah masalah mindset PNS di Indonesia yangbelum sepenuhnya memahami makna PNS seba

gai abdi negara dan abdi masyarakat

Oleh karena itu yang paling mendesak untukdiperbaiki seiring dengan reformasi birokrasiadalah reformasi hukum atau penegakan hukum

dan terciptanya kepastian hukum Penciptaan

hukum yang mengikat dan mampu memberikansanksi kepada PNS dan warga negara sangat di

perlukan karena tanpa itu pemberantasan korupsi

di birokrasi akan sangat sulit

Prospek Pluralisme Birokrasi

Menganalisis prospek pluralisme birokrasi

bureaucratic pluralism 45 ke depan tak dapat

dilepaskan dari fenomena birokrasi saat ini

Pertanyaannya adalah apakah yang berubah dan

yang tetap continuity and change dari birokrasiselama pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono SBY 2004 sekarang Berbeda denganpemerintahan Megawati yang tidak banyak

membuat terobosan yang berarti untuk birokrasipemerintahan SBY relatif lebih berani membuat

kebijakan pemberantasan korupsi di birokrasi

meskipun belum maksimal

Yang tetap adalah SBY meneruskan modelreformasi birokrasi parsial melanjutkan kebi

jakan minus growth pemerintah sebelumnya dan

tetap mempertahankan Departemen PeneranganKementerian Komunikasi dan Informatika dan

Departemen Sosial yang dihidupkan kembalioleh Megawati Demikian juga dengan Seknegkekuasaannya dikembalikan supaya lebih solid

dalam membantu tugas tugas presiden Upaya

perampingan birokrasi terhambat karena peme

45 The increasing political awareness ofcivil servants and thestrengthening of local government in the regional autonomyera beginning in 2001 changed the role of the state from astate centred to a more decentralised system There was obvi

ously a strengthening ofsocietalforces such as students intellectuals the press and NGOs opposing the state during thisperiod and they became influential in theformation ofpolicyUndoubtedly the Indonesian bureaucracy became more opento outside criticism and almost no government policies were

implemented without being scrutinised by these forces Lihatantara lain desertasi R Siti Zuhro The Role of the the Indo

nesian Bureaucracy in the Transition Era Perth 2004 hlm

193 lihat juga Emmerson Donald K The Bureaucracy in thePolitical Context Weakness in Strength in Karl D Jackson and

Lucian W Pye eds Political Power and Communications in

Indonesia Berkeley University of California Press 1978

rintah justru menambah jumlah departemen

Yang ada 46

Kekhawatiran publik terhadap keberpihakanbirokrasi tidaklah berlebihan karena institusi ini

sangat rentan dan mudah menjadi wilayah konflik

kepentingan partai politik Sebagai contoh ma

salah netralitas ini kembali marak dipertanyakan

ketika muncul isu terjadinya mobilisasi PNS di

Bali dalam rangka kampanye PDI P menjelangpemilu legislatif bulan April 2004 Isu tersebut

juga mencuat ketika disinyalir adanya kampanye

terselubung birokrat untuk mendukung salah satucapres dalam pemilu putaran kedua 20 Septem

ber 2004 47 Hal ini misalnya terlihat dari adanya

Instruksi Menteri Dalam Negeri Hari Sabarno

No 4 2004 kepada gubernur dan bupati walikota

seluruh Indonesia untuk mendukung capres tertentu 48 Sebagaimana diketahui UU Pemilu 2003

secara tegas melarang pelibatan pejabat negarabaik struktural maupun fungsional dalam politik

praktis seperti pemilu 49

Fenomena tersebut menunjukkan dengan

jelas bahwa UU dan peraturan tentang birokrasiPNS ternyata masih tidak cukup kuat untukmencegah upaya penyelewengan fungsi biro

krasi Kecenderungan birokrat atau partai yangmemerintah apapun partainya untuk mengguna

kan mesin birokrasi sebagai alat yang efektif untuk mendapatkan dukungan suara dalam pemilu

mulai dari pusat sampai daerah sulit dicegah

Oleh karena itu akan sangat sulit mengharapkan

perubahan mindset PNS saat ini Apalagi tanpa

adanyapolitical will keteladanan dan integritas

dari pemimpin negara

Peluang reformasi birokrasi ke depan bisajadi akan terkendala oleh konflik kepentingan

Yang tidak pernah absen karena masih adanya

46Jumlah kementerian negara baik KIB 1 maupun KIB 2 sangat

banyak yang mencerminkan akomodasi terhadap partai partaikoalisi dan mengabaikan realitas realisasi otonomi daerah yangsemestinya bisa merampingkan birokrasi di pusat

47Kompas 4 September 2004

aa Instruksi Mendagri tersebut dipersoalkan karena mencamtumkan kalimat memberikan informasi kepada masyarakat

mengenai keberhasilan pembangunan di semua aspek yangtelah dicapai pemerintah hingga saat ini hal hal yang telahdilakukan pemerintah agar masyarakat tidak tersesat atau salah

memilih dan menetapkan pilihannya secara rasional sehingga

dapat menjamin keberlanjutan integrasi sistem pemerintahan

Kompas 10 September 2004

49Kompas 10 September 2004

penggunaan mesin birokrasi sebagai pengum

pul suara dalam pemilu baik melalui cara cara

terselubung maupun pernyataan implisit pejabat

negara Lebih lebih lagi di era pemilukada langsung yang berlangsung sejak Juni 2005

Dengan sistem multipartai tidak tertutupkemungkinan konflik kepentingan di birokrasi

akan makin menajam Gambaran belakangan ini

menunjukkan bahwa disorientasi PNS ternyata

masih berlangsung Mereka cenderung pragmatis dan atau oportunis dan memihak partai

partai tertentu termasuk memihak partai yang

berkuasa Bila hal ini terus berlangsung maknabirokrasi yang seharusnya melayani masyarakatdan bersikap profesional dalam menjalankantugasnya akan hilang Prospek reformasi birokrasi Indonesia sangat tergantung pada seberapa besar komitmen elite birokrat dan pimpinan

negara untuk mereformasi birokrasi dan sekaligus

menghapus kesan birokrasi yang komitmennyacenderung longgar dan pragmatis

Lepas dari tantangan besar yang dihadapibirokrasi untuk menjadi profesional netral

akuntabel dan partisipatif secara umum dapat

dikatakan bahwa birokrasi di era transisi cende

rung menciptakan birokrasi yang plural yangditandai dengan makin pluralnya sistem politik

Yang lebih terbuka terhadap pengaruh kekuatan sosial societal forces dalam masyarakat

Salah satu indikator penting dari ciri pluralismebirokrasi adalah tak satu pun kebijakan publik

Yang ditetapkan pemerintah tak mendapatkansorotan atau kritikan dari masyarakat Meskipun

tak semua keberatan publik dapat menggagalkan

kebijakan pemerintah sebagiannya terpaksa

mengalami penundaan karena resistensi yangbesar dari masyarakat Hal ini tentunya tidak

pernah terjadi di era Orde Baru

Dari Local Bureaucratic Authoritarian

Ke Local Bureaucratic Pluralism

Pergeseran dari sentralisasi ke desdntralisasi mem

berikan pengaruh yang relatif signifikan bagiperkembangan politik lokal Sulit dibantah bahwa

telah terjadi kebangkitan politik lokal dengan

berkembangnya jumlah aktor yang ikut berperandalam menentukan kebij akan publik baik di levelpusat maupun daerah Tak sedikit analis politik

dan ilmu pemerintahan yang mencatat bahwa

17

dalam beberapa hal pemerintah pusat telah ke

hilangan kekuasaannya karena tekanan berbagai

kekuatan sosial baik dari dalam maupun luar ne

geri Pada saat yang sama aktor aktor politik lokaljuga makin memperkuat posisinya

Fenomena tersebut memperkuat argumen

bahwa politik Indonesia saat ini dapat dipahami

dalam koridor bureaucratic pluralism yangdicirikan oleh peranan dan pengaruh besar

kekuatan nonbirokrasi atau kekuatan sosial

societal forces dalam proses pembuatan

keputusan Sistem ini disebut bureaucratic

pluralism karena pergantian rezim merupakan

hasil pengelolaan kekuasaan yang diputuskanmelalui kompetisi dalam pemilu pemilukada

Sistem multipartai exist dan pemilu pemilukada

dilaksanakan secara independen Lebih dari itu

pluralisme birokrasi Indonesia cenderung menujuke arah demokrasi yang partisipatoris di manapartai politik mampu mengontrol birokrasi dan

memengaruhi kebijakan kebijakan publik yangdibuat oleh eksekutif Selama era transisi atau

desentralisasi kelompok kepentingan partai

politik dan kekuatan sosial secara konsisten

mampu memengaruhi kebijakan penting yangmenentukan kebijakan publik

Pengalaman beberapa birokrasi di daerah

seperti Jawa Timur Bali Kalimantan Timur dan

Sumatra Barat menunjukkan bahwa daerah dae

rah ini cenderung mempraktikkan model pluralisme birokrasi dengan kadar yang berbeda darisatu daerah ke daerah lain Jawa Timur dengan

semangat arek nya memberikan pengaruh positif

terhadap berkembang dan berperannya kekuatansosial dalam masyarakat Hampir semua daerah

di Jawa Timur berhasil melakukan peran yangsignifikan Demikian juga dengan Kota Surabaya

dan Kabupaten Sidoarjo Kedua daerah tersebut

tergolong dalam daerah yang memiliki LSMaktivis pers intelektual dan mahasiswa yangcukup vokal dan senantiasa mengkritisi kinerjapemerintah daerah Hubungan antara local state

dan society relatif berimbang Local state tidakmendominasi dan relatif mau mendengar aspirasi

dan kepentingan society Sementara itu era pe

milihan langsung sekarang ini memberikan peluang kepada masyarakat untuk ikut berperan sertadalam proses pembuatan kebijakan publik 10

so Lihat R Siti Zuhro dkk Profesionalitas dan Netralitas

Sementara itu Bali Kalimantan Timur dan

Sumatra Barat relatif tidak memiliki perbedaan

yang mencolok dalam hal peran dan kekuatansosial dalam memengaruhi kebijakan publik

Meskipun peran mereka tidak sevokal atau sesignifikan kekuatan sosial di Jawa Timur secara

perlahan posisi dan peran kekuatan sosial di

ketiga daerah tersebut mulai diperlukan untuk

mengimbangi local state Hubungan antara local

state dan society secara perlahan pula mulai cairKekuatan sosial mulai memberikan pengaruh

dan mendapatkan tempat dalam dinamika poli

tik lokal meskipun tidak dalam bentuknya yangkomplit Ke depan hal ini cukup menjanjikankarena akan berdampak positif terhadap realisasipluralisme birokrasi pada khususnya dan refor

masi birokrasi pada umumnya sl

Akhirnya gerakan nasional reformasi biro

krasi dan netralitas birokrasi menjadi suatu hal

yang niscaya saat ini untuk menerobos kebekuanbirokrasi Gaung gerakan ini sangat diperlukanbagi Indonesia khususnya daerah agar daerah da

pat segera bangkit dan membenahi masalah yangdihadapi birokrasi lokal terutama dalam men

dukung daya saing ekonomi daerah dan untukmenggerakkan roda pembangunan ekonomi

PenutupPemilu 1999 2004 dan 2009 telah mencatat

secara relatif keberhasilan netralitas birokrasi s2

Keberhasilan ini telah mengubah birokrasi dari

model otoritarian ke model plural atau lebih

terbuka Konsep pluralisme birokrasi meluaske seluruh wilayah Nusantara yang ditandai dengan makin kuatnya pengaruh kekuatan sosial

atau ekstra birokrasi terhadap kebijakan publikGambaran yang terbentang selama periode 19992010 menunjukkan bahwa di satu sisi Indonesia

bergerak ke sistem politik demokrasi di sisi lain

masih berjuang melawan warisan patrimonialisme rezim Orde Baru

Birokrasi Upaya Mewujudkan Daya Saing Ekonomi DaerahJakarta PT THC Mandiri 2007

51Ibid

12 Keberhasilan ini tak lepas dari upaya publik yang ternsmenyoroti kesungguhan birokrat memegang komitmennya

untuk tetap netral Pengalaman Indonesia selama 1999 2010menunjukkan bahwa civil society organization CSO relatifberperan penting dalam mendorong perbaikan birokrasi agarinstitusi ini lebih transparan dan akuntabel

Dalam kasus Indonesia harapan terjadinya

pembangunan yang simultan antara reformasi

birokrasi dan demokratisasi masih menghadapi

tantangan berat Proses demokratisasi yang berlangsung sejak 1998 yang awalnya diharapkanbisa memperbaiki kualitas birokrasi ternyata

belum bisa diwujudkan Di tingkat praksis em

pirik proses demokratisasi tidakberjalan seiringdengan perubahan birokrasi Kendala besar yangdihadapi birokrasi adalah dirinya sendiri

Mampu tidaknya birokrasi Indonesia mela

wan sikap pragmatismenya dan membuangdisorientasi yang masih lekat pada dirinya akanmenentukan sukses tidaknya birokrasi menjaga

netralitasnya dengan partai Idealnya memangdua bidang ini demokrasi dan birokrasi bisaberjalan seiring dan saling melengkapi Tapitantangan besar justru datang dari birokrasi yangtampak lamban dalam merespons perubahan

pesat dalam masyarakat Dengan kenyataan

seperti ini hampir dapat dipastikan bahwa proses

demokratisasi di Indonesia tidak akan berjalan

mulus Sebagai dampaknya realisasi pluralisme

birokrasi akan diwarnai dengan bergesernya

sedikit demi sedikit nilai patrimonial dan di

gantikan dengan semangat untuk mewujudkan

birokrasi yang profesional dan netralModel birokrasi profesional dan netral ditan

dai dengan penataan birokrasi yang mendukungsecara luas terciptanya ruang partisipasi publikpemberdayaan dan peningkatan kreativitas

masyarakat Dengan kata lain model birokrasi

tersebut adalah yang kompetitif di dalam danantarbagiannya ada institusi pesaing participant autonomous outsourcing pemberdayaan

publik demokratisasi membuat inisiatif dan

peringatan dini untuk publik standar pelayanan

publik yang profesional transparan dalam hal

biaya dan waktu public accountibility meritsystem pengangkatan berdasarkan keahlian

pengawasan kolektif obyektif kompetisi insti

tusi dalam memberikan pelayanan publik dan

netral secara politik

Reformasi birokrasi bisa dilakukan baik

secara internal maupun eksternal Faktor faktor

internal meliputi reorientasi kekuasaan yang prorakyat memiliki komitmen mampu menciptakan

new image rasionalisasi peningkatan kualitas

SDM dan payung hukum yang jelas tegas serta

mengikat Sementara itu faktor faktor eksternal

meliputi komitmen atas keteladanan elite perlu

keteladanan elite dan pengawasan oleh rakyat

Dengan kata lain pemerintah perlu mendesain

regulasi birokrasi yang komprehensif denganmencabut merevisi mensinkronkan dan menyu

sun regulasi barn

Mengingat desentralisasi belum mampu

mengatasi pengangguran dan kemiskinan yangjumlahnya semakin besar diperlukan peningkat

an pembangunan daerah yang didukung investasiswasta Kebijakan pelayanan satu pintu yangmenjamin informasi dan biaya yang transparanmenjadi kebutuhan mendesak daerah untuk

mendukung aktivitas dunia usaha Ketika potensidaerah bukan merupakan satu satunya faktor

penarik investor kualitas pelayanan melalui

pelayanan satu atap dan satu pintu OSS menjadidaya tarik tersendiri bagi pelaku usaha

Untuk mereformasi birokrasi perlu dibentuk

civil service commission CSC Hal ini pentingkarena lembaga tersebut memiliki ciri ciri yangmeliputi independence selection merit dan unifi

cation Pembentukan CSC ini juga diatur dalam

Pasal 13 3 UU No 43 1999 tentang PokokPokok Kepegawaian yang menyebutkan bahwaCSC bertugas a merumuskan kebijakan umum

kepegawaian b merumuskan kebijakan penggajian dan kesejahteraan PNS c memberikan

pertimbangan dalam pengangkatan pemindahan

dan pemberhentian dalam dan dari jabatan struktural

tertentu yang menjadi wewenang presiden

Anggota tetap diangkat dari PNS senior dariinstansi perguruan tinggi dan staf senior dari

Badan Kepegawaian Negara BKN Sementara

itu anggota tidak tetap diangkat dari PNS seniordari departemen terkait wakil organisasi pega

wai negeri dan wakil tokoh masyarakat yangmempunyai keahlian yang diperlukan komisiCSC dibentuk melalui keputusan presiden dan

bertugas membantu presiden dalam merumus

kan kebijakan dan memberikan pertimbangan

tertentu CSC ini terdiri atas kepala dan wakil

kepala tiga anggota tidak tetap dan dua anggotatetap ketua dan sekretaris Semua anggota

diangkat dan diberhentikan oleh presiden dan

bersidang sekali dalam setahunKiranya jelas bahwa amanat Pasal 13 UU

No 33 1999 sudah waktunya untuk diwujudkan

19

bila menginginkan adanya reformasi birokrasi

yang riil Tujuannya agar ada pemisahan yangtegas antara institusi yang merumuskan mengawasi dan yang melaksanakan Tidak seperti

sekarang ini semua tugas dan tanggung jawabseolah olah dibebankan ke kantor Menpan

Untuk jangka menengah pembentukan CSC

tersebut tidak hanya menjadi solusi reformasi

birokrasi melainkan juga menjadi mekanisme

penting dalam menata kembali keberadaan Kantor Menpan BKN dan LAN 53 Di era efisiensi

sekarang ini mempertahankan eksisnya suatuinstitusi tanpa mempertimbangkan secara sungguh sungguh peran fungsi kompetensi dan

kewenangan executing power yang dimilikiakan berakibat buruk pada institusi itu sendiri

Hal yang sulit pula dielakkan adalah memperbaiki kerusakan moral aparat PNS birokrat yangterlanjur sudah akut

Kerusakan moral itu juga dipicu oleh ketiada

an payung hukum yang mengatur etika pemerintahan Ada kevakuman etika sebagai akar krisis

legitimasi pemerintahan sehingga bisa dipahami

bila pemerintah tak mampu membangun konsen

sus konsensus etik secara konsisten sebagaimana

yang eksis di Amerika Serikat bill ofgovernmentethics Absennya peraturan atau UU semacam

bill ofgovernment ethics tersebut telah menyuburkan KKN dan menghasilkan pemerintahan

yang tidak efektif dan efisien Bahkan goodgovernance semakin sulit diwujudkan di negeri ini

Untuk jangka pendek yang harus dilaksanakan kepala daerah adalah membuat terobosan

terobosan kebijakan yang inovatif dan kondusifsesuai dengan telah ditetapkannya UU Pelayanan

Publik dan UU Administrasi Pemerintahan Dae

rah daerah bisa melakukan terobosan terobosan

yang signifikan untuk mendobrak kelesuandaya saing ekonomi daerah Misalnya daerahdaerah perlu membuat kebijakan atau perda

yang memberi rasa aman dan nyaman bagi duniausaha Perlu juga digarisbawahi bahwa ke depan

fokus yang perlu digarap secara serius adalahpelayanan publik dengan meningkatkan kualitas

pelayanan

ss Penataan kembali ketiga institusi itu bisa jadi dilakukan dengan

mengubah nama kantornya misalnya menjadi Kantor Kemen

terian Reformasi Birokrasi dan Tata Kelola Pemerintahan yangBaik Penamaan ini menjadi penting untuk memberikan penga

ruh positif terhadap PNStbirokrat sebagai aparat pemerintah

20

Seiring dengan itu pemerintah pusat semestinya ikut mendukung dan bersikap lebih tegasdalam menerapkan reward and punishment

kepada para birokrat baik yang berprestasi

maupun yang melanggar peraturan dan tidakmelaksanakan tugas dan kewajibannya secara

bagus Selain itu setiap institusi terkait sepertiKantor Menpan BKN LAN diwajibkan untuk

melaksanakan programnya dengan sistem target

Hal ini dimaksudkan agar institusi yang ber

kenaan langsung dengan reformasi birokrasi bisamelaksanakan tugasnya secara serius

Daftar Pustaka

Afadlal Ed 2004 Dinamika Kekuatan Masyarakat

Era Otonomi Daerah Jakarta Pusat Penelitian

Politik LIPI

Asmerom Haile K dan Elisa P Reis 1996 Intro

duction Dalam Haile K Asmeron dan Elisa P

Reis Democratisation and Bureaucratic Neu

trality London Macmillan Press

Blair Harry 2000 Participation and Accountability atthe Periphery Democratic Local Governance inSix Countries World Development 28 1

Budiman Arief 2002 Civil Society and DemocraticGovernance The Case of Indonesia Paper di

presentasikan pada Konferensi Democracy diSeoul 29 30 Juli 2002

Eldridge Philip 1995 Non Govermmnet Organisationsand Democratic Participation in Indonesia

Southeast Asian Social Science Monographs

Kuala Lumpur Oxford University Press

Emmerson Donald K 1978 The Bureaucracy in thePolitical Context Weakness in Strength in

Karl D Jackson and Lucian W Pye Eds Po

litical Power and Communications in Indone

sia Berkeley University of California Press

Etzioni Halevi Eva 1986 Bureaucracy and Democracy A Political Dilemma London Routledge

Kegan Paul

European Commission EC 2004 Thematic Evalu

ation of the European Commission Assistance

to Third Countries Supporting Good Governance Terms of Reference final version

Halligan J dan M Turner 1995 Profiles ofGovernmentAdministration in Asia Canberra Austra

lian Government Publising Service

Huntington Samuel P dan Joan M Nelson 1998

Partisipasi Politik dalam Konteks Pembangun

an Dalam Miriam Budiardjo Ed Partisi

pasi dan Partai Politik Edisi Revisi Jakarta

Yayasan Obor

Indonesian Human Development Report Toward a

New Consensus 2001 Jakarta BPS Statistik

Indonesia Bappenas dan UNDP Indonesia

International Monetary Fund IMF 1998 Indone

sia Memorandum of Economic and Financial

Policies Dalam http www imf org extemalnp LOI 011598 htm

Kohli Atul dan Vivienne Shue 1994 State Power

and Social Forces On Political Contention and

Accomodation in the Third World Dalam Joel

S Migdal Atul Kohli dan Vivienne Shue Ed

State Power andSocial Forces Cambridge Uni

versity Press

Liddle William R 1999 Indonesia s Democratic

Opening Government and Opposition 34 1

Lijphart Arend 1968 The Politics ofAccommodation Berkeley University of California Press

MacIntyre Andrew 1994 Organising InterestsCorporatism in Indonesian Politics WorkingPaper No 43 the Asia Research Centre Mur

doch University

Mahwhood Philip Ed 1987 Local Government in

the Third World The Experience of TropicalAfrica Chichecer John Wiley Sons

Manan Bagir 1999 Good Governance Hindarkan

Rakyat dari Tindakan Negara yang MerugikanJurnal Transparansi Edisi 14 November

Migdal Joel S 1988 Strong Societies and Weak StatesState Society Relations and State Capabilitiesin the Third World Princeton Princeton Uni

versity Press

1994 The State in Society An Approachto Struggles for Domination Dalam Joel S

Migdal Atul Kohli dan Vivienne Shue Ed

State Power and Social Forces Cambridge

University Press

Migdal Joel S Atul Kohli dan Vivianne Shue 1994

Introduction Developing a State in SocietyPerspective Dalam Joel S Migdal Atul Kohl

i dan Vivianne Shue State Power and Social

Forces Cambridge Cambridge UniversityPress

Mishra Satish 2002 History in the Making Systemic Transition in Indonesia Journal of theAsia Pack Economy 7 1

Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No 12

Tahun 1999 tentang Perubahan atas PeraturanPemerintah No S Tabun 1999 tentang PegawaiNegeri Sipil yang menjadi Anggota Partai Politik Bandung Kuraiko Pratama

Pierre Jon dan B Guy Peters 2000 GovernancePolitics and the State New York St Martin s

Press

Rasyid Ryaas 2003 Regional Autonomy and LocalPolitics in Indonesia Dalam Edward Aspinall

dan Greg Fealy Ed LocalPower and Politicsin Indonesia Decentralization and Democ

ratisation Singapore Institute of Southeast

Asian Studies

Soesastro Hadi 2003 The Economic Crisis in

Indonesia Lesson and Challenges for Gover

nance and Sustainable Development httpwww pacific net id pakar hadisoesastro eco

nomic 2 hml

Zuhro R Siti 2004 The Role of the Indonesian

Bureaucracy in the Transition Era DisertasiPerth

2005 Dinamika Kekuatan Masyarakat

Lokal dan Demokratisasi Studi Kasus di Kabu

paten Malang dalam Afadlal Ed Dinamika

Kekuatan Masyarakat Lokal Era Otonomi Dae

rah Jakarta Pusat Penelitian Politik Lembaga

lmu Pengetahuan Indonesia P2P LIPI

2009 Good Governance dan Kinerja Pem

bangunan Ekonomi Daerah Era Desentralisasi

Studi Kasus Kabupaten Malang Dalam Abdussomad Abdullah Ed Demokrasi dan Globali

sasi Meretas Jalan Mentju Kejatidirian Jakarta

THC Mandiri

Zuhro R Sid Ed 2006 Efektivitas Pemerintahan

Daerah Era Otonomi Studi Kasus di Sumatera

Bm at dan Jawa Tengah Jakarta Pusat Pene

litian Politik Lembaga lmu Pengetahuan Indo

nesia P2P LIPI

2006 Realisasi Pluralisme Birokrasi

Demokrasi dan HAM 5 3

2007 Profesionalitas dan Netralitas

Birokrasi dalam Mendorong Daya Saing Ekonomi Lokal Jakarta THC Mandiri

Surat Kabar

Sid Nurbaya Reformasi Birokrasi Sulit Dipercaya

2009 Indopos 1 Juni

Jakarta Post 24 Mei 2002

Kompas 17 Juni 1997 17 Januari 1998 15 Juni 1999

4 September 2004 dan 10 September 2004

Republika 5 Januari 1999

21

GOOD GOVERNANCE VS SHADOW STATE

DALAM PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DAERAH

Syarif Hidayat dan Abdul Malik Gismar

Abstract

Good governance is crucial for the attainment of development goals and delivering the promises of democracy However it cannot be understood apart from the political regime and the political dynamic within whichit exists Hence establishing good governance in a transitional democracy such as Indonesia has its additionalchallenges This article attempts to elucidate this issue Specifically it attempts to show that currently low qualityofgovernance in provinces accross Indonesia might be linked to the existence ofshadow state Illustrations aregiven both from quantitative analysis drawn from the results of Partnership Governance Index and qualitativestudies in six provinces

Pendahuluan

Dalam review teori tentang the New EmergingWay of Thinking about Government Pierre andPeters54 secara eksplisit mensinyalir bahwa kon

sep dasar dari good governance terletak padadua isu utama yaitu adanya perubahan peran

dari masyarakat dalam penyelenggaraan peme

rintahan pada satu sisi serta perubahan kapasitas

pemerintah dalam merespons dan memper uangkan kepentingan kolektif masyarakat berdasar

kan koridor institusi yang ada pada nisi yanglain Dalam formulasi bahasa yang lebih utuhPierre and Peters15 menyebutkan The heart

ofdemocratic government or good governance

concept are the government changing role in so

ciety and its changing capacity to pursue collective interest under severe external and internal

constraints

Dari uraian singkat di atas secara implisit

tergambarkan bahwa prinsip dasar dari goodgovernance akan dapat beker a secara maksimal

dan akan dapat mencapai tujuan yang dikehendaki antara lain sangat ditentukan oleh karak

teristik dari sistem politik yang mewadahinyaProposisi good governance yang dibangun olehPierre and Peters di atas jelas berangkat dari

54 Pierre J and Peters B G Governance Politics and the StateNew York St Martin s Press 2000

Ibid h1m 7

asumsi demokrasi yang mapan consolidated

democracy yaitu suatu praktik demokrasi yangtidak saja ditunjukkan oleh hadirnya institusi

institusi demokrasi tetapi juga ditandai oleh

inherennya perilaku demokrasi baik di kalangan

para penyelenggara negara maupun di kalangan

masyarakat

Pertanyaannya kemudian adalah bagai

mana halnya dengan upaya membangun good

governance dalam kondisi transisi demokrasi

Hidayat56 menyebutkan bahwa salah satu karak

teristik dari penyelenggaraan pemerintahan pada

periode transisi demokrasi adalah munculnya

fenomena shadow state Pertanyaan di atas

kiranya cukup relevan dijadikan sebagai landaspijak dalam membaca dan memaknai praktik

good governance di Indonesia khususnya pada

periode pasca Orde Baru Untuk itu maka sub

stansi dari materi yang disajikan pada tulisan iniakan berupaya menjelaskan tentang peluang dantantangan dalam membangun konsep goodgovernance di dalam realitas sosial politik yang pekatdibayang bayangi oleh adanya shadow statedengan merujuk pada beberapa fakta hasil pene

litian yang dapat dijadikan sebagai indikasi

Hidayat Syarif Shadow State Dalam Nordholt H S

and Klinken Gerry eds Renegotiating Boundaries LocalPolitics in Post Suharto Indonesia Leiden KITLV Press

2007 hlm 224

23

Memahami Governance

Pembahasan pada subbagian ini tidak bertujuan

untuk memberikan tinj auan literatur yang komprehensif apalagi ekshaustif mengenai konsep danmasalah masalah yang berkaitan dengan gover

nance Latar belakang dan kontekstualisasi konsep yang mengawali tulisan ini lebih ditujukanuntuk meletakkan pengertian konsep governanceyang kami konstruksi dalam upaya mengaitkannya dengan realitas politik di Indonesia

Latar Belakang dan KontekstualisasiKonsep Governance

Governance adalah konsep yang sedang in

bahkan akibat terlalu sering dipakai untuk merujuk atau menjelaskan banyak hal telah membuat

arti dan implikasi yang khas dari konsep ini menjadi kabur Mungkin kedekatan kata antara governing government yang memang sudah lama adadan begitu familiar dengan governance mem

buat banyak kalangan merasa merujuk hal yangsama ketika mereka menggunakan kedua kata ini

Padahal secara semantik keduanya bisa sangat

berbeda Kekaburan bertambah ketika kata gover

nance diterjemahkan ke dalam bahasa Indonesia

sebagai tata pemerintahan atau tata kelola

pemerintahan yang memiliki konotasi yangsama dengan pengertian pemerintahan dalam

rezim yang lalu sementara kata governancemuncul sebagai alternatif untuk menggantikan

kata governing yang tidak mewakili semangatpenyelenggaraan negara yang baru Pergeseranfalsafah relatif mendasar ini tidak terasa dalam

terjemahannya

Kerancuan juga disebabkan oleh beraneka

ragamnya sumber di mana diskursus mengenai

konsep ini berkembang Dalam hal ini SeppoTiihonen5 mengidentifikasi setidaknya ada lima

gugus diskursus di mana governance menjadi

topik penting Yang pertama governance dalamkonteks perubahan bentuk rezim politik kedua

governance dalam konteks reformasi manaje

men publik ketiga governance dalam konteks

perubahan besar hubungan internasional sejak

tahun 1980 an sebagai konsekuensi dari globali

sasi keempat governance dalam diskursus

Tiihonen Seppo From Governing to Governance aprocess

of change Tampere Tampere University Press 2004 hlm45 80

24

institutional economic dan institutionalpolitical

science dan kelima governance dalam konteks

kebijakan kebijakan pembangunan

Walaupun kelima gugus diskursus ini salingbersinggungan masing masing memiliki tekanan

dan sorotan yang berbeda bahkan sering pulafalsafah dasarnya berbeda Oleh karena itu tidak

jarang terjadi salah pengertian antara pihak yangmemahami governance dalam konteks globali

sasi dengan mereka yang memahaminya dalamlingkup lebih sempit manajemen publik Pihakyang pertama sering mengaitkan kata ini denganpengertian yang sarat ideologi neoliberalismemisalnya sementara yang lain memahaminyasemata mata sebagai masalah teknis administratif

belaka

Mengingat luasnya konteks di mana diskur

sus mengenai governance berkembang makatidak mengherankan bila definisi dari kata ini

juga menjadi sangat beragam Artikel ini tidak

bertujuan untuk memberikan daftar definisi dari

governance yang ada Fokus dari tulisan ini lebih pada meletakkan konsep governance dalamkonteks perubahan rezim politik pascareformasi

dan konsekuensinya dalam manajemen publik

yang dituntut oleh perubahan tersebut Dalamkonteks ini governance atau good governance

pada intinya adalah suatu proses penyelenggaraan pemerintahan di mana patologi birokrasi

dan politik seperti korupsi kolusi nepotisme

inefisiensi dan lain sebagainya dapat dikurangi

bahkan dihilangkan dengan tujuan akhir peningkatan kesejahteraan rakyat

Dalam pengertian di atas ingin ditekankan

bahwa kata governance dan governing memilikimakna yang berbeda bahkan dasar konseptualdari kedua kata ini secara diametrikal berbeda

kata governance digunakan untuk menggantikan

kata governing karena pergeseran yang sangatfundamental dalam cara melihat hubungan an

tara negara state dengan masyarakat societyGoverning to govern yang berarti memerintahmerupakan ekspresi dari suatu realitas politik di

mana lokus atau jangkar dari penyelenggaraan

pemerintahan adalah negara state centered Se

mentara itu governance merupakan ekspresi dari

suatu realitas politik di mana lokus atau jangkar

dari penyelenggaraan negara adalah warga negara

citizen centered Dalam konsep governance

warga negara dan konsep kewarganegaraan menjadi sangat penting

Perubahan rezim politik akan membawa

perubahan makna dan praktik praktik yang berkaitan dengan kewarganegaraan Warga negara

suatu rezim totaliter memiliki peran berbeda dari

warga negara suatu rezim yang demokratik Konstitusi suatu rezim politik menjadikan kewarga

negaraan sebagai dasar dinamika organisasinya

dengan kata lain bila rezim ini dimiliki oleh warga

negara maka rezim politik disebut republik yangberasal dari dua kata latin res dan publika yangberarti hal hal yang berkaitan dengan rakyatRepublik dalam makna generiknya adalah suatu

rezim pemerintahan dari rakyat untuk rakyat

dan oleh rakyat

Reformasi menuntut Republik Indonesia

untuk kembali kepada makna sesungguhnya dari

kata republik yang disandangnya Dan bila konsisten dengan makna kata ini maka paradigma

pengelolaan negara harus bergeser dari state cen

teredmenjadi citizen centereddi mana raison d etre

dari negara adalah warga negara dan konstitusi

negara pun dibangun seutuhnya untuk kepentingan warga negara Dengan demikian kewarga

negaraan adalah suatu konsep yang sakral 58Dalam rezim politik Indonesia pascarefor

masi pada satu sisi konsepsi kewarganegaraan

harus meliputi jaminan atas hak hak sipil dan

hak hak politik Dalam hal ini keterkaitan antara

warga negara dan negara biasanya dimanifes

tasikan dalam rumusan rumusan demokrasi

prosedural dan institusi institusi yang terkaitdengannya Sementara pada sisi yang lain negara juga memiliki kewajiban untuk memastikan

bahwa kesejahteraan warganegara terjamin Oleh

karena itu investasi negara untuk kesejahteraan

warga negaranya dan kapasitas negara untuk

mewujudkannya menjadi persoalan yang sangat

penting

Desentralisasi sesungguhnya merupakan

upaya untuk memastikan bahwa kedua sisi

dari konsep kewarganegaraan tersebut dapatdipenuhi secara lebih baik Dalam konteks ini

mempertanyakan persoalan governance khu

susnya di daerah menjadi penting Tidak dapat

58 Lihat Gismar A Malik Kebangsaan dan Kewarganegaraan Pasca Reformasi Dalam Gismar Hidayat Reformasi

Setengah Matang Jakarta Penerbit Mizan 2010

dielakkan big bang decentralization yangditempuh Indonesia selama ini telah melahirkan

variasi antardaerah yang sangat lebar dalam halpenyelenggaraan pemerintahan Variasi kinerja

ini akan membuat warganegara yang berdomisilidi daerah yang berbeda akan mendapat pengalaman dan layanan yang berbeda Bila perbedaanini mendasar dan lebar maka grand solidaritymeminjam istilahnya Ernst Renan sebagai

bangsa Indonesia yang salah satu faktor pentingnya adalah persamaan hak dan kesempatan

sebagai warga negara akan terganggu 59

Dari uraian di atas terlihat jelas bahwa kon

sep governance secara fundamental mempermasalahkan hubungan antara negara state dengan

masyarakat society Secara lebih konkrit arenanegara dalam hal ini direpresentasikan oleh

political office dan birokrasi sedangkan arena

masyarakat secara lebih rinci dapat dipilah ke

dalam masyarakat sipil dan masyarakat eko

nomi Dengan demikian pengertian governance

lebih khusus lagi berkaitan dengan bagaimana

arena political office jabatan jabatan politik

birokrasi masyarakat sipil dan masyarakat eko

nomi berhubungan satu dengan yang lain untukmemecahkan berbagai masalah yang dihadapiguna mencapai tujuan tujuan bernegara Tentu

nya setiap arena memiliki fungsinya masing

masing melalui mana arena arena tadi berinteraksi dalam berbagai level misalnya pembuatan

kebijakan dan atau implementasi kebijakan dan

berbagai bentuk bo

Kontribusi dari masing masing arena dalammenciptakan good governance tentunya tidak

sama Namun negara tak pelak lagi merupakan

arena yang sumbangannya paling besar b Se

Renan Ernst Qu est que one nation Dalam David

Hutchison and Anthony Smith eds Nationalism Oxford

Univerity Press 1994

Lihat misalnya Partnership Governance Index wwwkemitraan or id govindex yang telah berupaya merumuskan

fungsi fungsi setiap arena secara generik dan menurunkanindikator indikator yang relevan sesuai dengan fungsi fungsigenerik ini Sebagai contoh fungsi pokok dari political office

adalah menyediakan kerangka regulasi regulatoryframeworkmengalokasikan anggaran budget allocation mengoordinasi

kan pembangunan development coordination bagi eksekutif

serta mengawasi monitoring bagi legislatif Birokrasi memilikifungsi utama untuk regulasi ekonomi regulating economymenyediakan layanan publik public service

61 Dalam upaya membangun Partnership Governance Indexkemitraan melakukan pembobotan arena arena ini melalui

25

lain itu kinerja negara juga sangat menentukan

kinerja arena arena yang lain Bahkan kinerjaarena yang lain sering kali hanya dapat didefinisikan vis a vis fungsi negara Karena itu sangat

beralasan bila kemudian negara mendapat sorotan

paling tajam dalam menilai governance

Prinsip Prinsip Good GovernanceSetelahkonsepgovernance menjadi jelas pertanya

an berikutnya adalah apa Baja yang memengaruhi suatu governance dapat dikatakan baik atau

buruk Dengan kata lain atas dasar prinsip prinsip apa suatu praktik penyelenggaraan pemerin

tahan dapat dinilai baik atau buruk

Pada tataran konsep cukup banyak pendapatyang dikemukakan oleh akademisi berkaitandengan prinsip prinsip good governance Halini bisa dimengerti karena ruang lingkup governance sangat luas Namun kompleksitas masalah

ini lebih teknikal sifatnya sehingga persoalannya

sering kah sekadar perbedaan ruang lingkup yanghendak dicakup ataupun prioritas dimensi atauaspekgovernance yang dijadikan sorotan Hydendan Court 62 misalnya telah meringkas prinsipgood governance sebagai berikut

Participation the degree ofinvolvement andownership ofaffected stakeholders

Decency the degree to which the formationandstewardship ofrules are undertaken with

out humiliation or harm of the people

Fairness the degree to which rules applyequally to everyone in society regardless ofstatus

Accountability the degree to which publicofficials elected as well as appointed are

responsible for their actions and responsive

to public demands

Transparency the degree to which decisionsmade bypublic officials are clear andopen toscrutiny by citizens or their representatives

Analytical Hierarchy Procedure AHP menggunakan penilaianwell informedpersons Hasilnya menunjukkan bahwapoliticaloffice memiliki bobot 34 birokrasi 28 masyarakat sipil

24 dan masyarakat ekonomi 14 Melalui AHP jelas

negara dianggap memiliki peran yang sangat penting

Hayden Goran Julius Court Governance and Development World Governance Survey Discussion paper 1 NewYork United Nation University 2002 hlm 25

ill

Efficiency the degree to which rulesfacilitatespeedy and timely decision making

Apa yang dikemukakan Hayden dan Courtdi atas dengan terang memperlihatkan tentangfokus perhatian yang lebih ditekankan padapenyelenggara negara Atau dengan kata lain

lebih terfokus pada arena negara Dalam rangka

menyulam bias arena negara inilah maka

Partnerhsip Governance Index63 secara tegasmenekankan perlunya melihat peran arena lain

masyarakat sipil dan masyarakat ekonomi

telah memberikan kontribusi untuk mewujudkan

penyelenggaraan negara yang baik Sudah barangtentu indikator yang dapat dijadikan ukuran akansangat berbeda

Banyak variasi di sekitar perumusan prinsipprinsip goodgovernance tersebut UnitedNationsEconomy and Social Cooperation in Asia Pacific UNESCAP misalnya melihat tata kelola

pemerintahan dari prinsip prinsip akuntabilitastransparansi daya tanggap inklusivitas dankesamaan derajat efektivitas dan efisiensi ke

patuhan terhadap aturan perundang undanganpartisipatoris dan berorientasi pada konsen

sus 64 Partnership dalam melakukan penilaianterhadap provinsi menggunakan prinsip prinsippartisipasi transparansi keadilan akuntabilitas

efisiensi dan efektivitas 65 Sementara Lembaga

Administrasi Negara menawarkan 12 prinsipLGAT USAID 5 UNDP 9 dan Bappenas 14 66

Shadow State Tantangan Good

Governance

Konsep Shadow State

Dalam studi state society relations keberadaandari praktik shadow state sebenarnya bukanlah

sesuatu hal yang baru Pada tataran teoritis diskusi di kalangan para pengamat tentang fenomena shadow state tersebut sudah muncul di per

mukaan sejak awal tahun 1990 an Sebut saja

63 www kemitraan or id govindex

64 OECD DAC Good Practice Paper on Capacity Developmentin Public Financial Management First Draft DAC WorkingParty on Aid Effectiveness and Donor Practices July 2004

65 www kemitraan or id govindex

66 Sekretariat Tim Pengembangan Kebijakan Nasional Tata

Kepemerintahan yang baik Bappenas

Barbara Harriss White telah menulis tentang

interkorelasi antara informal economy danpraktik shadow state dengan merujuk temuan

studinya di India pada tahun 1990 an Untuk

konteks Indonesia khususnya pada periode

pascapemerintahan Orde Baru memang harusdiakui bahwa analisa kritis tentang praktik shadow state belum banyak dilakukan Henk Schulte

Nordholt68 barangkali satu di antara pengamat

yang secara eksplisit menyebut kemungkinanpraktik shadow state dalam kaitannya dengan

kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah pada

periode pascapemerintahan Suharto

Kendati tulisan Schulte Nordholt cenderungskeptis dalam menyoroti perubahan dan kon

tinyuitas dari karakteristik state dan society diIndonesia pada periode pasca Orde Baru dan

tidak secara eksplisit menjelaskan mekanisme

kerja dari shadow state itu sendiri namun ia

telah menyodorkan sebuah proposisi yang

relatif provokatif tentang kemungkinan adanyapraktik shadow state pada tingkat pemerintahan

daerah Untuk lebih jelasnya Schulte Nordholt

menulis 69

New ways of looking at the state are necessary in order to trace continuities in patrimonial patterns and to incorporate various ar

rangements that link formal institutions with

informal networks which help to undermineartificial distinctions between state society

and market Decentralization in Indonesia

does not necessarily result in democratizationgoodgovernance and the strengthening ofcivil

society at the regional level Instead we witness a decentralization ofcorruption collusionandpolitical violence that once belonged to the

centralized regime ofthe New Order but is nowmoulded in existingpatrimonialpatterns at theregional level On the whole regional lea

dership may take the shape of what John Sidelhas called bossism which operates in regional

shadow regimes characterized by alliances ofbureaucrats party bosses businesspeople military and criminals

67 Harriss White B India Working Essays on society andeconomy Cambridge Cambridge University Press 2003

68 Nordholt H Renegotiating Boundaries Access Agencyand Identity in Post Soeharto Indonesia dalam Journal oftheHumanities andSocial Sciences ofSoutheast Asia and Oceania159 4 h1m 550 589

69lbid h1m 558 579

William Reno70 terlihat telah memberikan

nuansa diskusi teoritis dan empiris yang lebihkomprehensif Ia tidak saja telah menyajikan

gambaran yang mendalam tentang praktikshadow state di Sierra Leone tetapi juga telah

melakukan review kritis tentang keunggulan dankelemahan dari shadow state sebagai pendekatan

dalam menjelaskan realitas pemerintahan di

Afrika pada khususnya dan di negara negara

berkembang pada umumnya Secara singkatReno menulis bahwa keberadaan dari shadow

state tidak dapat dipisahkan dari adanya praktik

informal market yaitu legally proscribed production and exchange that contributes no reve

nues to government Sementara shadow state

itu sendiri telah didefinisikan oleh Reno sebagai

the emergence ofrulers drawing authority fromtheir abilities to control markets and their mate

rial rewards 72

Kehadiran dari dua sudara kembar tersebut

informal market dan shadow state tulis Reno

antara lain disebabkan karena terjadi pelapukan

fungsi pada institusi formal dari negara Ke

adaannya akan semakin buruk bila pelapukan

fungsi institusi formal tersebut juga bersamaan

waktunya dengan krisis ekonomi yang serius 71Inilah yang telah menjadi karakteristik utamadari keberadaan informal market dan shadow

state di Sierra Leone Afrika Pelapukan fungsi

dari institusi formal negara bersamaan dengan

krisis ekonomi yang serius plus adanya tekanandari lembaga internasional untuk melakukan

reformasi telah mendorong para penyelenggaranegara untuk membangun aliansi dengan elemen

elemen dalam masyarakat utamanya para pengusaha guna mendapatkan keuntungan ekonomi

dan politik jangka pendek melalui mekanisme

informal market

Di antara modus operandi dari praktik infor

mal market tersebut adalah para penyelenggara

negara mengundang para investor nasional dan

asing untuk bergabung dalam jaringan shadowstate yang dibangun dan sebagai imbalannyapara pengusaha tersebut diberi perlindungan

70 Reno William Corruption and State Politics in Sierra Leone

Cambridge Cambridge University Press 1995

71lbid hlm 1

72Ibid him 3

73lbid h1m 2 3

27

dengan menggunakan otoritas formal yang dimiliki oleh para pejabat negara 74 Di sini jelas

terlihat bahwa antara penguasa dan pengusaha

telah terjadi transaksi ekonomi dan politik

tanpa harus melalui institusi formal negara atau

yang disebut politicians and a few business

men without state office exercising significant

political authority through private control of

resources 75 Fenomena ini sebenarnya miripsekah dengan pengalaman Sierra Leon pada masa

kolonial Inggris di mana ketika itu para pejabat

pemerintah dan pengusaha mendapat peluangyang besar untuk melakukan transaksi ekonomidan politik melalui mekanisme informal market

Secara keseluruhan berdasarkan kasus Sierra

Leon tersebut Reno telah membangun sebuah

proposisi yang menyebutkan 76

In Sierra Leone officials control over informal

markets defines their domestic exercise ofpoliti

calpower as well as their society s relations withforeigners This situation supports analyses that

conclude that informal markets are integrallylinked to the exercise ofpolitical power

Sebagai sebuah pendekatan studi shadow

state sedikitnya memiliki dua varian yaitu state

centred approcah dan society centred approachPerbedaan mendasar dari dua pendekatan ini

antara lain terletak pada ketidaksamaan cara

pandang dalam mengartikulasi keberadaan dariinformal market Bagi state centred approach

kehadiran praktik informal market diartikulasi

sebagai bentuk dari bias implementasi kebijakan

negara 71 Sementara dari sisi pandang societycentred approach keberadaan informal market

lebih diartikulasi sebagai bagian dari bentuk

produksi dan transaksi yang dilakukan oleh elemen masyarakat society di luar jangkauan institusi formal negara Peran dari state berdasarkan

pendekatan yang disebut terakhir ini tidak lebihhanya sebagai distributor dari cumber daya dan

manfaat benefit 79

74lbid hlm 2 3

Ibid hlm 1

76lbid hlm 3

Ibid hlm 9 21

78lbid hlm 10

Ibid hlm 13

William Reno sendiri menekankan pentingnya pendekatan yang kedua society centredapproach Ini antara lain diindikasikan oleh

kritiknya terhadap state centred approach yangmenurut Reno distancedfrom the social bases

of economic and political life state centeredviews ofAfrica s crisis provide little explanationof how informal markets supplant institutional

capacity 80 Lebih jauh Reno berargumen

Fixations on state institutions as both cause

and remedy for informal markets howeverdownplay consideration of the specific natureof informal markets So called society centredstudies offer an alternative vantage point that

reveals strategies of groups and individuals

coping with political and economic uncertaintyThis approach identifies groups clan ethnic

religious that manage resources out of the

reach ofcentral authority This approach oftenviews informal market growth as a direct corol

lary to state decay however 81

Tulisan Barbara Harriss White82 tentangpraktik informal economy dan shadow state diIndia juga menarik untuk disimak Berbeda

dengan Reno yang telah menggunakan istilahinformal market untuk menjelaskan proses

dan mekanisme transaksi ekonomi dan politik

di luar institusi formal negara Barbara White

terlihat lebih memilih menggunakan terminologi

informal economy untuk menjelaskan feno

mena yang sama Menurut White sedikitnya adadua pengertian yang melekat pada terminologiinformal economy Pertama kegiatan usaha

perorangan dan atau perusahaan yang tidakdidaftarkan pada pemerintah dan tidak mem

bayar pajak Kedua berkaitan dengan perilaku

dari institusi formal publik maupun swasta

untuk menghindari jangkauan regulasi Bentuk

dari kegiatan informal economy yang disebutkedua ini antara lain kelonggaran pajak penya

lahgunaan kebijakan publik korupsi kolusi

dan pemaksaan swastanisasi aset negara S3 Dari

dua kategori kegiatan informal economy di atasterlihat dengan jelas bahwa bentuk informal

10 Ibid hlm 11

g Ibid b1m 9

az Harriss White B India Working Essays on society andeconomy Cambridge Cambridge University Press 2003

Ibid Chapter 1 h1m 4

F

economy yang pertama merupakan arena bagi sikecil petani dan pengusaha kecil sementara

bentuk informal economy yang kedua merupakandomain dari si besar para pengusaha besar dan

para pejabat negara

Dalam upaya memahami praktik informal

economy dan shadow state di India BarbaraHarriss White telah mengaplikasikan apa yangdisebut dengan pendekatan social structure ofaccumulation SSA Ciri khas dari pendekatan ini

antara lain terletak pada diartikulasinya struktur

sosial sebagai bagian dari faktor determinan bagi

akumulasi ekonomi Berbicara tentang struktursosial tentu saja sangat kompleks Namun untuk

kepentingan studinya di India Harriss White

telah membatasi lingkup analisis hanya padaempat dimensi dari struktur sosial kelas kasta

hender dan ruang space

Secara singkat berdasarkan hasil studi yangtelah dilakukan Harriss White kemudian menu

lis hampir sebagian besar dari transaksi ekonomi

di India dilakukan melalui mekanisme informal

economy Praktik informal economy berlangsungdalam suasana kekeluargaan berdasarkan repu

tasi nama baik lebih daripada hukum formal

tetapi juga sering dengan adanya unsur ancamankekerasan Lebih jauh ketika mendiskusikan ten

tang praktik shadow state di India Harriss Whitemenjelaskan sebagai berikut 84

Some roles in the shadow State areplayed si

multaneously by the bureaucrats of the officialState for instance accepting tribute patronageand or clientelage Other shadow state liveli

hoods are aform ofselfemployment althoughthey depend on state employees politicians andother interested socialforces for their incomes

for example private armies enforcing black orcorrupt contracts intermediaries technicalfix

ers gatekeepers adjudicators ofdisputes confidants contractors and consultants Hence the

real State including its shadow is bigger thantheformal State and has a vested interest in the

perpetuation of a stricken and porous formalState By the end ofthe 1990s in somepartsofIndia notably Bihar up to 40 percent of thedevelopment budget was said to be creamed offby contractors The shadow State spills spatially into the lanes surrounding state officesand into theprivate some would argue the fe

male domestic space of officials residences

84Ibid Chapter 1 him 89

This must be the most vivid image ofthe blurredboundaries between State and society

Setelah mengikuti secara seksama ulasan

teoritis dan pengalaman empiris di India seperti

dikemukakan di atas sedikitnya dapat dicatat

ada empat karakteristik umum dari praktik in

formal market dan shadow state Pertama je

las tergambarkan bahwa informal market dan

shadow state hadir tumbuh dan berkembangsebagai akibat dari terjadinya pelapukan fungsi

dari institusi formal negara Keadaannya akan

lebih buruk bila disertai oleh krisis ekonomi yangakut Kedua akumulasi keuntungan ekonomi

dan politik jangka pendek short term political

and economic benefits di luar bingkai regulasi

formal merupakan tujuan utama dari transaksi

melalui informal market Pada konteks inilah

masing masing pihak akan memaksimalkan

sumber daya yang dimiliki untuk kemudiandiperjual belikan dalam informal market Ke

tiga modus operandi atau mekanisme kerja dari

informal market dan shadow state cukup bervariasi yang secara umum dapat dibedakan dalamtiga kategori utama yaitu melalui memanipulasi

kebijakan publik dan melalui jaringan aliansi

antar personal individual alliances maupun

aliansi antar lembaga institutional alliances

Keempat aktor pelaku yang terlibat dalaminformal market dan shadow state adalah para

penyelenggara negara state actors dan aktor

aktor dalam masyarakat societal actors Pelaku

yang disebut terakhir sangat beragam SchulteNordholt menunjuk misalnya para pengusaha

politisi partai politik dan bahkan kelompok

kriminal Sedangkan Harriss White meneliti

tentang peran dari pengusaha dan elite masyara

kat lainnya yang dikelompokkan menurut kastakelas dan gender

Good Governance vs Shadow State 1

Kinerja Politik dan Birokrasi dalam

Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah

Pada tahun 2008 Partnership menyusun IndeksKenerja Tata Pemerintahan Daerah yang kemudian disebut Partnership Governancelndex PGI 8sTujuan utamanya adalah untuk mengukur kuali

tas kinerja tata pemerintahan seluruh provinsi

85 wwwkemitraan or id govindex

29

di Indonesia berdasarkan sejumlah prinsip tatapemerintahan yang baik good governanceDengan metode yang ketat dan indikator yangdipilih dengan sangat hati hati PGI dimaksudkan

untuk menjadi pengukuran yang objektif dan dapatdigunakan untuk membandingkan provinsi yangsatu dengan yang lain Hasilnya dalam skala I10 rata rata indeks kinerja politik dari seluruh

provinsi adalah 4 9 sementara indeks birokrasi

adalah 5 6 Ini mengindikasikan secara umum ke

butuhan akan adanya perbaikan yang sangat lebarbaik bagi politik maupun birokrasi

Namun yang sangat menarik dan sekaligusmemprihatinkan dari data ini adalah secara

konsisten dari provinsi yang satu ke provinsiyang lain kinerj a politik cenderung lebih rendahdaripada birokrasi dan korelasi antara keduanya

sangat tinggi r 0 68 Hal di atas tergambar

sangat jelas pada Grafik 1

Pada Grafik 1 terlihat bahwa kinerja politik

dan birokrasi naik atau turun secara bersamaan

bila kinerja politik baik maka kinerja birokrasi

juga cenderung baik dan sebaliknya Hubunganbirokrasi dengan politik bagaikan kereta dengan

kekuatan yang menariknya Bila kereta itu ditarikseekor keledai maka lajunya tentu akan berbeda

dengan bila ia ditarik seekor kuda Walaupun

korelasi tidak menunjukkan hubungan kausal

namun dalam hal ini cukup jelas menggambarkanmana kereta birokrasi dan mana yang menarikpolitik Dalam konteks inilah dapat dikatakan

bahwa birokrasi kita masih terbelenggu oleh ki

nerja politik yang jauh dari prima

10

9

8

3

6

5

4

3

2

1

Rendahnya kinerja pemerintahan daerah

sering dijelaskan dengan masih rendahnya kapasitas institusi dan kompetensi SDM Faktor faktor

ini mungkin memberikan kontribusi tapi jelas

bukan satu satunya dan bahkan mungkin bukan

faktor utama Perbandingan antara kinerj a politikdan birokrasi di atas mengindikasikan adanya

proses politik yang tidak mulus adanya anomalidalam proses proses politik dan hubungan antara

politik dan birokrasi yang berujung pada kinerjapemerintah political office dan birokrasi yangtidak optimal Dalam realitas politik seperti ini

penerapan prinsip prinsip good governance

akan mengalami hambatan ataupun distorsi

karena penerapannya lebih bersifat prosedural

tanpa upaya penuh atau tanpa kapasitas untuk

memastikan pencapaian apa yang menjadi tujuan Indikasi ini tampak bila dicermati distribusi

dalam prinsip prinsip goodgovernance khususnya bila memerhatikan skor prinsip prinsip goodgovernance yang paling terpuruk dalam realitaspolitik pada tingkat pemerintah provinsi di Indo

nesia saat ini Lihat Graft 2

Grafik 2 mengindikasikan bahwa pada arena

pemerintah political office gubernur dan DPR

provinsi kinerja enam prinsip goodgovernanceyang paling buruk adalah pada prinsip keadilanfairness dan transparansi transparency Se

mentara itu prinsip prinsip yang lain memperolehnilai yang relatif lebih baik Dalam kaitan inijuga menarik untuk membandingkan antara skor

tinggi pada prinsip akuntabilitas dengan skorrendah pada prinsip keadilan Prinsip keadilan

i Raf8 i

r a

q tw na ew m on cofo c C t ro N ro Y i ns

i Q Y Y Z c a Q t

n cnin

Politik Birokrasi

Sumber Partnership Governance Index www1emitraan or id govindex

Graft 1 Kinerja politik dan birokrasi provinsi

30

Sumber Partnership Governance Index www kemitraan or id govindex

Grafik 2 Kinerja Pemerintah dan Birokrasi Provinsi

untuk arena pemerintahan antara lain dinilai

dari seberapa besar dana yang dialokasikanuntuk pendidikan kesehatan dan pengentasan

kemiskinan Ini adalah hat hal substantif yanglangsung bersangkutan dengan kesejahteraanrakyat Grafik 2 memperlihatkan bahwa skor

prinsip akuntabilitas pada arena pemerintah

political office adalah 6 69 Sedangkan skor

prinsip keadilan fairness adalah 2 10 Angkaangka indeks ini sangat jelas menyodorkan fakta

yang paradoks di mana pemerintah yang secaraprosedural telah cukup akuntabel ternyata tidakfair mementingkan rakyat dalam mengalokasi

kan anggaran

Hal senada juga ditemukan bila dimencer

mati arena birokrasi Grafik 2 memperlihatkan

bahwa nilai terburuk pada arena birokrasi di

tunjukkan oleh prinsip transparansi 3 79 danpartisipasi 3 78 Wajah buruk dari birokrasi

berkaitan dengan aplikasi prinsip transparansiini terlihat sangat ironis terutama bila mengingat

akuntabilitas yang indikator utamanya adalahhasil audit BPK mendapat nilai yang j auh lebihbaik Pertanyaannya adalah mengapa birokrasi

yang cukup akuntabel ini namun tidak cukup

transparan Di antara jawabannya adalah karena

audit BPK lebih bersifat prosedural sementara

akses publik terhadap neraca keuangan indikatortransparansi masih amat terbatas

Selanjutnya secara umum efisiensi memangdiharapkan dapat mengikuti efektivitas Namun

kesenjangan kinerja antara keduanya cukupbesar birokrasi provinsi bisa jadi efektif tapi

tidak efisien lihat Grafik 2 Kecenderungan ini

antara lain diindikasikan oleh cukup berhasilnyapemerintah provinsi dalam mencapai target tar

get yang telah ditetapkan namun masih denganbiaya yang sangat mahal

Persoalan kualitas kinerja di atas memiliki

dampak yang sangat nyata dalam kehidupanmasyarakat sehari hari di daerah Salah satu

contoh misalnya ketidakmampuan politikus

gubernur bupati dan DPRD untuk menetapkan APBD sebelum 31 Desember sebagaimana

diamanatkan oleh undang undang Analisis yangdilakukan oleh Seknas FITRA menunjukkan

hanya 118 daerah dari 510 daerah 23 14 yang

menetapkan Perda tentang APBD 2009 sebelum31 Desember 2008 348 daerah 68 24 yang

menetapkan antara 1 Januari 31 Maret 2009

31

dan 44 daerah 8 63 Io lewat dari 1 April 2009

Keterlambatan ini tentu begitu memengaruhi ke

mampuan birokrasi untuk menj alankan programprogramnya Ongkos kemanusiaan yang harusdibayar oleh warga negara untuk keterlambatan

ini bisa sangat mahal karena pada akhirnya keter

lambatan implemementasi program pencegahan

demam berdarah misalnya berakibat meningkat

nya jumlah penderita demam berdarah

Pertanyaan logis yang kemudian munculsetelah membaca data PGI di atas adalah apa

saja belenggu politik yang telah mendistorsiupaya upaya menciptakan good governance

dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah

Di antara belenggu politik yang ditengarai telahambil bagian dalam menyandera upaya mewu

judkan good governance tersebut adalah karena

hadirnya praktik shadow state Perlu ditegaskan

di sini bahwa data data PGI di atas tentunya

tidak menunjuk secara langsung peran darishadow state Namun memberi indikasi yangkuat mengenai peran penting relasi kekuasaandalam memengaruhi kualitas penyelenggaraan

pemerintahan Kasus kedua yang akan dipaparkan pada subbagian berikut berupaya untuk

mengurai secara lebih tajam bagaimana relasi

kekuasaan berlangsung

Good Governance vs Shadow State 2

Relasi Kekuasaan dalam Penyelenggaraan

Pemerintahan Daerah Pasca Pemilukada

Pada tahun 2006 sampai dengan 2008

Hidayat dkk S6 melakukan penelitian di enam

provinsi Sumatra Barat Jambi Bengkulu Kepu

lauan Riau Kalimantan Selatan dan Gorontalo

dengan tema Bisnis dan Politik Pasca Pemilu

kada Secara umum temuan studi berkaitan

dengan relasi kekuasaan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah pasca pemilukada

memperlihatkan kecenderungan yang relatifsama yakni terjadinya konsentrasi kekuasaan di

tangan sekelompok elite atau dalam bahasa yanglebih populer dikenal dengan sebutan oligarki

kekuasaan Praktik oligarki kekuasaan ini pada

umumnya telah dibangun di atas basis cukupbervariasi antara lain ikatan kepartaian ikatan

86 Hidayat Syarif dan Soesilowati E S Bisnis dan Politik di

Tingkat Lokal Pengusaha Penguasa dan Penyelenggaraan

Pemerintahan Daerah Pasca Pemilukada Jakarta Lembaga

Ilmu Pengetahuan Indonesia 2008

32

kesukuan ikatan kekeluargaan dan ikatan

pertemanan Sementara itu modus dari praktik

oligarki kekuasaan itu sendiri secara umum

dapat dikelompokkan dalam dua kategori utama

yaitu monopolar oligarchy dan bipolar oligarkiModus yang disebut pertama dicirikan oleh ada

nya konsentrasi kekuasaan yang berporos padasatu kutub sedangkan modus yang kedua

konsentrasi kekuasaan berporos pada dua kutub

atau lebih

Temuan penting penelitian berikutnya yangmenarik untuk dicatat adalah munculnya apa

yang disebut dengan shadow state pemerintah bayangan Poros kekuasaan ini berada di

luar struktur formal pemerintah daerah tetapi

memiliki pengaruh yang sangat kuat terhadappemerintahan formal karena baik secara lang

sung maupun tidak langsung dapat memengaruhiproses pengambilan keputusan dan implementasi

kebij akan

Untuk lebih spesifiknya hasil temuan studi

Hidayat dkk tentang Kepemimpinan Lokaldan Relasi Kekuasaan Pasca Pemilukada di

enam lokasi penelitian dapat disarikan sebagai

berikut

Pertama bila dilihat dari latar belakangkarier yang dimiliki para gubernur yang terpilihdan memenangkan perolehan suara pada proses

pemilukada adalah para kandidat yang berasaldari kalangan birokrat karier atau para mantan

pejabat tinggi pemerintah daerah dan para kandi

dat berasal dari kalangan pengusaha Dua karak

teristik ini terefleksi dengan jelas dari hasil studi

di enam lokasi penelitian Di Provinsi Sumatra

Barat Jambi Kepulauan Riau dan Kalimantan

Selatan Gubernur terpilih adalah incumbent

atau mantan pejabat tinggi pemerintah daerah

Sedangkan di Provinsi Bengkulu dan Gorontalo

gubernur terpilih adalah kandidat yang memilikilatar belakang pengasaha dan atau pengusahapolitisi

Kemenangan dari para kandidat gubernur

yang berstatus mantan pejabat daerah dan

pengusaha tersebut tentunya terkait erat

dengan modal politik dan modal ekonomi

87 Hidayat Syari Bisnis dan Politik Pasca Pemilukada RelasiKekuasaan dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah

Dalam Hidayat Syarif dan Soesilowati E S Ibid

hlm 109 111

finansial yang dimiliki Kemenangan darimasing masing kandidat pada akhirnya sangatditentukan oleh kekuatan dari dua modal utama

itu Kandidat yang berstatus mantan pejabattinggi pemerintah daerah tidak diragukan

telah memiliki modal politik utamanya jalur

birokrasi dan modal finansial yang cukup kuatmelalui proses akumulasi dari dua modal tersebut

dilakukan ketika si kandidat menduduki jabatan

Sementara para kandidat gubernur yang berasaldari kalangan pengusaha kendati mereka lebih

memiliki keunggulan dalam hal modal finansial

namun dengan uang yang dimiliki akumulasi modal politik relatif dapat dilakukan dengan cepat

Kedua adanya kecenderungan pecah kongsi antara kepala daerah dan wakil kepala daerah

terpilih Lebih spesifiknya temuan studi di enam

provinsi yang diteliti mengindikasikan bahwatelah terjadi disharmoni relasi antara kepala

daerah dan wakil kepala daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan pasca pemilukada

Ketiga karakteristik dari relasi kekuasaan

dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah

cenderung terkonsentrasi ditangan sekelompokelite atau disebut dengan oligarki kekuasaan

Basis dari konstruksi oligarki kekuasaan ini relatif

bervariasi di antaranya adalah belandaskan pada

kekuatan partai politik ikatan kekerabatan ikatan

kesukuan dan hubungan keluarga Demikian

halnya dengan modus dari praktik konsentrasi

kekuasan itu sendiri juga relatif bervariasi Di

Provinsi Kalimantan Selatan Jambi dan Kepri

misalnya konstelasi kekuasaan berporos pada

tiga aktor utama yaitu gubernur wakil gubernur

dan sekretaris daerah Gubernur sebagai kutub

kekuasaan pertama sedangkan kolaborasi antara

wakil gubernur dan sekretaris daerah sebagai

kutub kekuasaan kedua Dua kutub kekuasaan

ini tidak bekerja sebagai satu kesatuan tetapi

berdiri sendiri sendiri dan oleh karenanya lebih

mendekati model bipolar Moda relasi kekuasaan

yang relatif berbeda terjadi di Provinsi SumatraBarat Bengkulu dan Gorontalo Dalam hal

ini praktik oligarki kekuasaan lebih mendekati

model monopolar di mana konsentrasi kekua

saan cenderung berporos pada satu kutub yaitugubernur yang didukung oleh sekretaris daerah

Keempat praktik oligarki kekuasaan terse

but relatif dapat berjalan secara efektif dalam

penyelenggaraan pemerintahan daerah karena

ditopang oleh keberadaaan pemangku otoritasinformal yang berperan sebagai aktor penghubung connected actor antara para pejabat

pemerintahan daerah dengan masyarakat pada

umumnya dan dengan para pengusaha pada

khususnya Pemangku otoritas informal inilah

dalam banyak hal bertindak sebagai shadow

state di mana memiliki pengaruh dalam proses

pengambilan keputusan dan implementasi kebi

jakan Aktor aktor yang berperan sebagai shadowstate ini umumnya adalah para mantan tim sukses

ketika pemilukada berlangsung para elite partaipolitik pengusung pasangan gubernur wakil gu

bernur dan orang orang dekat gubernur wakilgubernur

Temuan studi di enam lokasi penelitian

memperlihatkan karakteristik shadow state yangmenarik untuk dicatat Di Provinsi Kepri shadow

state berada di luar struktur formal institusi

pemerintah daerah yang diperankan oleh AAorang dekat gubernur dan para mantan tim pa

kar gubernur pada saat pemilukada berlangsungAA adalah aktor sentral dan memainkan peran

kunci sebagai shadow state Ia selain memiliki

pertalian personal dengan gubernur juga ter

masuk tokoh yang sangat berperan dalam timsukses gubernur pada saat pemilukada berlang

sung Dalam kapasitasnya sebagai salah seorangduta Provinsi Kepri di tingkat nasional AA

juga berperan menyuarakan kepentingan kepen

tingan pemerintah daerah pada umumnya dan

kepentingan gubernur pada khususnya dalam

berhadapan dengan pemerintah pusat

Di Provinsi Sumbar shadow state juga berada

di luar struktur formal lembaga eksekutif daerah

yang diperankan oleh Kelompok Pamong Senior yakni kumpulan beberapa mantan pejabat

tinggi pemerintah Satu di antara tokoh kunci

dalam Kelompok Pamong Senior ini dan paling berpengaruh terhadap gubernur adalah DHla salah seorang mantan Gubernur Sumbar dantentunya mantan atasan gubernur terpilih dalam

pemilukada Begitu sentralnya sosok dan karisma

DH ini sehingga beberapa kalangan telah menye

butnya sebagai patron dan guru politik bagi

gubernur terpilih dalam pemilukada Pada saat

pemilukada berlangsung Kelompok PamongSenior khususnya DH berperan sebagai think

tank bagi tim sukses gubernur terpilih

33

Di Provinsi Gorontalo shadow state dimain

kan oleh Dewan Pengurus Daerah DPD Provinsi

Partai X Dalam kapasitasnya sebagai shadow

state DPD Partai X mengemban fungsi ganda

Pada satu sisi harus mengawal dan mendukung

gubernur yang notabene berstatus sebagai KetuaDPD Partai X sementara pada sisi lain ia

juga harus berperan sebagai membran perekat

dalam menciptakan keharmonisan relasi antara

Gubernur dengan DPRD Provinsi Gorontalo

Dalam kaitan ini maka sangat dapat dimengerti

bila kemudian hampir semua usulan kebijakan

gubernur biasanya akan dibahas di DPD Par

tai X Sebelum diajukan ke DPRD provinsi

Demikian juga sebaliknya bila terdapat pro dan

kontra di kalangan anggota DPRD provinsi dalam

menyikapi usulan kebijakan dari gubernur maka

solusi pemecahannya pun dibahas pada tingkat

DPD Partai X

Penutup

Partnership Governancelndeks PGI menunjukkan bahwa kinerja politik dan birokrasi di

Indonesia khususnya dalam penyelenggaraan

pemerintahan daerah masih menghendaki ada

nya upaya upaya perbaikan yang sangat signifi

kan Secara kuantitatif data PGI memperlihat

kan bahwa kinerja politik lebih rendah daripada

birokrasi dan korelasi antara keduanya sangat

tinggi r 0 68 Pada konteks inilah dapat di

katakan birokrasi di Indonesia terbelenggu oleh

kinerj a politik yang masih jauh dari prima Di antara belenggu politik yang ditengarai telah ambilbagian dalam menyandera birokrasi tersebut

adalah praktik shadow state

Seperti ditegaskan oleh Reno bahwa praktik

shadow state akan hadir tumbuh dan berkem

bang tatkala terjadi pelapukan fungsi padainstitutsi pemerintah formal Penyebab utama

dari terjadinya pelapukan fungsi tersebut antara

lain karena para elite penyelenggara pemerin

tah formal mengalami ketidakberdayaan dalam

berhadapan dengan kekuatan kekuatan sosial

ekonomi dan politik dominan yang berada diluar struktur pemerintah Sementara pada bagian

lain Barbara Harris menjelaskan beberapa ben

tuk dari praktik informal economy antara lainmanipulasi kebijakan publik untuk kepentingan

pengusaha transaksi bawah tangan antara

34

penguasa dan pengusaha dalam tender proyek

proyek pemerintah dan pemaksaan swastanisasi

aset aset negara

Temuan studi tentang Relasi Kekuasaandalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah

Pasca Pemilukada mengisyaratkan bahwa prak

tik shadow state dan informal economy relatif

telah menghinggapi penyelenggaraan pemerin

tahan derah di enam provinsi yang diteliti Kepaladaerah terpilih gubernur pada khususnya menghadapi banyak kesulitan dalam melaksanakan

otoritas formal yang dimiliki karena berhadapandengan kekuatan informal yang berada di luarinstitusi formal pemerintahan daerah shadow

state Di antara aktor yang cukup dominan dalampraktik shadow state tersebut adalah individu

individu dan atau institusi yang telah berperansebagai sponsor dana dan sponsor politik bagi

pasangan gubernur wakil gubernur pada saat

pemilukada berlangsung

Daftar Pustaka

Alagappa Muthiah 1995 Political Legitimacy inSoutheast Asia California Stanford Univer

sity Press

Arghiros Daniel 2001 Democracy Developmentand Decentralization in Provincial Thailand

Surrey SurzonCase Williams 2002 Politics in SoutheastAsia De

mocracy or Less Mitcaham Surrey CurzonCox A 1988 The Old and New Testaments of Cor

poratism Is it a Political Form or a Method

of Policy Making Political Studies 36 pp294 308

Eldersveld S J et al 1995 Local Elites in Western

Democracies A Comparative Analysis of Urban Political Leaders in U S Sweden and the

Netherlands Oxford Westview Press

Evans Marks 1995 Elitism in Mars David and

Stoker Gerry eds Theory and Methods in Political Science London Macmillan Press

Gismar A Malik 2010 Kebangsaan dan Ke

warganegaraan Pasca Reformasi dalam Gis

mar Hidayat Reformasi Setengah MatangJakarta Mizan in press

Harriss White B 2003 India Working Essays onsociety and economy Cambridge CambridgeUniversity Press

Hayden Goran Julius Court 2002 Governance and

Development World Governance Survey Discussion paper 1 United Nation University

Hidayat Syarif dan Soesilowati E S 2008 Bisnis dan

Politikdi TingkatLokal Pengusaha Penguasa

dan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah

Pasca Pemilukada Jakarta Lembaga Ilmu

Pengetahuan Indonesia

Hidayat Syarif 2007 Shadow State in Nordholt

H S and Klinken Gerry Eds RenegotiatingBoundaries Local Politics in Post Suharto

Indonesia Leiden KITLV Press

McVey Ruth 2000 Money and Power in ProvincialThailand Singapore Institute of Southeast Asia

Studies ISEAS

Migdal Joel S 1998 Strong Societies and WeakStates State Society Relation and State Capabilities in the Third World Princeton Princeton

University Press

Migdal Joel S 2003 State in Society Studying HowStates and Societies Transform and Constitutte

one another Cambridge Cambridge Univer

sity Press

Mills C R Wright 1956 The PowerElite New York

Oxford University Press

Nordholt H 2003 Renegotiating BoundariesAccess Agency and Identity in Post SoehartoIndonesia Journal of the Humanities and

Social Sciences of Southeast Asia and Oceania 159 4 pp 550 589

OECD DAC 2004 Good Practice Paper on Capa

city Development in Public Financial Management First Draft DAC Working Party on AidEffectiveness and Donor Practices

Oyugi W O 2000 Decentralization for Good Gover

nance and Development Concepts and Issues

Regional Development Dialogue 21 1 SpringPP 3 22

Pierre J and Peters B G 2000 Governance Politics

and the State New York St Martin s Press

Reno

Schumpeter J A 1976 Capitalism Socialism and

Democracy London George Allen Unwin

Renan Ernst Qu est que une nation in David

Hutchison and Anthony Smith Eds 1994

Nationalism Oxford Univerity Press

Smith B C 1985 Decentralization The Territorial

Dimension of The State London Asia Publishing House

Tiihonen Seppo 2004 From Governing to Governance aprocess ofchange Tampere TampereUniversity Press

William 1995 Corruption and State Politics in

Sierra Leone Cambridge Cambridge Univer

sity Press

www kemitraan or id govindex

35

PEMEKARAN DAERAH DAN PERSOALAN

GOVERNABILITY LOKAL DI INDONESIA

Mardyanto Wahyu Tryatmoko

Abstract

The implementation of regional government splitting or proliferation in Indonesia has created many acuteproblems in the local level These problems refer to local ungovernability problem ofgovernability This paperargues that the problem of local governability caused by proliferation policy occurs in both governing and governed The weakness ofcivil society marked by lessening of its participation is an indicator ofdiminishing consentof society Meanwhile corruption bureaucratic and political rent seeking are indicators of the weaknesses ofgoverning capacity

Pendahuluan

Secara tidak langsung demokratisasi di Indonesia telah membawa pengaruh pada kebijakan

penataan daerah administrasi pemerintahan yangmenuju kecenderungan fragmentasi daripada

konsolidasi kekuatan bangsa Peningkatan jum

lah daerah otonom yang sangat pesat dalam kurun waktu satu dekade pascareformasi ternyata

sejalan dengan semakin besarnya persoalan lokal

seperti korupsi inefisiensi ekonomi kemiskinan

dan lain sebagainya Berbagai studi yang telah dilakukan oleh berbagai lembaga88 menyimpulkan

bahwa sebagian besar daerah pemekaran justru

mengalami kemunduran

Akumulasi persoalan lokal ini tentu bermuara

dari kebijakan territorial reform di Indonesia

yang kurang tepat Faktor kedekatan geopolitikgeopolitical proximity tampak dijadikan lan

dasan utama bangsa ini untuk lebih menyukai

pemekaran daripada penggabungan daerah

Secara politik pemekaran daerah lebih menjanji

kan persebaran kekuasaan yang lebih luas Olehkarena itu pembentukan daerah baru selalu dido

rong oleh elite politik lokal maupun nasional

Persoalannya persebaran kekuasaan tersebut

tidak menjamin tumbuhnya demokrasi bahkan

kecenderungan oligarki kekuasaan semakin

menguat disertai dengan penyakitnya seperti

korupsi Secara ekonomi jelas bahwa pemekaran

88 Di antaranya adalah Bappenas UNDP 2008 Kompas2008 Depdagri 2005 LIPI 2009 dan UGM 2009 Hasil

dari beberapa studi ini dijelaskan di bagian Hasil KebijakanPemekaran Daerah dalam tulisan ini

di Indonesia justru menguras uang negara daripada mengarah pada efisiensi sementara dari sisi

pelayanan publik sebagian besar masyarakat

terlihat belum merasakan manfaatnya

Pemekaran daerah merupakan kebijakan

prematur yang dilaksanakan atas desakan elite

yang cenderung hanya memperhatikan kekuasaandaripada kemampuan untuk menyelenggarakan

pemerintahan secara lebih baik Tampaknya

masyarakat lokal juga tidak terlalu memper

hatikan ambisi elite selama hak hak kultural

mereka diperhatikan Sama halnya dengan elite

masyarakat lokal tampak tidak memperhitungkan

secara rasional antara sumber daya manusia dan

alam yang dimiliki dengan kemampuan merekauntuk mengelola pemerintahan baru Kondisi

semacam ini dapat dikatakan sebagai persoalan

governability di tingkat lokal

Ungovernability mengasumsikan ketidakmampuan pemerintah governing dan masyarakat governed lokal dalam meningkatkan

pembangunan daerah Tulisan ini mencoba menganalisis persoalan governability di tingkat lokalakibat kebijakan pemekaran daerah di Indonesia

Tulisan ini memuat tiga bagian penting bagianpertama mengulas mengenai konsep governability yang dikaitkan dengan desentralisasi danterritorial reform Bagian kedua mendiskusikan

dampak pemekaran daerah di Indonesia dan

persoalan governability di tingkat lokal Bagianketiga adalah usulan perbaikan territorial reform

di Indonesia terkait upaya penyelesaian persoalan

governability di tingkat lokal

37

Governability Desentralisasidan Territorial Reform

Governability

Governability merupakan suatu konsep yangmulai marak dipakai oleh para akademisi mulai

tahun 1970 an Konsep ini dipakai oleh Huntington Crozier dan Watanuki dalam menjelaskan

kondisi pemerintahan dan demokrasi di Eropa

Amerika dan Jepang pada waktu itu Merekamenjelaskan mengenai kondisi ketidakpuasan

masyarakat terutama di negara negara trilateral

Eropa Amerika dan Jepang karena terjadipelemahan fungsi institusi institusi pemerintahan

demokratis Pelemahan itu mereka sebut sebagai

krisis governability di mana mesin demokrasitetap beroperasi tetapi kemampuan individuindividu yang mengoperasikan mesin tersebutuntuk membuat keputusan keputusan cenderungmelemah 89

Huntington Crozier dan Watanuki tidak mem

berikan secara eksplisit definisi governabilityNamun Renate Mayntz90 kemudian secara lebih

jelas menjelaskan konsep governing failuresdan governability Hampir sama dengan Crozier Mayntz menggunakan gambaran situasi

politik di Eropa terutama Jerman pada tahun

1970 an hingga 1980 an untuk menjelaskan

konsep ini Mayntz berangkat dari penjelasanmengenai governing failures yang dalam konsepnya ia sebut juga sebagai ungovernabilityDalam menjelaskan kegagalan negara modern

modern state Mayntz menekankan pada tiga

hal penting yaitu regulasi yang terkait denganungovernability pada demokrasi barat krisis diwelfare state dan besaran scale serta penyebab

governingfailures

Ungovernability menurut pandangan Mayntzterdapat dalam tiga faktor Pertama adalah faktor

sosial yang meliputi kegagalan sosialisasi danhilangnya nilai nilai tradisional Kedua faktor

politik di mana kegagalan terletak pada sistem

Michel J Crozier Samuel P Huntington dan Joji Watanuki

The Crisis ofDemocracy Report on the Governability ofDemocracies to the Trilateral Commission New York New York

University Press 1975

Renate Mayntz Governing Failures and the Problem ofGovernability Some Comments on a Theoretical ParadigmDalam Jan Kooiman ed Modern Governance New

Government Society Interactions London SAGE Publication 1994

W

partai untuk mewakili kehendak bersama dan

membawa konsensus Ketiga kegagalan sistem

pemerintahan tidak mampu memutuskan dan

mencegah ketidakpercayaan publik dan ketidak

sepahamannya dengan negara Krisis welfare

state menunjukkan persoalan persoalan yang

berasal dari birokratisasi Persoalan tersebut

mencakup defisit efisiensi dan legitimasi sertakritik atas regulasi yang berlebihan Mayntzlebih menekankan governingfailure pada statedaripada aktor lainnya State dianggap tidakmampu lagi menyelesaikan persoalan persoalan

ekonomi dan sosial yang telah diidentifikasisebelumnya

Senada dengan Mayntz Kooiman91 juga

menjelaskan governability sebagai kemampuan

governing Namun Kooiman lebih terperinci

menjelaskan governability sebagai proses keseimbangan yang permanen antara dua halgoverning yaitu governing needs dan governingcapacities Menurut Kooiman governabilitymerupakan suatu ekspresi governance dalam arti

penyesuaian yang absah legitimate dan efektif

atas governing needs to capacities dan governingcapacities to needs Menurutnya need bukan

sekadar sesuatu di dalam masyarakat dan ca

pacity bukan sekadar menunjukkan pemerintahNeed dan capacity dalam kadarnya dinamikadan interaksi polanya kompleksitas dan salingketergantungan dan aktor keberagaman arti

dan interpretasi seharusnya dilihat pada waktu

yang sama sebagai sosial dan politik publik danprivat negara dan masyarakat dalam hubungan

yang saling tergantung

Di satu sisi kebutuhan needs meliputi peren

canaan penataan pengaturan dan koordinasi

Kebutuhan ini diselaraskan dengan kemungkinan

pertumbuhan untuk mengontrol proses Di sisi lain

kebutuhan mencakup kebebasan individu otonomi pertumbuhan dan pengaruh Kebutuhan ini

juga diselaraskan dengan pembangunan tekno

logi ekonomi dan sosial Menurut Kooiman

seluruh manajemen yang mengarah pada kernsuhan disintegrasi dan disorientasi pada level

sistem mernpakan bagian penting dari akibatformulasi kebutuhan sosial politik

Jan Kooiman ed Modern Governance New Government

society Interactions London SAGE Publication 1994

Kooiman menjelaskan bahwa hubungan

yang terpolarisasi antara kapasitas negara statedi satu sisi dan permintaan sosial di sisi lainnya

menyebabkan sulitnya bentuk institusional dari

penyesuaian yang terpadu dan saling menguntungkan dari kebutuhan dan kapasitas sosial

politik Ini dapat berarti bahwa hubungan gover

ning governed antara kebutuhan dan kapasitasmembawa komunikasi baik dari cara pandangkebutuhan problem atau kapasitas solusi

Pierre dan Peters92 juga berpendapat sama

dengan Kooiman bahwa governability sangat eratkitannya dengan governance dan fungsi gover

ning Menurut mereka kapasitas yang adaptifdari institusi institusi politik merupakan suatu

aspek yang penting dari governance terutamabagi negara state untuk dapat menyediakan

arah arti dan koherensi dalam governing Dalampengertian lain proses governing merepresentasikan seperangkat adaptasi yang berkelanjutandari aktivitas politik dan administratif untuk

perubahan dalam lingkungan Governabilitymenurut Piere dan Peters merupakan flip sideof governance Oleh karena itu dimensi dari

governability tidak hanya memfokuskan padakeberadaan society yang merupakan governedtetapi juga lebih penting dari itu adalah hubungan antara state dan society Beberapa elemengovernability tersebut adalah kepercayaan dalam

institusi jaringan civil society dan regulasi

Governability memikirkan suatu perangkatpembuatan kebijakan baru yang terkait denganpersoalan persoalan governance Governance

menggarisbawahi proses proses interaksi multi

stakeholder dalam rangka menyelesaikan persoal

an persoalan bersama 93 Sementara itu kekuatan

atau kelemahan pemerintahan dipengaruhi oleh

efektivitas mekanisme governability 9 Di tingkat

92 Jon Pierre dan B Guy Peters Governing Complex SocietiesTrajectories and Scenarios Hampshire and New York Palgrave

MacMillan 2005

93 Dalam konteks lokal local governance mencakup peranlangsung ataupun tidak langsung dari lembaga lembaga formalpemerintah government lokal organisasi organisasi komu

nitas dan norma norma informal dalam mengejar tindakan

bersama Lihat Anwar Shah ed Local Governance in Deve

loping Countries Washington The World Bank 2006

94 Dengan kriteria ini menurut Vigoda Gadot suatu bangsayang kuat tidak hanya selalu ditandai dengan superioritas eko

nomi dominasi militer atau tingkat pendidikan yang tinggitetapi dapat melalui konsensus penduduknya Konsensus ini

lokal konsep governance ini terkait erat dengandesentralisasi 91

Pemahaman konsep governability yangdikemukakan oleh Isabelle Janin96 lebih jelas

memberikan pemahaman dan kata kunci konsepini terkait dengan berbagai pendapat yang telahdiuraikan sebelumnya Janin mengemukakan

bahwa governability merupakan konsep duasisi Penekanan governability dapat diletakkan didua sisi yaitu pada governed atau pada mereka

yang memegang kekuasaan Konsep dualismegovernability ini mengarah pada pendekatanfungsional karena mengekspresikan pertanyaan

governability dalam dua hal yaitu efektivitasdari kebijakan pemerintah dan consent dari

governed atau masyarakat Efektivitas dari

kebijakan pemerintah dalam governing menyangkut persoalan efisiensi dan legitimasi

sehingga kegagalan governing diatasi denganpendekatan fungsional Persoalan consent dari

governed mencakup pelibatannya dalam pembuatan kebijakan

Konsep dualisme governability dari Janinsangat relevan dipakai sebagai dasar analisis

kelembagaan struktur dan fungsi lokal terkait

basil kebijakan pemekaran daerah di Indonesia

Secara sederhana struktur kelembagaan dapat

dilihat dari dua institusi besar yaitu pemerintah

negara state dan masyarakat Penjelasan atas

fungsi masing masing lembaga ini tidak dapatlepas dari konsep need dan capacity sebagaimanadijelaskan oleh Kooiman Namun penjelasan

fungsi governing pemerintah akan lebih komprehensif jika dilihat dari tiga dimensi Dimensi

pertama adalah politik yang menjelaskan

bagaimana penggunaan pembagian dan akunta

bilitas kekuasaan Dimensi kedua adalah legal

yaitu bagaimana merumuskan dan menggunakan

regulasi Dimensi ketiga adalah manajerial yangterkait dengan pengaturan kewenangan ekstraksi

dapat menemukan jalan untuk menyatukan s6cara damai ide ide

yang berseberangan dari demokrasi dan birokrasi Eran VigodaGadot Building Strong Nations Improving Governability andPublic Management Surrey and Burlington Ashgate Publishing Company 2009

Fuhimiko Saito ed Decentralization and Local Gover

nance Heidelberg Physica Verlag 2008 him 6

96 Isabelle Janin Governability Dalam Mark Bevir edEncyclopedia of Governance Thousand Oaks London andNew Delhi SAGE Publication 2007 him 364

Q

sumber daya dan manajemen pembangunan

Persoalan governability lokal di Indonesia darisudut pandang state mengacu pada konsepungovernability sebagaimana dijelaskan olehMayntz Persoalannya apakah need dari gover

ning pemerintah dan governed masyarakatuntuk lebih baik melaksanakan desentralisasi dan

otonomi daerah mampu terjawab dengan kebi

jakan pemekaran daerah Apakah capacity darigoverned dan governing lokal setelah pemekaranmampu melaksanakan otonomi daerah dengan

lebih baik

Desentralisasi

Desentralisasi merupakan kebijakan politik untuk

menata persoalan administrasi yang diharapkandapat membuka blokade sentralisasi birokrasi

mengobati manajemen yang buruk memberikanakses masyarakat yang lebih langsung kepadapemerintah dan pemerintah kepada masyarakat 97

Desentralisasi dimungkinkan ketika institusi in

stitusi pemerintah menjadi sangat tidak efektif

bahkan gagal memberikan pengaruh otoritas pusat

kepada berbagai institusi di level terendah 98

Menurut Mayntz desentralisasi merupakan

solusi kebijakan alternatif untuk mengatasi

governingfailures Desentralisasi dapat mengurangi perintah dan pengawasan governing dalammodel top down governance Dengan demikiandesentralisasi merupakan solusi alternatif alas

problem governability governingfailures yang

terjadi di level nasional Persoalannya apakah

desentralisasi juga menjamin kualitas governa

bility di tingkat lokal

Pertanyaan ini menantang karena kapasitaslembaga lembaga politik di tingkat nasional

diasumsikan lebih baik dibandingkan di tingkat

lokal Persoalan ini menjadi paradoks ketika

keterbatasan kapasitas lembaga lokal harus men

dukung karakter lembaga lokal yang terdesentralisasi Menurut Mawhood karakter tersebut antara

lain memiliki anggaran sendiri perangkat legal

hukum yang terpisah otoritas untuk mengalo

97 Philip Mawhood Decentralization the Concept and thePractice Dalam Philip Mawhood ed Local Government inthe Third World The Experience ofTropical Africa Chicester

New York Brisbane Toronto dan Singapore John WileySons 1983

James Manor The Political Economy ofDemocratic Decentralization Washington The World Bank 1999

Ex

kasikan sumber daya substansial fungsi yangsangat beragam dan keputusan keputusan dibuat

oleh perwakilan masyarakat lokal

Banyak hal positif yang dijanjikan dari kebijakan desentralisasi Beberapa dasar pemikiran

kebijakan desentralisasi seperti yang disebutkanoleh Rondinelli dan Cheema99 di antaranya

adalah 1 memberikan peluang bagi penetrasiadministrasi dan politik kebijakan nasional yanglebih baik kepada pemerintahan daerah yang terkecil 2 mendorong pemerataan alokasi sumberdaya pemerintah dan investasi yang lebih besar3 meningkatkan efisiensi pemerintah pusat

4 mengurangi diseconomies of scale sehinggameningkatkan jumlah penyediaan barang danjasa publik 5 mendukung kemampuan administrasi unit unit administrasi daerah dan lembaga

lembaga privat di daerah yang lebih fleksibelinovatif dan kreatif 6 memungkinkan fungsi

fungsi manajemen dan perencanaan pembangun

an untuk menempatkan pelayanan dan fasilitas

yang lebih efektif di dalam masyarakat dan 7meningkatkan stabilitas politik dan kesatuan

nasional dengan memberikan kemampuan bagi

kelompok kelompok yang berbeda untuk ber

partisipasi langsung dalam pembuatan keputusan pembangunan Beberapa faktor tersebut

dapat dikategorisasikan ke dalam empat tujuan

besar desentralisasi yaitu efektivitas pelayanan

publik efisiensi ekonomi demokratisasi dan

kemandirian lokal

Dari berbagai definisi dan dimensi desentra

lisasi sebagaimana telah disebutkan pada dasar

nya desentralisasi diperlukan untuk memperkuat

manajemen pemerintahan di setiap level pemerintahan sehingga pelaksanaan pemerintahan ber

jalan secara efektif dan efisien

Territorial Reform

Gabriel Ferrazzi mendefinisikan territorial reform

atau territorial administration sebagai manaje

men penyusunan tingkatan atau besaran size

number unit pemerintah daerah sesuai dengan

Dennis A Rondinelli dan G Shabbir Cheema ImplementingDecentralization Policies An Introduction Dalam G Shab

bir Cheema dan Dennis A Rondinelli eds Decentralization

and Development Policy Implementation in DevelopingCountries California New Delhi dan London SAGE Publi

cation 1983

tujuan administrasi dan politik loo Mencermati

kecenderungan jenis kebijakan territorial reform

yang menjadi preferensi beberapa negara ada tigavarian bentuk kebijakan ini Pertama pemekaran

proliferation daerah Kebijakan pemekaran

daerah ini terutama menjadi pilihan bagi negara

negara berkembang Pakistan Filipina NigeriaUganda Kenya yang mengutamakan kedekatan

geografi geographical proximity Alasan politik menjadi basis penganut kebijakan ini dengan

slogan bring government closer to the peopleJenis kedua territorial reform adalah penggabun

gan amalgamation daerah Kebijakan ini dipi

lih oleh negara negara maju Victoria Australia

Jepang Kanada Swedia yang terutama berorientasi pada prinsip ekonomi efisiensi dalam penye

lenggaraan pemerintahan Jenis kebijakan yangketiga adalah bentuk campuran antara pemekaran

dan penggabungan Negara negara yang menganut kebijakan ini menyesuaikan dengan kondisi

politik dan ekonomi yang ada

Pemilihan jenis territorial reform tidak ter

gantung pada bentuk negara apakah federal atau

kesatuan Setiap negara memilih satu di antaraketiga kebijakan itu sebagai pendukung kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah Smith

berpendapat bahwa desentralisasi dalam bentuk

apapun membutuhkan pembagian wilayah negara

ke dalam beberapa area 101 Optimalisasi pemba

gian wilayah inilah yang menunjang efektivitaspemerintahan Ukuran besar atau kecil suatu

wilayah pemerintahan daerah turut menentukan

optimalisasi pelaksaan kewenangan yang didesentralisasikan kepadanya

Setiap negara yang memilih pemekaranatau penggabungan dalam melakukan penataan

wilayah administrasi pemerintahan selalu memi

liki alasan yang didasarkan atas dasar pemikirandan tujuan desentralisasi yaitu efektivitas pelayan

an publik efisiensi ekonomi demokratisasi

dan kemandirian lokal 102 Karena desentralisasi

Ferrazi mendefinisikan territorial administration atau

territorial reform sebagai management of the size shape

and hierarchy of local government units for the purpose ofachievingpolitical and administrative goals Gabriel FerrazziInternational Experiences in Territorial Reform Implications

for Indonesia Jakarta DRSP USAID 2007 hlm 5

0 B C Smith Decentralization The Territorial Dimension ofthe State London George Allen Unwin 1985 hlm 61

102 Lihat perbedaan alasan pendukung dan penolak peng

menentukan kualitas governability dan territorialreform merupakan alat untuk memperkuat desen

tralisasi tujuan territorial reform dapat dikatakan

sebagai kebutuhan needs governability baikstate maupun society baik di tingkat nasionalmaupun lokal Hubungan antara desentralisasi

territorial reform dan governability terlihatpada Tabel 1

Governability sangat dipengaruhi oleh pilihandan strategi kebijakan territorial reform Ukur

an wilayah pemerintahan dapat memengaruhi

kinerja dalam penyediaan barang barang publikbaik yang tersentralisasi maupun terdesentralisasi Ukuran besaran unit politik dapat menjadi

pengaruh penting bagi kualitas governance Ketika

lingkup pertanggungj awaban pemerintah semakinberkembang dan masyarakat kekurangan sumberdaya dan kapasitas untuk menyelesaikan hubun

gan antaraprincipal agent yang asimetri gover

nance yang lemah dan korup akan muncul 103

Beberapa faktor pendorong yang menjadialasan pemilihan kebijakan pemekaran atau penggabungan seperti terlihat dalam Tabel 1 ter

kadang tidak tercapai dalam praktiknya Hal inijustru mengakibatkan situasi yang berkebalikanyang mengarah pada keterpurukan pemerintahan daerah Banyak faktor yang menyebabkanketerpurukan ini Kegagalan pemerintahan ini

dapat disebabkan salah satunya adalah kesala

han proses pembentukan daerah baru Proses

pembentukan daerah yang bersifat elitis akanmenyebabkan hasil pemerintahan yang jugaelitis atau oligarkis Dengan demikian proses

pembangunan daerah tidak dapat berjalan dengan

baik malahan ditandai dengan pelemahan insti

tusi institusi pemerintahan

gabungan daerah dalam Erika Techera To Merge or Not

To Merge Local Government Amalgamations in Australia

Macquarie Law Working Paper W72007 4 September 2007Sidney Macquarie Univerrsity Masam Mabuchi MunicipalAmalgamation in Japan Washington The World Bank 2001

Montreal Economic Institute The Economic Arguments against

Municipal Mergers October 2001 http wwwiedm orgluploadedpdffusions en pdf diakses pada 9 Januari 2010

0s S Knack and Azfar Trade Intensity Country Size andCorruption Economic of Governance 4 1 seperti dikutipdalam Omar Azfar Satu Kahkonen Anthony Lanyi PatrickMeagher dan Diana Rutherford Decentralization Governance

and Public Services The Impact of Institutional Arrange

ments Dalam Mwangi S Kimenyi dan Patrick Meagher

eds Devolution and Development Governance Prospect in

Decentralizing States Aldershot Hants Ashgate PublishingLimited 2004 hlm 32 33

41

Tabel 1 Keterkaitan antara Desentralisasi Territorial Reform dan Governability

Rationale Desentralisasi Parameter TujuanKebutuhan needs Governability

Rondinelli Cheema Territorial Reform Alasan Pemekaran Alasan Penggabungan

Menempatkan pelayanan dan Efektivitas Pelayanan Kedekatan masyarakat Mendukung mobilitas sosial

fasilitas yang lebih efektif di Publik dengan pusat pemerintah tanpa terhambat persoalan

dalam masyarakat an jurisdiksi

Mengurangi diseconomies of Efisiensi Ekonomi Diseconomies of scale terli Menyediakan kesempatan

scale sehingga meningkatkan hat di daerah daerah yang bagi pemerintah daerah untuk

jumlah penyediaan barang dan berpenduduk lebih dari merampingkan dan merasiona

jasa publik dua ribu digabungkan lisasi organisasi

Meningkatkan stabilitas politik Demokratisasi Semakin kecil unit politik Memperkuat kelas menengah

dan kesatuan nasional dengan semakin besar kemam yang akan mengawasi jalannyamemberikan kemampuan puan masyarakat untuk pemerintahan daerah

bagi kelompok kelompok yang mempengaruhi kebijakan

berbeda untuk berpartisipasi publik

langsung dalam pembuatankeputusan pembangunan

Meningkatkan kemampuan Kemandirian Memperkuat ekonomi Memperkuat ekonomi daerah

administrasi pemerintah dan daerah dan pusat dan pusat

inovasi lembaga lembaga

privat di daerah

Sumber Analisis dari konsep Rondinelli dan Cheema 1983 Kooiman 1994 Techera 2007 Mabuchi 2001dan Montreal Economic Institute 2001

Kelemahan penyelenggaraan administrasi

pemerintahan dan demokrasi akibat kebijakan

pemekaran daerah yang tidak tepat di Indonesiadapat mengarah pada kecenderungan ungo

vernability atau governing failures di tingkatlokal Ciri ciri dari governingfailures ini dapat

dikatakan serupa dengan konsep badgovernanceyang dikemukakan oleh Thompson Ciri badgovernance menurut Thompson104 meliputi 1

tidak adanya pemisahan yang jelas antara kekayaan dan sumber sumber milik rakyat dan milik

pribadi 2 tidak ada aturan hukum yang jelasdan sikap pemerintah yang tidak kondusif untukpembangunan 3 adanya regulasi yang berlebihansehingga menyebabkan ekonomi biaya tinggi

4 prioritas pembangunan yang tidak konsistendan 5 tidak ada transparansi dalam pengambilan

keputusan

104 Kenneth Thompson On Good Governance New York A

Plume Book 1994 Seperti dikutip oleh Riswandha ImawanDesentralisasi Demokratisasi dan Pembentukan Good

Governance Dalam Syamsuddin Haris ed Desentralisasi

Demokratisasi Akuntabilitas Pemerintahan Daerah Jakarta

Asosiasi Ilmu Politik Indonesia 2002

42

Berangkat dari hubungan antara konsep territorial reform desentralisasi dan governabilitybagian tulisan berikutnya adalah analisis kon

disi empiris governability lokal sebagai dampakpemekaran daerah di Indonesia

Pemekaran Daerah dan Persoalan

GovernabilityDi Indonesia pemekaran daerah merupakan salah

satu kebijakan territorial reform yang tampaknyadisukai oleh negara di era reformasi Pemekaran

daerah mulai mendapat pengaturan mulai tahun

2000 meskipun sudah mulai merebak pada 1999

Pada awalnya kebijakan ini terkesan mendapat

kan dukungan Was dari elite maupun masyarakat

karena beberapa hal yang menjanjikan Pertamadengan berlandaskan pendekatan geografis geo

graphic proximity masyarakat percaya bahwa

semakin kecil lingkup geografis maka pelayanan publik akan semakin cepat dan tepat Kedua

elite menjadi sangat antusias membentuk wilayah

administratif baru karena fragmentasi kekua

saan memberikan kesempatan bagi mereka yangbelum mendapatkan kekuasaan Ketiga sejalan

dengan semangat kedaerahan dan kesukuan

ethnic nationalism masyarakat merasa lebih

nyaman berada dalam lingkup geografis dengankomposisi yang lebih homogen Keempat elitedan masyarakat lokal menj adi yakin dapat mengelola daerah barunya dengan baik karena ada

jaminan finansial minimal dari pemerintah dalam

bentuk dana alokasi umum DAU dana alokasi

khusus DAK dan dana bagi hasil DBH dari

pajak Keempat faktor itulah yang merupakanfaktor pendorong yang lebih kuat ke arah pemekaran dibandingkan kebijakan penggabungan

Akibat beberapa faktor pendorong tersebutsejak reformasi bergulir hingga 2009 euforia

pemekaran daerah telah meningkatkan jumlah

daerah otonom secara drastis Seperti terlihat

dalam Tabe12 jumlah provinsi meningkat 27

dari 26 menjadi 33 provinsi dalam satu dekade

Demikian juga dengan jumlah kabupaten kota

yang meningkat lebih drastis 53 untuk kota

dan 70 untuk kabupaten dari 298 kabupaten

kota di tahun 1999 menjadi 497 kabupaten kota

pada 2009

Tabe12 Peningkatan Jumlah Daerah Otonom

1999 2009 Juni

Wilayah Tahun Jumlah

1999 2009 Juni

Provinsi 26 33

Kota 64 98

Kabupaten 235 399

Total 327 530

Sumber Ditjen Otonomi Daerah Kemdagri

Hasil Kebijakan Pemekaran Daerah

Dapat dikatakan bahwa kebijakan pemekaran

daerah di Indonesia dilaksanakan secara tergesa

gesa di dalam suasana euforia reformasi politik

Beberapa faktor pendorong pemekaran sebagaimana telah disebutkan sebelumnya telah me

micu hasrat yang kuat dari para elite dan sebagian masyarakat lokal untuk membentuk daerah

otonom baru atas nama kesejahteraan masyara

kat Namun proses pembentukan daerah baru

yang sangat masif sejak 1999 tampak didominasioleh keinginan elite politik dan birokrasi untuk

menciptakan kavling kekuasaan baru Dominasitersebut tampak mengabaikan aspirasi masyara

kat dengan memanipulasi data data lokal sebagai

prasyarat pembentukan daerah baru Dampaknya

konflik komunal merebak di berbagai daerah

sebagai akibat proses pembentukan daerah baru

yang elitis tersebut tosTidak dapat dipungkiri bahwa beberapa dae

rah otonom baru memang telah berhasil menyejahterakan masyarakatnya melalui peningkatan

pembangunan dan pelayanan publik Namun

tidak sedikit pula kabupaten kota yang justrumengalami kemunduran pembangunan pasca

pemekaran daerah Kompas mencatat bahwa

dari 141 daerah pemekaran 31 daerah induk dan

pemekaran sama sama mengalami kemundur

an lo6 Angka tersebut masih ditambah dengan 70

kabupaten kota di mana salah satu dari daerah

pemekaran maupun induknya mengalami kemun

duran Selain itu Kementrian Dalam Negeri juga

menyatakan bahwa dari sembilan daerah otonom

baru yang diteliti tidak ada satupun yang masukdalam kategori mampu meskipun telah melaku

kan upaya penataan berbagai aspek pemerintahan

berdasarkan peraturan yang ada 107 Dari jumlahdaerah yang justru mengalami kemunduranpascapemekaran dapat disimpulkan bahwa kebi

j akan pemekaran daerah justru bertolak belakangdari cita cita semula

Berdasarkan hasil penelitian berbagai lem

baga UNDP Bappenas LIPI Depdagri dan

UGM pemekaran daerah telah menimbulkan

kompleksitas persoalan politik dan pemerintahan

Pertama pemerintah daerah otonom baru tidak

mampu merumuskan kewenangan atau urusan

ios Beberapa konflik komunal yang pemah terjadi akibat proseselitis pemekaran daerah antara lain terjadi di Maluku Utara

Sulawesi Barat Irian Jaya Barat dan Sumatra Utara Di Maluku

Utara warga dari Suku Kao menolak sebagian wilayahnya

dimasukkan ke dalam wilayah yang didominasi oleh SukuMakian Lihat lebih detail mengenai konflik pemekaran di

Maluku Utara dalam Mardyanto Wahyu Tryatmoko Peme

karan Wilayah dan Pertarungan Elite Lokal di Maluku UtaraMasyarakat Indonesia No 1 2005 LIPL Di Sulawesi Barat

konflik komunal terjadi akibat pemekaran Kabupaten Polewali

Mamasa pada tahun 2002 menjadi Kabupaten Polewali Mandar

dan Kabupaten Mamasa Konflik komunal terjadi di Kecamatan

Aralle Tebilahan dan Mambi ATM Pasalnya ketiga keca

matan ini menolak bergabung dengan Kabupaten MamasaKonflik dengan kekerasan juga terjadi dalam pembentukan

Provinsi Irian Jaya Barat

io6 Litbang Kompas Cita cita yang Tidak selalu BerbuahManis Kompas 21 Mei 2008

107 Pusat Penelitian dan Pengembangan Otonomi Daerah Sinopsis Penelitian Efektivitas Pemekaran Wilayah di Era Otonomi

Daerah Badan Penelitian dan Pengembangan Departemen

Dalam Negeri 2005

43

daerah sesuai dengan kondisi dan kebutuhan

masyarakat lokal Struktur kelembagaan yangdibentuk oleh pemerintah daerah setempat

belum sesuai dengan jenis urusan daerah yangsesungguhnya Dampaknya struktur kelembagaan

menjadi gemuk dan tidak menunjang efektivitasdan efisiensi penggunaan anggaran daerah 101

Kedua pemekaran daerah ternyata menimbulkan

persoalan pembagian potensi ekonomi yang tidak

merata di samping beban penduduk miskin yangsemakin meningkat Ketertinggalan ini disebab

kan oleh keterbatasan sumber daya manusia dan

alam selain kurangnya dukungan pemerintah

dalam tnendukung pembangunan daerah 119Ketiga pemerintah daerah hasil pemekaran

belum mampu mengelola anggaran untuk men

dorong perekonomian daerah 110 Kemampuanpemerintah daerah masih rendah dalam menggali

sumber sumber pendapatan asli daerah PAD 111

Bahkan terjadi pemborosan penggunaan APBD

untuk kepentingan birokrasi daerah dan pem

bangunan etalase bangunan fisik yang irrasionaltidak berdasarkan kebutuhan publik 11z Keempat

kinerja pelayanan publik daerah hasil peme

karan masih berada di bawah kinerja pelayanan

publik di kabupaten pada umumnya 113 Kelima

kualitas aparatur pemerintahan di daerah hasil

pemekaran masih berada di bawah potensi yangdimiliki daerah induk 11a Keenam pemekaran

daerah cenderung memunculkan oligarki danmemperkuat ethnic nationalism daripada mem

perkuat demokrasi 11s Penggalangan kekuatan

birokrasi pemda untuk dukungan kekuasan elite

lokal sering kali menggunakan isu agama etnis

108Ibid

109 Badan Perencanaan Pembangunan Nasional Bappenas

dan United Nation Development Program UNDP 2008

Studi Evaluasi Pemekaran Daerah 2001 2007 http wwwundp or id pubs docs pemekaran IDpdf diakses 27 Januari2010

Ilolbid

111 Pusat Penelitian dan Pengembangan Otonomi Daerah

Op Cit

112 Tri Ratnawati ed Studi Tentang Pemekaran DaerahPemetaan Problematika Politik Ekonomi dan Sosial Budaya

di Daerah daerah Pemekaran Era Reformasi Jakarta LIPI

Press 2009

13Bappenas dan UNDP Op Cit

141bid

IISTri Ratnawati ed Op Cit

ii

Ketujuh banyaknya peraturan daerah perda

yang bermasalah 116

Fenomena yang paling memprihatinkansebagai buah maraknya pemekaran di Indonesia

adalah banyaknya kasus korupsi di daerah baru

Hasil penelitian Pusat Kajian Anti Korupsi Pu

kat Universitas Gadjah Mada UGM menun

jukkan 1 891 kasus korupsi di tujuh provinsi

pemekaran baru Jumlah kasus di setiap provinsitersebut adalah di Banten terdapat 593 kasus

Kepulauan Riau 463 Maluku Utara 184 Bangka

Belitung 173 Sulawesi Barat 168 Gorontalo155 dan Papua Barat 147 kasus 117 Sejumlah

kasus korupsi itu baru sebatas wilayah provinsi

padahal asumsinya bahwa korupsi di ratusan

kabupaten kota baru lebih banyak dari angka

kasus di tujuh provinsi tersebut 118

Persoalan Governability Lokal

Beberapa persoalan dampak pemekaran tersebut

menunjukkan merebaknya persoalan governa

bility di tingkat lokal Persoalan governabilityini ditandai tidak hanya oleh kelemahan elite

atau pemerintah daerah hasil pemekaran tetapi

juga kelemahan kemampuan masyarakat dalam

mendukung pembangunan politik dan ekonomilokal

Dari sisi masyarakat governed kelemahan

masyarakat sudah terlihat sejak proses pem

bentukan daerah baru Kelemahan ini ditandai

161bid

117 1 891 Kasus Korupsi di Daerah Pemekaran Kompas 15

April 2009 Daerah Pemekaran Jadi Sarang Korupsi MediaIndonesia 14 April 2009 http wwwmediaindonesia comread 2009 04 14 69780 18 1 Daerah Pemekaran ladi SarangKorupsi diakses 16 April 2010

18 Beberapa kabupaten hasil pemekaran yang terdapat kasuskorupsi di antaranya adalah Lampung Timur Lampung TengahLandak Tolikara Mappi Boven Digoel Nabire Kerom dan

Seram Bagian Barat Lihat dalam Tempo interaktif Korupsi

Tripanca Diduga Salahi Peraturan Menteri Keuangan 5 Januari

2009 http www tempointeraktifcom hg hukum 2009 01 05brk 20090105 153821 id html diakses pada 10 April 2010

Kasus Dugaan Korupsi Bupati Lampung Timur Segara Tuntas Kompas 25 Maret 2010 http regional kompas comread 2010 03 24 19085276 Kasus Korupsi Bupati LampungTimur Segera Tuntas diakses 11 April 2010 Francis Kati Di

Papua Pemekaran Kabupaten Merupakan Impian Para Koruptor 25 Januari 2007 http www kabarindonesia com beritaphp pi1 14 dn 20070125171619 diakses 9 April 2010 Siwalima Korupsi Miliaran Kejati Maluku Bidik Bupati Seram

Bagian Barat 12 Maret 2010 http www siwalimanewscom show php mode headline id 2234 path list headlinenews html diakses 14 April 2010

oleh rendahnya partisipasi masyarakat dalam

proses pembuatan keputusan pemekaran daerah

Masyarakat seperti mudah dikooptasi oleh para

elite lokal Kelemahan ini terus berlanjut hingga

daerah baru mulai membangun civil society

yang lemah menyebabkan kontrol yang lemahsehingga korupsi marak terjadi dan pembangunan

daerah tidak berjalan baik

Dari sisi elite pemerintahan governing per

soalan governability di tingkat lokal dapat dicermati dari beberapa indikator seperti tercantum

dalam Tabel 3 Pemekaran daerah di Indonesia

menimbulkan persoalan governability lokal baikdalam aspek politik legal maupun manajerial

Persoalan ini tampaknya berawal dari berbagai

kesalahan perumusan dan pelaksanaan kebij akanpemekaran daerah

Kesalahanpertama dari kebijakan pemekar

an daerah di Indonesia adalah proses pembentuk

an daerah baru Meskipun proses pembentukan

Tabel 3 Indikator Persoalan Governability Lokal

daerah baru terkesan berawal dari lokal bottom

up dalam praktiknya proses ini lebih banyak

didominasi oleh elite Dengan mengatasnamakan

masyarakat elite elite lokal sering kali memanipulasi data untuk kemudahan verifikasi daerah

baru Dampak dari proses pembentukan yangelitis ini adalah hadirnya kekuasaan yang oligarkis di daerah baru Oleh karena itu praktik penye

lenggaraan pemerintahan di daerah baru sangat

rentan terhadap penyalahgunaan kekuasaanuntuk kepentingan pribadi dan golongan elite

Pemerintah governing lokal cenderung memiliki akuntabilitas yang rendah sehingga tidak adatransparansi dalam pengambilan keputusan

Kesalahan kedua dari kebijakan pemekaran

daerah di Indonesia adalah upaya capacity buildingyang sangat rendah di daerah daerah baru Mustahil bagi daerah daerah yang baru dibentuk ter

utama yang memiliki sumber daya manusia yangrendah meningkatkan kapasitas penyelenggaraan

Aspek Indikator Kasus dampak

Politik kekuasaan Penyalahgunaan Kekuasaan untuk kepentingan pribadi Praktik kolusi korupsi dan nepo

dan golongan tisme

Bureaucratic and political rent

seeking Dominasi oligarki daripadademokrasi

Tidak adanya pemisahan yang jelas antara kekayaan dansumber sumber milik rakyat dan milik pribadi

Akuntabilitas yang rendah atau tidak ada transparansidalam pengambilan keputusan

Legal Tidak mampu merumuskan regulasi daerah yang adaptif Regulasi yang mendorong ekonomi

biaya tinggi dan cenderung tidakmenguntungkan daerah

Maraknya perda bermasalah

Manajerial Tidak mampu merumuskan dengan tepat kewenangan pelayanan publik yang tidak efektif

ataupun urusan yang akan dilaksanakan sesuai dengankondisi dan kebutuhan daerah

Penggunaan sumber daya lokal yang tidak efisien Pembangunan potensi ekonomi yangtidak merata

Rendahnya kemampuan dalam menggali sumber sumber Ketergantungan pada negara dan

penerimaan daerah rendahnya kemandirian lokal

Penentuan SKPD belum memperhitungkan kriteria efek Inefisiensi APBD

tivitas dan efesiensi kelembagaan yang baik

Prioritas pembangunan yang tidak konsisten Beban penduduk miskin yangmeningkat

Pembangunan fasilitas pemerintahan

yang tidak sebanding dengan infrastruktur publik

Sumber Analisis atas hasil evaluasi pemekaran sebagaimana disimpulkan oleh UNDP Bappenas Depdagri LIPI UGM

dan berbagai media

45

pemerintahan relatif otonom tanpa asistensi dari

pihak luar Padahal di dalam regulasi disebutkan

bahwa pembinaan daerah baru menj adi tanggungjawab kabupaten induk pemerintah provinsi

dan pusat Pembinaan seperti yang disebutkandalam regulasi tersebut tidak pemah berlangsungdengan baik dalam praktiknya Terkesan pihak

pihak yang bertanggung jawab melepas begitusaja daerah daerah yang baru terbentuk Ironisnya beberapa kabupaten induk justru mengalami

krisis manajemen pemerintahan karena sumber

dayanya tersedot ke daerah pemekarannya

Akibat dari tidak adanya asistensi pembina

an maka sebagian besar daerah daerah baru

mengalami krisis manajemen pemerintahan

Krisis manajemen pemerintahan yang dimaksudadalah lemahnya kapasitas pemerintah dalam

melakukan fungsi utamanya Seperti disebutkan

dalam Tabe13 kelemahan manajerial pemerintah

di daerah baru mencakup beberapa indikatorPertama pemerintah daerah baru tidak mampu

merumuskan dengan tepat kewenangan ataupun

urusan yang seharusnya dilaksanakan sesuaidengan kondisi dan karakteristik daerah serta

kebutuhan masyarakat Kedua rendahnya ke

mampuan pemerintah daerah baru dalam menggali sumber sumber penerimaan daerah Ketiga

struktur kelembagaan pemerintahan daerah

SKPD yang telah ditentukan oleh pemerintahdaerah baru belum memperhitungkan kriteria

efektivitas dan efisiensi kelembagaan yang baik

Keempat pembangunan potensi ekonomi yang

yang direncanakan maupun dilaksanakan olehpemerintah daerah baru tidak merata Kelima

pemerintah daerah terlihat kesulitan atau bahkan

sengaja dalam menentukan prioritas pembangun

an sehingga yang terlihat adalah tiadanya konsistensi pembangunan

Kesalahan ketiga adalah pemerintah terlalu

memanjakan daerah baru dengan memberikan

insentif Hal ini menyebabkan daerah tidak dapat

segera mandiri dan cenderung terus tergantungpada pemerintah pusat Daerah daerah yang tergantung ini tidak dapat memberikan kontribusipada peningkatan pembangunan nasional malah

an menjadi beban nasional

Kesalahan keempat adalah terletak pada

kesalahan evaluasi terhadap daerah daerahpemekaran Evaluasi yang dilakukan pemerintah

M

Kemendagri terhadap daerah daerah hasil pemekaran belum dilakukan secara berkala Selain itu

evaluasi yang kini dilakukan oleh pemerintah dirasa memiliki banyak cacat metodologi Evaluasi

terhadap daerah daerah pemekaran lebih banyakdiukur dari kacamata kuantitatif dan tidak mem

perhatikan faktor substantif demokrasi hukum

dan pemerintahan Kelemahan lainnya evaluasi

tidak termasuk pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah daerah baru Akibat

kesalahan kedua dan keempat pemerintah dae

rah tidak memiliki pemahaman terhadap aspekhukum legal Hal ini menimbulkan banyaknya

produk hukum berupa perda yang bermasalahyang berdampak pada kemajuan daerah yangbersangkutan

Kesalahan kelima adalah pemerintah tidak

memiliki grand design territorial reform yangstrategis Akibat tidak adanya grand design

yang strategis pemerintah kesulitan menentukanlangkah selanjutnya ketika terdapat daerah yangtidak mampu melaksanakan otonomi daerah Di

dalam regulasi disebutkan bahwa pemerintah

akan menggabungkan daerah daerah yang tidakmampu melaksanakan otonomi daerah Penggabungan dalam konteks ini adalah paksaan

dan bukan voluntarily berdasarkan kehendakmasyarakat lokal Kebijakan paksaan ini tentu

tidak dapat dikatakan bersifat strategis karena

dapat dipastikan banyak resistensi lokal yangakan muncul dan berpotensi konflik

Menata Ulang Territorial ReformDalam rangka meningkatkan kapasitas governa

bility ada beberapa hal yang perlu dilakukansekaligus menata ulang territorial reform Paling tidak ada dua pendekatan untuk mengatasipersoalan governability ini Pendekatan pertamamerujuk pada konsepsi Grindle19 yang menekankan pada pentingnya perubahan aturan main the

rules ofgame yang mengatur setiap organisasi

dan individu dalam membuat keputusan dan

melakukan aktivitas Perubahan tersebut men

cakup berbagai inisiatif seperti pengembangansistem hukum rezim kebijakan dan termasuk

juga mekanisme akuntabilitas kerangka peratur

an dan sistem monitoring yang menghubungkan

1 9Merilee S Grindle ed Getting Good Government Capacity Building in the Public Sectors of Developing CountriesBoston Harvard University Press 1997

informasi mengenai struktur dan kinerj a pemerintah dan pejabat publik

Pendekatan kedua merujuk pada pendapatEsman120

yang menunjuk pada instituion buildingIB melalui berbagai inovasi yang berdampak

pada perubahan kualitatif di dalam norma pola

perilaku hubungan individu dan kelompok dan

dalam persepsi tujuan dan proses Penekanan

utama dalam IB yang dikemukakan oleh Esmanterdapat di dalam dua hal Pertama menyangkut

penguatan berbagai variabel dalam institusi se

perti leadership doktrin program sumber dayadan struktur internal Hal kedua menyangkut

penguatan hubungan linkage yaitu hubungan

interdependensi antara suatu institusi pemerin

tahan dengan bagian relevan masyarakat

Atas dasar kedua pendekatan tersebut maka

penyelesaian persoalan governability yang lebihaplikatif dapat dilakukan melalui beberapa hal

Pertama melakukan rekonseptualisasi faktor

pendorong territorial reform Pemerintah harusmemikirkan ulang konsep territorial reformdi Indonesia Apakah benar pemekaran palingtepat Atau apakah perlu mempertimbangkan

penggabungan daerah

Kedua perlu evaluasi yang komprehensif

terhadap kebijakan territorial reform yang telahdilakukan Evaluasi pemekaran daerah yangdilakukan pemerintah cenderung hanya mencarikelemahan daerah daerah hasil pemekaran Eva

luasi yang sempit inipun memiliki banyak cacatmetodologi Evaluasi terhadap daerah daerahpemekaran lebih banyak diukur dari kacamata

kuantitatif dan tidak memperhatikan faktor

substantif demokrasi dan pemerintahan Hasilnya

pasti akan mudah ditebak bahwa lokal tidak akan

mudah menerima hasil evaluasi itu

Evaluasi semestinya tidak hanya diarahkan

untuk mencari daerah daerah yang tidak mampumelaksanakan otonomi daerah dari kacamata

pusat Evaluasi semestinya juga diarahkan un

tuk mencermati kembali strategi dasar pilihan

optimum number atau size faktor pendorongdemokratisasi pelayanan publik efisiensi eko

nomi dan insentif proses pembentukan top

Milton J Esman The Elements of Institution Buildingdalam Joseph W Eaton ed Institution Building and Developmentfrom Concepts to Application Beverly Hills LondonSage Publications 1972

downfforced bottom upfvoluntary atau mixedasistensi fasilitasi masa transisi dan waktu

transisi daerah baru Evaluasi yang komprehensifakan memudahkan penentuan kebijakan territo

rial reform yang strategis

Ketiga jika kebijakan penggabungan daerah

tidak benar benar diimplementasikan karena

mengingat resistensi lokal penguatan kapasitas

daerah tetap perlu dilakukan melalui beberapaalternatif kebijakan Alternatif kebijakan terse

but antara lain adalah pembinaan atau asistensi

terhadap daerah baru dan mendorong kerja samaantardaerah

Kesimpulan

Kebijakan pemekaran daerah di Indonesia pada

kenyataannya menimbulkan banyak kelemahan

Kelemahan ini mencakup aspek politik legalhukum dan manajerial pemerintahan Dapat

dikatakan bahwa kelemahan ini mengarah pada

persoalan governability di tingkat lokal

Problem governability merupakan situasi

yang menunjuk pada pelemahan kapasitas

institusi institusi pemerintah governing danmasyarakat governed dalam meningkatkan

pembangunan daerah Maraknya bureaucratic

andpolitical rent seeking dan praktik korupsi ditingkat lokal sebagai dampak pemekaran daerah

merupakan contoh indikator pelemahan pemerin

tahan birokrasi dan demokrasi

Persoalan governability di tingkat lokal disebabkan oleh beberapa kesalahan kebijakan peme

karan daerah di Indonesia Kesalahan pertama

terletak pada proses pembentukan daerah baru

yang cenderung didominasi oleh kepentinganelite Kesalahan kedua adalah baik pemerintah

pusat maupun daerah induk dan provinsi tidak

memperhatikan upaya capacity building yangdilakukan oleh daerah baru Kesalahan ketiga

adalah pemerintah terlalu memanjakan daerah

baru dan memberi peluang bagi daerah yangingin mekar dengan insentif Kesalahan keempat

adalah evaluasi pemekaran daerah tidak dilaku

kan secara komprehensif Kesalahan kelima

adalah pemerintah tidak memiliki grand design

territorial reform yang strategis sehingga pemerintah tampak kesulitan untuk segera mengatasi

persoalan persoalan di daerah pemekaran

47

Dalam rangka mengatasi persoalan governa

bility sebagai dampak pemekaran daerah di Indonesia ada beberapa hal yang perlu dilakukan baikoleh pemerintah pusat maupun berbagai institusi

lokal Pertama pemerintah harus merumuskan

kembali konsep territorial reform di IndonesiaKedua baik pemerintah pusat maupun daerah

perlu melakukan evaluasi pemekaran daerah

secara lebih komprehensif inencakup strategidasar faktor pendorong proses pembentukankesiapan daerah dan hasilnya Ketiga penguatan

kapasitas daerah melalui peningkatan asistensi

bagi daerah barn dan kerja sama antardaerah

perlu segera diwujudkan

Daftar Pustaka

Azfar Omar et all 2004 Decentralization Gover

nance and Public Services The Impact of Insti

tutional Arrangements Dalam Mwangi S

Kimenyi dan Patrick Meagher Eds Devolu

tion andDevelopment Governance Prospect in

Decentralizing States Aldershot Hants AshgatePublishing Limited

Badan Perencanaan Pembangunan Nasional Bappe

nas dan United Nation Development Program

UNDP 2008 Studi Evaluasi Pemekaran

Daerah 2001 2007 http Www undp or idlpubs docs pemekaran ID pdfi diakses pada27 Januari 2010

Crozier Michel J Samuel P Huntington dan Joji

Watanuki 1975 The Crisis of DemocracyReport on the Governability of Democraciesto the Trilateral Commission New York New

York University Press

Esman Milton J 1972 The Elements of Institution

Building Dalam Joseph W Eaton Ed Institution Building and Development from Concepts to Application Beverly Hills LondonSage Publications

Ferrazzi Gabriel 2007 International Experiences in

Territorial Reform Implicationsfor Indonesia

Jakarta DRSP Usaid

Grindle Merilee S Ed 1997 Getting Good Government Capacity Building in the Public SectorsofDeveloping Countries Boston Harvard University Press

Imawan Riswandha 2002 Desentralisasi Demo

kratisasi dan Pembentukan Good Governance

Dalam Syamsuddin Haris Ed Desentralisa

si Demokratisasi dan Akuntabilitas Pemerin

tahan Daerah Jakarta Asosiasi Rum Politik

Indonesia AIPI

Janin Isabelle 2007 Governability Dalam Mark

Bevir Ed Encyclopedia of GovernanceThousand Oaks London and New Delhi

SAGE Publication

Kati Francis 2007 Di Papua Pemekaran Kabupaten

Mempakan Impian Para Koruptor http wwwkabarindonesia com berita php pil 14 dn20070125171619 diakses 9 April 2010

Kooiman Jan Ed 1994 Modern Governance New

Government Society Interactions LondonSAGE Publication

Mabuchi Masaru 2001 Municipal Amalgamation in

Japan Washington The World Bank

Manor James 1999 The Political Economy ofDemocratic Decentralization Washington The

World Bank

Mawhood Philip 1983 Decentralization the Concept and the Practice Dalam Philip Mawhood Local Government in the Third World

The Experience of Tropical Africa ChicesterNew York Brisbane Toronto dan Singapore

John Wiley Sons

Mayntz Renate 1994 Governing Failures and theProblem ofGovernability Some Comments ona Theoretical Paradigm Dalam Jan Kooiman

Ed Modern Governance New Govern

ment Society Interactions London SAGEPublication

Montreal Economic Institute 2001 The Economic

Arguments against Municipal Mergers Octo

ber 2001 http www iedm org uploaded pdffusions en pdfi diakses 9 Januari 2010

Pierre Jon dan B Guy Peters 2005 Governing Complex Societies Trajectories and Scenarios

Hampshire and New York Palgrave MacMil

lan

Pusat Penelitian dan Pengembangan Otonomi Daerah

2005 Sinopsis Penelitian Efektivitas Peme

karan Wilayah di Era Otonomi Daerah Jakarta

Badan Penelitian dan Pengembangan Departe

men Dalam Negeri

Ratnawati Tri Ed 2009 Studi Tentang Pemekaran Daerah Pemetaan Problematika Poli

tik Ekonomi dan Sosial Budaya di Daerah

daerah Pemekaran Era Reformasi Jakarta

LIPI Press

Rondinelli Dennis A dan G Shabbir Cheema 1983

Implementing Decentralization Policies AnIntroduction dalam G Shabbir Cheema dan

Dennis A Rondinelli eds Decentralization

and Development Policy Implementation inDeveloping Countries California New Delhidan London SAGE Publication

Saito Fuhimiko Ed 2008 Decentralization and Lo

cal Governance Heidelberg Physica VerlagShah Anwar Ed 2006 Local Governance in Deve

loping Countries Washington The WorldBank

Smith B C 1985 Decentralization The Territorial

Dimension of the State London George Allen

Unwin

Techera Erika 2007 To Merge or Not To Merge

Local Government Amalgamations in Austra

lia Macquarie Law Working Paper WP 20074 Macquarie University Sidney September2007

Tryatmoko Mardyanto Wahyu 2005 Pemekaran

Wilayah dan Pertarungan Elite Lokal di Maluku

Utara Masyarakat Indonesia 1

Vigoda Gadot Eran 2009 Building Strong NationsImproving Governability and Public Management Surrey and Burlington Ashgate Publishing Company

Litbang Kompas 2008 Cita cita yang Tidak selaluBerbuah Manis Kompas 21 Mei

KORUPSI BIROKRASI PELAYANAN PUBLIK

DI ERA OTONOMI DAERAH

Kisno Hadi

Abstract

Todays bigproblem in Indonesian state enforcement and governmental system is corruption in both nationaland local level Corruption in public service bureaucracy can only be minimised ifthere is a hollistic and comprehensive understanding within dimension network and background ofcorruption and some areas in public servicebureaucracy that are highly touched by corruption Without this understanding efforts ofcorruption elimination inpublic service bureaucracy would be hard to achieve In order to support the process ofcorruption elimination inpublic service sector the role ofpublic institutions that is built to control the execution ofpublic service institution

must be maximised therefore

Pendahuluan

Upaya pemberantasan korupsi di Indonesia be

lakangan bagaikan membuka kotak pandora

Sebut saja tatkala Mahkamah Konstitusi MK

pada 3 November 2009 membuka rekaman pem

bicaraan Anggodo Widjoyo dengan sejumlah

orang menyebut beberapa nama pejabat penegakhukum untuk berkonspirasi membiarkan pe

nyebaran penyakit ganas bernama korupsi Akhir

Maret 2010 Susno Duadji membuka praktik

kongkalikong pegawai pajak dengan aparat penegak hukum polisi jaksa hakim dalam rangka

mencuri uang pajak yang menjadi tulang pung

gung pembiayaan negara

Lembaga birokrasi sebagai organ negara

yang menangani sektor pelayanan publik ditenga

rai banyak pihak menjadi sarang korupsi ArbiSanit mengatakan bahwa pelaku birokrasi biro

krat mempunyai wewenang yang sangat besaryang memunculkan dikotomi antara pembuatkebijakan dan pelaksana kebijakan sehingga

birokrasi lebih mengedepankan sikap menguasaidaripada melayani masyarakat Tatkala semua

aspek kehidupan masyarakat ditangani oleh

birokrasi maka layanan birokrasi justru men

jadi lahan subur bagi birokrat untuk melakukan

korupsi kolusi dan nepotisme KKN sebab

pejabat politik yang mengisi birokrasi pemerintah sangat dominan l 1 Jika melihat eksistensi

121 Tim Simpul Demokrasi Reformasi Birokrasi dan Dernokra

tisasi Kebijakan Publik Malang Averroes Press 2006 hlm122

birokrasi pelayanan publik selama ini kekuasaan

dan kewenangannya yang Was adalah faktor yangtak terbantahkan untuk menyebutnya sangat

dekat dengan korupsi 122

Celakanya korupsi tidak hanya terjadi dalam

lembaga negara bernama birokrasi melainkan su

dah merambah ke segenap sektor kehidupan masyarakat Indonesia Fenomena tersebut membuat

bangsa Indonesia memiliki citra sebagai bangsa

korup Korupsi terjadi karena ada kongkalikongantaroknum pejabat serta penyalahgunaan kekua

saan oleh aparat pemerintah Dengan begitu

masalah besar dalam penyelenggaraan negara dan

sistem pemerintahan Indonesia dewasa ini adalah

korupsi baik di pusat maupun daerah

Era reformasi 1998 dan kebijakan otonomi

daerah yang secara masif sejak tahun 1999mendesentralisasikan pengelolaan aparat biro

krasi kepada pemerintah daerah bukannya mem

buat pelayanan publik di daerah menjadi lebih

baik dan berkualitas m lairikan justru semakin

merumitkan proses pelayanan Korupsi yang duluberada di pusat korupsi juga ikut terdesentralisasi

Di era otonomi daerah korupsi bisa berimplikasi

122 Membandingkan dengan pendapat Syed Hussein Alatas

1975 dan Richard Robison 1986 Cornelis Lay mengatakansebuah gosip publik bahwa Departemen PU kalau di daerahadalah Dinas PU merupakan salah satu institusi publik yangrapuh terhadap korupsi Kekuasaan dan kewenangan besar yangdimilikinya sejak Orde Baru adalah salah saw penyebabnya

Lihat lebih jauh Cornelis Lay Involusi Politik Esei Esei Transisi Indonesia Yogyakarta PLOD dan Fisipol UGM 2006

h1m 227 249

51

fatal bagi segenap sektor kehidupan masyarakatdaerah Korupsi terutama mengurangi jatah

anggaran bagi pelayanan masyarakat miskin di

daerah anggaran pelayanan pendidikan anggar

an pembangunan infrastruktur anggaran pelayan

an kesehatan serta anggaran sektor sektor yangsignifikan berkaitan dengan kepentingan dasar

masyarakat daerah Korupsi juga menyebabkan

ekonomi biaya tinggi dalam pembangunan dan

pemerintahan yang pada akhirnya menjadi bebanmasyarakat sebagai pengguna pelayanan publik

Masyarakat kemudian menanggung biaya gandaberupa pembayaran legal dalam bentuk pajak

serta penibayaran ilegal dalam bentuk pungutan

dan sogokan 123

Di sisi lain bagi negara berkembang seperti Indonesia terwujudnya good governance

adalah suatu keharusan yang mesti diupayakanTuntutan tersebut menjadi penting karena jikakondisi good governance dapat dicapai maka

terwujudnya negara yang bersih dan responsifsemaraknya masyarakat sipil dan kehidupan

bisnis yang bertanggung jawab niscaya tidak lagihanya menjadi sebuah impian 124

Secara normatif praktik korupsi merupakan

realitas mal administrasi di mana birokrasi men

jadi tidak terkendali dan pada akhirnya organisasi

birokrasi sulit diukur pelayanannya l2s Meski su

dah banyak regulasi dan lembaga126 yang dibentuk

123 Kalteng Pos 14 April 2010

124 M Arsyad Sanusi Permasalahan Korupsi di Derah dan

Strategi Penanggulangannya Makalah tidak dipublikasi

12s Adapun yang sering dijumpai dalam praktik mal administrasi ialah 1 perhatian pada yang salah 2 tidak memberi

kesempatan peran serta 3 sering terganggu desakan pilihanyang terpaksa 4 memaksakan diri karena desakan waktu danstres 5 terlalu banyak menggunakan intuisi dan penghakiman

6 mempraktikkan pengambilan keputusan dogmatis 7 gagal

memberi perhatian pada nilai nilai 8 masalah dalam membuat

estimasi 9 gagal menggunakan analisis 10 masalah dalam

mengkomunikasikan hasil hasil analisis dan 11 melalaikan

etika Berjalannya kompleksitas masalah dalam pengambilan

keputusan seperti yang terdapat dalam sebelas poin tersebut di

atas akan mengakibatkan mal administrasi yang tidak jarangmenyeret birokrasi ke dalam dilema masalah yang berkepanjangan Mal administrasi ini sering berujung pada terjadinyaKKN yang merusak tatanan administrasi serta birokrasi secarakeseluruhan Murtir Jeddawi Reformasi Birokrasi Kelembaga

an dan Pembinaan PNS Yogyakarta Kreasi Total Media

2008 hlm 82 84

12e Dalam birokrasi pelayanan publik baik di pusat maupun

daerah selain adanya UU No 28 Tabun 1999 UU No 20

Tahun 2001 dan UU No 30 Tahun 2002 yang tujuannya untukmengawasi dan mengontrol kinerja pelayanan publik oleh

52

untuk memberantas korupsi di sektor pelayanan

publik serta tindakan mal administrasi lainnya

namun pelayanan publik yang baik dan berkualitas yang dapat memuaskan harapan masyarakattetap belum terwujud Sistem penyelenggaraanpemerintahan yang diciptakan melalui beberapaperaturan bahkan diawasi serta dikontrol oleh

peraturan tersebut belum berhasil mereorientasi

tradisi kinerja aparatur pemerintah agar bisa men

jadi pelayan yang memuaskan masyarakat Tradisi yang berlaku yakni birokrasi yang digunakanuntuk melayani kepentingan negara dan kepen

tingan pribadi birokrat ketimbang kepentinganmasyarakat ternyata masih lestari

Atas permasalahan tersebut di atas maka

muncul pertanyaan yang hendak dijawab melaluitulisan ini yaitupertama mengapa hingga sejauh

ini dalam tubuh birokrasi pelayanan publik rentan

terjadi korupsi Dan kedua kebijakan seperti apa

yang dapat ditempuh untuk menanggulangi praktik korupsi birokrasi pelayanan publik termak

sud Untuk menjawab pertanyaan tersebut ada

beberapa hal yang hendak diurai dalam tulisanini yakni 1 pengenalan dan pemahaman terha

dap dimensi dan jaringan korupsi 2 pengenalandan pemahaman terhadap latar belakang terjadinya korupsi 3 pengenalan dan pemahaman areal

dalam tubuh birokrasi pelayanan publik yangrawan transaksi korupsi dan keempat usulan

format kebijakan untuk pemberantasan korupsi

birokrasi pelayanan publik

Pembahasan

Dimensi dan Jejaring Korupsi

Bila ditinjau dari berbagai segi seperti legal

perundang undangan kebijakan dan institusi

aparatur dan pejabat negara sejak tahun 2000 juga ada Keppres

No 44 tentang Lembaga Ombudsman guna melayani keluhanlaporan atau informasi dari masyarakat atas keputusan tindakan

atau perilaku penyelenggara pemerintahan di daerah dalam

memberikan pelayanan birokrasi yang dirasakan tidak adildiskriminatif tidak patuh serta bertentangan dengan hukum

Di daerah pemerintah daerah membentuk Badan Pengawas

Daerah Banwasda yang tujuannya juga untuk mengawasidan mengontrol kinerja aparatur birokrasi di daerah Sekarangmelalui UU No 25 tahun 2009 tentang Pelayanan Publikyang barn disahkan DPR RI keluar pula aturan sebagai asas

penyelenggaraan pelayanan publik yang menyentuh seluruh

kepentingan umum kesamaan hak keseimbangan hak dan

kewajiban profesionalisme partisipatif persamaan perlakuan

keterbukaan akuntabilitas penyediaan fasilitas untuk kelompok

rentan ketepatan waktu dan asas kecepatan kemudahan dan

keterjangkauan

untuk pemberantasan korupsi Indonesia telah

memiliki kelengkapan yang relatif memadai untuk melakukan pemberantasan korupsi secara

sistematis termasuk birokrasi di sektor pelayan

an publik Indonesia telah memiliki TAP MPR

No XI MPR 1998 tentang PenyelenggaraanNegara yang Bersih dan Bebas Korupsi Kolusidan Nepotisme KKN dan UU No 28 Tahun

1999 tentang Penyelenggaraan Negara yangBersih dan Bebas KKN Dari ketentuan tersebut

lahir pula UU No 31 Tahun 1999 Jo UU No

20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan TindakPidana Korupsi UU No 30 Tahun 2002 tentangKomisi Pemberantasan Korupsi yang di beberapanegara seperti Hongkong dan Singapura berhasil mengikis korupsi dan menjadi ujung tombakgerakan pemberantasan korupsi Di lain pihak

sudah ada beberapa peraturan pemerintah dengan

operasional pemberantasan korupsi Jadi secara

teoritis sebenarnya hampir tidak ada alasan bagi

peningkatan dan perluasan praktik korupsi di

Indonesia 121

Rose Ackermen mengkategorikan korupsi

ke dalam tiga dimensi yakni ekonomi budaya

dan politik Korupsi dalam dimensi ekonomi

menurutnya berpangkal dari gejala yang salahdalam manajemen negara di mana institusi in

stitusi yang dirancang untuk mengatur hubunganantara negara dengan penduduk justru digunakan

untuk memperkaya diri dan mendapat tambahan

keuntungan bagi yangbudaya korupsi dig

korup 128 Dalam dimensiambarkan sebagai tradisi

memberi suap hadiah kado harga dan pemberi

an yang oleh orang lain disebut sebagai tindakankorup namun bagi kebudayaan suatu masyarakatdianggap sebagai kebiasaan pemberian hadiahatau persenan yang wajar yang dibuat menjadilega1 129 Lalu dalam dimensi politik korupsi

digambarkan sebagai perilaku korup para aktordalam menjalani hubungan antara negara dengan

sektor swasta Kadang kadang petugas negarayang menjadi pelaku dominan kadang kadang

121 Suharko Pemberantasan Korupsi Menuju Grand StrategyAnti Korupsi untuk Indonesia Jurnal Demokrasi II 7

2005a

Susan Rose Ackerman Korupsi dan Pemerintahan Sebab

Akibat dan Reformasi Jakarta Pustaka Sinar Harapan 2006

hlm 11

129Ibid hlm 153

pelaku swasta yang paling berkuasa l3o Secaralebih luas korupsi digambarkannya sebagai

penyalahgunaan kekuasaan untuk kepentingan

pribadi dan ketiga dimensi korupsi tersebut di

atas terjadi tatkala ada hubungan pemberi pene

rima jasa di sektor publik dan itu membuka

peluang untuk berkorupsi 131Sementara Robert Klitgaard memasukkan

pengertian korupsi ke dalam rumus

C M D A

Dari rumus tersebut dapat dijelaskan bahwa

korupsi C Corruption adalah fungsi dari mo

nopoli M Monopoly ditambah kewenanganD Discretion dikurangi akuntabilitas A

Acuntabiliy Jadi korupsi dapat terjadi apabilaada monopoli kekuasaan di tengah ketidakjelasan

aturan dan kewenangan akan tetapi tidak ada me

kanisme akuntabilitas atau pertanggungjawaban

kepada publik 13 Kemudian William J Cham

bliss mengemukakan bahwa dalam korupsi terli

bat banyak pihak yang disebutnya sebagai cabalatau jejaring korupsi Ia melihat bahwa korupsi

merupakan bagian integral dari setiap birokrasiyang bertemu dengan kepentingan segelintir

pengusaha penegak hukum dan politisi yangsulit dibongkar Jejaring korupsi itu melibatkanpara elite di pusat kekuasaan pucuk pimpinan

eksekutif elite partai politik petinggi lembaga

peradilan dan kalangan bisnis Korupsi merupa

kan bagian dari sistem itu sendiri oleh karena

itu bukan pekerj aan mudah untuk memberantaskorupsi karena aparat penegak hukum seringberada pada situasi yang dilematis Korupsi bukanlah kejahatan di luar sistem oleh karena itu

jejaring korupsi sangat sulit diterobos dari dalamkarena kolusi antara pengusaha dengan politisi

dan aparat penegak hukum Jejaring korupsijuga sulit diterobos dari ruar karena aparat pene

gak hukum dapat menyediakan penjahat kelas

teri yang siap dikorbankan untuk melindungipelaku sesungguhnya yang berada dalamjejaringtersebut 133

I

1301bid hlm 157

131 Ibid hlm 127

132 Robert Klitgaard Penuntun Pemberantasan Korupsi dalam

Pemerintah Daerah Jakarta YOI 2002

lss M Syamsudin Korupsi dalam Persepektif Hukum Jurnal

Ilmu Ilrnu Sosial 30 64 Juni 2007 hlm 185 186

53

Syed Husein Alatas berdasarkan hasil pene

litiannya di Asia terutama di Malaysia clan Indo

nesia menyebut tujuh kategori korupsi yaitu 1

korupsi transaktif merupakan uang yang menunjukkan adanya kesepakatan timbal balik antara

pihak yang memberi clan menerima keuntunganbersama kedua pihak sama sama aktif dalam

menjalankan perbuatan tersebut 2 korupsi peme

rasan merupakan jenis korupsi di mana pihak

pemberi dipaksa untuk menyuap demi mencegahkerugian yang mengancam dirinya kepentingannya atau orang orang dan hal hal yang dihargainya korupsi yang dilakukan oleh polisi lalu lintastermasuk jenis korupsi pemerasan 3 korupsi

investif merupakan pemberian barang atau jasatanpa ada pertalian langsung dengan keuntungan tertentu selain keuntungan yang diharapkanakan diperoleh pada masa mendatang bentukkorupsi seperti ini dilakukan oleh yang memberi uang bulanan secara rutin kepada hakimharapannya kelak ketika kasusnya masuk ke

pengadilan hakim yang telah digajinya langsungmenangani perkaranya 4 korupsi perkerabatan

nepotisme merupakan penunjukan secara tidak

sah terhadap teman atau saudara untuk meme

gang suatu jabatan atau tindakan pengutamaandalam segala bentuk yang bertentangan dengan

norma atau peraturan yang berlaku 5 korupsidefensif merupakan korupsi yang dilakukan olehkorban pemerasan dengan melakukan korupsi

ini orang yang diperas menyelamatkan kepen

Tabel 1 Tipologi Korupsi

tingannya korupsi seperti ini sering dilakukanoleh keluarga terdakwa yang tidak ingin terdakwa ditahan atau diproses lebih lanjut 6 korupsi

otogenik merupakan korupsi yang dilakukanseorang diri karena mempunyai kesempatan untuk memperoleh keuntungan dari sesuatu yangdiketahuinya sendiri panitera pengadilan kerapmelakukan korupsi seperti ini dalam administrasi

pendaftaran perkara ketidakjelasan tarif pendaf

taran membuatnya leluasa menentukan harga

yang harus dibayar oleh pengacara clan 7 korupsi dukungan merupakan dukungan terhadapkorupsi yang ada atau penciptaan suasana yangkondusif untuk dilakukannya korupsi korupsi

ini dilakukan oleh elite di lembaga peradilan

yang tidak mempunyai kemauan politik untukmenindak tegas bawahannya 134

Hasil penelitian Alatas tersebut di atas ber

jasa dalam membuat tipologi korupsi yang umumdikenal di mana mana yakni seperti dijelaskan

pada Tabel 1

Dari penjelasan tersebut di atas jelas terlihat

bahwa korupsi adalah fenomena yang sangatkompleks di mana korupsi terjadi karena ada

relasi dan interaksi dalam kehidupan masyarakat

sehingga memunculkan ruang ruang korupsitersendiri secara spesifik Korupsi juga terjadi

akibat besarnya monopoli kekuasan di sektor ter

tentu terutama birokrasi sementara mekanisme

134Ibid hlm 186

No Tipologi Penjelasan

1 Korupsi transaktif transactive Praktik korupsi yang dilakukan dalam konteks proses transaksi uangantara pihak pihak yang terlibat

2 Korupsi yang memeras extortive Praktik korupsi yang dipaksakan kepada satu pihak yang biasanya disertai

ancaman terhadap kepentingan orang clan hal hal yang dimilikinya

3 Korupsi investif investive Praktik korupsi dalam konteks memberikan suatu jasa atau barang tertentu kepada pihak lain demi keuntungan di masa depan

4 Korupsi perkerabatan nepotistic Praktik korupsi yang dilakukan dalam konteks hubungan kekerabatan clankekeluarga

5 Korupsi defensive defensive Praktik korupsi dalam konteks pihak pihak yang akan dirugikan terpaksaikut terlibat di dalamnya

6 Korupsi otogenik autogenic Praktik korupsi yang dilakukan oleh seorang diri tidak ada orang ataupihak lain yang terlibat di dalamnya

7 Korupsi suportif supportive Praktik korupsi dalam konteks dukungan terhadap penciptaan terjadinyakorupsi

Sumber Diadaptasi dari Syed Husein Alatas Diambil dari M Syamsuddin Korupsi dalam Perspektif Hukum Loc Cit

hlm 185 186

54

pertanggungjawaban kewenangannya tidak ada

dan diperparah oleh ketidakjelasan peraturan

Dalam kasus lain korupsi justru terjadi lebih

parah yakni sudah merambah sistem politik

dan pemerintahan di mana aparatur penegak

hukum juga terlibat korupsi di samping elitepolitik dalam struktur eksekutif legislatif par

tai politik dan lain lain Korupsi bahkan juga

sudah merambah sektor kehidupan masyarakat

sehari hari Realitas demikian memperlihatkan

bahwa korupsi sudah berjejaring sehingga sangatmenyulitkan untuk memberantasnya

Data yang dihimpun dari berbagai sumberseperti Transparansi Internasional TI Political

Economy and Risk Consultancy PERC dan

Indonesia Corruption Watch ICW menun

jukkan bahwa sejak reformasi 1998 Indonesia

terus menerus masuk 10 besar negara terkorupdi dunia Pada tahun 1998 Indonesia berada

di peringkat ke 6 negara terkorup setelah Kamerun Paraguay Honduras Tanzania danNigeria Tahun 1999 Indonesia berada di posisi

ke 3 setelah Kamerun dan Nigeria Pada 2000

Indonesia berada di posisi ke 5 setelah Nigeria

Yugoslavia Ukraina dan Azarbaijan Setahun

berikutnya Indonesia berada di peringkat ke 4

setelah Bangladesh Nigeria dan Uganda Tahun

2003 Indonesia kembali menduduki urutan ke 6

dan tahun 2004 Indonesia berada di urutan ke 5

negara terkorup

Bahkan TI menempatkan Indonesia dalam

kategori negara yang tidak banyak mengalamiperubahan dalam pemberantasan korupsi selama

10 tahun terakhir ini Praktik korupsi tidak saja

berlangsung di kalangan lembaga pemerintahantetapi juga di DPR dan bahkan lembaga penegak

hukum seperti kepolisian kehakiman dan ke

jaksaan Di lembaga DPR korupsi terjadi seiningdengan meningkatnya wewenang DPR yaitumulai penyusunan UU penyusunan anggaran

hingga dalam menjalankan pengawasan peme

rintah Kewenangan melakukan fit and proper

test dalam proses rekrutmen lembaga lembaga

negara nondepartemen pun juga menjadi arena

yang rentan terhadap praktik praktik korupsi 135

131 Ignatius Ismanto Tinjauan Perkembangan Politik Dinami

ka Politik Menjelang Pemilu 2009 Jurnal Analisis CSIS 372 2008 hlm 153 154

Sampai tahun 2008 seperti yang ditunjukkanoleh hasil survei Indeks Persepsi Korupsi IPK

yang dilakukan Transparency International Indonesia TII memperlihatkan bahwa Indonesia ti

dak lagi berada dalam kelompok negara terkorupPosisi Indonesia berada di urutan ke 126 dari 180

negara yang disurvei IPK Indonesia tahun 2008adalah 2 6 atau naik 0 3 dibanding tahun 2007Indonesia satu kelompok dengan negara Eritrea

Guyana Honduras Libya Mozambik dan

Uganda dengan IPK 2 6 Sementara negara yangmenyandang sebagai terkorup adalah SomaliaIPK 1 Myanmar IPK 1 3 dan Irak IPK 1 3

Tiga negara terbersih adalah Denmark Selan

dia Baru dan Swedia dengan IPK 9 3 Untuk

kawasan ASEAN peringkat Indonesia berada di

atas Filipina tetapi berada di bawah Singapura

Malaysia Thailand dan Vietnam 136

Selanjutnya survei TII tahun 2009 memper

lihatkan peningkatan IPK Indonesia dari 2 6

tahun 2008 menjadi 2 8 tahun 2009 atau naik

0 2 dari tahun sebelumnya Indonesia berada

di posisi 111 dari 180 negara yang disurveidengan demikian Indonesia mengalami kenaikan

peringkat sebanyak 15 selama kurun waktu satu

tahun 2008 2009 Prestasi itu telah membawa

Indonesia berdekatan dengan prestasi negara

negara yang juga gencar memerangi korupsiseperti Mesir Mali Kiribata Saotome Principe

Algeria Djibouti Kepulauan Solomon dan

Togo Di tingkat ASEAN skor Indonesia ber

ada di posisi ke 5 lebih rendah dari Singapura

Brunei Darussalam Malaysia dan Thailand yangmasing masing menduduki posisi 1 sampai 4 dimana skor 0 adalah skor korupsi tertinggi dan

skor 10 adalah skor korupsi terendah 137

Artinya komitmen pemerintah Indonesia

untuk membasmi korupsi sudah mulai tampak

hasilnya Kendati begitu korupsi yang sudahberurat berakar dalam kehidupan sehari hari ma

syarakat Indonesia dirasa masih terjadi di banyak

daerah Korupsi malah dominan dilakukan oleh

kalangan pejabat di mana didapati ada banyak

mantan bupati mantan gubernur mantan anggota

DPRD dan mantan pejabat birokrasi di daerah

yang tersangkut pidana korupsi di mana tindakan

korupsi mereka lakukan saat memegang jabatantertentu di daerah

136 Jeddawi3Op Cif hlm 1 2

13 Kedaulatan Rakyat 18 November 2009

55

Dengan begitu faktor kemiskinan bukan

satu satunya faktor yang menyebabkan korupsibertumbuh dan berkembang biak Faktor meluasnya tingkat pengangguran lemahnya pendidikan

moral dan budi pekerti ketimpangan akses terha

dap sumber sumber ekonomi sosial politik danbudaya adalah sumber sumber yang subur untukbertumbuhnya korupsi Jadi dimensi dan jejaringkorupsi sangat kompleks yang tidak saja menyentuh dimensi ekonomi politik dan budaya melain

kan sudah menyentuh dimensi sosial seperti ke

miskinan ketiadaan akses dan ketidakberdayaan

Penduduk desa bisa saja melakukan korupsi

terpaksa karena ketidakberdayaannya menolak

desakan sebagai akibat ketidakmampuannya

berbuat sesuatu untuk membela kepentingannya

misalnya ketidakmampuan mereka mengakses

kantor polisi untuk melaporkan pemerasan oleh

seorang aparat desa saat membuat KTP atau aktatanah Ketidakmampuan itu karena faktor jauh

nya j arak desa ke kota kecamatan dan minimnyasarana transportasi serta komunikasi Korupsi

dengan demikian bisa terjadi karena persoalan

geografis yang sama sekali terlepas dari dimensiekonomi politik dan budaya seperti yang dikategorikan Rose Ackermen

Mengenali dan memahami korupsi di

Indonesia dalam dimensi ruang waktu danfaktor faktor individu serta kelembagaan tetapperlu namun sisi sisi lain seperti faktor sosial

geografis dan juga kelembagaan politik tetapmenjadi kemutlakan karena persoalan penduduk

Indonesia yang kompleks dengan berbagai latarbelakang kepentingan dan alasan sangat berpontensi menjadi lahan subur tumbuhnya korupsi

Faktor faktor yang menyebabkan korupsi tersebut bahkan tidak saja terjadi di lingkungan ma

syarakat sebagai pihak eksternal lembaga negara

atau lembaga pemerintahan di dalam internal

56

lembaga negara atau lembaga pemerintah pun

korupsi sangat mungkin terjadi

Sesuatu pekerjaan dalam sektor pelayanan

publik sangat rawan terjadi tindak korupsi yangdisebabkan banyak hal misalnya kurangnya

gaji pegawai negeri 138 kurangnya pemasukan

negara atau pendapatan daerah sehingga biaya

penyelenggaraan pelayanan publik seperti mem

beli alat tulis kantor kertas tinta komputer dll

dibebankan kepada publik atau masyarakat Ma

syarakat yang tidak tahu menahu karena ketidakberdayaan memprotes sebagai akibat minimnya

pengetahuan meski dengan berat hati tetap sajamembayar selembar KTP dengan harga mahal

padahal dana untuk itu sudah dianggarkan oleh

pemerintah Tabel 2 menjelaskan tiga wilayah

penyebab korupsi

Korupsi dalam Konteks Governance

dan Kendala Pemberantasannya139

Hasil penelitian Bozz Allen dan Hamilton mem

perlihatkan bahwa Indonesia sampai tahun 1999

menduduki polisi paling parah dalam hal indeksgood governance indeks korupsi dan indeks

efisiensi peradilan dibandingkan dengan be

berapa negara Asia Tenggara lainnya 140 Indeks

138 Bukankah pegawai Ditjen Pajak yang menelikung duit pajakadalah pegawai yang penghasilannya mendapat remunerasi

Perlu diingat bahwa Departemen Keuangan yang membawahiDitjen Pajak adalah satu satunya departemen di Indonesia yangmelaksanakan program remunerasi bagi para pegawainya

sehingga secara teoritis kecil sekali kemungkinan pegawai

Depkeu melakukan korupsi Tapi ternyata hipotesa tersebut

terpatahkan dengan terungkapnya kasus penggelapan pajak

oleh Gayus Tambunan

139 Subbab bagian ini dikutip dan diadaptasi dari M ArsyadSanusi Permasalahan Korzrpsi di Daerah dan Strategi Penanggulangannya Makalah tidak dipublikasi

iao Dikutip dari Alexander Irwan Clean Government danBudaya Bisnis Asia Dalam Jurnal Reformasi Ekonomi 1 1

Januari Maret 2000 hlm 56 63

Dimensi Ekonomi Budaya Politik Sosial Tata Ruang GeografisKorupsi

Jejaring 1 Dalam sistem eksekutif legislatif yudikatif dan lembaga

penyelenggara negara lainnya

2 Luar sistem partai politik swasta pengusaha masyarakat umum

Bagan 1 Dimensi dan Jejaring Korupsi

Tabe12 Wilayah Penyebab Korupsi

No Wilayah Penyebab Penjelasan

1 Wilayah Individu Dikenal sebagai aspek manusia yang menyangkut moralitas personal serta kondisi

9 00 7 38

situasional seperti peluang terjadinya korupsi termasuk di dalamnya adalah faktor

Baik

Singapura

kemiskinan

2 Wilayah Sistem Dikenal sebagai aspek institusi administrasi Korupsi dianggap sebagai konsekuensi

Thailand 3 25

dari kerja sistem yang tidak efektif Mekanisme kontrol yang lemah dan kerapuhan

4 89 Cukup Baik

sebuah sistem memberi peluang terjadinya korupsi

3 Wilayah Irisan Dikenal sebagai korupsi antara individu dan sistem dengan aspek sosial budaya

Cukup BaikIndonesia

yang meliputi hubungan antara politisi unsur pemerintah dan organisasi non

2 15 2 88

pemerintah Selain itu meliputi juga kultur masyarakat yang cenderung permisifdan kurang perduli dengan hal hal yang tidak terpuji Di samping itu juga akibatterjadinya pergeseran nilai logika sosial dan ekonomi yang ada dalam masyarakat

Sumber Boni Hargen Diambil dari www bpkp go id

good governance Indonesia hanya sebesar 2 88

jauh lebih rendah dibandingkan dengan Singa

pura 8 93 Malaysia 7 72 Thailand 4 89

dan Filipina 3 47 141 Temuan tersebut didukungstudi Huther dan Shah yang meyatakan bahwaIndonesia termasuk dalam kategori negara poor

governance Tabe13

Tabe13 Kondisi Good Governance di Asia Tenggara 1999

putusan perkara perkara cepat terselesaikan jika

menyodorkan sejumlah uang sogokan Dari sisibirokrasi terdapat pula kecenderungan bahwa

masyarakat enggan untuk berhadapan dengan

birokrasi Masyarakat yang ingin mendapatkanpelayanan justru memperoleh kesulitan jika ber

hadapan dengan birokrasi Kerap kali pelayanan

NegaraIndeks Efisiensi

PeradilanIndeks Korupsi

Indeks Good

Governance

Kategori Kualitas

Governance

Malaysia 9 00 7 38 7 72 Baik

Singapura 10 00 8 22 8 93 Baik

Thailand 3 25 5 18 4 89 Cukup BaikPhilipina 4 75 7 92 3 47 Cukup BaikIndonesia 2 50 2 15 2 88 Buruk

Sumber Huther dan Shah Huther dan Shah dalam M Arsyad Sanusi Makalah Op Cit

Studi Huther dan Shah tersebut melihat

kualitas good governance dengan cara menghitung besarnya government quality index dimasing masing negara yang menjadi sampeldi antaranya indeks efisiensi peradilan indeks

korupsi dan indeks goodgovernance 142 Realitas

tersebut memperlihatkan bahwa secara objektif

harus diakui kualitas governance di Indonesia

masih jauh dari kategori good governance Dari

indikator efisiensi peradilan dan efisiensi birokra

si misalnya keduanya masih jauh dari harapan

karena sangat rentan dengan semangat korupsi

Sering kali terdengar pencari keadilan harusberlama lama menunggu proses penyelesaian

141Indeks ini menunjukkan bahwa semakin rendah angka indekssuatu negara maka tingkat good governance nya pun semakin

buruk dan sebaliknya

142Ibid

terselesaikan dalam waktu beberapa hari yangseharusnya bisa terselesaikan dalam hitungan

jam Akhirnya proses birokrasi yang panjangdan tidak efisien menyebabkan masyarakat

mencari jalan pintas dengan memberikan suapmaksudnya agar pelayanan yang diterima cepatterselesaikan

Korupsi juga telah berkembang dan mengakar di lembaga pemerintahan lembaga per

wakilan rakyat DPR dan DPRD bahkan di

dalam lembaga peradilan sendiri Repolisian ke

jaksaan dan lembaga peradilan yang seharusnyamenjadi ujung tombak bagi upaya pemberantasankorupsi justru sebagai institusi institusi publik

yang paling korup dan paling banyak melakukanpenyalahgunaan wewenang 143 Dengan kata lain

14s Lihat HS Dillon Partnership for Government ReformFacilitating Government Reform in the Indonesian Judiciary

57

korupsi telah merajalela terutama di kalangan

birokrasi pada institusi publik atau lembaga peme

rintah baik departemen maupun nondepartemen

HS Dillon misalnya mengatakan bahwa jaksa

merupakan aparat penegak hukum yang palingbanyak menerima suap 51 8 disusul oleh

hakim 46 2 aparat aparat lain dari kantor

kejaksaan 38 8 panitera 23 1 pengacara

7 7 polisi 7 7 dan aparat aparat penegak

hukum lainnya 2 6 I

Sementara berkaitan dengan kendala dalam

pemberantasan korupsi United Nations Office

on Drugs and Crime UNODC Kantor PBB

Untuk Masalah Obat Obatan Terlarang dan Tindak Kejahatan mengemukakan bahwa setidak

tidaknya ada empat kendala atau berita buruk

bad news bagi upaya pemberantasan korupsi

di dunia termasuk juga di Indonesia dan daerah

daerah 15 Berita burukpertama kurangnya dana

yang diinvestasikan pemerintah untuk programpemberantasan korupsi Hal ini mengindikasikan

rendahnya komitmen pemerintah terhadap upayapemberantasan korupsi dan selama ini pemberan

tasan korupsi belum menjadi prioritas utama

kebijakan pemerintah Realitas ini mencerminkan

masih lemahnya political will pemerintah bagi

upaya pemberantasan korupsi

Berita buruk kedua kurangnya bantuan yangdiberikan oleh negara negara donor bagi program

pemberantasan korupsi Minimnya bantuan luar

negeri ini merupakan cerminan rendahnya tingkat

kepercayaan negara negara donor terhadap

komitmen dan keseriusan pemerintah di setiapnegara termasuk Indonesia dalam melakukan

pemberantasan korupsi Berita buruk ketiga ku

rangnya pengetahuan dan pengalaman aparat pe

negak hukum dalam memberantas korupsi Dan

berita buruk keempat rendahnya insentif dan gaji

para pejabat publik Insentif dan gaji yang ren

and Public Prosecution makalah disampaikan dalam Seminar

Nasional Menuju Good Governance dan Clean Government

Melalui Peningkatan Integritas Sektor Publik dan Swasta

Dalam Semangat Konvensi PBB Menentang Korupsi Jakarta14 15 September 2004

rbid

145 Pemyataan Petter Langseth Program Manager of Global

Program Against Corruption UNODC sebagaimana dikemu

kakan dalam sebuah seminar yang diselenggarakan di Jakartaatas kerja sama dengan Departemen Kehakiman dan HAM

serta Mahkamah Agung Republik Indonesia pada tanggal 24Maret 2004

i

dah ini berpotensi mengancam profesionalisme

kapabilitas dan independensi hakim serta aparat

penegak hukum lainnya termasuk dalam konteks

pemberantasan tindak pidana korupsi

Selain dari keempat berita buruk tersebut

di atas realitas penyakit korupsi di Indonesia ber

tambah parah karena terjadinya perdebatan tiada

henti tentang posisi dan kedudukan hukum darikebijakan kebijakan publik yang dilaksanakanpejabat negara Beberapa pihak berpendapat

bahwa kebijakan kebijakan publik yang dilaksanakan pejabat negara dapat disentuh oleh

hukum pidana sehingga pejabat negara yang

korup dapat digugat baik secara hukum pidanamaupun perdata Sementara beberapa pihak

lain berpendapat bahwa kebijakan kebijakan

publik yang dilaksanakan oleh pejabat negaratidak tersentuh oleh hukum sehingga pejabat

pejabat negara yang korup tidak dapat digugatbaik secara hukum pidana maupun perdata Ada

juga beberapa pihak lainnya berpendapat bahwa

hukum administrasi negara merupakan satu satu

nya perangkat hukum yang dapat menyentuhkebijakan kebijakan publik yang dilaksanakanoleh para pejabat negara

Namun hingga sejauh ini perdebatan menge

nai permasalahan tersebut cenderung berlarutlarut tanpa dapat memberikan solusi yang efektifbagi upaya pemberantasan korupsi di Indonesia

Di luar masalah tersebut ada pula beberapa hal

lain yang turut menghambat atau menjadi kendalabagi upaya pemberantasan korupsi di daerah

Kendala pertama berkaitan dengan peraturan

perundang undangan Peraturan perundangundangan yang menyangkut upaya pemberantasan

korupsi mempunyai beberapa kelemahan yangterletak pada substansi peraturan perundang

undangan baik dari aspek isi maupun aspek

teknik pelaksanaannya sehingga memungkinkan

terjadinya ketimpangan dalam pemberantasan

korupsi Di antara kelemahan kelemahan tersebut

adalah 1 tidak jelasnya pembagian kewenangan

antara jaksa polisi dan KPK dan tidak adanya

prinsip pembuktian terbalik dalam kasus korupsi 2 lemah dan tidak jelasnya mekanisme

perlindungan saksi sehingga seseorang yang

dianggap mengetahui ada penyelewengan dibidang keuangan tidak bersedia untuk dijadikansaksi memberikan kesaksian

Kendala kedua berkaitan dengan kurangnya transparansi lembaga eksekutif dan legis

latif terhadap berbagai penyimpangan dalampengelolaan keuangan negara Mekanisme

pemeriksaan terhadap pejabat pejabat eksekutifdan legislatif juga terkesan sangat birokratis ter

utama apabila menyangkut izin pemeriksaan ter

hadap pejabat pejabat yang terindikasi korupsiKendala ketiga terkait dengan integritas moral

aparat penegak hukum serta ketersediaan sarana

dan prasarana penunjang keberhasilan merekadalam melakukan upaya pemberantasan korupsi

Hambatan keempat menyangkut masalah kultur

atau budaya di mana sebagian masyarakat telah

memandang korupsi KKN umumnya sebagaisesuatu yang lazim dipraktikkan secara turuntemurun di samping masih semakin hilangnyabudaya malu

Birokrasi Pelayanan Publik

Birokrasi pelayanan publik adalah lembaga

pemerintah yang sehari hari selalu bersentuhandengan kepentingan dan kebutuhan masyarakat

Penyelenggaraan pelayanan publik merupakan

kewajiban pokok pemerintah birokrasi negara

untuk menyediakan dan menyelenggarakannya

Dalam kegiatan berpemerintahan sehari hari

yang diutamakan adalah pelayanan sehinggapelayanan merupakan hal penting yang mestimenjadi perhatian serius setiap lembaga birokrasipemerintah Senada seperti dikatakan Ryass

Rasyid bahwa prinsip kegiatan berpemerintahandilakukan tidak lain karena merujuk kepada misi

pemerintahan itu sendiri yakni pelayanan pem

berdayaan dan pembangunan l 6 Artinya setelah

misi pelayanan membuahkan hasil maksimal

maka dengan sendirinya misi pemberdayaan dan

pembangunan akan tercapai

Adapun jenisjenis pelayanan publik yangumum diselenggarakan oleh lembaga birokrasi

pemerintah di daerah daerah di Indonesia ialah

1 pelayanan pembuatan KTP 2 pelayanan

pembuatan Kartu Keluarga KK 3 pembuatan

pengantar Akte Kelahiran 4 pembuatan Akta

Catatan Sipil 5 SPT Surat Pernyataan Tanah 6

pembuatan Akte Jual Beli Tanah 7 pembuatan

146 Ryass Rasyid Makna Pernerintahan Tinjazzan dari SegiEtika dan Kepemimpinan Jakarta Pustaka Sinar Harapan

2007 hlm 131

Surat Keterangan Mutasi Penduduk 8 Pem

buatan Rekomendasi Izin Mendirikan Bangunan

IMB 9 Keterangan Kepegawaian 10 Surat

Keterangan Berkelakuan Baik 11 Rekomendasi

Usaha 12 keterangan lain lain

Hanya organisasi pemerintah atau birokrasi

negaralah yang boleh menyelenggarakan pelayanan publik tersebut dan kalaupun dilaksanakan

oleh pihak swasta harus mendapat izin dari

lembaga pemerintah terkait Ketentuan tersebut

dapat dilihat misalnya dalam azas azas pelayanan

publik yang termuat di dalam Surat KeputusanMenteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara

SK Menpan No 81 Tahun 1993 tentang Pedoman Tatalaksana Pelayanan Umum Pelayanan

umum atau pelayanan masyarakat di sini harus

merupakan suatu rangkaian kegiatan terpadu

yang mengandung sifat sederhana terbuka

lancar tepat lengkap wajar dan terjangkauPelayanan masyarakat menurut SK Menpan

tersebut harus memiliki sendi sendi tata laksana

pelayanan masyarakat yakni kesederhanaan

kejelasan dan kepastian keamanan keterbukaan

efisien ekonomis keadilan yang merata danketepatan waktu

Kemudian berdasarkan UU Kepegawaian

Negara No 43 1999 dikatakan bahwa kepega

waian dapat digolongkan ke dalam tiga jenis

yakni pegawai negeri sipil PNS anggota TNI

dan anggota Polri Untuk PNS dibagi menjadi

dua yaitu PNS Pusat dan PNS Daerah UU

tersebut juga memberi kewenangan lebih besar

kepada pemerintah daerah untuk mengelola sen

diri pegawainya serta pelayanan yang dibutuhkanoleh masyarakat di daerah bersangkutan Kebi

jakan ini mengarah kepada separate personnel

systemfor each local authority Pemerintah pusathanya menetapkan norma standar dan prosedur

mengenai pengangkatan peinindahan pember

hentian penetapan pensiun gaji tunjangan ke

sejahteraan hak dan kewajiban pelayanan serta

kedudukan hukum baik bagi pegawai pusat mau

pun pegawai daerah Karena sektor pelayanan

publik hanya dapat dilaksanakan voleh aparatur

pemerintah maka secara lebih luas pelayanan

publik adalah pelayanan yang dilaksanakan olehaparatur pemerintah secara keseluruhan yakni

PNS Daerah dan Pusat Polri dan TNI

59

Hingga sejauh ini umum diketahui bahwa

areal yang paling banyak bersentuhan dengankepentingan dan kebutuhan publik adalah areal di

mana aparatur pegawai negeri sipil bekerja se

hingga lembaga birokrasi sipil seperti kelurahan

kecamatan dan kabupaten adalah lembaga

birokrasi yang paling banyak melaksanakan pelayanan publik Adapun ciri ciri pokok pelayanan

publik tersebut ialah

1 Pelayarian untuk pure public goods barangdan j asa utama murni seperti pertahanan keamanan dan perlindungan lingkungan hidupPelayanan jenis ini diselenggarakan oleh

pemerintah dan tidak dapat dialihkan kepada

organisasi swasta dengan mekanisme pasar

2 Penyediaan pelayanan publik untuk barangataupun jasa yang mengandung eksternalitaspositif dan menguntungkan masyarakat secara

keseluruhan dan bukan anggota masyarakat

secara individual juga lebih tepat diselenggarakan oleh pemerintah Misalnya imunisasi

anak untuk penyakit menular akan memberi

manfaat secara keseluruhan terhadap anakanak yang lain karena penyebaran penyakittersebut dapat dihambat

3 Kegiatan pelayanan publik yang bersifat monopoli seperti penyediaan air dan pelayanan

infrastruktur lain akan lebih efisien diselenggarakan oleh organisasi tunggal singlefirm

Oleb karena itu organisasi swasta sering kalikurang tepat sebagai penyelenggara kegiatanseperti ini 14

Dari segi prinsip bekerjanya prinsip prinsip pelayanan publik di Indonesia mencakupbeberapa hal yaitu

1 Pemerintah bertugas melayani

Birokrasi berusaha meningkatkan keteram

pilan terutama untuk menghadapi globali

sasi

Birokrasi tanggap dengan kebutuhan masyarakat

Birokrasi dan kebij akannya bersifat transparan

2 Masyarakat adalah kelompok yang dilayanipemerintah

147 Bambang Purwoko Mengelola Pengentasan Kemiskinandalam Pratikno Ed Mengelola Dinamika Politik dan JejaringKepemerintahan Kemitraan Partisipasi dan Pelayanan

Publik Yogyakarta S2 PLOD UGM 2007 hlm 186

60

Meningkatkan kesadaran berpolitik masya

rakat melalui pendidikan dalam arti luas

Masyarakat dibiasakan untuk memahami

kebutuhannya sendiri dan bagaimana mem

perjuangkannya

Meningkatkan partisipasi masyarakat me

lalui pengelolaan kebutuhannya

3 Kebijaksanaan menjadi landasan pelayanan

publik

Pemahaman terhadap visi misi dan strategiorganisasi

Menyesuaikan dengan tingkat tingkat ke

bijaksanaan

Mengikuti tahapan tahapan penyusunan

kebijaksanaan

Melakukan analisis dan evaluasi kebijak

sanaan

4 Peralatan dan sarana pelayanan menjadi alat

bantu pelayanan

Menyediakan sarana yang sesuai denganbeban yang akan datang

Menyediakan sarana yang mendukungpelayanan masyarakat

5 Sumber daya yang tersedia dikelola sedemikian rupa dalam bentuk kegiatan pelayanan

Menghilangkan atau mengurangi risiko

yang muncul dari pelayanan yang akandiberikan

Memanfaatkan sumberdaya yang ada semaksimal mungkin

Menggabungkan dana dan sumberdaya

menjadi lebih bermanfaat melalui proses

sinergisme

6 Pelayanan dilakukan secara berkualitas yangmemuaskan masyarakat yang sesuai denganstandar dan asas asas pelayanan masyarakat

7 Manajemen dan kepemimpinan menjadi

unsur pokok internal dalam organisasi pe

layanan l4s

Dalam konteks ini pelayanan publik yangbaik harus mencakup1 terdapat kejelasan antara hak dan kewajiban

pemberi dan penerima pelayanan

2 pengaturan pelayanan publik disesuaikan

dengan kondisi kebutuhan masyarakat setem

pat

148n7id hlm 189 190

Tabe14 Perbedaan Azas Pelayanan Publik dan Pelayanan Swasta

No Pelayanan Publik Pelayanan Swasta

1 Berdasarkan regulasi pemerintah Berdasarkan keputusan rapat pemegang saham ataudewan komisaris direksi

2 Memerlukan manajemen ekonomi secara nasional Berdasarkan sinyal harga pasar misalnya tingkat harga

saham uang dunia

3 Keputusan pemerintah relatif terbuka menekankan Keputusan relatif terbatas pada organisasi yang bersangpada keterwakilan kutan

4 Memerlukan stakeholders yang lebih luas Penekanan pada shareholders clan manajemen

5 Memiliki nilai clan tujuan yang beragam a pelayanan Memiliki nilai clan tujuan yang relatif terbatasb kepentingan publik c pemerataan d profesionalisme

e partisipasi masyarakat f tukar imbang tarde offyang lebih kompleks

6 Sumber pokok berdasarkan pajak Sumber daya pokok berdasarkan keuntungan

perusahaan clan pinjaman

7 Akuntabilitas publik yang luas Akuntabilitas publik yang terbatas

8 Bertanggung jawab pada kekuasaan politik clan Tidak bergantung kepada kekuasaan politik clan relatifberdasarkan kerangka waktu tidak berdasarkan kerangka waktu

9 Memiliki tujuan tujuan sosial Tujuan pokoknya meraih keuntungan

10 Indikator kinerjanya lebih kompleks clan sarat Berdasarkan ukuran ukuran kuantitatif ekonomis

dengan debat

11 Implementasi kebijakannya lebih kompleks Implementasi kebijakan lebih sederhana

Sumber Purwoko dkk

Ibid hlm 188

3 kualitas proses dan basil pelayanan memberi

kan keamanan kenyamanan kelancaran dan

kepastian hukum

4 apabila pelayanan publik dirasakan mahal

harus ada peluang bagi masyarakat untuk menyelenggarakan sistem pelayanan sendiri 149

Hal utama yang dikerjakan dalam penyelenggaraan pelayanan publik adalah memper

hatikan kepuasan masyarakat yang dilayaniseperti filosofi pedagang yang menempatkanpembeli sebagai raja Erat sekali kaitannya

antara kepuasaan pelayanan yang diterimadengan kemauan masyarakat untuk mengakses

pelayanan tersebut secara berkelanjutan Misal

nya dari waktu ke waktu masyarakat tidak akan

malas mengurus KTP mengurus Sertifikat

Tanah atau juga mengurus Akta Kelahiran Anak

apabila proses pelayanan dalam mengaksesnya

memuaskan masyarakat sebaliknya masyarakat

akan malas untuk sekadar memiliki KTP bila

pelayanan yang diberikan sangat buruk Sama

1497bid hlm 185 186

dengan prinsip berdagang di mana pelangganatau konsumen akan selalu datang ke toko yangsama apabila pelayanan yang diberikan olehpedagangnya berkualitas tidak berbelit serta

dengan harga murah Tampaknya dalam hal

menarik hati masyarakat agar man mengakses

pelayanan publik birokrasi pemerintah mesti

belajar dari pedagang

Korupsi dalafu Tubuh Birokrasi di Daerah

Di masa Orde Baru kebanyakan ilmuwan

meyakini bahwa akselerasi pertumbuhan eko

nomi terutama dalam korrteks pertumbuhan

industrialisasi tidak cocok dengan demokrasi

Robert Wade mengatakan bahwa penyebab utama

prestasi pembangunan terutama pembangunan

ekonomi di kawasan Asia Timur termasuk

Indonesia adalah karena birokrasi negara yangintervensionis bukan birokrasi yang policymassif Suatu negara yang intervensionis pastiotoriter dan korporatis Oleh sebab itu mema

hami birokrasi tidak cukup hanya dari kerangkateknis administratif tetapi juga dilihat sebagai

61

organ negara yang mengabdi pada kapitalismeDalam kerangka ini birokrasi bisa dipahami

sebagai aparat negara penyelenggara teknis ad

ministratif perencana dan pelaksana kebijakan

mendominasi kehidupan politik dan tidak netral

dari kekuatan politik tertentu Di banyak negara

dunia ketiga birokrasi adalah pemegang inisiatifdan perencana pembangunan manajer produksi

dan distribusi output nya serta konsumen ter

besar hasil hasil pembangunan maka birokrasi

adalah kekuatan yang omnipotent baik secaraadministratif ekonomi dan politik so

Tidak mengherankan karena dominannya

kekuatari serta kekuasaan birokrasi sektor

pelayanan publik yang menjadi ujung tombak

aktivitas lembaga birokrasi adalah sektor yangtidak pernah steril dari perilaku korupsi Dengan

kewenangan yang dimilikinya birokrasi bisamemaksa orang lain entah masyarakat maupunpengusaha secara individu atau kelembagaan

untuk terlibat dalam tindakan koruptif

Dalam kalangan masyarakat tradisional

Jawa misalnya dikenal istilah talang bocor

yang membuat air hujan yang jatuh tidak semuanya dapat dialirkan ke dalam penampungan

melainkan jatuh tidak beraturan menembus lu

bang lubang yang ada Filosofi talang bocorini tampaknya linier untuk menggambarkan

betapa dana dana program pembangunan tidak

utuh dialirkan kepada objek yang membutuhkanmelainkan mengalami kebocoran di sana sini

Kebocoran itu entah mengalir ke mana yang jelasbukan mengalir kepada masyarakat miskin yangmembutuhkan Kondisi tersebut memperlihatkan

betapa penyelenggaraan pelayanan publik oleh

aparat birokrasi dilakukan untuk mengabdi ke

pada kepentingan diri aparat birokrasi itu sendiri

serta segelintir elite di dalamnya bukan untuk

kepentingan masyarakat

Di banyak daerah pedalaman Kalimantan

Tengah misalnya untuk kepengurusan selembar

KTP kerap kali masyarakat dibebankan pembayaran uang administrasi sebesar Rp10 000Rp20 000 yang penggunaanya tidak dijelaskansecara transparan pada saat mengurus IMB izin

mendirikan bangunan jangan berharap banyakakan cepat selesai bila hanya mengandalkan

110 Sutoro Eke Birokrasi Modernisasi dan Kapitalisme Orde

Baru Prisma 25 8 1996 hlm 26

62

persyaratan mengisi formulir melainkan ha

rus disertai penyodoran sejumlah uang kepadaaparat yang mengurusnya saat mengurus izinmenyelenggarakan acara keramaian atau untuk

mengumpulkan orang banyak dalam rangkamenyelenggarakan upacara adat sebuah kelu

arga dalam komunitas masyarakat adat Dayak

mesti menyodorkan sejumlah uang pelicin

agar proses izin oleh pemerintah kecamatan dan

kepolisian bisa cepat keluar Bila tidak jangan

harap surat izin cepat keluar dan bila sebuahupacara adat tetap dilaksanakan tanpa suratizin dari camat dan polisi maka upacara adat

itu akan dibubarkan polisi karena upacara ter

maksud dianggap ilegal Saat penerimaan PNSpegawai negeri sipil dilaksanakan di banyak

kabupaten pemekaran seorang peserta tidak

tanggung tanggung menyogok uang mencapaiRp75 juta Saat ada program pengentasan ke

miskinan bagi masyarakat miskin di desa desa

pedalaman yang paling banyak mendapat faedahdari program tersebut justru aparatur birokrasi

ketimbang masyarakat miskin karena dana program yang dianggarkan lebih separuh terserapuntuk kepentingan operasional aparat birokrat

serta membayar tenaga konsultan Pengerjaaan

proyek infrastruktur seperti membangun sekolah

atau membangun jalan desa maka kongkalikongkorupsi antara kontraktor pimpro pej abat di Dinas PU dan Diknas kepala sekolah serta kepala

desa pun tidak terelakkan dll st

John McCarthy bahkan menyebutkanbahwa sejak tahun 2004 di Kalimantan Tengah

dan Kalimantan Selatan ada 480 pos di Sungai

Barito yakni dari Kota Puruk Cahn di hulu Sungai

Barito sampai ke Banjarmasin di muara sungai

Barito yang memungut pajak dari rakit rakit kayugelondongan Berbagai lembaga negara terma

suk polsek koramil dinas kehutanan dispenda

pos pos desa polisi sungai polisi pelabuhan dan

angkatan laut mengelola pos pos itu untuk me

mungut pajak atas kayu kayu yang lewat SZ ke

15 Beberapa kasus dalam paragrap ini adalah bagian dari penelitian penulis di Kalimantan Tengah sejak tahun 2004 terutama di

beberapa kabupaten pemekaran Saat kasus ini disajikan dalam

tulisan ini penelitian masih berlangsung

112 John F McCarthy Dijual Ke Hilir Merundingkan KembaliKekuasaan Publik Atas Alam di Kalimantan Tengah Dalam

Henk Schulte Nordholt dan Gerry van Klinken Ed PolitikLokal di Indonesia Jakarta YOI dan KITLV 2007 hlm 207

Tabe15 Tindak Pidana Korupsi di Sektor Pelayanan Publik yang Diusut Kejati dan Kepolisian di Kalteng

Kasus Tipikor yang Ditangani Kejati Kalteng

A Sejak Februari hingga Desember 2009 telah dilaksanakan 33 penyidikan kasus korupsi di berbagai bidang pelayananpublik dengan penetapan 33 orang tersangka Di antaranya

1 Dugaan korupsi atau penyimpangan 22 paket proyek di Kabupaten Lamandau senilai Rp8 3 miliar Tersangka

enam orang

2 Dugaan korupsi atau penyimpangan pekerjaan pengadaan bibit dan pupuk di Dinas Kependudukan dan

Transmigrasi Kabupaten Gunung Mas senilai Rp1 2 miliar Tersangka lima orang3 Dugaan korupsi atau penyimpangan dana asuransi purnabakti di Sekretariat DPRD Kabupaten Barito Selatan

senilai Rp1 8 miliar Tersangka 3 orang

4 Dugaan korupsi atau penyimpangan dana pengembangan SDM di Sekretariat DPRD Kota Palangka Raya senilai Rp2 8 miliar Tersangka tujuh orang

B Dugaan korupsi atau penyimpangan Dana Alokasi Khusus Dana Reboisasi DAK DR di Kabupaten Kotawaringin

Timur melibatkan aparatur birokrasi di Dinas Kehutanan Sedang diproses berapa orang yang terlibat dan berapabesar kerugian negara

C Dugaan korupsi atau penyimpangan Dana Alokasi Khusus Dana Reboisasi DAK DR di Kabupaten Barito Selatan

tahun 2002 Kerugian negara mencapai Rp1 3 miliar melibatkan seorang pejabat Kepala SKPD

D Dugaan korupsi atau penyimpangan penggunaan dana Asuransi Kesehatan Askes di DPRD Kabupaten Katingan

tahun 1999 2004 Melibatkan 25 anggota DPRD pejabat Pemda Katingan dan pihak asuransi

E Dugaan korupsi atau penyimpangan dana Proyek Pengadaan enam Unit Kapal Nelayan di Kabupaten Kotawaringin

Timur yang dibiayai oleh APBN dan APBD tahun 2007 Seorang tersangka adalah Kepala Dinas Kelautan dan Perikanan Kabupaten Kotawaringin Timur beserta delapan orang lainnya sebagai terperiksa Kerugian negara masihdalam proses penghitungan oleh BPK

Sumber Diolah dari beberapa sumber

Kalteng Pos 29 09 09 19 03 2010 25 03 2010 31 03 2010 Koran Tabengan 23 03 2010 Berta diolah dari berbagai sumber diKalimantan Tengah

muara sungai Masyarakat awam pun tahu bahwa

praktik pemungutan pajak tersebut adalah prak

tik korupsi dan manipulasi aparatur pemerintah

lokal yang hendak memperkaya diri

Beberapa kasus tersebut adalah faktafakta

kecil proses pelayanan publik kekinian yang diselenggarakan dalam semangat otonomi daerah di

samping banyak praktik pelayanan publik lain

yang tidak jauh dari transaksi korupsi Fenomena

lain yang terjadi di era otonomi daerah sekarangadalah diperkenalkannya istilah membeli uangdari pemerintah pusat yakni dengan harapan

mendapatkan dana perimbangan yang banyakdari pusat untuk kepentingan proyek tertentu

di daerah maka pejabat daerah pergi melobi

pejabat terkait di Jakarta Sudah tentu lobi itu

tidak hanya dilakukan dengan bermodal tangan

kosong atau keahlian melobi melainkan disertaisejumlah uang sogokan Kasus tertangkapnyabeberapa pejabat daerah pada tahun 2008 ketika

hendak melobi dana sebuah proyek dari Departe

men Transmigrasi di Jakarta misalnya adalah

contoh kecil betapa korupsi membeli uang inisudah menj adi hal biasa yang menyertai lobi lobi

daerah kepada pusat Dengan metode membeli

uang ini dipercaya lobi lobi dana program daripemerintah pusat menjadi lancar bahkan nilai

nominalnya mencapai seperti yang diusulkanSelo Soemardjan mengatakan bahwa korup

si kolusi dan nepotisme adalah dalam satu nafas

karena ketiganya melanggar kaidah kaidah ke

jujuran dan norma hukum Adapun faktorsosial

pendukung KKN adalah 1 disintegrasi anomie

sosial karena perubahan sosial terlalu cepat sej akrevolusi nasional dan melemahnya batas milik

negara dan milik pribadi 2 fokus budaya berge

ser nilai utama orientasi sosial beralih menjadi

orientasi harta kaya tanpa harta menjadi kaya

dengan harta 3 pembangunan ekonomi menjadi

panglima pembangunan bukan pembangunan

sosial atau budaya 4 penyalahgunaan kekua

saan negara sebagai short cut mengumpulkan

harta 5 paternalisme korupsi tingkat tinggi

menurun menyebar meresap dalam kehidupanmasyarakat bodoh kalau tidak menggunakan

kesempatan menjadi kaya dan 6 pranata pranata

sosial kontrol tidak efektif lagi S3

153Syamsudin Op Cit hlm 187

63

Oleh sebab itu tidak mengherankan korupsi

kemudian menurun hingga ke tataran birokrasi

unit unit di daerah seperti di kelurahan atau ke

camatan dalam rangka pelaksanaan pelayanan

publik Korupsi di unit terkecil sektor birokrasi

pelayanan publik ini bukan sesuatu yang asingdi telinga masyarakat Korupsi di unit ini malah

sering disebut sebagai sesuatu yang wajar denganbertameng pada uang administrasi padahal

dana administrasi seperti untuk membeli tinta

atau kertas sudah dianggarkan dan dananya ada

tetapi tetap saja masyarakat dikenakan biayaDalam kerangka ini semua korupsi dalam

tubuh birokrasi pelayanan publik ini disebab

kan oleh 1 luar biasa besarnya kewenangan

birokrasi sehingga semua sektor mesti ditangani

oleh birokrasi dengan kewenangan yang besaritu sangat besar pula peluangnya untuk memaksa

masyarakat baik secara individu maupun kelem

bagaan melakukan korupsi 2 ketidakmauan atau

keengganan aparat birokrasi meniadakan atau

menihilkan praktik koruptif dalam menjalani

aktivitas sehari hari di kantor bila korupsi di

tiadakan malah tidak semangat dalam bekerja

3 korupsi bukan dianggap sebagai kejahatanmassif sehingga justru aneh bila suatu interaksi

atau relasi terjadi tanpa melakukan korupsi 4

alat kontrol seperti penegakan hukum oleh aparat

penegak hukum sudah tidak lagi berfungsi alih

alih berfungsi aparat penegak hukumjustru men

jadi pemain dalam tindakan korupsi 5 kontrol

dari masyarakat baik secara individu maupun

kelembagaan tidak lagi berfungsi di banyak dae

rah lembaga yang dibangun masyarakat sepertimedia massa dan LSM justru terjebak ke dalam

jurang korupsi itu sendiri logika koruptif sudahmerasuk ke dalam kerja jurnalistik tsa misalnya

wartawan atau aktivis LSM yang meminta uangkepada pejabat terkait supaya kegiatan pejabat

tersebut diliput oleh media massa atau juga

terjadi pemerasan terhadap pejabat tertentu bilasang pejabat tidak memberi sejumlah uang makaaibnya akan dipublikasikan ke publik dan di

banyak daerah malah media massa secara khusus

Al Andang L Binawan ed Korupsi dalam CakrawalaKemanusiaan Kata Pengantar dalam Korupsi Kemanusiaan

Menafstrkan Korupsi dalam Masyarakat Jakarta Penerbit

Buku Kompas 2006 hlm xvi Lebihj auh lihat Maria Hartiningsih Menolak Logika Koruptif dalam Kerja Jurnalistik Dalam

Korzrpsi Kemamrsiaan Menafsirkan Konrpsi dalam Masyara

kat Jakarta Penerbit Buku Kompas 2006 hlm 17 29

dibayar atau dikontrak pemda untuk menjadi

corong pemberitaan kegiatan kegiatan pemdadan 6 belum terbangunnya civil society yangkuat dalam melakukan kontrol dan pengawasan

terhadap kinerja birokrat di beberapa daerahdengan eksistensi civil society yang kuat seperti Yogyakarta dan Jakarta pelayanan publik

oleh pemerintahnya sudah lumayan berkualitas

ketimbang daerah daerah seperti di pedalamanKalimantan dan Papua yang posisi masyarakatsipilnya sangat lemah dan 7 peran lembaga

lembaga pengawas dan kontrol yang dibentuknegara sebagai representasi kepentingan ma

syarakat seperti lembaga legislatif atau lembaga

Ombudsman belum berfungsi maksimal alih alih

ikut memberantas korupsi justru banyak anggota

legislatif menjadi tersangka korupsi di banyak

daerah selain anggota legislatif sekretaris dewan

beserta jajaran pejabat di sekretariat DPRD juga

didakwa melakukan praktik korupsi

Bila korupsi sudah begitu parah menggerogoti

sendi sendi kehidupan masyarakat bagaimana

lagi cara meminimalisasi kalau tidak bisa menghilangkan secara total tindakan korupsi di sektor

pelayanan publik agar tidak mendarah daging danditurunkan kepada anak cucu di kemudian hari

Persoalannya kembali kepada masing masingpihak baik masyarakat maupun pemerintah yangmemiliki kemauan dan komitmen politik kuat

untuk memberantasnya Sepanjang tidak adakemauan dan komitmen politik sangat sulit

sekali meniadakan praktik praktik korupsi dalam

sektor pelayanan publik ini Untuk mendukungkemauan dan komitmen politik tersebut diperlu

kan seperangkat format kebijakan publik baru

yang tepat dan akurat Format kebijakan yangada selama ini seperti dalam UU Pemberantasan

Korupsi atau juga dalam peraturan daerah dinilai

belum begitu efektif melakukan pemberantasan

korupsi

Usulan Format Kebijakan Pemberantasan

Korupsi

Dalam rangka pembuatan kebijakan publik

untuk memiminalisasi praktek korupsi di sektor

pelayanan publik ini ada beberapa format ke

bijakan publik baru yang diusulkan baik untukdimuat dalam UU Pemberantasan Korupsi seba

gai penyempurnaan UU Tindak Pidana Korupsi

yang sudah ada ataupun dalam UU Etika Penyelenggara Negara yang sekarang sedang menjadiRUU di DPR RI Usulan format kebijakan ini

dapat juga menjadi materi peraturan peraturan

daerah baik di provinsi maupun kabupaten kota

dalam rangka mencegah terjadinya korupsi

Format kebijakan barn tersebut pada intinya

berangkat dari kebutuhan kebutuhan saat ini

serta mengakomodasi nilai nilai yang terkandungdalam kearifan masyarakat lokal di Indonesia

Format yang terumuskan dalam regulasi pemberantasan korupsi di sektor pelayanan publik

selama ini kurang begitu efektif dilaksanakankarena lebih banyak mengadopsi nilai nilai de

mokrasi liberal yang berkembang dalam tatananmasyarakat barat sementara nilai nilai humanis

yang berkembang dalam tatanan masyarakat lokal diabaikan Padahal lingkungan implementasi

regulasi tersebut adalah masyarakat humanis

yang masih kental semangat komunitariannyaSemangat komunitarian tersebutlah yang menjadilahan subur bertumbuhnya virus virus korupsi

Usulan format kebijakan tersebut ialah perta

ma mesti ada partisipasi masyarakat dalam proses

pembuatan kebijakan Masyarakat harus dilibat

kan dalam setiap proses dan usaha peningkatanpelayanan publik agar masyarakat tidak semata

sebagai objek pelayanan melainkan juga bisa

menjadi subjek pelayanan Atas dasar itu aspirasi

masyarakat bisa menjadi masukan dalam rangka

pembuatan kebijakan tentang penyelenggaraan

pelayanan publik yang baik dan bebas korupsiseperti dalam bentuk UU dan keppres peraturan

daerah perda Max Weber menegaskan bahwa

suatu peraturan perundang undangan dapatmenjadi peraturan hukum yang legitimasi legallegitimite bilamana didukung oleh kesepakatanyang rasional rational agreement dan proses

pengundangannya melalui proses yang benarenactment process lss

Persoalan seberapa jauh pembuat rancangan

produk hukum legal drafter suatu peraturan ten

tang pelayanan publik dapat mencerminkan nilainilai kepentingan dan kepuasan masyarakat

nilai nilai apakah yang telah terakomodasi danterkandung dalam peraturan tentang pelayanan

iss Jawahir Thontowi Kepemimpinan DIY Demokratis Lam

piran Makalah Pelatihan Karya Tulis Ilmiah Mahasiswa Swasta

Kopertis Wilayah V DIY Yogyakarta 30 Juli 2003

publik tersebut apakah segenap elemen masyara

kat memiliki hak hak politik yang sama dalamkebijakan yang dibuat apakah nilai nilai yangterkandung dalam peraturan yang dibuat tersebut sudah menjamin bebas dari praktik korupsi

Merupakan elemen penting yang mesti diperhatikan dalam membuat kebijakan yang berkaitandengan penyelenggaraan pelayanan publik

Partisipasi masyarakat dalam konteks ini mesti

diakomodasi mulai tahap penggagasan atau idekebijakan identifikasi formulasi analisis imple

mentasi operasi hingga evaluasi kebijakan

Kedua dalam perumusan kebijakan mesti

memerhatikan kepuasan masyarakat dan meningkatkan kepercayaan yang diberikan Dalamkaitannya dengan pelaksanaan pembangunan

dan pemerintahan yang baik terlaksananyapenyelenggaraan pelayanan publik yang baikadalah gambaran kinerja aparat birokrasi yangberkualitas Dengan begitu penyelenggaraan

pemerintahan yang baik dalam konteks pelayananpublik ini diharapkan dapat menciptakan kepuas

an bagi masyarakat yang dilayani sehingga bisamewujudkan kepercayaan masyarakat kepada

aparatur pemerintah Kepercayaan termaksud

dengan sendirinya bisa menumbuhkan partisipasi

masyarakat dalam proses pembangunan sehingga

bisa mewujudkan masyarakat yang sejahtera

Terwujudnya masyarakat yang sejahtera akanmembawa ke arah negara sejahtera welfare state

pula Di samping itu masyarakat dan negara yangsej ahtera dipercaya mampu mewujudkan tatananadministrasi negara yang bertanggung 3awabsehingga dapat mengembangkan negara menuju

tertib administrasi masyarakat sipil yang aktif

dan bebas korupsi

Ketiga kebijakan publik mesti menekankan

adanya fungsi pelayanan publik yang menempatkan pegawai sebagai panggilan pelayanan

bukan sebagai jalan karier atau mata pencaharian

untuk mencari nafkah Jumlah pegawai negeri di

unit unit birokrasi pelayanan publik juga mesti

dikurangi Untuk menghindari korupsi kolusi

dan nepotisme KKN di sektor pelayanan publik

seperti di Maroko menurut Maddick hampir tiddk

ada karyawan dalam sistem pemerintahan daerah

tidak ada bendahara tidak ada sekretaris tidak

ada teknisi yang ada adalah struktur pemerintah

daerah yang kecil dengan jumlah pegawai yang

65

sangat sedikit sehingga dari keterbatasan pegawai

tersebut dapat dibentuk kandidat yang memenuhisyarat yang dapat dilatih untuk menj adi pegawaiprofesional Kantor kota praja tidak dibuka sam

pai tengah hari sehingga memungkinkan pegawai

dapat bekerja sambilan di luar atau di sektor

lain sehingga pegawai mendapat penghasilan

tambahan Kebijakan mempekerjakan pegawai

sebanyak banyaknya di sektor pelayanan publik

dengan tujuan mengurangi pengangguran bukan

lah kebijakan yang bijak isb

Dengan terlalu banyaknya orang yang bekerja di sektor pelayanan publik serta bertujuan

untuk mengurangi pengangguran maka me

mungkinkan pegawai untuk melakukan KKN

KKN terjadi karena ketatnya kompetisi yangmelibatkan banyak pegawai sehingga bagi

pegawai yang benar benar berkompeten sangatkecil peluangnya menduduki suatu jabatan KKN

kemudian menjadi alternatif untuk memperoleh

jabatan publik yang diingini KKN juga seringterjadi pada saat proses perekrutan pegawai ne

geri di berbagai daerah Kalau saja penerimaan

pegawai negeri ditiadakan selama kurun waktu

tertentu misalnya selama satu dekade korupsi di

areal ini dipastikan akan terminimalisasi sebab

satu generasi pegawai yang sering berpraktikKKN telah pensiun kemudian digantikan pegawai

generasi baru yang lebih menekankan kinerj a danprofesionalitas

Di lain sisi KKN juga terjadi antara masya

rakat yang hendak memperoleh pelayanan cepatdengan aparatur yang memberi pelayananSebetulnya KKN dalam konteks ini tidak akan

terjadi kalau peraturan dan prosedur pelayanan

berjalan cepat akurat dan bertanggung jawabKKN juga tidak terjadi kalau aparatur birokrasi

hidup berkecukupan dengan tidak mengandalkan penghasilannya pada pekerjaannya di sek

tor pelayanan publik melainkan memperoleh

penghasilan dari pekerjaan di sektor lain Hal

ini sebenarnya bisa terjadi bila aparat birokrasi

mampu memaknai bahwa pekerjaan di sektor

pelayanan publik adalah dalam rangka melayani

kebutuhan clan kepentingan masyarakat bukan

untuk memperoleh keuntungan finansial Oleh

sebab itu ketika banyak orang beramai ramai

Henry Maddick Desentralisasi dalam Praktek YogyakartaPustaka Kendi 2004 hlm 43 244

RM

mendaftar ingin menjadi PNS atau berkompetisi

menjadi pejabat sesungguhnya mereka beramai

ramai hendak menjadi pelayan masyarakat

Keempat dalam merumuskan kebijakan

publik mesti ada kepekaan apatur pemerintah

terhadap kebutuhan kebutuhan masyarakatTerdapat beberapa tugas pokok dan fungsi

pemerintahan yang harus diperhatikan dalamrangka penyelenggaraan pelayanan publik yang

bersentuhan dengan kebutuhan kebutuhan ma

syarakat yakni mencakup

1 Menj amin keamanan dari segala kemungkinan serangan dari luar clan menjaga agar tidak

terjadi pemberontakan dari dalam yang dapatmenggulingkan pemerintah yang sah melalui

cara cara kekerasan

2 Memelihara ketertiban dengan mencegah

terjadinya gontok gontokan di antara warga

masyarakat menjamin agar perubahan apa

pun yang terjadi di dalam masyarakat dapatberlangsung secara damai

3 Menjamin diterapkannya perlakuan yang

adil kepada setiap warga masyarakat tanpamembedakan status yang melatarbelakangi

keberadaan mereka Jaminan keadilan ini

terutama melalui keputusan pengadilan di

mana kebenaran diupayakan pembuktiannya

secara maksimal konstitusi dan hukum yangberlaku dapat ditafsirkan clan diterapkan se

cara adil clan tidak memihak serta perselisih

an bisa didamaikan

4 Melakukan pekerjaan umum dan memberi

pelayanan dalam bidang yang tidak mungkindikerjakan oleh lembaga nonpemerintah

atau yang akan lebih baik jika dikerjakanoleh pemerintah Ini antara lain menyangkut

pembangunan jalan penyediaan fasilitas

pendidikan yang terjangkau oleh masyarakat

yang berpendapatan rendah pelayanan pospelayanan di kantor kecamatan clan pencegah

an penyakit menular

5 Melakukan upaya upaya untuk meningkatkan

kesejahteraan sosial membantu orang miskindan memelihara orang orang cacat jompodan anak terlantar menampung serta menyalurkan para gelandangan ke sektor kegiatan

yang produktif dan semacamnya

6 Menerapkan kebijakan ekonomi yang menguntungkan masyarakat luas serta mengendali

kan laju inflasi mendorong penciptaan la

Fr

pangan kerja baru memajukan perdagangan

domestik dan antarbangsa serta kebijakan

lain yang secara langsung menjamin peningkatan ketahanan ekonomi negara dan masya

rakat

7 Menerapkan kebijakan untuk pemeliharaan

sumber daya alam dan lingkungan hidupseperti air tanah dan hutan Pemerintah juga

berkewajiban mendorong kegiatan penelitianuntuk memanfaatkan sumber daya alam yangmengutamakan keseimbangan antara eksploi

tasi dan reservasi 157

Bagaimanapun persoalan pembangunan

akan terus terkendala bila para aktor pelaksanan

ya yang bekerja dalam lembaga pemerintah tidakpeka terhadap kebutuhan masyarakat Berbagaiinvestasi di daerah umpamanya tidak akan ter

dorong untuk maju bila pelayanan yang diberikanoleh aparat pemerintah tidak maksimal tepat

dan akurat Kehadiran investasi merupakan kemu

tlakan dalam upaya mempercepat pertumbuhan

ekonomi masyarakat daerah karena di dalamnya

terdapat pengembangan sektor riil yang menjaditumpuan perekonomian masyarakat

Kalau aparatur negara tidak memberi pela

yanan yang baik dalam rangka mendorong lajunya investasi pertumbuhan ekonomi daerah akan

lamban masyarakat miskin dan pengangguran

niscaya akan semakin bertambah yang justruakan menyuburkan pertumbuhan praktek korupsi

Tentang kenapa aspek pelayanan publik ditekankan dalam proses penyelenggaraan negara tidak

lain karena merujuk kepada misi pemerintahan

itu sendiri yakni pelayanan pemberdayaan dan

pembangunan 158 Oleh sebab itu unsur penyelenggaraan pelayanan publik adalah hal pokok dan

utama untuk mengukur kesuksesan suatu negara

dan sektor ini harus bebas dari praktik korupsi

kolusi dan nepotisme

Kelima dalam menjalankan kebijakan publik

dibutuhkan peraturan hukum yang adil serta aparat penegak hukum yang mampu bertindak tegasSelama ini praktek KKN menjadi subur bertum

buh di sektor pelayanan publik karena aparat

penegak hukum justru menjadi aktor KKN itu

1s7 Ryass Rasyid Makna Pemerintahan Tinjaaean Dari SegiEtika dan Kepemimpinan Jakarta Yarsif Watampone 2007

h1m 11 13

Ibid hlm 131

sendiri Amerika Serikat pemah mengalami KKN

kronis seperti yang dialami Indonesia sekarangyakni di masa pemerintahan Presiden Andrew

Jackson di mana patronase birokrasi dan partai

politik terlihat kuat terutama dalam sistem rekrut

men pada jabatan jabatan strategis birokrasi

Namun setelah muncul Pendleton Act dan Civil

Service Act 1883 yang melarang keras praktikpraktik KKN atau spoil system maka secara

berangsur KKN di Amerika mulai berkurangDi Cina pada masa pemerintahan Mao ZedongKKNjuga marak yakni dilakukan oleh lembaga

birokrasi Zedong lantas mengkampanyekan antitiga yaitu melenyapkan birokratisme korupsi

dan pemborosan Zedong juga menyatakan per

ang terhadap lima hal yaitu penyuapan penghindaran pajak penipuan korupsi dan revolusi

budaya yang represif Ketika Zedong digantiDeng Xiaoping langkah langkah yang dilakukanberikutnya adalah pemberantasan korupsi dan

penekanan pada tanggungjawab serta moralitas

kepemimpinan pada aparat publik pendidikan

pelatihan manajerial dan administratif bagi

pejabat publik serta reformasi terhadap kinerjapelayanan publik Baik program Mao Zedong

maupun Deng Xiaoping sama sama mengalamikegagalan karena berbenturan dengan mekanis

me politik serta tidak adanya jaminan penguatan

pertumbuhan ekonomi serta kesejahteraan masya

rakat 159

Di Indonesia sejak keluar UU No 28 1999

tentang pemberantasan KKN kampanye antiKKN sangat gencar dan sudah banyak pejabat

negara yang terjaring Namun hasil tersebutmasih jauh dari harapan karena aparat penegak

hukumjuga terlibat KKN Dalam sektor pelayan

an publik korupsi masih terjadi karena pegawai

negeri juga turut melakukannya yang justru

didukung oleh masyarakat sebagai penerimapelayanan Sebab itu untuk mengatasi korupsi

di sektor pelayanan publik ini dibutuhkan ma

syarakat sipil yang kuat serta pola pendidikananti KKN sejak dini bagi para calon pegawai

serta calon hakim dan jaksa Pendidikan dini

anti KKN yang menekankan moralitas dan budipekerti luhur sangat penting diupayakan karenatidak hanya untuk kepentingan mendidik calon

151 Tim Simpul Demokrasi Op Cit hlm v vi

67

pegawai pemerintah melainkan juga mendidik

masyarakat anti KKN secara menyeluruh

Keenam kebijakan pelayanan publik yangdibuat mesti merangkul nilai nilai kearifan lo

kal yang bisa menjadi sanksi moral bagi pelakukorupsi di sektor pelayanan publik di berbagai

daerah Dalam konteks ini sanksi moral kearifan

lokal berdasar adat istiadat atau tradisi masyara

kat lokal dipercaya bisa membuat orang berpikirulang untuk melakukan korupsi Di kalanganmasyarakat Dayak Dusun di Kalimantan Tengah

misalnya ada dikenal filosofi welum bahadat

yakni filosofi menjalani hidup dengan berlandaskan adat istiadat atau hidup beradab Sayasependapat dengan pendapat Darius Dubut yangmengatakan bahwa orang yang hidupnya tidakberadat atau tidak berlandaskan adat adalah orangyang tidak memiliki adat istiadat yakni disebut

bakoi bahadat atau puang bahadat 161Tindakan korupsi misalnya adalah salah satu

tindakan bakoi bahadat atau puang bahadatkarena tindakan korupsi hanya mementingkan

diri sendiri dan mengambil hak milik oranglain Selain korupsi dalam praktek kehidupan

sehari hari seperti ketidakjujuran kecurangan

keserakahan kolusi dan nepotisme adalah tin

dakan tindakan bakoi bahadat yang membuatmanusia kehilangan akar kebudayaannya se

hingga membuat manusia tersebut patut disebut

sebagai satua atau binatang Filosofi tersebutlinier sangat cocok bila digunakan sebagai sanksi

moral terhadap orang yang melakukan korupsisehingga bila kedapatan korupsi maka koruptor

itu harus dicap atau bahkan namanya diubahdengan satua atau binatang

Ketujuh format kebijakan publik yang di

buat mesti dalam rangka mengkaji ulang peranperan lembaga pengawas dan pengontrol kinerja

aparat birokrasi di sektor pelayanan publik Saya

mengamati di berbagai daerah bahwa peran lem

baga legislatif daerah peran lembaga Ombuds

man Daerah dan peran Badan Pengawas Daerah

Banwasda terjadi tumpang tindih yakni samasama menjadi lembaga pengontrol pengaudit

dan pengawas kinerja serta kebijakan kebijakan

birokrasi di sektor pelayanan publik baik secara

i60 Darius Dubut Agama dan Kebudayaan Masyarakat DAS

Barito Makalah Seminar Barito Raya Diselenggarakan

Kerukunan Keluarga Dusmala Jakarta 19 Juli 2004

Me

internal maupun eksternal Sebaiknya peran

yang dimiliki oleh lembaga lembaga ini dileburke dalam satu wadah organisasi saja yaitu ke

dalam lembaga Ombudsman sementara peran

pengawasan publik di lembaga legislatif dimini

malkan dan peran pengawasan di Banwasda

dihilangkan Banwasda sebaiknya dihapus dari

struktur birokrasi pemerintah daerah sehingga

dapat menghemat anggaran sedangkan pega

wainya bisa dipekerjakan di sekretariat lembaga

Ombudsman Daerah Dengan adanya penyatuan

tersebut kegiatan sebagai lembaga pengawas

pengaudit dan pengontrol kinerja aparatur biro

krasi di sektor pelayanan publik oleh lembaga

Ombudsman bisa maksimal

Kedelapan menggerakkan elemen civil

society untuk terlibat aktif dalam proses pemberantasan korupsi di sektor pelayanan publik

Elemen elemen masyarakat sipil seperti media

massa partai politik organisasi masyarakat adat

LSM lembaga agama organisasi perempuan

organisasi petani organisasi buruh kaum pe

nyandang cacat dan kaum miskin kota adalahseperangkat alat yang dapat digunakan masyarakat untuk mengimbangi kekuasaan negara dan

aparaturnya Gerakan tersebut dapat dilakukan

mulai tahap gagasan atau ide besar mengenaimisalnya regulasi yang tepat untuk menihilkankorupsi di sektor pelayanan publik lalu gagasan

tersebut bergeser ke dalam proses kontrol dan

evaluasi kinerja pelayanan publik oleh aparat

birokrasi sehari hari Logika koruptif dalam

pikiran setiap individu di dalam lingkungan keluarga lingkungan kerja ruang ruang publik danlain lain harus dapat dibuang161 dengan adanya

regulasi kebijakan publik semacam ini

PenutupKorupsi dalam tubuh birokrasi pelayanan publik

hanya dapat diminimalisasi bila ada pemaham

an secara holistik dan komprehensif terhadapdimensi dan jaringan korupsi itu sendiri ada

pemahaman terhadap latar belakang terjadinyakorupsi ada pemahaman dan pendeteksian terha

dap areal di mana korupsi dalam tubuh birokrasipelayanan publik tersebut hadir serta mesti ada

format kebijakan yang tepat dan didukung oleh

Maria Hartiningsih Op Cit hlm 17 20

kebijakan hukum dan aparat penegak hukum

yang tangguh Tanpa itu pemberantasan atau

paling tidak meminimalisasi tindak korupsi didalam tubuh birokrasi pelayanan publik akan sulit

dilakukan Bila itu terjadi berlarut larut publik

niscaya tidak akan percaya terhadap layananlayanan yang diberikan oleh birokrasi

Untuk mendukung proses pemberantasankorupsi di sektor pelayanan publik ini maka

peran lembaga lembaga publik yang dibentukuntuk mengontrol kinerja lembaga pelayanan

publik mesti dioptimalkan perannya Peran

lembaga Ombudsman lembaga legislatif bahkan

elemen civil society seperti LSM partai politik

organisasi buruh dan petani mesti ditingkatkan

kapasitasnya sehingga kontrol terhadap layananlayanan publik yang diterima masyarakat bisaterjamin cepat berkualitas dan bebas dari prak

tik praktik koruptif

Daftar Pustaka

Asian Development Bank ADB 1999 Good Gover

nance and Anticorruption The Road Forward

for Indonesia Makalah dipresentasikan dalam

Pertemuan Puncak CGI ke 8 Paris 27 28 Juni

1999

Binawan Al Andang L Ed 2006 Korupsi dalamCakrawala Kemanusiaan Kata Pengantar

dalam Korupsi Kemanusiaan Menafsirkan

Korupsi dalam Masyarakat Jakarta Pener

bit Buku Kompas

Dillon HS 2004 Partnership for Government Reform Facilitating Government Reform in theIndonesian Judiciary and Public ProsecutionMakalah disampaikan dalam Seminar Nasi

onal Menuju Good Governance dan Clean

Government Melalui Peningkatan Integritas

Sektor Publik dan Swasta Dalam Semangat

Konvensi PBB Menentang Korupsi Jakarta14 15 September

Dubut Darius 2004 Agama dan Kebudayaan Masya

rakat DAS Barito Makalah Seminar Barito

Raya Kerukunan Keluarga Dusmala Jakarta

19 Juli 2004

Eko Sutoro 1996 Birokrasi Modernisasi dan Kapi

talisme Orde Baru Prisma 25 8

Hartiningsih Maria 2006 Menolak Logika Koruptif

dalam Kerja Jumalistik Dalam Al AndangL Binawan Ed Korupsi Kemanusiaan

Menafsirkan Korupsi dalam Masyarakat

Jakarta Penerbit Buku Kompas

Irwan Alexander 2000 Clean Government dan Bu

daya Bisnis Asia Jurnal Reformasi Ekonomi

1 1 Januari Maret

Ismanto Ignasius 2008 Tinjauan Perkembangan

Politik Dinamika Politik Menjelang Pemilu2009 Jurnal Analisis CSIS 37 2

Jeddawi Murtir 2008 Reformasi Birokrasi Kelemba

gaan dan Pembinaan PNS Yogyakarta Kreasi

Total Media

Kartasasmita Ginanjar 2006 Jalan Keluar Bagi Ke

miskinan Kompas 13 September 2006

Klitgaard Robert 2002 Penuntun Pemberantasan

Korupsi dalam Pemerintah Daerah Jakarta

Yayasan Obor Indonesia

Lay Cornelis 2006 Involusi Politik Esei Esei Transisi Indonesia Yogyakarta PLOD dan Fisi

pol UGM

McCartthy John F 2007 Dijual Ke Hilir Merun

dingkan Kembali Kekuasaan Publik Atas Alam

di Kalimantan Tengah Dalam Henk Schulte

Nordholt dan Gerry van Klinken Ed Politik

Lokal di Indonesia Jakarta YOI dan KITLV

Maddick Henry 2003 Desentralisasi dalam PraktekYogyakarta Pustaka Kendi

Purwoko Bambang dkk 2007 Mengelola Pengen

tasan Kemiskinan Dalam Pratikno Ed

Mengelola Dinamika Politik dan Jejaring Kepemerintahan Kemitraan Partisipasi dan Pe

layanan Publik Yogyakarta PLOD UGM

Rasyid Ryass 2007 Makna Pemerintahan Tinjau

an dari segi Etika dan Kepemimpinan Jakarta

Yarsif Watampone

Rose Ackerman Susan 2006 Korupsi dan Pemerin

tahan Sebab Akibat dan Reformasi Jakarta

Pustaka Sinar Harapan

Sanusi M Arsyad 2006 Permasalahan Korupsidi Derah dan Strategi Penanggulangannya

Makalah tidak dipublikasi

Susetyo Benny 2001 Orde Para Bandit Yogyakarta LKiS

Syamsudin M 2007 Korupsi dalam Persepektif Hu

kum Jurnalllmu Ilmu 3osial 30 64

Thontowi Jawahir 2003 Kepemimpinan DIY

Demokratis Lampiran Makalah Pelatihan

Karya Tulis Ilmiah Mahasiswa Swasta Koper

tis Wilayah V DIY Yogyakarta 30 Juli 2003

Tim Simpul Demokrasi 2006 Reformasi Birokrasi

dan Demokratisasi Kebyakan Publik MalangAverroes Press

Tyas B Hari Saptaning 2005 Pembaharuan Biro

krasi Daerah Dalam R Widodo Triputro dan

Supardal Ed Pembaharuan Otonorni Dae

rah Yogyakarta APMD Press

32

Sumber Lain

Kalteng Pos 26 Oktober 2007 29 September 200919 Maret 2010 25 Maret 2010 31 Maret 2010

dan 14 April 2010

Kedaulatan Rakyat 18 November 2009

Kompas 20 Oktober 2009

Koran Tabengan 23 Maret 2010

Majalah Tempo 17 23 Agustus 2009

70

DINAMIKA PENYUSUNAN ANGGARAN DAERAH

KASUS PROSES PENETAPAN PROGRAM DAN ALOKASI

ANGGARAN BELANJA DAERAH DI KABUPATEN SLEMAN

Rozidateno Putri Hanida

Abstract

The article is a study of the dynamics of local budget arrangement especially in the process ofprogram decision and local budget expenses allocation in Sleman region Other dynamics in this study is the establishment ofegosectoral ofdivision ofplanning namely SKPD in Sleman region In this regards planning proposal arrangedby SKPD has not showedpriority scale but rather compilation ofproposal that are reservedfrom process ofplanning It can be said that the SKPD proposal is premature therefore SKPD attempts to reserve budget expenseswithout considering budget limitation andprogram continuation in other SKPD The dynamics inpoliticalprocess islegislative body in Sleman region that is oriented to constituent interests hence neglecting the benefit ofaprogramand the value oftrickle down effect ofa program On both levels there have been dynamics that show interactionbetween actors by sharing and bargaining interests The implication ofthis dynamics is that budgetingpolicy cannot increase society welfare instantly and an effective and efficient budget is difficult to achieve

Pendahuluan

Anggaran merupakan wujud komitmen dari

budget holder eksekutif kepada pemberi we

wenang legislatif yang juga digunakan untukmemutuskan prioritas prioritas dan kebutuhan

keuangan Pada sektor publik anggaran meru

pakan dokumen politik sebagai bentuk komit

men eksekutif dan kesepakatan legislatif atas

penggunaan dana publik untuk kepentingan ter

tentu Anggaran bukan sekadar masalah teknis

melainkan lebih merupakan alat politik political

tool Karena pada dasarnya anggaran tidak hanya

disusun berdasarkan ketentuan ketentuan teknis

ataupun melalui hitungan hitungan ekonomi

semata tetapi lebih dari itu dokumen penganggaran disusun berdasarkan sebuah kesepakatan

dan merupakan sebuah terjemahan dari visi dan

misi kepala daerah terpilih

Pembahasan dan analisis mengenai anggaran

daerah memang telah banyak dilakukan sepertianalisis proses penyusunan anggaran pendapatan

dan belanja daerah baik di tingkat eksekutif

maupun legislatif Tetapi pada umumnya kajian

yang dilakukan hanya secara teknis di mana ang

Adalah tulisan yang ditulis ulang dengan penambahan analisisseperlunya dari sebuah laporan penelitian dengan judul Dina

Mika Penyusunan Anggaran Daerah Studi Tentang ProsesPenetapan Program dan Alokasi Anggaran Belanja Daerah diKabupaten Sleman

garan daerah disusun berdasarkan kebutuhan visi

pemerintah daerah arah kebijakan daerah yangdituangkan ke dalam program atau kegiatan kerj apemerintah daerah untuk dibahas bersama DPRD

dan selanjutnya ditetapkan

Tulisan ini merupakan ringkasan singkat dari

hasil penelitian yang mengkaji dinamika antaraktor yang terlibat dalam peroses penetapan prograin dan pengalokasian anggaran belanja daerah

dari setiap tahapan penetapan dan pengalokasiananggaran dengan menggunakan kasus di Kabu

paten Sleman Hal ini sangat relevan untuk dibicara

kan mengingat selama ini Kabupaten Sleman

tergolong sebagai kabupaten yang maju denganpotensi daerah relatif besar baik dalam bidangjasa ataupun sumber daya manusia

Selain itu situasi politik dan hukum di Kabu

paten Sleman memberikan keunikan tersendiri

Tersangkutnya Bupati Sleman dalam kasus pengadaan buku yang terkait erat dengan semua prosespenganggaran merupakan alasan lain mengapa

kasus ini dibahas Ini memberikan gambaran

yang ironis ketika Kabupaten Sleman dijadikanrujukan dalam penyusunan anggaran oleh daerah

daerah lain di saat yang sama Bupati KabupatenSleman terlibat kasus korupsi

71

Sistem Penganggaran di Sektor Publik

Anggaran merupakan pernyataan mengenai esti

masi kinerja yang hendak dicapai selama periodewaktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuranfinansial Sedangkan penganggaran adalah proses

atau metode untuk mempersiapkan suatu anggaran

Proses penganggaran organisasi sektor publik di

mulai ketika perumusan strategi dan perencanaan

strategi telah selesai dilakukan 16z Terkait dengan

Kabupaten Sleman anggaran sektor publik pen

ting untuk disusun karena anggaran merupakanalat pemerintah untuk mengarahkan pembangun

an sosial ekonomi menj amin kesinambungan danmeningkatkan kualiatas hidup masyarakat

a Anggaran diperlukan karena kebutuhan dan

keinginan masyarakat yang tak terbatas danterus berkembang sedangkan sumber dayayang ada terbatas Di Kabupaten Sleman dengan penduduk lebih kurang satu juta oranghanya mempunyai PAD di tahun 2009 sebesar

Rp117 315 380 710 dengan total belanja

Rp939 638 240 234 85 Artinya anggaran

diperlukan karena keterbatasan sumber daya

scarcity ofsource dan pilihan choise dantrade off

b Anggaran diperlukan untuk meyakinkan bahwa

pemerintah telah bertanggung jawab terhadaprakyat Dalam hal ini anggaran sektor publik

merupakan instrumen pelaksanaan akuntabili

tas oleh lembaga lembaga publik yang adadengan bentuk melakukan pembangunan dan

menyelenggarakan layanan untuk masyarakat

Berdasarkan pengertian tersebut pengurus

an keuangan daerah dilakukan oleh pemerintah

daerah melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja

Daerah APBD Yang dimaksud dengan APBDadalah rencana operasional keuangan pemerin

tah daerah di mana satu pihak menggambarkan

perkiraan pengeluaran setinggi tingginya guna

membiayai kegiatan kegiatan dan proyek proyek

daerah dalam satu tahun anggaran tertentu dan di

lain pihak menggambarkan perkiraan penerimaan

dan sumber sumber penerimaan daerah guna me

nutupi pengeluaran pengeluaran dimaksud lbs

162 Mardiasmo Akuntansi Sektor Publik Yogyakarta Andi

2005 hlm 17

163 Abdul Halim Akuntansi Sektor PublikAkuntanSi Keuangan

Daerah Jakarta Penerbit Selemba Empat 2007 hlm 56

72

Bila dilihat secara lebih menyeluruh kompo

nen APBD dalam garis besarnya terbagi menjadi

tiga kelompok utama yaitu 1 anggaran pendapat

an 2 anggaran belanja daerah 3 anggaran

pembiayaan Pendapatan daerah adalah semua

penerimaan dalam periode tahun anggaran yangmenjadi hak daerah Belanja daerah adalah semua

pengeluaran dalam periode tahun anggaran

yang menjadi beban daerah Pembiayaan adalahtransaksi keuangan daerah untuk menutup selisihantara pendapatan daerah dan belanja daerah

Dinamika dalam Perumusan Anggaran

Daerah

Ketika perumusan kebijakan anggaran dilakukan

di Kabupaten Sleman setiap unit SKPD akanmengajukan usulan rancangan anggaran belanja

yang diverifikasi lebih lanjut oleh Tim PanitiaAnggaran Daerah Usulan yang diajukan olehSKPD meliputi pembahasan mengapa program

A berbesaran belanja sejumlah X atau mengapa

program B berbesaran belanja sejumlah Y Setiapunit SKPD yang bisa menjelaskan kepada TAPD

dan sesuai dengan pagu anggaran yang ada makausulan itu akan ditindaklanjuti Proses ini dilaku

kan setelah ditandatanganinya nota antarekseku

tif dan legislatif Nota kesepakatan yang ditandatangani memuat proyeksi pendapatan belanja

dan pembiayaan daerah yang menjadi pedomanbagi SKPD untuk menyusun RASKPD Dengan

logika hukum yang seperti itu seharusnyalahRASKPD disusun setelah nota kesepakatan ditan

datangani Namun dalam praktiknya RASKPD

disusun oleh SKPD setelah mendapatkan gam

baran dari TAPD mengenai jumlah pembiayaan

dan jumlah biaya rutin Dengan gambaran besaran

angka yang diberikan oleh TAPD maka masingmasing SKPD akan menyusun estimasi perkiraanbelanja tahunan

Pada tahap inilah para aktor akan merasionalisasikan dan melakukan advokasi atas agenda

yang mereka sampaikan dengan segala argumentasi dan strateginya Kenyataan tersebut tidak

hanya berlangsung dalam arena formal pembahasan akan tetapi juga terj adi di luar arena formalyang dimainkan oleh aktor internal yang memilikikewenangan dan aktor eksternal yang memilikikepentingan tertentu Agar harapan setiap aktorterakomodasi dalam hasil keputusan kebijakan

f

Tabel 1 Komponen APBD

Pendapatan Belanja Pembiayaan

Pendapatan Asli Daerah Belanja Aparatur Daerah Penerimaan Daerah

Pajak daerah Belanja Administrasi Umum Sisa lebih perhitungan anggaran

Retribusi daerah Belanja pegawai personalia tahun lalu

Bagian laba usaha daerah Belanja barang dan jasa Transfer dari dana cadangan

Lain lain pendapatan asli daerah Belanja perjalanan dinas Pinjaman dan obligasi

Belanja pemeliharaan Hasil penjualan aset aderah yang

Belanja Operasi Pemeliharaan dipisahkan

Belanja pegawai personalia Penerimaan kembali polis asuransi

Belanja barang dan jasaBelanja perjalanan dinas

Belanja pemeliharaan

Belanja modal pembangunan

Dana Perimbangan Belanja Pelayanan Publik Pengeluaran Daerah

Bagi hasil pajak Belanja Administrasi Umum Transfer dana cadangan

DAU DAK Belanja pegawai personalia Penyertaan modal

Dana perimbangan dari provinsi Belanja barang dan jasa Pembayaran utang pokok yang jatuhBagi hasil pajak bukan pajak dari Belanja perjalanan dinas tempo

provinsi Belanja pemeliharaan Sisa lebih perhitungan anggaran

Bagi hasil pajak dari provinsi Belanja Operasi Pemeliharaan tahun lalu

Bagi hasil bukan pajak dari provinsi Belanja pegawai personalia

Belanja barang dan jasaBelanja perjalanan dinas

Belanja pemeliharaan

Belanja modal pembangunan

Lain lain pendapatan yang sah Belanja bagi hasil dan bantuan keuangan

belanja tidak tersangka

Sumber Kepmendagri No 29 tahun 2002

kemampuan aktor bernegosiasi menjadi salah

satu faktor penentunya di tengah kontestasi atas

banyaknya masalah yang harus dibiayai secaramaksimal sementara dana yang dimiliki terbatasDalam sistuasi ini para aktor akan melakukan bar

gaining dengan mendayagunakan basis kekuasaannya untuk menguatkan daya tawar sampai

pada tahapan pembuatan konsensusl6a

Proses politik dalam kebijakan anggaran

dapat dianalisis melalui sebuah teori yang disebutteori pilihan publik public choice Teori pilihan

publik menggambarkan adanya kelembagaan

dasar di dalam politik yakni suatu pertukaran

atau kontrak politik antara kedua belah pihak

di dalam pasar politik political market Ranah

informal pembahasan memungkinkan terjadinya

ruang consensus building yang bisa saja efektiftetapi juga bisa menjadi arena kolusi bersama

antaraktor internal dengan eksternal perumus

164 Purwo Santoso dkk Menernbus Ortoksi Kebiyakan PublikDalam M Ridwan Jafar Politik Anggaran Daerah Studi ten

tang Proses Perumusan Kebijakan Anggaran dalam PenyusunanAPBD Tahun 2005 di Kabupaten Mamuju Provinsi Sulawesi

Barat Yogyakarta tesis 2006 hlm 31 32

kebij akan Akan tetapi kondisi politik yang oligopoli political oligopoly market dan asimetrisseperti itu hanya akan melahirkan para bandit

politik Seperti yang dikatakan oleh AllanDrazen 161

The strong budget cycle in those countries accountsfor thefinding ofa budget cycle in largersamples that include these countries when these

countries are removedfrom the larger sample so

that only established democracies remain thepolitical budget cycle disappears The political

deficit cycle in new democracies accounts for

findings in both developed and less developed

economies for thefinding that the cycle is stronger in weaker democracies andfor differences

in the political cycle across governmental and

electoral systems Our findings may reconciletwo contradictory views ofpre electoral manipu

lation one arguing it is a useful instrument togain voter support and a widespread empirical

phenomenon the other arguing that voters punish rather than rewardfiscal manipulation

16s Adi Brender and Allan Drazen Political Budget Cycles in

New versus Established Democracies Tel Aviv University

University of Maryland 2004 hlm 1

73

Situasi seperti itu sering diistilahkan sebagaifenomena brokery di mana kepentingan substantif setiap aktor yang terlibat ternyata menyelipkan

kepentingan terselubung aktor itu sendiri maupunpesanan by order aktor eksternal Keberadaanfenomena itu memang tidak diragukan namun sulit dibuktikan secara empiris sehingga pada level

metodologis hampir tidak mungkin melakukan

pelacakan Selain aktor kompetisi dan interaksi

sebenarnya terjadi di antara masalah masalah

yang dihadapi untuk memperebutkan ruangpembiayaan yang akan disuarakan aktor di tengahkondisi keterbatasan sumber daya pendanaan itu

sendiri

Pada bagian yang lain sebuah model pembuat

an kebijakan yang relatif signifikan mirip denganmodel inkremental memperlihatkan interaksi

aktor bisa ditemukan dalam Aron Wildaysky

yang berjudul politik The Politic The BudgetaryProcess Asumsi utama Wildaysky adalah penganggaran belanja pemerintah adalah inkremental

terpisah pisah nonprogrammatic dan sequen

sial Ini disebabkan sifat pluralistik dari suatu

situasi pembuatan anggaran belanja Selanjutnya

Wildaysky menjelaskan pemikiran ini denganmengatakan bahwa proses yang dikembangkanguna melakukan komparasi interpersonal tidak

didasari kepentingan ekonomi melainkan carat

dengan kepentingan politik Konflik konflik

dipecahkan dengan landasan kesepakatan pada

peran dengan menerjemahkan preferensi prefe

rensi yang berbeda melalui sistem politik kedalam unit unit yang disebut pemilihan dalamtipe tipe wewenang seperti veto power Strategi

melibatkan politik sebenamya faktor yang menentukan dalam proses anggaran belanja dan

kinerjanya Lebih jauh Wildaysky mengatakansebagai berikut

Budgeting is incremental not comprehensiveThe beginning of wisdom about agency budget is that almost never actively reviewed as a

whole every year in the sense of reconsidering

the whole ofall existing programs as comparedto allpossible alternatives Instead it is based on

lastyear s budget with special attention given to

a narrow range of increase Thus the men hwomake the budget are concerned with relativelysmall increments to an existing base Their attention is focused on a small number ofitems overwhich the budgetary battle fought

16 Aron Wildaysky The Politics ofBudgetary Process Boston

r

Singkatnya argumen pokok Wildavsky adalah bahwa proses anggaran belanja mempunyai

alternatif terbatas Hanya penyesuaian penye

suaian yang secara relatif kecil dari anggaranbelanja sebelumnya dapat dibuat Konsep inimirip dengan yang diperkenalkan Lindblomyaitu partitional mutual adjustment

Dalam kondisi yang disebutkan oleh Wildavsky diperlukan sharing dan bargaining

161

kepentingan seperti pembagian dan distribusi

alokasi anggaran untuk setiap agenda yang sesuai

kan oleh masing masing aktor Sharing akanmenentukan program yang muncul dan berapaalokasi yang disiapkan Sharing akan menghasilkan banyak model basil kontestasi anggaran

antara lain

pengurangan dan penghapusan agenda dan

biaya

penambahan dan perobahan lokasi kegiatan

anggaran dan

persetujuan atas revisi volume pekerjaan

Di Kabupaten Sleman dari studi dokumen

yang dilakukan diketahui bahwa setiap tahunnya dalam periode 2005 2010 belanja masing

masing SKPD tidaklah tetap Misalnya belanjaSKPD pendidikan tahun 2006 adalah 42 dari

total belanja daerah 35 pada tahun 2007

berturut turut 37 dan 40 pada tahun 2008

dan 2009 Untuk belanja tahun 2010 belum bisa

dihitung karena pada saat penelitian APBDKabupaten Sleman untuk tahun 2010 sedang

dibahas SKPD lain yang juga dihitung dandicermati dari dokumen adalah SKPD kesehatan

yang pada tahun 2006 belanja bidang kesehatanadalah 6 dari total belanja daerah 7 pada

tahun 2007 8 dan 7 pada tahun 2008 dan

2009 Implikasi dari proses seperti ini bisa saja

menyebabkan tidak maksimalnya sebuah agenda

direncanakan secara teknis namun berkeadilan

dalam kacamata politis Karena yang terjadiadalah proses pembagian alokasi sumber daya

yang biasanya mengabaikan azas manfaat darisebuah agenda

Little Brown co Dalam Budi Winarno Teori dan Proses

Kebijakan Publik Yogyakarta Media Pressindo hlm 112

117 Michael Howlett et al Studyingpublicpolicy Policy Circlesand Policy Subsiter Oxford university Press 1995 hlm 141

F1

Prioritas pembangunan Kabupaten Sleman

Tahun 2009

1 Penanggulangan kemiskinan dan pengangguran

2 Revitalisasi pertanian dan kehutanan

3 Peningkatan kualitas kesehatan dan pendidikan

4 Pengembangan kawasan strategis peningkatan dan pengelolaan lingkungan hidupdan sumberdaya alam

5 Peningkatan pendapatan daerah

6 Peningkatan keamanan dan ketertiban

Sumber Nota Keuangan Kabupaten Sleman Tahun 2009

Situasi seperti inilah yang dibahasakan sebagaipolitik anggaran Politik anggaran akan berlangsung dalam mekanisme dan prosedur formalmaupun informal yang mempertemukan kedualembaga tersebut dalam pembahasan kebijakan

anggaran Mekanisme itu diciptakan sebagai

upaya sistematisasi model pembahasan anggaran

agar didapat keputusan yang mampu memenuhiharapan semua pihak RAPBD yang yang telahdikerjakan eksekutif Kebupaten Sleman selan

jutnya diserahkan kepada DPRD untuk dipelajari

dan untuk dibahas Proses penetapan itu terdiri

atas beberapa tahapan yang jika diperinci pertahapannya adalah sebagai berikut

1 Penyampaian nota keuangan oleh Bupati Sle

man

2 Pandangan umum oleh panitia anggaran clan

oleh fraksi fraksi

Jawaban oleh eksekutif yang disampaikanoleh Bupati terhadap pandangan panitia anggaran dan fraksi

4 Sinkronisasi pandangan akhir oleh panitia

anggaran clan oleh fraksi fraksi

5 Penetapan RAPBD menjadi APBD

Nota keuangan yang disampaikan oleh BupatiSleman berisikan kondisi clan kebijakan anggaran

pendapatan daerah kondisi dan kebijakan anggaran belanja daerah kondisi dan kebijakan anggaran pembiayaan pada tahun yang direncanakanNota Keuangan APBD Kabupaten Sleman Tahun

2009 dibacakan oleh Wakil Bupati Kabupaten

Sleman Sri Purnomo pada tanggal 3 Desember

2008 pada sidang paripurna yang diselenggara

kan oleh DPRD Kabupaten Sleman Agenda ini

kemudian dilanjutkan sidang berikutnya denganagenda penyampaian pandangan umum oleh

panitia anggaran dan oleh fraksi fraksi

Pandangan umum panitia anggaran dan

fraksi fraksi berisikan tanggapan dan rekomen

dasi Beberapa tanggapan dan rekomendasi fraksi

yang dibacakan dalam sidang pembacaan pandangan umum fraksi fraksi terhadap RancanganPeraturan Daerah tentang Anggaran PendapatanBelanja Daerah Kabupaten Sleman Tahun Anggaran 2009 pada tanggal 6 Desember 200816a

Secara ringkas pandangan umum fraksi fraksi

terlihat di bawah ini

Pandangan dari Fraksi Kebangkitan Bangsa

a Kenaikan DAK Kabupaten Sleman cukupsignifikan yaitu sebesar Rp25 8 miliar tentu

nya dapat digunakan dengan sebaik baiknya

untuk meningkatkan pembangunan sarana

dan prasarana publik terutama jalan jem

batan dan fasilitas lain

b Dalam mengatasi kemiskinan dan banyaknya

pengangguran maka pembangunan prasarana

fisik di desa perlu dilakukan dengan sistem

padat karya

c Perlu adanya penambahan bantuan sosial bagi

Ormas dan juga Rois

d Kekurangan bantuan aspal

Rp 1 000 000 000 00

Perlu dicatat fraksi Kebangkitan Bangsa

tidak memberikan rekomensasi khusus terkait

dengan tanggapan mereka Yang menarik daritanggapan fraksi ini adalah lebih ditekankannya

pada pembangunan yang bersifat fisik dan tanggapan pun dilakukan pada hal hal yang bersifatglobal

Pandangan Fraksi Partai Golkar

a Eksekutif sepantasnya memperhatikan ke

beradaan linmas yang ada di lingkunganRT RW sebagai ujung tombak pelaksanapemerintah perkampungan clan kemasyaraka

tan di desa Yang perlu mendapat perhatianadalah bentuk kesejahteraan bagi mereka

iea Selengkapnya bisa dibaca dalam Risalah Rapat Paripurna

DPRD Kabupaten Sleman tentang Pembahasan Perda tentangAPBD Kabupaten Sleman Tahun Anggaran 2009 Dibukukan

oleh Sekeretariat DPRD Kabupaten Sleman 2008

75

yakni dengan menaikkan tunjangan RT RW

linmas tenaga tenaga relawan yang selalusiap membantu tugas tugas pemerintahan disetiap momen kegiatan demokrasi

b Mengenai pajak PBB FPG mengusulkan

agar pemerintah meninj au ulang NJOP karenarealitanya di masyarakat banyak keluhan

dan keberatan lantaran kenaikan PBB yangtidak seimbang dengan hasil pertanian yangdiperoleh

Dari tanggapan oleh fraksi Golkar tersebut

yang menonjol dari usulannya adalah usulanyang terkait langsung dengan kepentingan konstituen

Pandangan Fraksi PKS

a Mendukung penganggaran jaminan pendidikan dengan komitmen bersama senilai

Rp12 miliar meskipun dalam APBD murni

2009 baru dianggarkan Rp7 5 miliar telah

disepakati bersama bahwa perubahannya

akan dipenuhi dalam APBD 2009 Perubah

an FPKS mengharapkan program ini dapat

memberikan solusi bagi kesulitan biaya siswa

terutama yang berasal dari keluarga tidakmampu Selain itu eksekutif diminta segera

menyusun regulasi pelaksanaannya dan mem

perbaiki pendataannya sebab semua siswa

miskin harus mendapatkan fasilitas pendi

Tabe12 Struktur Perumus Kebijakan Anggaran Daerah

dikan gratis dan berkualitas dari jenjang SDhingga SMA SMK tanpa membeda bedakan

apakah mereka di sekolah negeri atau sekolah

swasta

b Mendukung kesepakatan bersama untuk menganggarkan jaminan kesehatan bagi warga

miskin senilai Rp8 342 miliar Meskipun

karena keterbatasan anggaran pada APBD

murni baru dianggarkan Rp4 171 miliar telah

disepakati kekurangannya akan dianggarkan

pada APBD Perubahan 2009 Fraksi sekaligus

meminta agar program ini diperluas cakupan

nya pada RS swasta yang tersebar di seluruhKabupaten Sleman sehingga memudahkan

masyarakat untuk mendapatkan layanan

Dari pandangan fraksi fraksi tersebut di

atas terlihat bahwa belum ada usulan kongkret

yang diberikan oleh legislatif dalam penetapanprogram dan pengalokasian anggaran belanja

daerah Setelah Sidang yang kedua itu makaagenda atau pembahasan selanjutnya adalah

penyampaian jawaban dari eksekutif terhadap

pandangan umum yang disampaikan panitiaanggaran dan fraksi Namun terkadang di dalammekanisme tersebut tercipta pula pola pola in

teraksi yang terbatas pada elite aktor aktor yangterlibat guna membentuk prakondisi dan distorsi

bagi kontestasi dan relasi dalam pembahasan

anggaran daerah

AKTOR PERANAN STRATEGISNYA

Kepala Daerah Pemegang tertinggi kebijakan anggaran Visi misinya harus menjadi acuan APBD

Sekretaris DaerahMenjadi ketua panitia anggaran eksekutif dan mengkoordinasikan semua proses penyu

sunan dan pembahasan anggaran

BappedaMenjadi koordinator perencana memfasilitasi proses sinkronisasi usulan masing masingSKPD

BKKD Bagian Keuangan Mengkoordinasikan penyusunan rencana belanja aparatur

Menyusun renstra berdasarkan RPJMD menyusun renja berdasarkan renstranya

SKPD mengikuti proses perencanaan menyusun RKA SKPD serta mengikuti proses pem

bahasan dengan legislatif dan komisi komisi

Pimpinan DPRD danMembahas dan menandatangani MOU KUA PPAS serta APBD

Pimpinan FraksiMembahas RAPBD yang diajukan eksekutif dan memiliki hak untuk menolak danmenerima secara politis yang disebut dengan pandangan fraksi

Membahas RAPBD yang diajukan eksekutif dan memanggil SKPD yang sesuai denganPimpinan Komisi

bidangnya masing masing

Anggota DPRDMemiliki hak suara untuk setuju dan tidak setuju baik sebagai anggota fraksi komisi

pimpinan

Panggar LegislatifMembantu kerja legislatif untuk membahas secara mendalam bersama panggar

eksekutif terhadap RAPBD

76

Kurang Efektifnya Pembahasanoleh Legislatif

Sementara untuk menjalankan roda pemerintahan

dan aktivitas pembangunan Kabupaten Sleman

memiliki perangkat pemerintahan daerah yangdiatur dalam Perda Kab Sleman Tahun 2003

dengan komposisi dua sekretariat lima badan

sembilan dinas dan lima kantor ditambah be

berapa institusi penting lainnya Dan saat penelitian berlangsung sedang direncanakan pergantiankomposisi Untuk pembahasan dan penganggar

an pembangunan yang harus berlangsung setiaptahun lembaga eksekutif daerah memiliki tim

yang disebut dengan Tim Anggaran Pemerintah

Daerah Kabupaten Sleman yang beranggotakanpenjabat penj abat pimpinan dari seluruh instansidi lingkungan pemerintahan Kabupaten Sleman

Posisi pimpinan pada tim khusus anggaran ini

dijabat oleh bupati sebagai pimpinan tertinggi

eksekutif di Kabupaten Sleman selanjutnya oleh

Sekretaris Daerah Kepala Badan Perencanaan

Pembangunan Daerah Bappeda yang merupakan badan yang khusus bekerja dalam hal perencanaan pembanguan daerah dan Kepala Badan

Pengelola Keuangan Daerah BPKKD sebagai

unit kerja yang membidangi urusan keuanganUntuk lebih jelasnya dapat dilihat pada Tabe13

Tabe13 Perangkat Pemerintah Daerah Kabupaten

Sleman

Sekretariat Daerah

Sekretariat Dewan

Dinas Permukiman Prasarana Wilayah

clan

Perhubungan

Dinas Pengairan Pertambangan clan Penanggulangan

Bencana Alam

Dinas Pertanian clan Kehutanan

Dinas Perdagangan Perindustrian Koperasi clan

Penanaman Modal

Dinas Kesehatan

Dinas Pendidikan

Dinas Tenaga Kerja Sosial dan Keluarga Berencana

Dinas Polisi Pamong Praja clan Ketertiban MasyarakatDinas Kebudayaan dan Pariwisata

Badan Perencanaan Pembangunan Daerah

Badan Pengawasan Daerah

Badan Pengelolaan Keuangan clan Kekayaan Daerah

Badan Pengendalian Pertanahan Daerah

Badan Kepegawaian Daerah

Rumah Sakit Umum Daerah

Kantor Perpustakaan clan Arsip DaerahKantor Telekomunikasi clan Informatika

Kantor Pengendalian Dampak Lingkungan

Kantor Pengelolaan Pasar

Kantor Pendaftaran Penduduk dan Catatan Sipil

Balai Latihan Kerja

Kecamatan

Sumber Bagian Organisasi Kabupaten Sleman

Hal lain yang perlu dikemukakan berkaitandengan kondisi lembaga eksekutif daerah Kabu

paten Sleman pada saat penelitian dilaksanakan

serta saat pembahasan anggaran akhir tahun 2009

dan penganggaran 2010 posisi Bupati Kabupaten

Sleman dijabat oleh penjabat sementara yangdalam hal ini adalah Wakil Bupati Kabupaten Sle

man Sri Purnomo Keadaan itu terjadi karena Bu

pati Kabupaten Sleman yang terpilih pada tahun2005 untuk periode 2005 2010 terkait masalah

hukum clan sedang menjalani proses persidangandi Pengadilan Negeri Kabupaten Sleman

Sementara itu Dewan Perwakilan Daerah

Kabupaten Sleman periode 2004 2009 diisi oleh

45 orang dengan perincian seperti tercantum padaTabe14 berikut

Tabe14 Wakil wakil Partai Di DPRD Kabupaten

Sleman Hasil Pemilu 2004

No Nama Partai Jumlah Wakil Orang

1 PDIP 10

2 PAN 7

3 PKB 7

4 Golkar 5

5 PPP 4

6 PKS 6

7 Demokrat 3

8 PKPB 1

9 PDS 1

Jumlah 45

Keempat puluh lima orang anggota legislatiftersebut adalah wakil rakyat dari enam daerah pe

milihan Wilayah I merupakan gabungan dari tiga

kecamatan yaitu Tempel Sleman clan Ngaglik

wilayah 1I adalah gabungan empat kecamatan

Turi Pakem Ngemplak dan Cangkringan

wilayah III adalah gabungan dari tiga kecamatan

yaitu Prambanan Kalasan dan Brebah sedang

kan wilayah IV hanya ada satu kecamatan yaitu

Kecamatan Depok karena merupakan kecamatan

dengan penduduk terpadat di Kabupaten Sleman

Selanjutnya wilayah V terdiri atas dua keca

77

matan Mlati dan Gamping serta wilayah VI

terdiri atas empat kecamatan Godean Moyudan

Minggir dan Seyegan

Masing masing wakil daerah pemilihanmemperjuangkan konstituen di daerah pemilih

annya Perjuangan dilakukan bersama kekuatan

partai yang tergabung dalam fraksi yang adasehingga dalam pembahasan kekuatan masingmasing partai juga kelihatan Misalnya fraksiPartai Keadilan Sejahtera menegaskan pula

bahwa dalam hal penyusunan anggaran setiapSKPD seharusnya merujuk pada kebutuhan riil di

setiap SKPD Namun upaya penghematan yangseharusnya dilakukan oleh setiap SKPD tidakselayaknya mengakibatkan penurunan kinerja

dari SKPD tersebut Apa yang dikemukakantersebut mungkin ada benarnya karena penulis

juga melihat bahwa masih terjadi pengulangan

usulan program di setiap tahun anggaran Bilakita menelusuri risalah rapat rapat paripurna

beberapa tahun anggaran terlihat bahwa dari

tahun ke tahun kritik menyangkut masalah yangsama yaitu persoalan efektivitas dan efisiensi

Akan tetapi disayangkan bahwa sikap kritisitu tidak berupa saran yang kongkret sehinggadapat dikatakan bahwa apa yang dikemukakananggota DPRD Kabupaten Sleman masih pada

level normatif

Dalam rapat rapat pembahasan anggota legis

latif dapat melakukan penambahan agenda atau

melakukan penegasan baik tentang rencana rencana yang lain maupun rencana yang lebih mikroRasionalisasi usulan agenda oleh para anggota

legislatif dalam rapat rapat pembahasan RAPBD

bukan tidak mungkin menyelipkan hidden agen

da agenda tersembunyi personal mereka

Di samping itu patut dicatat bahwa kendatiterjadi pembahasan yang panjang pada kenyataannya rapat ini tidak begitu signifikan mampu

memengaruhi kebijakan dan penetapan program

serta pengalokasian anggaran Bahkan terkesan

panitia anggaran di legislatif tidak terlalu ber

fungsi Dari usulan yang diajukan oleh eksekutiflegislatif hanya mampu mengubah 10 20 persen

terhadap usulan eksekutif tersebut Perubahandimaksud sudah termasuk di dalamnya ihwal

angka dan program

Nota Keuangan yang disampaikan olehBupati Sleman berisikan Kondisi dan Kebijakan

WO

Anggaran Pendapatan Daerah Kondisi dan Ke

bijakan Anggaran Belanja Daerah serta Kondisi

dan Kebijakan Anggaran Pembiayaan pada tahun

yang direncanakan 169 Agenda ini kemudiandilanjutkan sidang berikutnya dengan agendapenyampaian pandangan umum oleh panitia

anggaran dan oleh fraksi fraksi Ditinjau dari

sisi dinamika penyusunan anggaran atau yangoleh Wildavsky disebut sebagai politik anggarantanggapan dari panitia anggaran terhadap dokumen RAPBD tahun 2008 belum memperlihatkan

kalau di dalam prosesnya berlangsung denganapa yang disebut sebagai bargaining Karena jikadicermati bahasa bahasa tanggapan itu tidak ada

yang bersifat menekan eksekutif agar bersediamengikuti alur berpikir legislatif malahan dapat

dikatakan alur pikir legislatif yang terwakili melalui panita anggaran juga tidak terlihat Dari do

kumen dan risalah tiga rapat paripurna terdahulu

rata rata komentar hanya menyangkut hal hal

populer di saat tahun anggaran seperti persoal

an pengadaan buku dan penyelesaian pendirian

stadion di Kabupaten Sleman

Setelahnya adalah tahapan yang disebutdengan sinkronisasi yang dilangsungkan dalamrapat komisi 170 Pembahasan sinkronisasi di

dalam rapat rapat komisi ini dilaksanakan dengan

mengundang instansi instansi yang menjadimitra untuk kemudian dilakukan pembahasan

per bidang yang dibawahi oleh komisi bersangkutan Pembahasan di komisi diawali dengan

rapat dengar pendapat dengan semua unsur ma

syarakat atau yang sering disebut sebagai public

hearing yang dilanjutkan dengan rapat internalmasing masing komisi dan kemudian komisimengundang SKPD terkait untuk melakukankonsultasi Di sini terlihat bagaimana persetu

juan yang diberikan oleh legislatif lebih padapertimbangan politik dan kepentingan pribadi

para aktor

169 Nota Keuangan APBD Kabupaten Sleman Tahun 2009 dibacakan oleh Wakil Bupati Kabupaten Sleman Sri Puruomo

pada tanggal 3 Desember 2008 dalam sidang paripurna yangdiselenggarakan oleh DPRD Kabupaten Sleman

10Di dalam struktur kelembagaan legislatif Kabupaten Sleman

terdapat beberapa alat kelengkapan yang menunjang kinerjalembaga tersebut Salah satu perangkat DPRD yang dibuatadalah komisi komisi Ada empat komisi di DPRD Kabupaten

Sleman yaitu Komisi A membawahi hukum dan pemerintahan

Komisi B mengurusi soal keuangan Komisi C bidang pembangunan dan terakhir Komisi D bidang kesejahteraan

Proses Perencanaan dan Penyusunan

Prioritas Pembangunan

Proses penyusunan dan pengalokasian APBD

Kabupaten merupakan rangkaian kegiatan yangdiawali dari proses perencanaan hingga penganggaran yang saling terkait dan tidak terpisahkankeduanya merupakan proses yang menyatuTahapan perumusan kebijakan pembangunan

dimulai dari penjaringan masalah dan agenda

yang diharapkan masyarakat hingga pada tahapan

disahkannya APBD tiap tahunnya

Dalam proses penyusunan RPJMD terlihat

dinamika yang menggambarkan proses pemenuh

an kepentingan aktor yang terlibat dalam penyusunan yaitu antara pasangan bupati terpilih dengan

tim yang dibentuk bappeda Kepentingan yangmenonjol adalah kepentingan dari pasangan bu

pati terpilih Situasi seperti itu sering diistilahkansebagai fenomena brokery di mana setiap aktoryang terlibat ternyata menyelipkan kepentinganterselubung aktor itu sendiri maupun pesanan byorder aktor eksternal Agar harapan setiap aktorterakomodasi dalam hasil keputusan kebijakan

kemampuan aktor bernegosiasi menjadi salah

satu faktor penentunya di tengah kontestasi atas

banyaknya masalah atau program yang harusdimasukan ke dalam dokumen RPJMD

Kenyataan tersebut tentunya sangat ironis

mengingat kepentingan yang diperjuangkanmestinya ialah kepentingan rakyat Bila kita me

nengok data di lapangan menunjukkan masih

cukup tingginya angka kemiskinan di KabupatenSleman yaitu 58 701 kepala keluarga KK dari

total 250 847 KK Ini berarti permasalahan pen

ting di daerah ini ialah masih terdapatnya sekitar23 40 penduduk miskin dan masih belum

terpenuhi kebutuhan masyarakat akan lapangan

kerja

Kontestasi kepentingan antaraktor dalam

penyusunan program RPJMD jelas masih ber

orientasi pada aspek politik di mana para aktor

melihat alternatif alternatif kebijakan berdasar

kan pada kepentingan partai politik beserta ke

lompoknya clientele group Dalam hal ini dapatdisebutkan antara lain kepentingan bupati terpilih

yang harus memenuhi janji kepada masyarakatpemilihnya walaupun kemudian proses itu men

jadi sulit karena harus disesuaikan dengan potensi

Kabupaten Sleman Keputusan seperti itu harus

diambil karena jika semuanya tidak terpenuhi

akan mengakibatkan kekecewaan pada masyara

kat pemilih Inilah yang merupakan keputusanyang dibuat didasarkan pada keuntungan politik

dengan dipandang sebagai sarana untuk mencapaitujuan tujuan partai atau tujuan tujuan kelompok

kepentingan

Tabel 5 memberi penjabaran analisis kese

suaian arah kebijakan pembangunan sosial dengan

melihat konsistensi antara visi dan misi kepala

daerah terpilih dan prioritas dalam RPJMD peri

ode tahun 2005 2010 dengan Rencana Kerja

Pemerintah Daerah RKPD pada tiap tiap tahunanggaran Terlihat dari dua dokumen yang adabahwa prioritas dalam RKPD tahunan mulai dari

tahun 2007 hingga 2009 adalah sama Tentunya

tidak ada yang salah dengan samanya prioritaspembangunan dalam RKPD tahunan tersebut

Hal ini bisa disebabkan karena memang prioritasdi tahun 2007 masih belum terwujud sehingga

kembali harus menjadi prioritas di tahun tahun

berikutnya

KUA yang TerabaikanPerumusan Kebijakan Umum Anggaran KUA

tiap tahunnya adalah sebuah proses perumusankebijakan anggaran dengan aspek kualitatif karena

aspek kuantitatifnya tertuang dalam RancanganAnggaran Belanja Daerah RAPBD Selain

KUA sebenarnya ada dokumen kualitatif lainnya

dalam proses penetapan program dan pengaloka

sian anggaran daerah yaitu dokumen Prioritas

dan Plafon Anggaran Sementara PPAS

Pada proses penyusunan program dan peren

caaan penganggaran setiap tahunnya di Kabupaten Sleman ada beberapa tahapan yang dilewatimulai dari tahapan perencanaan hingga penganggaran seperti yang dapat kita lihat Gambar 1

KUA adalah sasaran dan kebijakan dae

rah dalam satu tahun anggaran yang menjadipetunjuk dan ketentuan ketentuar umum yangdisepakati sebagai dasar penyusunan Rancan

gan APBD KUA disusun dan disepakati oleh

pemerintah daerah bersama DPRD dan tertuangdalam sebuah nota kesepakatan KUA merupakan

ruang pertemuan untuk menyatukan agenda

pemerintah yang terdiri atas visi dan misi daerahrenstrada kinerja masa lalu kebijakan pemerin

tah pusat dan asumsi estimasi keuangan daerah

79

Tabe15 Analisis Kesesuaian Arah Kebijakan Pembangunan Sosial0

No Visi Misi Kepala DaerahPrioritas Pembangunan dalam

RKPDRPJMD

Visi 2007 2008 2009

Terwujudnya masyarakat

Sleman yang lebih sejahtera 1 Peningkatan kualitas 1 Peningkatan kualitas 1 Penanggulangan kemiskinan 1 Penanggulangan kemiskinan dan pengangguran

lahir dan batin tahun 2010 pelayanan publik terutama pelayanan publik terutama dan pengangguran 2 Revitalisasi pertanian dan kehutanan

pendidikan dan kesehatan pendidikan dan kesehatan 2 Revitalisasi pertanian dan 3 Peningkatan kualitas kesehatan dan pendidikan

2 Pemberdayaan masyarakat 2 Peningkatan pemberdayaan kehutanan 4 Peningkatan kualitas pelayanan publik

miskin masyarakat terutama masy 3 Peningkatan kualitas pendi 5 Pengembangan kawasan strategis peningkatan

3 Peningkatan kontribusi arakat miskin dikan dan kesehatan pengelolaan lingkungan hidup dan sumber dayapendapatan daerah dalam 3 Rehabilitasi dan rekonstruksi 4 Peningkatan kapasitas alam

pembangunan pascabencana pemerintah daerah 6 Peningkatan pendapatan daerah

4 Ketersediaan data yang 4 Peningkatan peran serta ma 5 Pembangunan infrastruktur 7 Peningkatan keamanan dan ketertiban

akurat dan mutakhir syarakat dan swasta dalam peningkatan pengelolaan

5 Peningkatan peran serta ma dunia usaha dan investasi lingkungan hidup dan sumsyarakat dan swasta dalam 5 Revitalisasi pertanian dan ber daya alam

dunia usaha dan investasi kehutanan 6 Peningkatan pendapatan

6 Stabilitas keamanan dan 6 Peningkatan stabilitas daerah

ketertiban masyarakat yang ketentraman dan ketertiban 7 Peningkatan keamanan dan

kondusif masyarakat yang kondusif ketertiban

Misi

Menjaga terse lengg aranya tatapemerintahan yang baik

Menjaga keberlanjutan kegia

tan perekonomian masyarakat

Meningkatnya kualitas hidupdan kehidupan masyarakat

Gambar 1 Siklus Penyusunan APBD

dengan aspirasi clan kebutuhan masyarakat guna

menjawab persoalan persoalan yang dihadapimasyarakat KUA berisikan agenda umum pem

bangunan yang kemudian akan dijaclikan payunguntuk menentukan arah belanja setiap SKPDselama satu tahun penganggaran Dalam KUA

dimuat informasi tentang strategi pembangunandaerah sesuai dengan perkembangan situasi

muatan informasi itu didapatkan dengan terlebih

dahulu melakukan jaring aspirasi masyarakatYang dilakukan di tahun sebelumnya kemudiandisusun proyeksi anggaran pendapatan belanja

clan pembiayaan tahun bersangkutan

Di Kabuapten Sleman KUA dirumuskan oleh

eksekutif kemudian hasilnya diajukan ke DPRD

untuk disetujui menjadi KUA melalui sebuah

nota kesepakatan DPRD sebagai lembaga poli

tis kemudian bekerja mempelajari KUA usulan

eksekutif yang dilakukan oleh panitia anggaranSelain dibahas oleh panitia anggaran sebenarnya

di Kabupaten Slemanjuga dilakukan pembahasan

oleh masing masing fraksi Melalui panitia anggaran dan pembahasan di fraksi anggota DPRD

Yang merepresentasikan wilayah pemilihan

partai dan berbagai kepentingan yang disuarakandapat mengajukan usulan clan melakukan analisis

kritis Dari studi dokumen yang dilakukan selamaperiode 2005 2010 pembahasan KUA di Kabu

paten Sleman hanya sekadar menguatkan apa

Yang sudah diagendakan pemerintah Artinyatidak ada perubahan signifikan atas pembahasan

Yang terjadi dengan legislatif Kenyataan inidapat dibuktikan dengan cara membandingkan

Rancangan KUA dengan clokumen KUA yangdisetujui dan disahkan Setelah pembahasan di

panitia anggaran kemudian hasil rumusan KUA

tersebut dibahas dalam rapat paripurna DPRD

Yang melibatkan seluruh pimpinan clan anggota

dewan dengan mengahadirkan seluruh pimpinan

SKPD Pada saat ini DPRD membacakan pan

clangan umum panitia anggaran terhadap KUAdan juga pandangan umum fraksi Pada saat

ini sebenarnya anggota dewan masih diberikan

kesempatan untuk mengkritisi clan untuk memasti

kan harapan konstituen Akan tetapi proses

pembahasan KUA nyatanya tidak berlangsunglama karena secara aklamasi antara eksekutif

dan legislatif menyatakan kesepakatannya ter

hadap KUA yang diajukan oleh eksekutif tanpahalangan atau kritik yang berarti

Pembahasan KUA antara eksekutif dengan

DPRD ticlak begitu dinamis ditandai dengan

kurangnya aspirasi dan perdebatan yang berlang

sung di dalamnya Hal ini antara lain dikarenakanKUA masih berisi pernyataan pdmyataan umum

tentang rencana pembangunan belum spesifikdan belum mencantumkan nilai rupiah yang detail lantaran masih dicantumkan dengan sistem

kelompok Ini sebagaimana diungkapkan oleh

seorang lnforman 171

17 Wawancara dengan RSH salah satu anggota DPRD Kabu

paten Sleman pada 24 Juli 2009

Siklus Penyusunan APBD

Penyusunan KUA Proses yang terabaikan

C

Perencanaan RPJMD RKPD KUA PPAS cOw

xC

CCPedoman

Notay

RAPBD RKA SKPD Penyusunan Kesepakatan qRKA SKPD

W

Evaluasi Raperda APBD oleh GubernurAPBDMendagri

Gambar 1 Siklus Penyusunan APBD

dengan aspirasi clan kebutuhan masyarakat guna

menjawab persoalan persoalan yang dihadapimasyarakat KUA berisikan agenda umum pem

bangunan yang kemudian akan dijaclikan payunguntuk menentukan arah belanja setiap SKPDselama satu tahun penganggaran Dalam KUA

dimuat informasi tentang strategi pembangunandaerah sesuai dengan perkembangan situasi

muatan informasi itu didapatkan dengan terlebih

dahulu melakukan jaring aspirasi masyarakatYang dilakukan di tahun sebelumnya kemudiandisusun proyeksi anggaran pendapatan belanja

clan pembiayaan tahun bersangkutan

Di Kabuapten Sleman KUA dirumuskan oleh

eksekutif kemudian hasilnya diajukan ke DPRD

untuk disetujui menjadi KUA melalui sebuah

nota kesepakatan DPRD sebagai lembaga poli

tis kemudian bekerja mempelajari KUA usulan

eksekutif yang dilakukan oleh panitia anggaranSelain dibahas oleh panitia anggaran sebenarnya

di Kabupaten Slemanjuga dilakukan pembahasan

oleh masing masing fraksi Melalui panitia anggaran dan pembahasan di fraksi anggota DPRD

Yang merepresentasikan wilayah pemilihan

partai dan berbagai kepentingan yang disuarakandapat mengajukan usulan clan melakukan analisis

kritis Dari studi dokumen yang dilakukan selamaperiode 2005 2010 pembahasan KUA di Kabu

paten Sleman hanya sekadar menguatkan apa

Yang sudah diagendakan pemerintah Artinyatidak ada perubahan signifikan atas pembahasan

Yang terjadi dengan legislatif Kenyataan inidapat dibuktikan dengan cara membandingkan

Rancangan KUA dengan clokumen KUA yangdisetujui dan disahkan Setelah pembahasan di

panitia anggaran kemudian hasil rumusan KUA

tersebut dibahas dalam rapat paripurna DPRD

Yang melibatkan seluruh pimpinan clan anggota

dewan dengan mengahadirkan seluruh pimpinan

SKPD Pada saat ini DPRD membacakan pan

clangan umum panitia anggaran terhadap KUAdan juga pandangan umum fraksi Pada saat

ini sebenarnya anggota dewan masih diberikan

kesempatan untuk mengkritisi clan untuk memasti

kan harapan konstituen Akan tetapi proses

pembahasan KUA nyatanya tidak berlangsunglama karena secara aklamasi antara eksekutif

dan legislatif menyatakan kesepakatannya ter

hadap KUA yang diajukan oleh eksekutif tanpahalangan atau kritik yang berarti

Pembahasan KUA antara eksekutif dengan

DPRD ticlak begitu dinamis ditandai dengan

kurangnya aspirasi dan perdebatan yang berlang

sung di dalamnya Hal ini antara lain dikarenakanKUA masih berisi pernyataan pdmyataan umum

tentang rencana pembangunan belum spesifikdan belum mencantumkan nilai rupiah yang detail lantaran masih dicantumkan dengan sistem

kelompok Ini sebagaimana diungkapkan oleh

seorang lnforman 171

17 Wawancara dengan RSH salah satu anggota DPRD Kabu

paten Sleman pada 24 Juli 2009

Pembahasan KUA memang biasanya tidakmemakan waktu lama karena KUA itu khan

masih sesuatu hal yang umum Biasanya pembahasan yang panjang itu nanti saat membahasRAPBD karena sudah ada angkanya sehingga

lebih jelas

Kebijakan Umum Anggaran Pendapatan

Belanja Daerah Tahun 2010 misalnya menetapkan kebijakan umum belanja daerah adalah

untuk menunjang pelaksanaan tugas dan fungsimasing masing satuan kerja perangkat daerahserta untuk memenuhi kebutuhan anggaran sesuai

dengan prioritas yang ditetapkan APBD tahun2010 diperkirakan mencapai Rp1 006 triliun

yang dipergunakan untuk belanja tidak langsungsebesar Rp715 104 miliar Anggaran tersebut

dipergunakan untuk membiayai gaji dan tun

jangan pegawai bunga subsidi hibah bantuan

sosial bagi hasil bantuan keuangan dan belanja

tidak terduga Selebihnya dialokasikan untuk

belanja langsung sebesar Rp291 662 miliar yaknidipergunakan untuk membiayai program dan

kegiatan masing masing SKPD sesuai denganfungsi dan urusan pemerintah daerah yang harusdilaksanakan

Angka dan prioritas program yang diusulkanoleh pemerintah daerah eksekutif tidak berbeda

dengan dokumen yang kemudian disepakatiantareksekutif dan legislatif melalui nota kese

pakatan antara Pemerintah Kabupaten Sleman

dengan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabu

paten Sleman No 48 Kep KDH B2009 dan No3 Kes DPRD 2009 tanggal 6 November 2009

tentang Kebijakan Umum Anggaran Pendapatandan Belanja Daerah Kabupaten Sleman Tahun

Anggaran 2010 DPRD di sini agaknya belum

merasa penting untuk mengkritisi KUA dengansangat detail karena dianggap belum strategisbagi kepentingan mereka

Di lain pihak program dan alokasi anggaran

dalam ABPD adalah kompilasi dari usulan yang

diajukan oleh masing masing SKPD Jika kitamelihat kembali sebenarnya tidak sepenuhnya

anggaran belanja Kabupaten Sleman disusun

berbasis kinerja tetapi juga berupa pengga

bungan dengan incremental budgeting yaitusistem anggaran belanja dan pendapatan yangmemungkinkan revisi selama tahun berjalan se

kaligus sebagai dasar penentuan usulan anggaran

periode tahun yang akan datang Angka di pospengeluaran merupakan perubahan kenaikan

dari angka periode sebelumnya Permasalahan

yang harus diputuskan bersama adalah metodepenaikan penurunan incremental dari angka

anggaran tahun sebelumnya Logika sistem

anggaran ini adalah seluruh kegiatan yang dilaksanakan merupakan kelanjutan kegiatan dari

tahun sebelumnya

Regulasi APBD Ruang Bagi Ekskutifuntuk Germain

Agaknya perlu untuk terns mengingatkan peme

rintah daerah bahwa anggaran daerah adalah per

wujudan amanat rakyat kepada pihak eksekutif

dan legislatif Untuk itu pemerintah dilengkapi

dengan rambu rambu yang merupakan pedoman dalam penyusunan anggaran Dalam proses

penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja

Daerah Kabupaten Sleman dasar hukum yangdigunakan sebagai pedoman penyusunan itu

cukup banyak dan juga rumit Pada Gambar 2ditunjukan berbagai peraturan yang digunakandalam penyusunan APBD

Pada amandemen terakhir terhadap UUD1945 pasal 18A ayat 2 diamanatkan agar hu

bungan keuangan pelayanan umum sumber daya

alam dan sumber daya lainnya antara Pemerintah

Pusat dan Pemerintah Daerah diatur dan dilak

sanakan secara adil dan selaras berdasarkan

undang undang Ini kemudian menjadi dasarpembentukan Undang Undang tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan

Pemerintah Daerah Selanjutnya melalui Ketetapan MPR No 1 V MPR 2000 tentang Rekomendasi Kebij akan Dalam Penyelenggaraan OtonomiDaerah dan Ketetapan MPR No VI MPR 2002

Rekomendasi atas Laporan Pelaksanaan Putusan

MPR RI oleh Presiden DPA DPR BPK dan

MA merekomendasikan kepada Pemerintah dan

DPR agar melakukan perubahan yang bersifatmendasar dan menyeluruh terhadap UU No 22Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah danUU No 25 Tahun 1999 tentang PerimbanganKeuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerin

tah Daerah Sejalan dengan amanat TAP MPR

tersebut serta perkembangan dalam peraturan

perundang undangan di bidang keuangan negarayaitu UU No 17 Tahun 2003 tentang Keuangan

UU 2 12004 UU 17 2003 UU 112004 UIJ 33 20049

1u

PEitt 1 it t 1 ftt7

PP 41 07

Gambar 2 Landasan Kebijakan Pengelolaan Keuangan Daerah

Negara UU No l Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara UU No 15 Tahun 2004 tentangPemeriksaan Pengelolaan clan Tanggung JawabKeuangan Negara terjadilah perubahan mendasar

clan menyeluruh dalam sistem keuangan negara

Adapun peraturan pemerintah PP yang lahirsetelah perubahan perundang undangan tersebut

di antaranya adalah PP No 37 Tahun 2005 tentangKedudukan Protokoler dan Keuangan DPRD PP

No 54 Tahun 2005 tentang Pinjaman Daerah PPNo 55 Tahun 2005 tentang Dana PerimbanganPP No 56 Tahun 2005 tentang Sistem InformasiKeuangan Daerah PP No 57 Tahun 2005 tentangHibah Kepala Daerah dan PP No 58 Tahun 2005

tentang Pengelolaan Keuangan DaerahDi Kabupaten Sleman semua peraturan itu

dijadikan dasar hukum dalam menyusun doku

men anggaran belanj a daerah Rencana anggarankegiatan yang dibuat oleh SKPD di lingkunganpemerintah Kabupaten Sleman yang disingkatdengan RASK merupakan dokumen dasar dalam

penyusunan anggaran pendapatan belanja daerah

Dokumen dasar tersebut selanjutnya disampaikan

kepada tim anggaran daerah untuk dievaluasi le

bih lanjut mengenai kesesuaian program yang adadi unit kerja kesesuaian program dan kegiatan

unit kerja dengan tupoksinya dengan strategi

dan prioritas daerah serta dengan kewajaran dan

target kinerja

Setiap unit ker a diharuskan merasionalisasikan rencana kegiatannya pada setiap programmulai dari tujuan hasil dan manfaat setiap kegiatan Selain itu proses revisi dan konfirmasi item

dilakukan untuk mengoptimalkan ketepatan

dengan input dari setiap SKPD dengan pusatdata di bappeda RASK harus mencerminkan

kesesuaian dan konsistensi dengan KUA dan

strategi prioritas yang telah ditetapkan Misalnyapada RAPBD tahun 2009 SKPD kesehatan

mengajukan usulan program promosi kesehatan

dan pemberdayaan masyarakat dengan anggaran

sebesar Rp271 046 500 dan pada tahun anggaran

2010 program ini muncul kembali dengan nama

program yang sama yaitu program promosi

kesehatan dan pemberdayaan masyarakat dengan

anggaran sebesar Rp571 193 000 Serupa pula de

ngan itu dari SKPD Pendidikan pada tahun 2007

mengusulkan program penyelenggaraan program

PAUD dengan anggaran Rp175 000 000 namun

pada tahun anggaran 2010 usulan ini kembali

diajukan dengan nama program pengembangan

pendidikan usia dini PAUD dengan anggaran

sebesar Rp47 250 000 yang dilakukan dalambanyak kegiatan yaitu pengembangan kuriku

lum bahan ajar dan model pembelajaran pendi

dikan anak usia dini penyelenggaraan koordinasi

dan kerja sama PAUD publikasi dan sosialisasi

PAUD

I

Pengulangan program dari tahun ke tahun

anggaran tidak selalu salah selama indikator

capaian program yang diulang tersebut jelas danterukur Dalam kasus program promosi kesehatan

dan pemberdayaan masyarakat seperti di atas indi

kator capaiannya adalah sama dan terlebih lagi

di dalam dokumen Laporan Keterangan Pertanggungjawaban LKPJ tahun 2009 keberhasilan

program ini tidak dijelaskan sehingga tentunya

dari sisi fungsi anggaran sebagai alat penilaian

kinerja performance measurement tool APBD

Kabupaten Sleman tidak bisa dijadikan indikator

untuk menilai kinerja aparatur penyelenggara

pemerintahan yang bertugas memberikan layanankepada masyarakat

Membandingkan usulan dana program antar

bidang dan antara satu dinas dengan dinas lainnya adalah salah saw upaya untuk meningkatkan

posisi tawar terkait dengan usaha setiap SKPDuntuk meningkatkan jumlah anggaran yang dikeIola Namun terkadang kita menyaksikan bahwapeningkatannya An tidak rasional ini semua erat

kaitannya dengan sistem penganggaran yangmasih bersifat inkremental Logika dari sistem

anggaran ini adalah seluruh kegiatan yang dilaksanakan merupakan lanjutan kegiatan dari tahun

sebelumnya Kondisi yang terjadi dengan programdari dinas kesehatan yang disebutkan tadi tidaksepenuhnya demikian Ini karena dengan nama

program yang sama rincian kegiatannya jauhberbeda Tahun 2008 program yang dilaksanakanadalah pemberdayaan UKBM Usaha Kesehatan

Berbasis Masyarakat penyebarluasan informasi

kesehatan pembinaan terpadu PKK KB Kes

TMKK dan penyebarluasan informasi tentangbahaya napza terhadap kesehatan Sedangkanpada tahun 2010 dengan jumlah anggaran yangjauh lebih besar kegiatan yang dilakukan adalahpromosi kesehatan dan informasi sadar hidupsehat penyuluhan masyarakat pola hidup sehatpeningkatan pemanfaatan sarana kesehatan dan

peningkatan pendidikan tenaga penyuluhan kese

hatan Terlihat bahwa kegiatan di tahun 2010 bu

kanlah lanjutan kegiatan tahun 2008 Wildavskymenjelaskan ini adalah sebagai bentuk hasil dari

sebuah kompromi kompromi politik Kompromi

politik yang dilakukan oleh aktor dalam hal iniadalah anggota TAPD dengan SKPD

01

Kita ingin mengatakan bahwa sistem penganggaran yang digunakan di Kabupaten Slemanadalah anggaran yang berbasis kinerja namunnyatanya dalam program program capaian kinerj abelum bisa diukur Kesepakatan yang terjadidan kemudian ditetapkan menjadi APBD adalah

salah satu bentuk dari keahlian aktor dalam hal

ini eksekutif dalam melakukan negosiasi dan

menyakinkan legislatif bahwa itu sesuai dengan

kesepakatan dalam KUA dan tidak bertentangan

dengan aturan hukum penyusunan anggaran

Kesimpulan

Aktor aktor yang terlibat dalam perumusan kebijakan anggaran dalam perspektif politik anggaran

masih senantiasa memperjuangkan kepentingan

sendiri dengan berbagai strategi Bagi eksekutif

strategi yang paling aman adalah dengan senantiasa mengemukakan bahwa anggaran telah se

suai dengan aturan Sementara untuk kondisi

semacam itu legislatif biasanya tidak bisa ber

buat banyak terutama disebabkan pada dasarnya

legislatif DPRD tidak punya cukup pengetahuandi bidang penganggaran Ditemukan bahwa masih banyak anggota legislatif yang tidak mengertiapa yang menjadi prioritas pembangunan Kabupaten Sleman Selain itu landasan prioritas oleh

legislatif masih tersekat sekat pada pemahaman

pemenuhan kebutuhan para konstituen Di dalam

penyusunan APBD terjadi proses sharing danbargaining kepentingan antaraktor

Daftar Pustaka

Brender Adi dan Allan Drazen 2004 Political Bud

get Cycles in New versus EstablishedDemocra

cies Tel Aviv University of Maryland

Bastian Indra 2001 Akuntasi Sektor Publik di Indo

nesia Jakarta

Halim Abdul 2007 Akuntansi Sektor Publik Akun

tansi Keuangan Daerah Jakarta Selemba

Empat

Howlett Michael et al 1995 Studying public policy Policy Circles and Policy Subsiter OxfordUniversity Press

Mardiasmo 2002 Akuntansi Sektor Publik Yogya

karta Andi

2004 Otonomi dan Manajemen

Keuangan Daerah Yogyakarta Andi

Santoso Purwo dkk 2004 Menembus Ortoksi Ke

bijakan Publik Dalam M Ridwan Jafar 2006

PolitikAnggaranDaerah Studi tentang ProsesPerumusan Kebyakan Anggaran dalam Penyu

sunan APBD Tahun 2005 di Kabupaten Mamu

ju Provinsi Sulawesi Barat Yogyakarta

Wildaysky Aron 1946 The Politics of BudgetaryProcess Boston Little Brown co Dalam

Budi Winarno Teori dan Proses Kebijakan

Publik Yogyakarta Media Pressindo

Kepmendagri No 29 Tahun 2002

11

EVALUASI PEMILU LEGISLATIF 2009

Tinjauan atas Proses Pemilu Strategi Kampanye Perilaku Memilih

dan Konstelasi Politik Hasil Pemilu

Lili Romli

Abstract

In general the 2009 legislative election has been conducted condusively However there were some problemsin the implementation ofthe election such asfixed voter lists and the election results decision In this election participation ofthe voter was decreasing relatively compare to previous election and the trend of the voter behaviourtend to be transactional In this regards there were frictions of the 2009 election results with the victory of theDemocratic Party accompanied by the decline of the Golkar Party PDIP and Islamic parties

Pendahuluan

Pada era reformasi ini bangsa Indonesia telah

melakukan tiga kali pemilihan umum pemilu

yaitu di tahun 1999 2004 dan 2009 Pada Pe

milu 2004 dan 2009 bangsa Indonesia dianggaptelah mampu menunjukkan kemajuan dalam ber

demokrasi dan berpolitik secara lebih modern

Kenyataan inilah yang menyebabkan bangsa inimulai mendapat perhatian dari berbagai kalangan di belahan dunia Predikat sebagai sebuah

negara demokrasi terbesar ketiga tak pelak disan

dang oleh Indonesia saat ini setelah hampir limadekade hidup dalam otoriterianisme

Pemilu Legislatif Pileg 1999 merupakanmomentum awal kebebasan berpolitik di negeri

ini sekaligus menjadi titik tolak transisi menuju

kehidupan demokrasi yang lebih baik Pemilu1999 memberikan kesempatan bagi setiap partaipolitik peserta pemilu untuk berpartisipasi dan

berkompetisi secara lebih adil memberikan ke

bebasan bagi rakyat untuk memilih secara lebih

konsekuen dan menciptakan ruang dan peranyang cukup besar bagi kekuatan di luar negaradalam pelaksanaan pemilu

Hasil Pemilu 1999 menunjukkan dari 48

partai politik parpol peserta pemilu tidak ada

satupun yang memperoleh suara mayoritas mut

lak Secara keseluruhan ada 21 parpol yang memperoleh kursi di DPR Dari 21 parpol tersebut

Penelitian dengan judul tersebut dilakukan oleh tim peneliti

yang beranggotakan Lili Romli Koordinator SyamsuddinHaris Finnan Noor dan Tri Rainny Syafarani

sesuai dengan ketentuan UU Pemilu No 3 Tahun

1999 tentang Pemilu parpol yang lolos electoralthreshold ET 2 Io hanya enam parpol yaitu

Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan PDIP

Partai Golongan Karya Golkar Partai Persatuan

Pembangunan PPP Partai Kebangkitan Bangsa

PKB Partai Amanat Nasional PAN dan

Partai Bulan Bintang PBB Dan dalam kon

teks sej arah politik hasil Pemilu 1999 memangberhasil mengurangi hegemoni Golkar selama

32 tahun lebih

Pemilu kedua era reformasi dilaksanakan

pada tahun 2004 Sebanyak 24 partai politik

berpartisipasi dalam pemilu tersebut Pada Pe

milu 2004 itulah rakyat Indonesia diperkenalkan

pada sistem pemilu langsung Sistem pemilu

legislatif yang menggunakan mekanisme proporsional dengan daftar semi terbuka memangmengundang perdebatan Ketika pelaksanaannyapun masih menunjukkan kuatnya peran pengurus

pusat partai dalam menentukan calon legislatif

Namun setidaknya Pemilu 2004 relatif telah

membuka peluang lebih besar bagi rakyat untuklebih terlibat meski secara terbatas dalam persoal

an pemilihan calon anggota legislatif calegHasil Pemilu 2004 kemudian menunjukkan

adanya perubahan peta politik secara nasional

dan di tingkat lokal Perubahan tersebut terjadi

terutama pada pergeseran kekuatan partai politik

pada pemilu 1999 dan pemilu 2004 Dalam pemi

lu 2004 Partai Golkar keluar sebagai pemenangpemilu dengan memperoleh suara 21 6 128

87

kursi Meski memenangkan pemilu suara yangdiperoleh Partai Golkar mengalami penurunan di

bandingkan dengan Pemilu 1999 22 4 PDIP

yang pada Pemilu 1999 sebagai pemenang padaPemilu 2004 ia berada pada urutan kedua dengan

memperoleh suara 18 5 109 kursi PDIP men

galami penurunan suara sekitar 15 dari hasil Pe

milu 1999 33 73 Urutan ketiga ditempati oleh

PKB dengan 10 6 52 kursi kemudian PPP

8 2 58 kursi dan PAN 6 4 52 kursi Sama

dengan Partai Golkar dan PDIP ketiga partai ini

sama sama mengalami penurunan suara

Secara umum Pemilu 1999 maupun Pemilu

2004 memang berlangsung relatif sesuai dengantatanan normatif pelaksanaan pemilu yangdemokratis namun bukan berarti tidak ada

masalah sama sekali Dalam Pemilu 1999 yangsecara prosedural lebih demokratis dibandingkan

pemilu pemilu masa Orde Baru catatan kelam

terutama terkait dengan perilaku elite politik hasil

pemilihan itu sendiri Hal ini karena substansi

demokrasi yang diharapkan berkembang denganbaik setelah pelaksanaan sebuah pemilu yangdemokratis tidak terjadi Performa wakil wakil

rakyat yang duduk di legislatif selain dianggaptidak mampu menegakkan makna reformasi yang

sesungguhnya juga menjadi bagian yang menimbulkan masalah politik berkepanjangan Hal ini

ditandai misalnya dengan semakin meluasnya

praktik korupsi kolusi dan nepotisme ketidak

adilan dan ketidaktegakan hukum 172

Pada Pemilu 2004 permasalahan terutama

dikaitkan dengan soal soal yang bersifat prosedural Peraturan perundangan tentang Pemiluyaitu UU No 12 Tahun 2003 menyisakan ber

bagai masalah antara lain13 pertama pengaturan dana kampanye yang sangat longgar tidak

transparan dan jauh dari prinsip prinsip akuntabilitas publik yang universal Tidak ada aturanyang jelas mengenai sanksi terhadap pelanggarandalam pencatatan pembukuan pelaporan dan

auditing dana kampanye Kedua minimnyaaturan main mengenai penyalahgunaan jabatan

172 Lihat dalam Lili Romli ed Evaluasi Pemilihan Umum

2004 Analisis Proses dan Hasil Pemilu Legislatif JakartaLIPI Press 2005 hlm 2 3

13 Analisis mengenai hal ini lihat dalam Syamsuddin Haris

Pemilu 2004 Peluang Konsolidasi Demokrasi atau Perangkap Status Quo Politik Jurnal Ilmu Politik Pemilu dan

Dentokrasi April 2003 hlm 3 27

HM

dan kekuasaan oleh pej abat publik yang melakukan kampanye ini khususnya menyangkut tidak

adanya aturan jelas mengenai penggunaan fasili

tas publik dan sanksi bagi partai atau calon yangmenyalahgunakannya

Ketiga sistem proporsional terbuka yangditerapkan masih memungkinkan terjadinya

dominasi peran partai politik dalam penentuan

calon Partai politik dapat menggiring pemilihuntuk mencoblos hanya tanda gambar partai saja

tanpa pilihan alas nama calon Dengan begitu

pemilih dapat terjebak untuk kembali ke pro

porsional tertutup meskipun secara formal yangberlaku adalah sebaliknya Keempat posisi dan

kewenangan lembaga pengawas pemilu masih

lemah Kebutuhan akan lembaga pengawas

independen dengan kewenangan yang luas itudinafikan oleh pemerintah dan DPR Pengadilan

ad hoc atau pengadilan khusus pemilu juga sama

sekali tidak diakomodasi dalam undang undangpemilu Padahal pada Pemilu 1999 pengadilan

umum gagal sebagai institusi yang bertugas untukmenegakkan hukum pemilu Fenomena yangkemudian terjadi sebagai dampak susulan dari

kelemahan aturan main di atas adalah muncul

nya berbagai pelanggaran pemilu seperti moneypolitics dan pelanggaran kampanye menajamnya

konflik internal menguatnya fenomena oligarki

partai politik dalam pencalonan

Dari dua pelaksanaan pemilu tersebut ter

dapat beberapa pelajaran penting khususnyaterkait dengan keberadaan partai politik dan

kehidupan demokrasi Pertama secara umum

pemilu belum dapat mengubah orientasi partai

untuk mengedepankan program Partai partai

politik cenderung mengembangkan isu isu yangterkait dengan masalah primordial figuritas atau

pun wacana wacana yang bersifat jargon yangbersifat sementara dan tidak detail Situasi ini

bukan saja berimplikasi pada materi kampanye

partai politik yang mengambang melainkan pula

secara esensial partai politik belum menunjukkan

karakteristik modern lantaran tidak membiasa

kan diri berkecimpung pada soal soal konkretyang dibutuhkan oleh rakyat di atas sebuah fundamen visi dan misi yang jauh ke depan Denganatmosfer demikian pada gilirannya tidak saja

menyebabkan partai politik relatif gagal untuk

secara cerdas menjadi bagian dari penyelesaian

masalah tapi secara politis menjadi sulit untuk

dimintai pertanggungjawaban oleh konstituen

karena memang kerap mengedepankan hal halyang secara umum tidak bersifat konkret

Kedua penilu pemilu di awal reformasi rela

tif gagal dalam mengikis kecenderungan oligarki

partai politik Hal ini terbukti dengan masih ada

nya praktik lompat pagar anggota partai yanglangsung menduduki jabatan penting dalam sebuah partai Selain itu elite partai di pusat masih

amat berperanan dalam menentukan nomor urut

kandidat clan jadi atau tidaknya sesorang kandidat menjadi anggota legislatif Di samping itumasih minimnya upaya partai dalam menyosia

lisasi kandidat kepada khalayak telah membuat

masyarakat kurang memperoleh peluang untukmemahami dan mengevalusi kelayakan seorangkandidat legislatif Dengan mekanisme nomor

urut yang mendompleng preferensi terbuka sejatinya telah membuat kedaulatan rakyat dalam

memilih menjadi berjalan setengah setengah Ini

karena dalam praktiknya hasil akhir komposisi

keanggotaan legislatif dari partai tertentu tetapdipegang oleh pengurus pusat partai yang kerapsarat dengan kepentingan atas dasar kedekatan

dan bukan kualitas

Pemilu 2009 merupakan ujian bagi upaya

seberapa besar partai politik berkeinginan untuk

memperbaiki diri dengan lebih berorientasi

program dan juga sedapat mungkin mengikis

kecenderungan oligarki yang diidap parpolDengan diberlakukannya sistem proporsional

terbuka murni diharapkan akan mengurangi

oligarki partai dan mendorong parpol untuk kianmendekatkan diri kepada masyarakat Selain

itu mengingat semakin mahalnya harga sebuah

kursi maka ke depan sebuah partai sesungguhnya

dituntut untuk lebih profesional dan mengakar

kuat di tengah tengah masyarakat Dengan menghadapi tantangan itu ditambah dengan semakin

rasional dan pragmatisnya masyarakat Indonesia

maka persoalan mengenai perubahan orientasi

ke arah program yang berpengaruh pada materikampanye menjadi soal yang menarik untukdicermati Hal ini tentu tidak mudah mengingat

telah muncul kecenderungan meningkatnya apa

tisme masyarakat yang diindikasikan denganmenguatnya fenomena golput pada beberapa

pemilukada terakhir 114

14 Sebagai contoh pemilukada DKI Jakarta angka golputmencapai 39 2 persen pemilukada Jawa Barat 33 persen dan

Saat ini dengan adanya UU baru UU No 10

Tahun 2008 tentang Pemilihan Anggota DPR

DPD clan DPRD yang menyiratkan keterlibatanmereka secara langsung ditambah dengan polapendekatan baru caleg dalam menjaring suaraarus informasi yang semakin terbuka dan budaya

politik yang bertambah pragmatis meski tidakseluruhnya demikian perilaku memilih tampak

akan terpengaruhi dan tidak menutup kemungkinan mengalami pergeseran Di sisi lain dengan

dilandasi asumsi adanya korelasi antara pemilu

aturan main perilaku partai dan pemilih dalam

pemilu adalah sebuah keniscayaan jika hasil

pemilu 2009 menyiratkan adanya perubahan

konstelasi politik di tanah air

Pelaksanaan Pemilu 2009 yang berpedomanpada UU No 10 Tahun 2008 mengindikasikan

sebuah perubahan aturan main yang signifikan

dalam kehidupan politik bangsa Indonesia

Aturan main baru itu secara normatif ditujukan

bagi peningkatan kualitas politik clan kehidupan

demokrasi bangsa Indonesia UU ini secara fak

tual telah membawa perkembangan politik yanglebih populis dengan memberikan kesempatan

yang luas bagi masyarakat untuk menempatkanwakil rakyat yang dikehendakinya secara langsung Namun hal itu tentu saja baru merupakansalah satu aspek Aspek lainnya perlu digali

dalam rangka menilai secara utuh kontribusi

regulasi pemilu kali ini dalam upaya peningkatan

kualitas kehidupan politik bangsa

Dalam UU Pemilu 2008 terdapat sejumlah

tantangan yang berat bagi partai partai politikuntuk dapat meraih suara Hal ini karena UU

tersebut memberlakukan ketentuan parliamen

tary threshold PT 2 5 sementara untuk

mencapai PT 2 5 suara tentu tidak mudah bagi

parpol yang belum mempunyai basis massa yangkuat Alokasi kursi daerah pemilihan dapil

mengalami perubahan dari 3 12 kursi menjadi

3 10 kursi Selain itu untuk penghitungan suara

di DPR diberlakukan aturan 50 dari Bilangan

Pembagi Pemilih BPP clan sisa suara ditarik ke

provinsi Dengan ketentuan seperti ini tingkat

kompetisi di antara parpol peserta pemilu akan

ketat dan tidak mudah bagi partai partai politik

untuk dapat meraih kursi di DPR

Pilakada Jawa Timur golput mencapai 40 persen

Me

Selain itu berdasarkan Putusan Mahkamah

Konstitusi MK penetapan calon terpilih anggota legislatif yang semula berdasarkan 30BPP dan nomor urut seperti diatur pada Pasal

214 UU No 10 Tahun 2008 tentang PemilihanAngggota DPR DPD dan DPRD berubah

menjadi berdasarkan suara terbanyak Implikasi

Putusan MK ini antara lain membuat semua

caleg mempunyai kesempatan yang sama untukterpilih dan persaingan pemilu akan semakin

luas Persaingan bukan hanya antarpartai tetapi

juga antarcaleg internal partai Penetapan suaratebanyak bagi calon terpilih anggota legislatif di

harapkan juga dapat meningkatkan akuntabilitas

anggota legislatif terhadap konstituen

Sehubungan dengan itu diperlukan strategi

yang jitu bagi partai partai politik dan caleguntuk dapat meraih dukungan pemilih Dengan

waktu kampanye pemilu yang relatif panjangyakni sembilan bulan terdapat kesempatan yangluas bagi parpol dan caleg untuk melakukanberbagai pendekatan pada konstituen Pelbagai

cara telah dilakukan oleh partai partai politik

dan para calegnya dalam upaya meraih simpati

dan dukungan kosntituen yaitu mulai dari pema

sangan baliho pamflet sampai pasang Man diberbagai media massa baik cetak maupun elek

tronika Selain itu guna meraih simpati pemilih

di antara parpol dan caleg ada yang melakukanupaya upaya seperti memberikan asuransi benih

padi hingga bantuan finansial yang tidak sedikitkepada warga

Di sini tampak bagaimana sepak terjang

caleg dan parpol dalam mendekati pemilih dalamrangka mendapatkan suara sebanyak banyaknya

dalam pemilu kali ini Akan tetapi agresivitas

caleg dalam mengkampanyekan dirinya ternyatadi kalangan masyarakat justru memunculkan

sikap pesimistis dan antipati Mengacu padapemilukada pemilukada di beberapa daerah

dengan tingkat partisipasi pemilih yang relatifrendah dan tingkat golput yang cenderung tinggimaka Pemilu 2009 sedari awal telah diprediksi

akan berlangsung sebagaimana pada pemilukadapemilukada tersebut yakni tingkat partisipasi

masyarakat dalam memilih relatif akan rendah

dan kecenderungan golput akan tinggi

Pemilu 2009 selain dikuti oleh partai partai

politik lama peserta Pemilu 2004 juga diikuti

ON

oleh sejumlah partai barn Di antara partai partai

baru yang menjadi peserta Pemilu 2009 ialahHanura Gerindra PDP PKNU dan PMB PDP

dan PKNU merupakan partai baru produk konflik

internal di PDIP dan PKB sedangkan PMB lahir

akibat ketidakpuasan terhadap PAN yang dianggap kurang melayani warga MuhammadiyahAkibat pemberlakuan aturan barn dalam Pemilu

2009 PT 25 alokasi kursi per dapil 3 10 dan

pembagian suara 50 dari BPP dengan jumlah

perserta pemilu sebanyak 38 partai telah dipre

diksi bakal terjadi pergeseran kekuatan politik di

DPR hasil Pemilu 2009

Pemilu 2009 merupakan pemilu penentuan

bagi konsolidasi demokrasi berbagai soal terkait

dengan regulasi pola pendekatan partai politik

perilaku memilih dan kecenderungan perge

seran peta kekuatan politik merupakan hal yangmenarik untuk dikaji Sehubungan dengan itu

pertanyaan yang dijawab dalam penelitian ini terdiri atas 1 Bagaimana kualitas penyelenggaraan

Pemilu 2009 dibandingkan dengan pemilu sebe

lumnya Apa saja problematika yang terdapatdi dalam sistem dan regulasi Pemilu 2009 2

Bagaimanakah pola dan strategi partai politik dan

calon anggota legislatif dalam upaya mendekati

konstituen untuk mendapatkan dukungan suara

Apakah ada kemajuan dari pola dan strategi yangdilakukan parpol dan caleg dibandingkan pemilusebelumnya 3 Bagaimanakah tingkat partisipasi

politik dan kecenderungan perilaku memilih pada

Pemilu 2009 Adakah perubahan pola kecen

derungan perilaku memilih dibandingkan pemilu

sebelumnya dan 4 Sejauhmana sistem pemilu

dan meningkatnya jumlah peserta pemilu akan

mengubah peta kekuatan politik di DPR hasil

Pemilu 2009 Apakah akan terjadi pergeseran

peta kekuatan politik dan apa faktor faktor yangmemengaruhinya

Dilema Format Pemilu dan Kisruh

Proses Pemilu

Meskipun secara umum pemilu berlangsungkondusif barangkali tak seorang pun bisa membantah bahwa penyelenggaraan Pemilu 2009

memang bermasalah sejak periode persiapantahapan tahapan pemilu pelaksanaan pemberian

suara dan penghitungan suara hingga penetapan

kursi serta hasil pemilu Daftar panjang persoalan

penyelenggaraan pemilu itulah yang disebut sebagai kekacauan clan kekisruhan pemilu

Secara umum fakta fakta tentang kisruhpemilu dapat dikelompokkan atas tiga tahapan pe

milu yaitu masalah masalah di sekitar persiapan

pemilu soal soal di seputar pelaksanaatl pemilu

terutama pemberian suara dan penghitungan

suara serta berbagai masalah yang berkaitandengan penetapan hasil pemilu 15

Dalam persiapan pemilu hal yang menimbulkan kekisruhan adalah terkait dengan persoalan

verifikasi partai politik Jumlah partai peserta Pe

milu 2009 sebanyak 34 partai nasional dibandingkan 24 partai peserta Pemilu 2004 menimbulkan

kecurigaan sebagian kalangan atas profesionalitas

KPU melakukan verifikasi atas partai peserta pe

milu Kekecewaan atas hasil verifikasi KPU juga

dinyatakan oleh sejumlah partai yang gagal lolos

sebagai peserta pemilu sehingga mereka meng

gugat KPU melalui pengadilan tata usaha negara

Pengadilan PTUN ternyata mengabulkan gugatan

empat partai baru yang sebelumnya dinyatakangagal lolos oleh KPU yakni Partai Merdeka

Partai Persatuan Nahdlatul Ummah Indonesia

Partai Sarikat Indonesia dan Partai Buruh

Kisruh lainnya adalah berkaitan dengan

persoalan daftar pemilih tetap DPT Kekha

watiran berbagai kalangan akan kisruh DPT

pemilu legislatif akhirnya menjadi kenyataan

Hak konstitusi warga negara dikorbankan atas

nama undang undang dan peraturan KPU yangkaku rancu clan multitafsir Paling kurang adadua faktor yang menjadi sumber kekisruhanDPT yaitu 1 Penyerahan DP4 ke KPU Depdagri lewat Dinas Kependudukan tidak memak

simalkan penyisiran atau up date data potensial

pemilih di daerah khususnya daerah yang baruselesai menyelenggarakan pemilukada dan 2

tidak ada sosialisasi massif dilakukan oleh KPU

mengenai perubahan sistem pendataan pemilih

dari stelsel pasif menjadi stelsel aktif sehingga

pada umumnya masyarakat tidak tahu bahwa

15 Berita tentang kisruh pemilih dapat dibaca dalam SidikPumomo Menyelamatkan Penyelenggara Pemilu dalam

Kompas 2 Oktober 2009 Atau lihat pula Irvan Mawardi

Anatomi Kekisruhan DPT dalam http wwwjppr or id content view 2525 80 10 April 2009 Dan pemberitaan berjudul

Tak Bawa A5 Puluhan Penumpang di Juanda Ditolak KPPSdalam http beritajatim com 9 April 2009

untuk menjadi pemilih mereka harus mengecek

DPS ke PPS setempat

Sumber kisruh pemilu lainnya adalah per

ubahan sistem pendataan pemilih dari stelsel

pasif menjadi stelsel aktif Pada pemilu sebelum

nya petugas pendaftar mendatangi pemilih tetapi

sekarang para pemilih harus mendatangi petugas

Perubahan ini terlalu maju untuk Indonesia yangkualitas pelayanan birokrasinya sangat buruk

Masyarakat enggan mendatangi aparat apalagi

hanya sekadar untuk mengecek nama mereka

dalam DPS Kisruh pemilu lain yang tak kalahpentingnya adalah tertunda tundanya penetapan hasil pemilu oleh KPU Keputusan KPU

tentang penetapan hasil pemilu bahkan digugat

oleh sejumlah caleg ke Mahkamah Agung dandipenuhi oleh MA Walaupun akhirnya Mahka

mah Konstitusi secara tak langsung membatalkanKeputusan MA realitas tersebut mencerminkan

problematika sistemik Pileg 2009

Tahapan pemilu lainnya yang menjadi sumber kekisruhan penyelenggaraan Pemilu 2009

adalah pemberian suara dan pemungutan suara

Sebagai konsekuensi logis dari persoalan DPT

muncul kekecewaan banyak pemilih di berbagai

daerah di Indonesia karena ternyata nama mereka

tidak tercantum dalam daftar pemilih Keluhan

dan kekecewaan tersebut ternyata hampir merata

di berbagai daerah dengan tingkat kecerobohan

dan jumlah pemilih yang diciderai hak politiknyaberbeda beda di setiap daerah Kekecewaan masyarakat ini sangat wajar apalagi dihubungkan

dengan fakta bahwa mereka pada umumnya ter

daftar sebagai pemilih dalam pemilukada terakhir

di wilayahnya masing masing

Sumber kisruh pemilu lainnya adalah tidak

tersedianya stok Formulir C 1 yang merekamhasil penghitungan suara pewilu di tingkat TPSSaksi saksi partai berhak memperoleh Form

C 1 sebagai data autentik hasil pemilu yangditandatangani oleh KPPS Namun dalam reali

tasnya baik partai maupun para caleg mengeluhdan kecewa karena gagal memperoleh Form C 1

dari KPPS

Kisruh lain yang tak kalah membingungkanberbagai pihak adalah tertunda dan berubah

ubahnya penetapan hasil pemilu legislatif oleh

jajaran KPU baik oleh KPU daerah untuk DPRD

setempat maupun oleh KPU pusat untuk DPR RI

91

Penetapan pembagian kursi oleh KPU untuk DPR

bahkan dibatalkan oleh Mahkamah Agung MA

setelah digugat oleh beberapa caleg yang merasaseharusnya terpilih sebagai anggota legislatif atas

dasar perundang undangan yang berlakuKekisruhan ini antara lain bersumber dari

Keputusan KPU No 15 Tabun 2009 tentang

Mekanisme Penetapan Hasil Pemilu yang justru tidak saling mendukung dengan UU No 10Tahun 2008 Di satu pihak KPU menerbitkan

keputusan seperti disebut di atas tetapi di pihak

lain penetapan kursi DPR didasarkan pada UU

No 10 Tabun 2008 Akibatnya KPU digugat ke

MA oleh sejumlah caleg yang merasa dirugikandan seperti dikemukakan di atas MA kemudian

memenangkan gugatan tersebut dan membatal

kan Keputusan KPU No 15 Tahun 2009

Fenomena kekisruhan penyelenggaraan

Pileg 2009 sebenarnya tidak berdiri sendiriArtinya faktor di balik realitas kisruh pemilu

bukan semata mata berkaitan dengan buruknya

kinerja clan profesionalitas KPU melainkan juga

terkait komitmen hampir keseluruhan pihak yangterlibat dalam pemilu Ini termasuk di dalamnya

kualitas perencanaan pembahasan dan produk

berbagai UU bidang politik yang dihasilkan DPRbersama sama dengan pemerintah

Apabila ditelusuri akar masalahnya selain

KPU pemerintah dan DPR turut bertanggungjawab atas semua kekisruhan pemilu Tanggung

j awab pemerintah clan DPR terletak pada kualitasproduk perundangan bidang politik yang kentaldiwarnai politik dagang sapi antarpartai sehinggaUU acapkali hanya mewadahi kepentingan

jangka pendek partai partai Selaku pembentuk

UU pemerintah dan DPR mengabaikan urgensi

pelembagaan sistem pemilu yang sederhana

menjamin hak politik rakyat clan mudah diimplementasikan Selain itu pemerintah dan DPR juga

turut bertanggung jawab atas kualitas KPU yangsejak awal menuai kontroversi

Kelalaian pemerintah lainnya terkait lamban

clan tertunda tundanya pengucuran dana baik

untuk pemutakhiran data pemilih logistik pe

milu maupun untuk keperluan sosialisasi pemilu

KPU mengeluh soal ini sejak awal tetapi gagal

meyakinkan pemerintah dan DPR akan krusi

alnya masalah dana Namun kelalaian terbesar

pemerintah dan pemerintah pemerintah daerah

92

adalah kinerja sangat buruk pendataan penduduk

sebagai basis bagi KPU menyusun daftar pemilih

sementara DPS dan DPT

Penyakit kronis aparat birokrasi yang memperlakukan pendataan pemilih sekadar sebagai

proyek adalah faktor penting di balik terdaftarnya warga yang meninggal para bayi dananak anak atau tidak terdaftarnya para pemilih

pemula Namun data pemilih yang amburadultersebut sebenarnya masih bisa diselamatkan jika

jajaran KPU melakukan pemutakhiran dan verifi

kasi data secara benar clan bertanggung jawab

Secara juridis KPU format barn sebenar

nya memiliki kedudukan yang lebih kuat danindependen dibandingkan KPU sebelumnya

Penguatan dan independensi KPU tersebut dise

pakati pemerintah clan DPR melalui UU No 22

Tabun 2007 tentang Penyelenggara PemilihanUmum Agar kerja KPU lebih fokus UU yangsama bahkan mengalihkan urusan logistik pe

milu dari anggota komisi ke jajaran Sekretariat

Jenderal KPU Namun semua itu tampaknya tak

berarti ketika kepemimpinan clan manajerial le

mah kinerj a tidak fokus clan tanpa prioritas sertapara anggota komisi gagal mengontrol tanggungjawab mereka masing masing Pada gilirannyahal ini membuka peluang intervensi sehinggakomisi yang semestinya nonpartisan acapkalidipengaruhi tekanan partai atau kepentingan

politik lain di luar komisi

Kegagalan KPU sudah tampak dari jadwal

dan tahapan pemilu yang tidak konsisten danberubah ubah Selain tidak serius merespons

masukan dan koreksi yang disampaikan kepadamereka KPU juga gagal mengontrol kinerja

jajarannya KPU provinsi dan kabupaten kota

Akibatnya kisruh DPT tak tertangani hingga

hari H pemilu

Kampanye Pemilu

Berkaitan dengan kampanye dalam Pemilu 2009

hal yang dikaji dalam penelian ini berkaitandengan pesan media dan kegiatan kampanye

Terkait dengan materi kampanye Pileg 2009laporan ini menyoroti tiga hal yang patut untukdicermati yakni pertama keragaman karak

ter materi yang disampaikan oleh partai partaipolitik yang memperlihatkan empat tipe pesankampanye yakni 1 sekadar identitas diri 2

penonjolan prestasi 3 penonjolan ideologi

dan 4 pemaparan program di mana penonjolan

identitas masih mendominasi materi pesan Ke

dua fenomena meredupnya materi aliran Ketiga

diferensiasi antara materi pada level partai di satu

sisi yang lebih mengetengahkan hal hal umumberskala nasional cenderung ideologis dan penonjolan prestasi secara kolektif dan individu di

sisi lain yang memfokuskan materi yang bersifatpersonal berskala lokal bersifat pragmatis dan

penonjolan prestasi perorangan

Dalam konteks materi terlihat beberapa

aspek yang dapat dipandang sebagai sebuahkebaharuan yakni 1 mulai ditonjolkannya

materi yang bersifat program dan ajakan kepadamasyarakat untuk melakukan evaluasi sebelum

menentukan pilihannya relatif sudah meluas

2 partai partai yang beralandasakan agamamaupun yang utamanya mengandalkan konsituenkomunitas religius tidak lagi banyak mengum

bar simbolisasi dan janji janji yang bersifat keagamaan Hal ini menandai menyurutnya materi

yang bersifat aliran 3 meluasnya diferensiasi

materi kampanye sebagai dampak dari pendistri

kan materi kampanye yang menyebabkan tidaksaja materi kampanye menjadi makin beragam

namun juga menjadi cenderung lebih bersifatindividual spesifik lokal dan pragmatis

Sementara itu aspek keberlanjutan yangmasih terlihat dalam kampanye kali ini meliputi

soal 1 tema kampanye yang terfokus padatipologi materi pengenalan diri Tema kampanye

seperti ini kerap diiringi oleh janji janji politiksekadarnya dan pengedepanan simbol dan hal

hal yang bersifat menyentuh secara emosional

ketimbang menyodorkan data data yang dapatdipertanggungjawabkan sebagai materi kampa

nye 2 belum meluasnya negative campaign

Meski mulai muncul di beberapa tempat namun

dengan persentase yang tidak signifikan 3

tema kampanye yang masih didominasi olehproblematika masyarakat jangka pendek dan

menengah namun tidak menyentuh banyak

mengenai soal soal yang bersifat jangka panjangapalagi menembus zaman

Mengenai media kampanye ada dua isu

besar yakni pertama seputar jenis media yangdigunakan dan alasan penggunaannya Dari

pembahasan terlihat bahwa saat ini media kam

panye yang digunakan sudah demikian beragammeliputi media konvensional seperti spanduk

brosur ataupun kalender hingga non konven

sional semisal facebook sms atau internet

Pilihan penggunaan media tersebut ditentukan

oleh setidaknya tiga hal 1 rasionalitas calegdalam melihat karakteristik dapilnya Pilihan

pilihan ini jelas terkait masalah efektivitas dan

efisiensi berkampanye yang telah diperhitungkanoleh para caleg 2 kemampuan finansial juga memengaruhi pula pilihan media 3 pilihan media

juga dipengaruhi oleh persepsi kampanye dalam

benak caleg Semakin sederhana persepsi itu cenderung semakin sederhana media berkampanyeyang dipilihnya begitu pula sebaliknya Keduapersoalan seputar media nonkonvensional ter

utama Man kampanye di televisi yang menjadiperhatian banyak kalangan dan telah mewarnai

pelaksanaan kampanye di era reformasi tidak

terkecuali pada Pemilu 2009

Terkait dengan kebaharuan dalam soal media

kampanye ini terlihat dengan 1 menghilangnya

koran koran partisan yang pada awal reformasisempat menggejala Meski gejala hilangnya me

dia kampanye ini sudah terasakan pada Pemilu

2004 namun sikap media surat kabar untuksemakin netral dan imbang semakin terasa termasuk pada koran koran berskala nasional yangpada masa masa sebelumnya masih menunjuk

kan kecenderungan keberpihakannya 2 hadir

nya media nonkonvensional berkampanye

seperti Man di televisi dan kategori media yangdapat dikatakan sebagaipostbroadcast campaign

seperti internet e mail atau situs website priba

di seperti blog facebook maupun pesan singkatmelalui handphone SMS Sementara dalam

konteks keberlanjutan hal ini ditandai dengan

masih digunakannya beberapa media konven

sional sebagai pilihan partai dan caleg untukmendekati konstituen Sebagaimana yang telahdiketengahkan media seperti bendera spanduk

brosur pamflet ataupun kartq nama atau pun

yang menggunakan media elektronik seperti ra

dio dan koran merupakan pilihan pilihan media

yang umum digunakan

Dalam kegiatan kampanye ada empat tipo

logi bentuk kegiatan kampanye yang umum

dilakukan oleh caleg yakni 1 kegiatan konvensional terbuka 2 konvensional tertutup 3 non

93

konvensional terbuka dan 4 non konvensional

tertutup Pembagian itu didasari pada substansikonvensional vs non konvensional dan tempat

terbuka vs tertutup kampanye

Dari pembahasan terlihat bahwa dalam

soal kebaharuan itu adanya kegiatan kampanye

nonkonvensional yang terbagi menjadi ke

giatan indoor dan outdoor Hal mendasar yangmembedakan antara kegiatan konvensional dan

kegiatan kegiatan ini adalah tidak saja dalam

konteks waktu kemunculannya tetapi menyangkut pula esensi kegiatan

Sementara fenomena keberlanjutan dari ke

giatan kampanye ini utamanya ditandai dengan

masih berlangsungya beberapa tradisi kegiatan

termasuk misalnya arak arakan orasi politik atau

pertemuan dengan tokoh tokoh politik nasional

dengan porsi hiburan yang kerap lebih ketimbangpenyamapaian pesan politik itu sendiri Di sisi

lain penyampaian orasi politik masih disam

paikan dengan cara cara indoktrinatif dan tidak

menggugah Dalam hal ini kehidupan kampanye

bangsa ini tampak tidak juga beranjak kepada

posisi yang lebih baik

Perilaku Memilih

Banyak kalangan telah menduga bahwa minat

masyarakat untuk ikut berpartisipasi dalam pe

milu 2009 akan semakin menurun mengingat

pengalaman pada pemilu dan pemilihan kepala

daerah pemilukada sebelumnya yang menunjukkan angka pemilih yang cenderung berkurangTingkat partisipasi masyarakat dalam pemilu

kali ini lebih rendah dibandingkan Pemilu 1999

dan 2004 Bila pada Pemilu 2004 mereka yangtidak menggunakan hak pilihnya sebanyak 24 95

persen maka pada Pemilu 2009 ini naik menjadi

29 01 persen Dari 171 265 442 jumlah pemi

lih yang terdaftar sebagai pemilih tetap hanya121 288 366 orang yang menggunakan hak pilihDengan demikian terdapat 49 677 076 pemilih

yang tidak ikut memilih Sementara jumlah suarasah sebanyak 104 099 785 dan suara tidak sah

sebanyak 17 488 581 176

Yang perlu menjadi catatan tingginyajumlah pemilih yang tidak menggunakan hakpilihnya bukan semata karena tren golput atau

16 Data diambil dari Komisi Pemilihan Umum 2009

Es

menyengajakan diri tidak memilih sebagai bentuk

protes dan pemberontakan terhadap pemerintahan Banyak kalangan lebih sepakat mengartikan

golput sebagai golongan Input yaitu mereka

yang memang terpaksa tidak memilih karena tidak terdaftar di DPT dan tidak mendapatkan surat

undangan ke TPS 7uga sikap pasif masyarakatdalam proses pendataan dan pendaftaran pemilih

menyebabkan kasus DPT semakin rumit Ini

terkait juga dengan sangat kurangnya sosialisasi

yang dilakukan KPU

Minimnya sosialisasi KPU juga sangat tera

sa dalam urusan teknis pencontrengan Karena

berbeda dengan pemilu sebelumnya masyarakat

kebingungan ketika masuk ke bilik suara dihadapkan pada kertas suara yang sangat lebar dan harusmencontreng tanda gambar partai dan atau namacaleg Itu menyebabkan tingginya jumlah suarayang tidak sah akibat kekeliruan dalam pengisiansurat suara

Argumen lain mengenai penyebab meningkatknyajumlah pemilih yang tidak menggunakanhak pilihnya adalah karena berbagai alasan klasik

Misalnya pada hari pencontrengan masyarakat

lebih memilih untuk berlibur atau rekreasi ber

sama keluarga Di pedesaan dan daerah terpencil

petani misalnya lebih memilih mengurus sawah

dan ladang selain karena enggan datang ke lokasiTPS yang jauh dari tempat tinggalnya Memangada juga kalangan terutama di perkotaan yang

tidak ingin ikut memilih karena merasa memilih

atau tidak memilih maka nasibnya akan sama

saja atau karena kecewa terhadap kinerja partaipolitik merasa tidak mengenal caleg bahkanbersikap apatis terhadap kehidupan politik diTanah Air

Meskipun sebagian besar kalangan mengkhawatirkan kecenderungan peningkatan angka

golput yang harus dibedakan lagi mana yanggolput sebagai upaya protes dan mana yanggolput karena luput secara administratif namun

tetap dapat dikatakan bahwa voter turn out negaraini masih dalam jumlah yang wajar di negarademokratis dengan sistem multipartai ini

Mengenai perilaku memilih kesimpulan

yang dapat diambil dari penelitian ini adalahpertama berdasarkan pendekatan sosiologis

kecenderungan pemilih di perkotaan relatif

tidak lagi terikat dengan latar belakang demo

grafi seperti suku jenis kelamin dan agama

caleg yang dipilihnya Tidak dapat dimungkirimisalnya ketika respoden baik di kota maupun

di desa ditanyakan apakah akan memilih calegdengan latar belakang agama yang sama makabagi penganut agama Islam cenderung menjawabingin memilih caleg yang beragama Islam jugaBerbeda jika pertanyaan yang sama diajukankepada responden dari agama lain selain Islam

maka pada umumnya menjawab caleg yangdipilihnya bisa dari agama mana saja Namun

perbedaan pilihan itu lebih disebabkan karena

Islam adalah agama yang dominan sehingga ada

anggapan wajar saja jika pemilih memilih calegdari latar agama yang mayoritas

Latar belakang demografi lebih menjadipertimbangan di wilayah wilayah tertentu seperti

di pelosok pedesaan atau di daerah yang ikatankulturalnya masih lebih kental Misalnya di

Sumatra Utara Sumut yang terdiri atas beragam suku bangsa nama marga dan agama yangdianut caleg menjadi acuan di beberapa daerahMereka akan memilih caleg dari marga tertentudan agama tertentu yang dominan atau memilikipengaruh di daerahnya Faktor kekerabatan dan

kekeluargaan dalam suatu hubungan yang intens masih menjadi faktor yang berpengaruhterhadap pilihan Namun di Kota Medan yanglebih heterogen karena adanya para pendatangdari Jawa clan didominasi etnis Melayu maka

permasalahan agama dan etnisitas lebih cair se

hingga tidak terlalu berpengaruh terhadap pilihanmasyarakat Selain itu masyarakat di perkotaan

lebih kritis sehingga cukup mempertimbangkanapa yang akan dipilihnya dalam pemilu Misalnya jika ada caleg yang meskipun sudah seniordi partainya clan dia punya pengalaman politik

yang panjang clan dia juga orang Sumut namundia belum berbuat banyak di Sumut maka dia

akan sulit memperoleh dukungan massa t

Secara sosiologis juga dapat dianalisis ke

cenderungan bahwa tampaknya politik aliran

akan berbenturan dengan beragam cara penja

ringan suara yang dilakukan caleg Jika mediakampanye cara cara mobilisasi massa apalagi

politik uang yang dilakukan caleg tersebut lebihkuat maka pemilih relatif akan memilih caleg

117 Keterangan berdasarakan hasil wawancara tim dengan

seorang narasumber ahli di Medan Sumatra Utara Juli 2009

tersebut bukan berdasarkan ideologis atau aliran

secara politis yang dianut caleg itu Dengan katalain pengaruh aliran menjadi bias jika disandingkan dengan perangkat mobilisasi dukungan lain

nya yang bersifat lebih ekonomis dan pragmatis

Warga NU misalnya bisa saja loyal terhadapke NU annya namun ketika dihadapkan pada

pilihan caleg maka dimungkinkan mereka jugaakan memilih orang yang bukan dari warga NUselama secara ekonomis menjanjikan Apalagi

jika caleg tersebut menggunakan media massa

secara masif dan melakukan politik uang dalamberbagai bentuk ketika kampanye maka dapat

dikatakan aliran tidak lagi menj adi pertimbanganpenting para pemilih Kecuali jika dalam suatu

masyarakat itu memang terisolasi dari paparanmedia massa dan harus tunduk patuh terhadaptokoh tertentu maka bisa saja suara aliran tertetu

itu masih relatif signifikan Namun tampaknya

pendekatan dengan menggunakan politik aliran

cenderung tidak tampak lagi di permukaan

Kedua melalui pendekatan secara ekologis

terlihat kecenderungan perbedaan basis massa

partai politik di beberapa wilayah di Indonesia

Misalnya di Jawa Timur yang menjadi basismassa PKB yang didukung warga nahdiyin terdapat penurunan jumlah dukungan yang cukupsignifikan tehadap PKB Dalam sejarahnya warga nahdiyin memang tumbuh clan berkembangdi Jawa Timur sehingga suara dukungan untuk

PKB masih cukup signifikan di daerah tersebutMeskipun secara nasional PKB cenderung terusmenurun perolehan suaranya di Jawa Timur

masih ada massa pendukungnya yang berasaldari golongan nahdiyin itu

Contoh lainnya adalah di daerah Nias Sumut

Partai Damai Sejahtera PDS masih muncul se

bagai partai yang memperoleh suara signifikanIni karena di wilayah tersebut masyarakatnya

didominasi umat kristiani Dengan demikian

dapat disimpulkan bahwa dalam beberapa kasus

partai politik dengan basis massa yang lebih spesifik misalnya agama dan latar belakang sejarahdi wilayah tertentu masih tetap mendapatkanjumlah suara yang dapat diperhitungkan jikadibandingkan dengan partai lain yang lebihpopuler lainnya meskipun partai politik tersebut

tampaknya kecil ketika dilakukan penghitungan

suara secara nasional

95

Ketiga secara psikologis sumber infor

masi utama masyarakat pedesaan pada umumnya

adalah tokoh tokoh masyarakat seperti pejabat

atau kepala desa ketua lingkungan ketua adat

atau ulama Biasanya masyarakat pedesaan

akan memilih sesuai dengan ajakan dan pilihan

tokoh masyarakat atau orang yang menjadipanutan tersebut Masyarakat pedesaan belum

mempunyai ikatan kuat terhadap partai dalamhubungan politik namun beberapa narasumber

mengungkapkan kecenderungan masyarakat

sekarang lebih bersifat transaksional ketika berhubungan dengan partai dan caleg Misalnyamereka akan meminta imbalan kepada caleg ataupartai tertentu jika caleg atau partai tersebut inginmendapatkan suaranya dalam pemilu Fenome

na yang terjadi saat ini tampaknya masyarakatmemang mulai mencari keuntungan dalam masakampanye namun pada kenyataannya pilihan

mereka tetap sulit diprediksi sampai tiba saatpencontrengan

Di masyarakat perkotaan sumber informasi

instan yang dimanfaatkan adalah televisi radiodan surat kabar Namun pada kenyataannya

banyaknya Man caleg dan partai dalam pemilutidak menjamin besaran suara yang diperolehPengaruh Man tampaknya kurang signifikan terhadap pilihan atas caleg namun cukup berpengaruh terhadap pilihan atas partai Misalnya ManPartai Demokrat Gerindra Hanura dan Golkar

cukup mencuri perhatian publik meskipun tidakmenjamin pilihan pada akhirnya Selain itu span

duk baliho pamflet dan media luar ruang lainnya yang digunakan secara habis habisan oleh

para caleg sepertinya tidak berdampak banyakbahkan cenderung tidak dihiraukan pemilih

Meskipun dalam pemilu legislatif para calegsecara personal saling bersaing dengan berbagaicara tampaknya pemilih lebih mempertimbang

kan tokoh besar dan atau partai politik yang dicitrakan positif secara nasional Dengan demikian

bagi sebagian besar pemilih sistem suara terban

yak tidak terlalu berpengaruh terhadap pilihankarena kebanyakan dari mereka hanya memilih

partainya saja bukan calegnya Berdasarkan pen

gamatan di lapangan proses identifikasi terhadapcaleg nyaris tidak tampak Namun perlu dicatatbahwa bila pada akhirnya pilihan mereka terha

dap partai pun bukan karena tingginya tingkat

s

identifikasi diri mereka terhadap partai partyidentification melainkan lebih karena pencitraan

dan figuritas tokoh besar dalam partai tersebut

Dengan kata lain identifikasi terhadap partaitampaknya juga relatif masih rendah

Keempat melalui pendekatan pilihan ra

sional maka pemilih dapat diketahui setidaknya

dari dua sisi yaitu rasional idealis dan rasional

realistis Pemilih yang rasional idealis padapemilu kali ini tampak lebih kabur dibandingkan

dengan pemilih yang rasionalis realistis Pemilihtipe pertama yaitu mereka yang memilih karenamamahami ideologi integritas visi misi dan

program caleg atau partai secara sungguh sung

guh serta mempertimbangkan dampaknya dalam

jangka panjang ke depan tampaknya relatif

tidak banyak Bisa dikatakan mungkin pemilih

dengan tipe seperti ini hayalah mereka yangmenjadi kader dan konstituen yang loyal daripartai Berdasarkan tipe ini pemilih yang tidakmenggunakan haknya alias golput adalah karena

alasan yang kuat secara prinsip bahwa merekamemang tidak akan memilih dalam pemilu sebagai bentuk protes atau upaya evaluasi untuk

perbaikan damokrasi bangsa

Berbeda dengan tipe pemilih yang rasionalidealis pemilih tipe rasional realistis cenderungdominan dalam pemilu kali ini Pemilih tipe ini

mempertimbangkan kalkulasi untung dan rugiterutama karena alasan ekonomi Tidak dapat

dihindari politik uang dalam berbagai rupa yangmenjadi fenomena umum dalam pemilu legislatif

turut berpengaruh terhadap pola perilaku memilihmasyarakat Apalagi kompetisi dengan sistem su

ara terbanyak menyebabkan persaingan antarca

leg bukan lagi persaingan personal antarpartaimelainkan juga perebutan suara antarpersonal

dalam satu partai yang sama Persaingan antarcaleg ini menyebabkan masyarakat juga kecipratanuntung terutama pada masa kampanye

Bagi mereka caleg atau partai yang memberikan manfaat paling banyak bagi dirinyaatau lingkungan sekitarnya adalah caleg ataupartai yang layak dipilih Setidaknya berdasarkanpengamatan di lapangan masyarakat memangmenunggu nunggu imbalan apa yang akan diberikan oleh caleg atau partai untuk menebus

suara mereka di bilik suara Sering kali merekatampak tidak peduli atau tidak terlalu khawatir

jika manfaat yang mereka dapat dari caleg ataupartai itu mungkin hanya sesaat saja Banyak ka

langan menyebutnya sebagai pemilih pragmatis

atau pemilih yang transaksionalis Namun jikaditelusuri lebih jauh mungkin saja berbagai ala

san yang menjadi motif seseorang untuk memilih

itu tetap dapat dikatakan sebagai alasan yangrasional dalam pemahaman dan versi mereka

sendiri

Hasil analisis penelitian ini menunjukkan

bahwa faktor situasi ekonomi juga berpengaruh

terhadap pilihan masyarakat Sebelum pemilupilihan masyarakat terhadap partai pemerintah

yaitu Partai Demokrat cenderung naik turunsesuai keadaan ekonomi saat itu Juga kecen

derungan pilihan terhadap Partai Golkar danPDIP sebagai rivalnya bergerak dinamis salingberkejaran dalam tren pilihan masyarakat saat

survei survei itu dilakukan

Pada akhirnya jika Partai Demokrat kemu

dian menjadi pemenang di mayoritas wilayah diIndonesia argumen yang sering muncul adalahkarena Partai Demokrat adalah partai pemerintah

saat ini Posisi incumbent tersebut sangat men

guntungkan mengingat sebagian besar pemilih

adalah mereka yang tampaknya hanya pasrahcukup puas terhadap keadaan bangsa negarayang diurus SBY dengan Partai Demokrat nyasaat ini Mereka yakin kinerja SBY sudah baik

perlu dilanjutkan dan wajar jika diberikan saw

kesempatan lagi Memang untuk mengetahuimotif para pemilih yang sesunguhnya masih

diperlukan kajian yang lebih mendalam dankomprehensif mengingat faktor faktor yang memengaruhi beragam motif dan argumen pemilih

sering kali saling tumpang tindih dan sangatdinamis dari waktu ke waktu

Konstelasi Politik Hasil Pemilu

Pemilu 2009 diikuti oleh 44 partai yang terdiriatas 38 partai di tingkat nasional dan enam partai

lokal di Aceh Jumlah peserta Pemilu 2009 ini

jauh lebih banyak dibandingkan dengan pemilu

sebelumnya yang hanya 24 partai Dari 38 partaiyang ikut pemilu hanya 9 partai yang lolos parliamentary threshol PT dan sisanya sebanyak29 partai tidak dapat mengirimkan wakilnya di

DPR karena tidak mencapai batas ambang 2 5Di antara partai partai yang gagal tersebut adalah

partai partai yang sudah eksis di DPR sepertiPBB PBR PDS PDK dan PKPI

Hasil Pemilu 2009 ditandai dengan ke

menangan Partai Demokrat dengan meraih suara

sebanyak 20 85 persen178 Urutan kedua dan

ketiga ditempati oleh Partai Golkar dan PDIP

yang berturut turut meraih suara 14 45 persendan 14 03 persen Posisi selanjutnya ditempati

oleh partai partai Islam dan berbasis massa Islam

yaitu PKS 7 88 PAN 6 10 PPP 5 32

dan PKB 4 94 Sementara itu posisi kedela

pan dan sembilan di tempati oleh partai baru

yaitu Gerindra 4 46 dan Hanura 3 77

Tabel 1 Perolehan Partai Politik Hasil Pemilu 2009

Lolos PT 2 9

MEMM1 Partai Demokrat 21 703 137 20 85

2 Partai Golkar 15 037 757 14 45

3 PDIP 14 600 091 14 03

4 PKS 8 206 955 7 88

5 PAN 6 254 580 6 01

6 PPP 5 533 214 5 32

7 PKB 5 146 122 4 94

8 Partai Gerindra 4 646 406 4 46

9 Partai Hanura 3 922 870 3 77

Sumber KPU 2009

Seperti pada pemilu pemilu sebelumnya

hasil Pemilu 2009 juga menunjukkan pola yangsama yakni pemenang pemilu selalu bergantiJika pada Pemilu 1999 pemenang pemilu ada

pada PDIP maka Pemilu 2004 yang menjadi pemenang pemilu adalah Partai Golkar sementarapada Pemilu 2009 ini yang keluar sebagai pemenang pemilu adalah Partai Demokrat Mungkin yang berbeda dari Pemilu 2009 ini adalah

pemenang pemilu dimenarigkan oleh partai yangrelatif baru sedangkan pada dua pemilu sebelum

nya dimenangkan oleh partai lama yaitu partai

yang dibentuk pada masa Orde Baru Selainitu tidak seperti pada Pemilu 2004 yang partaiincumbent mengalami kekalahan sebaliknya

pada Pemilu 2009 ini partai incumbent berhasil

memenangkan pemilu

Di antara faktor penyebab kemenangan Partai Demokrat

yaitu figur Yudhoyono program pemerintah yang populisperformance partai partai lama dan pemilih menginginkan

kesinambungan program

97

Ada tiga kecenderungan yang terjadi darihasil Pemilu 2009 Pertama kemenangan bagi

partai partai baru Partai Demokrat yang baruikut dua kali pemilu berhasil keluar sebagai pe

menang pemilu mengalahkan partai partai lamayang sudak eksis terlebih dahulu MasuknyaGerindra dan Hanura dua partai baru yang baru

dibentuk menjelang pemilu yang langsung lolosPT merupakan suatu prestasi yang signifikanMereka bisa mengalahkan beberapa partai yangsudah eksis terlebih dahulu di DPR seperti dise

butkan di atas

Kedua kekalahan partai partai lama khusus

nya Partai Golkar dan PDIP Kedua partai warisan

Orde Baru ini gagal meraih kemenangan padahal

pada pemilu sebelumnya mereka sebagai pe

menang pemilu Alih alih bertambah suara yangmereka peroleh justru turun secara signifikan

Partai Golkar turun suaranya sekitar 7 dari

pemilu sebelumnya sedangkan PDIP sekitar

4 5 lihat Tabel 1 PPP sebagai satu satunya

partai Islam warisan Orde Baru juga mengalami

kegagalan suara yang diperoleh menurun sekitartiga persen

Ketiga terus menurunnya elektabilitas partai

partai Islam dan berbasis massa Islam Kecuali

PKS semua partai partai Islam dan berbasis massa

Islam merosot suaranya Selain itu dari tujuh par

tai Islam hanya dua partai Islam yang lolos PTsisanya sebanyak lima partai Islam PBB PBR

PMB PKNU PPNUI gagal ke DPR Sementara

partai berbasis massa Islam PAN dan PKB juga

terus menurun dukungan suaranya dari pemilu

ke pemilu Bahkan perolehan suara PKB pada

pemilu ini cukup drastis dari 10 57 menjadi

4 94 179

Terjadinya pergeseran peta kekuatan politik

hasil Pemilu 2009 disebabkan oleh beberapa fak

tor antara lain pertama performa partai lama

Seperti diketahui performa partai lama relatif

buruk di mata publik karena beberapa elite partai

ini terlibat kasus suap dan korupsi serta tindakanamoral Meski tindakan ini bukan monopoli

partai lama tetapi citra buruk dinisbatkan cen

derung kepada partai lama Kedua pergeseran

19 Memang bukan fenomena partai Islam saja yang menurunsuaranya partai partai nasionalis juga mengalami hal yangsama Kecenderungan senada terlihat pada kelompok partai

partai yang tidak lolos PT ini bukan hanya fenomena partaiIslam saja melainkan juga menjadi fenomena partai patai

nasionalis

W

peta kekuatan politik di DPR hasil Pemilu 2009

menunjukkan bahwa partai partai politik di Indo

nesia belum kuat dan mengakar di masyarakat

Ketiga pergeseran peta kekuatan politik

dengan merosotnya tingkat elektoral beberapa

partai menunjukkan bahwa sesungguhnya alasan

hidup berdirinya partai tersebut bukan dilandasikepentingan basis massa tetapi lebih pada kepen

tingan elite yakni kepentingan jangka pendek

para elite untuk menggapai kekuasaan Keempat

adanya keberhasilan sejumlah partai baru meraupsuara di ajang kontestasi tidak bisa dilepaskandari peran ketokohan pemimpin partai tersebut

Kelima pudarnya politik aliran Merosotnya suara

partai partai Islam atau berbasis massa Islam bisa

jadi menunjukkan telah pudarnya politik aliran

khususnya Islam

Bagaimana dengan prospek DPR hasil Pemilu

2009 Dengan kondisi pemenang pemilu legislatif dan pilpres dari partai yang sama ditambahdengan koalisi pemerintah di DPR mencapai 75

persen bisa jadi DPR tidak bersikap kritis danmandul Bila ini terjadi maka kecenderungan

penyalahgunaan kewenangan dan lahirnya otori

terianisme terbuka lebar

Kecenderungan seperti itu akan muncul

ditambah lagi karena anggota dewan banyak

diisi juga para anak pejabat baik di tingkat pusat

maupun daerah para istri pejabat daerah dan

para selebritis sehingga muncul kesangsian akan

kiprah mereka di DPR Janganjangan mereka

nanti hanya akan menjadi etalase demokrasi

dan bersikap konservatif pendukung status quoHarapan kita DPR akan tetap bersikap kritis

Apabila tidak ini kemunduran bagi perjalanan

demokrasi di Indonesia Harapan DPR kritis ter

sebut paling tidak dapat dilihat dari komposisianggota DPR yang mayoritas wajah wajah baruberpendidikan tinggi dan berusia muda Dengan

gambaran seperti itu diharapkan mereka akan

tetap memegang teguh idealisme sehingga merekatidak akan terjebak KKN kolusi korupsi dan

nepotisme Apalagi di antara mereka terdapat

sejumlah aktivis yang akan menjadi pelopor danikon bagi performa DPR yang lebih baik

Kesimpulan dan Rekomendasi

Dalam persiapan pemilu hal yang menimbulkankekisruhan adalah terkait dengan persoalan verifi

kasi partai politik persoalan daftar pemilih tetapDPT pemberian suara dan pemungutan suara

tertunda dan berubah ubahnya penetapan hasil

pemilu legislatif

Tekait dengan kampanye pemilu ada bebe

rapa aspek kebaharuan 1 mulai ditonjolkannya

materi yang bersifat program dan ajakan kepadamasyarakat untuk melakukan evaluasi sebelum

menentukan pilihannya relatif sudah meluas 2

partai partai yang berlandaskan agama maupunyang mengandalkan konsituen komunitas religiustidak lagi banyak mengumbar simbolisasi dan

janji janji yang bersifat keagamaan dan 3 meluasnya diferensiasi materi kampanye yang menyebabkan tidak saja materi kampanye menjadi

makin beragam namun juga menjadi cenderunglebih bersifat individual spesifik lokal dan

pragmatis

Masalah kecenderungan pemilih pemilih di

perkotaan relatif tidak lagi terikat dengan latar be

lakang demografi seperti suku jenis kelamin danagama caleg yang dipilihnya Masyarakat cenderung belum mempunyai ikatan kuat terhadappartai dalam hubungan politik Kecenderungan

masyarakat sekarang lebih bersifat transaksional

ketika berhubungan dengan partai dan calegTidak dapat dihindari politik uang dalam berbagai rupa yang menjadi fenomena umum dalampemilu legislatif turut berpengaruh terhadap polaperilaku memilih masyarakat

Pemilu 2009 menghasilkan pergeseran peta

kekuatan politik di DPR Pergeseran yang terjadimemang bukan dalam bentuk pergeseran petaideologi melainkan pergeseran peta pemenangpemilu dan perolehan kursi yang naik turun daripartai partai politik dari pemilu ke pemilu Ada

tiga kecenderungan yang terj adi dari hasil Pemilu2009 yaitu 1 kemenangan bagi partai partai

baru 2 kekalahan partai partai lama khususnya

Partai Golkar dan PDIP 3 terns menurunnya

elektabilitas partai partai Islam dan berbasis

massa Islam

Ada beberapa rekomendasi berkaitan dengan

evaluasi Pemilu 2009 Pertama sistem stelsel

pasif perlu diberlakukan kembali agar hak politik

warga negara yang dijamin konstitusi terlindungiKedua perlu dirancang sistem administrasi pemilu yang menjamin akurasi data pemilih denganidentitas kependudukan tunggal sehingga pem

berian suara cukup dilakukan dengan menunjukkan KTP atau identitas lain Perubahan atau

penyederhanaan juga perlu dilakukan atas model

surat suara dan format berita acara penghitungan

suara

Ketiga perlu konsistensi penyederhanaan

sistem kepartaian sehingga partai peserta pemilu

tidak sebanyak Pemilu 2009 Rendahnya antu

siasme masyarakat dikontribusikan pula oleh

terlalu banyaknya jumlah partai yang bertarungUntuk itu ambang batas parlemen parliamentary threshold tak hanya perlu dinaikkan persentasenya tetapi juga harus diberlakukan di tingkat

DPRD provinsi dan kabupaten kota

Keempat segenap produk UU bidang politikUU Parpol UU Pileg dan Pilpres UU Susduk

dan UU Penyelenggara Pemilu perlu ditinjau

kembali koherensi dan konsistensinya agar

melembaga pemilu yang lebih partisipatif fairdemokratis dan juga sederhana atau simpel

dalam penyelenggaraannya Penataan kembali

sistem pemilu mutlak diperlukan agar energi

demokratik bangsa ini tidak habis hanya untuk

soal teknis prosedural pemilu Pemerintah dan

DPR hasil Pemilu 2009 semestinya menjadikan

agenda penataan kembali sistem pemilu sebagai

prioritas agar kekisruhan serupa tidak terulangpada Pemilu 2014

Daftar Pustaka

Ambardi Kuskridho 2009 MengungkapPolitikKar

tel Jakarta KPG

Ananta Axis Evi Nurvidya Arifin dan Leo Suryadi

nata 2004 Indonesia Electoral Behaviour A

Statistical Perspective Singapore ISEAS

Basalim Umar 2002 Pro Kontra Piagam Jakarta

di Era Reformasi Jakarta Pustaka Indone

sia Satu

Budiarjo Miriam 2004 Sistem Pemilu dan Pem

bangunan Politik Demokrasi di Indonesia

Demokrasi Parlementer dan Demokrasi Pan

casila Jakarta Gramedia

Cetro Press Release Putusan MA KPU Jangan Teri

ma Begitu Saja yang dikeluarkan tanggal 24Juli 2009 dalam http www cetro orid newweb index php

Choirie Effendy 2002 PKB Jalan Tengah NU Eksperimentasi Pemikiran Islam Inklusifdan Gerakan Kebangsaan Pasca Kembali ke Khittah 1926

Jakarta Pustaka Ciganjur

Croissant Aurel 2003 Pendahuluan Politik Pemilu

di Asia Tenggara dan Asia Timur 9 25 Jakarta

Friedrich Ebert Stiftung dan Pensi1324

Dahl Robert A 1971 Poliarcy Participation and Opposition New Haven Yale University Press

1992 Demokrasi dan Para Pengkritiknya Jilid IT Jakarta Yayasan Obor Indo

nesia

2001 Perihal Demokrasi Jakarta

Yayasan Obor Indonesia

Danial Akhmad 2009 Iklan Politik TV Modernisasi

Kampanye Politik Pasca Orde Baru Yogya

karta LKiS

Fatah Eep Saefullah 2004 Masalah dan ProspekDemokrasi di Indonesia Jakarta Ghalia

Indonesia

1997 Pemilu dan Demokratisasi

Evaluasi terhadap Pemilu pemilu Orde BaruSeri Penerbitan Politik Jakarta Laboratorium

Politik Universitas Indonesia Mizan

Feith Herbert dan Lance Castle 1988 Pemikihan

Politik Indonesia 1945 1965 Jakarta LP3ES

Gaffar Afan 1992 Javanese Voters A Case StudyofElection Under a Hegemonic Party SystemYogyakarta Gadjah Mada University Press

Gazali Efendi 2004 Attack Campaign Kompas

4 Maret

Geertz Clifford 1983 Abangan Santri Priyayi dalam

Masyarakat Jawa Jakarta Pustaka Jaya

Harts Syamsuddin 2004 General Elections under

the New Order dalam Hans Antlov dan Sven

Cederroth Ed Election in Indonesia The

New Order and Beyond London and New

York RoutledgeCurzon

Harts Syamsuddin Ed 1999 Menggugat Pemilihan

Umum Orde Baru Jakarta Yayasan Obor

2005 Pemilu Langsung di TengahOligarki Partai Jakarta Gramedia Pustaka

Utama

Harts Syamsuddin dan Tri Rainny Syafarani 2005Pola Kecenderungan Perilaku Pemilih dalam

Lili Romli Ed Pemilihan Presiden Langsung2004 dan Masalah Konsolidasi Demokrasi di

Indonesia Jakarta LIPI Press

Haris Syamsuddin Pemilu 2004 Peluang Konsolidasi Demokrasi atau Perangkap Status QuoPolitik Jurnal Ilmu Politik Pemilu dan

Demokrasi April 2003

Menata Ulang Sistem PemiluKompas 13 April 2009

Haris Syamsuudin dkk 1997 Pemilihan Umum di

Indonesia Telaah atas Struktur Proses dan

Fungsi Jakarta PPW LIPI

100

Hasil Survai Partai Islam Tak akan Menang Pemilu http www tempointeraktif com hg nasional 2006 10 15 brk 20061015 86104 id htmI

Hasil survai empat lembaga CSIS LP3ES LIPI dan

Puskapol UI Survei Perilaku Pemilih Menuju

Pemilu 2009 Februari Maret 2009 laporan

tidak diterbitkan

Hasil hasil Survai Lembaga Survei Indonesia Lingkaran Survei Indonesia Lembaga Riset Infor

masi Kompas IPMR CSIS LP3ES

Held David 1960 Models of Democracy OxfordOxford University Press

Hidayat Dedy N Kampanye Pemilu di Tengah

Rezim Pasar Kompas 11 Februari 2004

Hidayat Syahrul Ed 2008 Kerangka Penguatan

Partai Politik di Indonesia Jakarta Puskapol

Kemitraan

Huntington Samuel P 1995 GelombangDemokrati

sasi Ketiga Jakarta Grafiti Pers

King Dwight Y 2003 Half heartedReform Electoral Institution and The Strugglefor Democracyin Indonesia Westpoint Praeger

Lidle William 1992 Pemilu Pemilu Orde Baru

Jakarta LP3ES

Mawardi Irvan Anatomi Kekisruhan DPT dalam

http wwwjppror id content view 2525180110 April 2009

Mayo Henry 1991 An Introduction to DemocraticTheory Cambridge Polity Press

Muhtadi Burhanuddin Prospek Partai Partai Islam

dalam Pemilu 2009 Diambil dari http islamlib com id artikel ProspekpartaPartai islam

dalamPemilu 2009

Nurhasim Moch Menyempurnakan Sistem Pro

porsional Seputar Indonesia 27 September

2009

Purnomo Sidik Menyelamatkan Penyelenggara

Pemilu Kompas 2 Oktober 2009

Romli Lili Ed 2005 Evaluasi Pemilu 2004 Ana

lisis Proses dan Hasil Pemilu Legislatif Jakarta P2P LIPI

Mendorong Partisipasi Politik dalam Pilpres 2009 Seputar Indonesia 7 Juli

2009

Rose Richard dan Ian Mc Alliser 1990 The Loyali

ties of Voters Lifetime Learning Model London Newburry Park CA Sage

Setiyono Budi 2008 Iklan dan Politik MenjaringSuara dalam Pemilihan Umum Jakarta Ad

Goal com

Surbakti Ramlan 1992 Memahami Ilmu Politik

Jakarta Grasindo

Suwardiman Partai Politik Parpol Baru yang Ber

tahan dan yang Tersingkir Kompas Rabu 1Juli 2009

Svandsan Lars dan Vicky Randal Party Institutionalization in New Democracy Party PoliticsVol 8 No 1

Venus Antar 2004 Manajeman Kampanye PanduanTeoritis dan Praktis dalam Mengefektifkan

Kampanye Komunikasi Bandung SimbiosaRekatama Media

101

102

ALTERNATIF MODEL PENGELOLAAN KEAMANAN

DI DAERAH KONFLIK

Sarah Nuraini Siregar

Abstract

In Post New Order era the security regulation has been rearranged and has caused a conceptual change ofsecurity and defense in Indonesia This can be seen through the regulation ofseparation ofPolri and ABRI andaccompanied by TAP APR No VI on seperation ofTNI and Polri and TAP MPR VII in 2000 on the role of TNI andPolri These regulations have created a model ofsecurity management which arranged authority between TNI andPolri in conducting security management in conflict areaparticularly in Ambon Poso Aceh and Papua Howeverthese regulations have created new problems in the field especially related to regulation of duty and authoritybetween Polri and TNI in handling security problems in conflict area Based on this illustration this study tries toanalyse the implementation ofstate security managementpolicy in conflict area and to recommend an alternative

ofsecurity management model in conflict area along with other operational regulations in order to regulate strictlyand clearly between function and authority ofTNI and Polri in conducting security management in conflict area

Latar BelakangPada masa Orde Baru Orba ABRI menjadi aktor

tunggal dalam menciptakan stabilitas keamanan

dan stabilitas politik sehingga asas demokrasi

dan penghormatan terhadap Hak Asasi Manusia HAM sama sekali tidak tercipta dalam

sistem politik Dalam hal pengelolaan keamanan

ABRI pun memiliki peranan dominan khusus

nya menangani konflik di beberapa daerah Ini

dilakukan oleh ABRI melalui analisis ancaman

dengan dua cara identifikasi sumber ancaman

dan identifikasi jenis ancaman Atas dasar itu

ABRI kemudian melakukan analisis atas spek

trum konflik yaitu mengidentifikasi tiga jenis

konflik internal eksternal dan transnasional

lalu membuat skenario probabilitas tiga jenis

konflik tersebut Setelah itu ABRI kemudian

melakukan tiga jenis operasi militer yaitu Ope

rasi Penangkalan Operasi Pemulihan dan Ope

rasi Penindakan 180

Semua tindakan ABRI tadi didasarkan pada

kebijakan pengelolaan keamanan yang dijadikan

Penelitian dengan judul tersebut dilaksanakan oleh Tim

Peneliti yang beranggotakan Sarah Nuraini Siregar koordinator Indria Samego Ikrar Nusa Bhakti Sri Yanuarti dan

Hargyaning Tyas

iso Disarikan dari pembahasan laporan penelitian oleh Andi

Widjajanto OMSP Analisa Tugas Militer dan Gelar Operasi

Militer di P2P LIPI 29 Oktober 2008

acuan saat itu yakni Undang Undang UU No23 Prp 1959 mengenai penanggulangan keadaanbahaya UU ini mengatur mengenai jenis bahaya

yang diklasifikasikan dalam beberapa tingkatandan kemudian presiden Panglima Tertinggi

ABRI memutuskan regulasi bentuk penangan

an keamanan berdasarkan jenis dan tingkatan

bahaya Bentuk penanganan keamanan itu adalah

Darurat Sipil Darurat Militer dan Perang denganmasa berlaku sesuai keputusan politik presiden

Pasca Orba situasi dan sistem politik mengalami perubahan mendasar Tuntutan agar demo

krasi diterapkan di Indonesia semakin meluas

dan hal ini turut berimplikasi pada pergeseran

kebijakan pengelolaan keamanan Regulasi di bi

dang keamanan diatur kembali dan menyebabkanperubahan konsepsi mengenai pertahanan dan

keamanan di IndonesiaJIal ini terlihat ketika

tanggal 1 April 1999 Panglima ABRI Jenderal

TNI Wiranto membuat keputusan pemisahan

Polri dari ABRI Keputusan tersebut dilanjutkan

dengan membuat payung hukumnya melalui TAPMPR No VI tentang Pemisahan TNI dan Polridan TAP MPR VII Tahun 2000 mengenai Peran

TNI dan Peran Polri TAP MPR ini dijadikan

landasan pemberlakuan kebijakan kebijakan

politik di bidang keamanan dan pertahananselanjutnya yaitu UU No 3 Tahun 2002 ten

tang Pertahanan Negara UU No 2 Tahun 2002

103

tentang Kepolisian Negara Republik IndonesiaUU TNI No 34 Tahun 2004 dan dibuatnya Buku

Putih Pertahanan tahun 2003 111 Semua regulasi

di atas pada akhirnya juga menciptakan sebuah

model pengelolaan keamanan182 yang mengaturkewenangan antara TNI dan Polri dalam melak

sanakan penanganan keamanan terutama di

daerah konflik

Di sisi lain berbagai regulasi di atas ternyata

menyebabkan persoalan baru di lapangan

terutama mengenai pengaturan tugas dan we

wenang antara Polri dan TNI saat melakukanpenanganan keamanan di daerah konflik Di satu

pihak konflik dianggap dapat mengancam danmengganggu stabilitas pemerintahan sehingga

TNI perlu dilibatkan untuk menangani konflik

tersebut Sementara di pihak lain konflik juga

menyangkut masalah keamanan masyarakat

dan mengganggu ketertiban umum sehingga

Polri juga perlu terlibat di dalamnya mengingat

fungsi polisi adalah fungsi keamanan Akibatnya

muncul persoalan persoalan baru yang terkaitdengan pengelolaan keamanan seperti wilayah

abu abu grey area kewenangan yang salingtumpang tindih mispersepsi tentang tugas dankewenangan masing masing miskoordinasi dansebagainya Salah satu contohnya adalah ketika

TNI menangani sebuah daerah yang mengalamikonflik Muncul pandangan bahwa TNI tidak

berwenang melakukan penanganan keamananatas konflik tersebut karena fungsi profesional

TNI hanya berurusan dengan pertahanan negara

Penanganan keamanan semestinya dilakukan

oleh Polri Namun di lain pihak TNI merasa

memiliki tugas tugas selain perang yaitu tugas keamanan dalam negeri yang juga diatur dalam BukuPutih Pertahanan Hal inilah yang mengakibatkanketidakjelasan pendefinisian mengenai tugas tugas

TNI clan Polri Akibatnya terjadi tarik menarik

181 Pasal 2 ayat 3 TAP MPR RINo VUMPR RI tahun 2000 me

nyebutkan dalam hal terdapat keterkaitan kegiatan pertahanan

dan keamanan TNI dan Kepolisian Republik Indonesia harus

bekerja sama dan saling membantuPasal 4 ayat I TAP MPR No VIUMPR RUTahun 2000 TNI

memberikan bantuan kepada Kepolisian Negara Republik

Indonesia dalam rangka tugas keamanan atas permintaan yang

diatur dalam undang undangPasal 9 ayat 1 dalam keadaan darurat Kepolisian Negara

Republik Indonesia memberikan bantuan kepada TNI yang

diatur dalam undang undang

112 Bagan model pengelolaan keamanan dapat dilihat pada

ulasan kerangka pemikiran dalam penjelasan selanjutnya

104

kepentingan antara mereka Tarik menarik

kepentingan ini yang kemudian menimbulkanketidakharmonisan hubungan TNI Polri 183

Persoalan tarik menarik kepentingan antara

TNI dan Polri dapat dilihat melalui implemen

tasi kebijakan pengelolaan keamanan di daerah

konflik dalam menangani konflik separatis dan

konflik horisontal komunal di beberapa daerah

khususnya di Aceh Papua Ambon dan Poso 114

Berdasarkan review hasil penelitian P2P LIPI dua

tahun sebelumnya 2007 2008 pengelolaan

keamanan yang dilakukan oleh pemerintah dikeempat daerah tersebut masih memperlihatkan

berbagai masalah mendasar

Kasus konflik di Aceh misalnya pengelolaan

keamanan untuk menangani konflik antara GAM

dengan Pemerintah RI selalu menggunakan

kekuatan militer melalui berbagai jenis operasi

baik operasi militer operasi kopkamtib hingga

penetapan status Aceh sebagai Darurat Militer

clan Darurat Sipil Dalam operasi operasi tersebut

aparat keamanan yang diturunkan mencakuppersonel TNI dan Polisi dengan kewenangan

tertentu sesuai jenis keadaan bahaya yangditetapkan Darurat Militer Darurat Sipil

Penetapan jenis operasi kewenangan penguasa

dan jenis keadaan yang diterapkan di Aceh sangatmirip dengan penjabaran pengelolaan keamananyang termuat dalam UU No 23 Prp 1959 Inimemperlihatkan walaupun Indonesia pasca Orba

telah memiliki model pengelolaan keamanan

yang terumus dalam Buku Putih Pertahanantetapi dalam penjabaran operasionalnya relatif

sama dengan UU No 23 Prp 1959 Selain itudari evaluasi berdasarkan realitas di lapangan

terjadi miskoordinasi antara kewenangan TNI

dan Polri yang turut berimplikasi pula padamasyarakat seperti pengungsian besar besaran

183Ikrar Nusa Bhakti ed Hubungan TNI POLRI dalam

Penanganan Keamanan Dalam Negeri 2000 2004 Jakarta

P2P 2004 hlm 170 177

114Lihat UU TNI No 34 tahun 2004 dan UU Kepolisian Negara

RI No 2 Tahun 2002 Hubungan tersebut menunjukkan masih

bermasalah karena kebijakan pemisahan TNI dan Polri tidak di

siapkan secara matang sehingga mengakibatkan ketidakjelasanpendefinisian mengenai tugas tugas TNI dan Polri Di satu sisi

TNI merasa memiliki tugas tugas yang hanya bukan perangtetapi juga tugas lainnya dalam hal keamanan dalam negeri

seperti menangani terorisme konflik komunal aksi radikalisme

dan lain lain Di sisi lain Polri ingin mengambil semua tugas

yang dulu diemban TNI AD khususnya dalam penanganankeamanan dalam negeri

trauma ketakutan masyarakat dan banyaknya

korban sipil 185 Selain itu dalam jangka panjangternyata operasi operasi yang telah dilakukantidak mampu menyelesaikan akar konflik ls6

Pada kasus Papua konflik antara Organisasi

Papua Merdeka OPM dan pemerintah pusat

sudah berlangsung sejak tahun 1965 Cara kerjaorganisasi OPM bersifat sporadis seperti menye

rang pos pos militer atau polisi melakukansabotase pada objek objek vital strategis seperti

Freeport lg Pemerintah Orde Baru melakukan

penanganan terhadap organisasi ini melalui beberapa kebijakan mulai kebijakan persuasif dan

represif Kebijakan represif dilakukan dalam

bentuk operasi militer untuk menghentikan ge

rakan sporadis membunuh mereka yang mela

wan melakukan penganiayaan atau melakukan

pembakaran kampung kampung atau kamp yangmenjadi tempat persembunyian OPM 188 Pola

ini dilanjutkan oleh pemerintah pasca Orba dan

akhirnya justru menciptakan persoalan barn

dalam pengelolaan keamanan di Papua Misal

nya kesulitan untuk melakukan pengaturan ber

bagai struktur kesatuan yang ada di Papua karenawewenang koordinasi yang dapat menjembataniberbagai kepentingan seperti Polisi TNI organik

dan non organik di Papua masih lemah 119

Konflik Ambon memperlihatkan potensi

ancaman konflik di Maluku tidak diantisipasi

secara cepat terutama dalam hal pengelolaan

keamanan Pada awal terjadinya konflik tahun

1999 pemerintah hanya menurunkan 5 300

personel keamanan baik dari kepolisian maupun

TNI Jumlah tersebut dinilai belum mencukupi

untuk menangani dua juta jiwa masyarakat di

Ambon yang tersebar di sekitar 100 pulau 191 Akibatnya konflik tersebut tidak kunjung reda justru

18s M Nurhasim ed Evaluasi Pelaksanaan Darurat Militer diAceh 2003 2004 Jakarta P2P LIPI 2006 hlm 9 10

1861bid

187Ikrar Nusa Bhakti ed Relasi TNI Op Cit hlm 41 42

1881bid

189 Moch Nurhasim Pengelolaan Pertahanan dan Keamanan

di Papua dalam Sarah NS ed Problematika Pengelolaan

Pertahanan dan Keamanan di Wilayah Konflik Aceh dan

Papua Jakarta P2P 2007 hlm 115

90 Sri Yanuarti Relasi TNI Polri dalam Penanganan Konflik

Komunal di Maluku Tengah dan Ambon 1999 2004 dalam

Ikrar Nusa Bhakti ed Relasi TNI Op Cit hlm 66 67

makin meluas Aparat keamanan saat An gagal

melakukan intervensi terhadap konflik terutamapada tahap awal eskalasi konflik Padahal intervensi secara cepat dibutuhkan untuk meredam

kekerasan limited violence yang saat itu terjadidan mencegah terjadinya potensi konflik yangbaru Karena kegagalan tersebut timbul potensi

konflik yang lebih luas dan tipe konfrontasi baruyang lebih kompleks sehingga mengakibatkanjumlah korban semakin meningkat dan menim

bulkan krisis yang bekepanjangan

Sementara itu pengelolaan keamanan di Poso

juga dinilai gagal dalam memberikan perlin

dungan keamanan kepada warga Beberapa

kalangan menilai penyebab dari berlanjutnya

konflik Poso disebabkan aparat keamanan tidak

segera menanganinya dan terlambat dalam mengatasi konflik Poso 191 Bahkan ketika diterapkan

Operasi Pemulihan Keamanan pihak TNI dan

kepolisian tidak dapat berkoordinasi dengan

baik dan cenderung beroperasi sendiri sendiri 192Di sisi lain respons pemerintah pusat untuk

menangani konflik secara cepat juga tidak efektif

Misalnya pada tahap awal terjadinya konflik parapelaku konflik dari berbagai wilayah dan kota di

luar Poso Palu Parigi Ampana atau Tentena

sangat mudah masuk ke daerah konflik semen

tara aparat keamanan tidak dapat berbuat banyak

karena lambannya pengiriman bantuan personel

oleh pemerintah pusat 193 Fenomena ini menun

jukkan bahwa respons pemerintah pusat yanglamban berdampak pada penanganan keamanan

di Poso menjadi tidak efektif

Hasil review di atas memperlihatkan bahwa

pengelolaan keamanan di daerah konflik baik

konflik separatis maupun konflik komunal masih

menimbulkan persoalan yang disebabkan olehbeberapa faktor antara lain ketidakharmonisan

relasi TNI Polri ketidaksiapan pemerintah pusat

dan daerah dalam mengantisipasi konflik koordi

nasi antarinstitusi keamanan dan pemerintah yang

191 Hamdan Basyar Relasi TNI Polri dalam Penanganan Kon

flik Komunal di Poso dalam Ibid hlm 124 125

192 Operasi TNI menggunakan nama operasi Cinta Damai

sedangkan operasi kepolisian bernama operasi Sadar Maleo

Ironisnya Polda Sulawesi Tengah saat itu menyatakan keti

daktahuannya tentang operasi yang dilakukan oleh TNI lihatHamdan Basyar Ibid hlm 126

193 Lihat Analysis of Poso The Role of The Security ProcessPart Three dalam Human Right Publications 2002 hlm 2

105

masih lemah dan sebagainya Persoalan tersebut

turut dipicu oleh belum adanya penjabaran yangoperasional mengenai tugas fungsi wewenangTNI dan Polri saat melakukan pengelolaan ke

amanan di daerah konflik yang seharusnya telahdirumuskan dalam model pengelolaan keamanan

di Indonesia

Secara umum kajian ini bertujuan untuk

menganalisis kebijakan pengelolaan keamanan

negara yang diterapkan di daerah konflik sertamembuat rekomendasi alternatif model pengelo

laan keamanan di daerah konflik Secara khusus

tujuan kajian iniadalah mengkaji kapabilitas dan

implementasi pengelolaan keamanan di daerah

konflik serta memberikan rekomendasi alternatif

model pengelolaan keamanan di daerah konflik

beserta pilihan pilihan strategis dan tindakan

tindakan yang dapat dilakukan oleh pemerintah

khususnya yang terkait dengan kebijakan pengelolaan keamanan

Beberapa Temuan dan Solusi Alternatif

Temuan Empiris

Pada prinsipnya pengelolaan keamanan di dae

rah konflik sangat dipengaruhi oleh kebijakan

dan strategi yang diterapkan saat itu Diharapkandari kebijakan dan strategi yang tepat niscayaakan menjamin penyelesaian yang cepat bahkandapat meminimalisir potensi konflik Namun

berdasarkan hasil penelitian yang dilakukan timdua tahun sebelumnya 2007 2008 pengelo

laan keamanan di daerah konflik Aceh Papua

Poso dan Ambon dalam berbagai degradasinya

temyata tidak dapat menyelesaikan masalah bah

kan sebaliknya memperluas bentangan konflik

secara kuantitas maupun kualitas Akibatnya

jaminan atas berlakunya non dirigible right yangmerupakan fungsi negara dalam memberikan

perlindungan hukum kepada rakyatnya pada

kondisi bahaya tidaklah dapat dipenuhi sehingga

konflik yang ditimbulkan menjadi dahsyat dantidak terkontrol

Sebagai contoh penerapan status Darurat

Sipil di Maluku melalui Keppres No 88 Tahun

2000 maupun Keppres No 40 Tahun 2002

dianggap paradoksal Hal ini disebabkan dasarhukum pembentukan Keppres tersebut mengacu pada UU No 23 Prp 1959 tentang Keadaan

106

Bahaya Padahal sebelumnya September 1999

Pemerintahan BJ Habibie telah menyetujui satu

undang undang tentang Penanggulangan Keadaan Bahaya UU PKB yang menurut banyakkalangan jauh lebih demokratis ketimbangUU No 23 Prp 1959 yang cenderung bersifatrepresif dan dalam penerapannya sering diikutidengan tindakan excessive dan mengedepankan

pola militeristik 19a

Kelemahan dari Keppres di atas turut ditam

bah oleh ketidakjelasan regulasi yang mengatur TNI dan Polri Ketidakjelasan ini terlihat

dalam tataran implementasi di tingkat lapangan

sehingga mengakibatkan permasalahan tersen

diri Pemisahan TNI yang tidak diikuti denganaturan yang sifatnya operasional tentang perandan fungsi mereka dalam pengelolaan konflik di

Maluku telah mengakibatkan terjadinya rivalitas

antarprajurit TNI dan Polisi Ini terlihat pada saat

penyerbuan yang dilakukan oleh Laskar Jihad digudang senjata polisi yang terletak Tantui padatangga121 Juni 1999

Masalah lainnya adalah fragmentasi kelom

pok militer dalam konflik di Ambon juga terjadi

pada tahun 2001 2002 saat penerapan kebijakan

darurat sipil Ini terlihat ketika pasukan YonGap92 yang merupakan personel gabungan KoppasusAngkatan Darat Paskhas dan Marinir dianggappro komunitas Kristen versus Battaliyon 407 dan

408 Diponegoro yang dianggap pro komunitasIslam Friksi di kalangan militer pada periode

ini telah mengakibatkan memanasnya kembali

konflik di Ambon pada bulan Januari sampai

Juni 2001

Padahal mengacu pada Dokumen 32 PBB

tentang International Covenant on Civil andPolitical Right ICCPR yang dikaitkan denganBatas negara untuk menanggulangi keadaan

darurat dalam artikel 4 dalam situasi darurat

seperti bencana alam atau bentuk krisis lainnya

konflik internal negara diharapkan untuk

i9aUU PKB muncul sebagai reaksi masyarakat atas penolakan

RUU Keselamatan dan Keamanan Negara RUU KKN dan

RUU Rakyat Terlatih RUU Ratih yang diajukan Jenderal

Faisal Tandjung sebagi perwujudan mandat MPR yang termaktub dalam TAP MPR No X MPR 1998 tentang Pokokpokok Reformasi Pembangunan dalam Rangka Penyelamatan

dan Normalisasi Kehidupan Nasional Sebagai Haluan Negara

Ketetapan ini dihasillcan dalam Sidang Istimewa MPR November 1998 Dalam SI ini juga disetujui percepatan Pemilu

1999

bertindak cepat dan tegas dan negara idealnya

menggunakan prosedur dan kekuatan tertentu

tanpa mempengaruhi prinsip prinsip dari pemerintahan demokratis

Oleh karena itu adalah hal yang penting untulimendefinisikan secarajelas mengenai situasi kri

sis dan keadaan darurat serta peran dan tanggungjawab institusi institusi politik dan keamanan

untuk persiapan keadaan darurat dan manajemen

krisis yang akan diambil termasuk mekanismepengawasan atas semua kebijakan dalam masa

darurat atau krisis

Pengelolaan keamanan dalam situasi krisis

dapat dideklarasikan hanya pada situasi tertentu

dan harus mengikuti beberapa asas kunci yangmeliputi 191

a Asas legalitas ukuran keadaan darurat harus

sesuai dengan pernyataan keadaan darurat

yang di sisi lain harus sejalan dengan undangundang dari negara tersebut Asas ini selanjutnya harus memastikan bahwa hukum internal

sejalan dengan hukum internasional

b Asas pengumuman Suatu keadaan darurat

harus diumumkan secara luas

c Asas komunikasi yang mengacu pada kewajiban untuk memberi tahu pada negara

lain atas perjanjian yang relevan begitu jugalaporan khusus ke PBB atas pelaksaaan hak

asasi manusia selama masa darurat

d Asas kesementaraan pernyataan keadadan

darurat harus dalam situasi pengecualian dan

memiliki batasan waktu

e Asas Ancaman yang luar biasa yang menuntut bahwa krisis harus nyata sedang terjadiatau setidak tidaknya benar benar berbahaya

bagi masyarakat

f Asas proporsional tindakan yang diambiluntuk mengatasi krisis haruslah proporsional

dengan kejadiannya

g Asas tidak kasat mata intangibility beberapahak fundamental tertentu dalam situasi apa

pun tidak dapat diabaikan

Andrew Coney Timothy Edmunds and Anthony Forstereds Democratic Control of the Military in Post communist

Europe Guarding the Guards Basingstoke Pal grave 2001James Sherr Professionalisation Civilian Control and Demo

cracy dalam Anthony Forster Timothy Edmunds and AndrewCottey eds The Challenge ofMilitary Reform in Central andEastern Europe Building Professional ArmedForces Basingstoke Palgrave 2002

Hukum internasional menuntut bahwa

setiap negara harus menerapkan pembenarandengan hati hati tidak hanya keputusan untuk

menyatakan situasi darurat tetapi juga tindakan

tindakan tertentu yang didasarkan atas kenyataantersebut Pengabaian atas hak hak tertentu dapat

dibenarkan dalam keadaan darurat seperti ke

merdekaan bergerak atau berkumpul Namun

terdapat pengecualian khususnya yang terkaitdengan hak hidup melakukan penyiksaan atauhukuman tidak manusiawi pengobatan atau eks

perimen tertentu tanpa izin yang bersangkutanmelakukan perbudakan dan kerja paksa pemen

jaraan karena yang bersangkutan tidak memenuhikewajiban suatu kontrak dan asas legalitas dalam

hukum pidana

Akan tetapi butir butir di atas tidak ter

penuhi pada kasus konflik di Indonesia Kasus

pengelolaan keamanan di Poso misalnya dari

butir a hingga d dan f tidak pernah dilakukan

Pemberitaan media massa tentang situasi di Posotelah menunjukkan bahwa sebenarnya telah ter

jadi situasi krisis Namun sepanjang penelitianini dilakukan tidak ada pernyataan dari otoritas

negara tentang kondisi Poso yang sesungguhnyadengan kebijakan apa dari aspek keamanan

kondisi tersebut akan diatasi dan hingga kapan

kebijakan pengelolaan keamanan di Poso diber

lakukan Bahkan status sebagai daerah konflik

yang mengandung konsekuensi penanganan yangberbeda dalam situasi damai hingga saat ini masih

diberlakukan Review atas kebijakan pertahanan

dan keamanan yang dilakukan oleh negara diwilayah Poso hingga saat ini tidak pernah ada

Masalah ini juga terjadi pada pengelolaan

keamanan di daerah konflik vertikal Seperti di

Aceh meskipun asas legalitas pengumuman

komunikasi kesetaraan serta ancaman terpenuhi

sebagai pengelolaan keamanan di masa krisis na

mun jika melihat prinsip ICCPR penerapan asasproposionalitas dipandang terlalu berlebihanHal ini terlihat bahwa kebijakan kebijakan yangterkait dalam penerapan darurat militer misalnya

lebih pada kebij akan yang ditujukanTdalam situasiperang Hal tersebut terlihat dalam berbagai pembatasan yang dilakukan terhadap masyarakatsipil pada masa Pemerintahan Darurat Militer

di satu sisi dan besarnya otoritas militer dalam

mengendalikan segala dinamika sosial politik

107

warga masyarakat di sisi lain Di samping itujuga diterapkan prinsip embeddedjournalism dimana dalam berbagai negara konsep ini hanyadiberlakukan pada situasi perang antarnegarakonflik eksternal bukan pengelolaan keamanan

dalam situasi konflik internal

Jika pengelolaan keamanan di Aceh menggunakan dasar hukum yang jelas yakni UU No23 1959 dengan penerapan darurat militer dan

sipil maka tidak demikian dengan pengelolaan

keamanan di Papua Meski sejak zaman Orde

Baru Papua dikategorikan sebagai daerah kon

flik namun kebijakan pengelolaan keamanan di

daerah ini tidak diarahkan secara jelas Demikian

juga regulasi yang diterapkan di wilayah iniMisalnya pada penerapan Operasi Raj awali 011yang praktiknya hampir sama dengan operasiteritorial Operasi teritorial dilaksanakan untuk

meningkatkan daya tangkal masyarakat terhadapancaman separatis khususnya di daerah daerah

pedalaman Pada Operasi Raj awali 10 A berhasildibentuk 82 desa binaan dan pada Operasi Raja

wali Ol l dibentuk 42 desa binaan 196 Padahal

pada periode tersebut telah keluar UU No 2 2000

tentang Kepolisian Negara Republik Indonesiadan UU No 3 2000 tentang Pertahanan Negarayang secara tegas telah memisahkan tugas danperan antara TNI dan POLRI Tetapi di tingkat

lokal masih terjadi kesenjangan dalam imple

mentasi seperti itu karena konsep operasi teritorial terus berlangsung sebagai salah satu fungsiyang masih terus diperankan oleh TNI AD

Dengan demikian perubahan yang men

colok dalam pengelolaan bidang keamananmasih belum tampak Padahal dari segi aturan

masalah keamanan wilayah menjadi tanggungjawab dari Polri khusunya satuan kepolisian di

tingkat daerah Secara struktural antara TNI dan

Polri berbeda baik dari segi pendekatan maupun

dari segi kapasitas teknis yang dimiliki Tidaklahheran apabilakemudian terjadi berbagai kasus yangberkaitan dengan tugas masing masing institusiyang berkaitan dengan isu keamanan di Papua

Uraian di atas memperlihatkan bahwa penge

lolaan keamanan di daerah konflik vertikal sama

tidak jelasnya dengan pengelolaan keamanan di

196 Lihat buku Dharma Bhakti Kodam XVII Trikora periode

1990 2001 yang diterbitkan oleh Kodam XBIIYI rikora tidakdiperjualbelikan hlm 47 49

1

daerah konflik horizontal Padahal pengguanaan

operasi militer dalam konflik sosial perlu dielabo

rasi dengan hal hal yang sangat mendesak untukjangka pendek dan hal hal yang bersifat sangatperlu untuk jangka panjang

Oleh karena itu dalam konteks penyelesai

an konflik dari sisi keamanan secara universal

doktrin militer pada dekade belakangan ini perlu

melalui tiga tahapan yang harus dilaksanakanyaitu tahap intervensi tahap stabilisasi dan tahapnormalisasi Tahap intervensi merupakan tahappertama dari operasi militer apabila militer dilibat

kan untuk menangani konflik Pada tahap ini militer dengan kekuatan alutsistanya digelar untuk

mengatasi konflik yang terjadi Sasaran pokokyang harus dicapai adalah military objective yangditetapkan atau memungkinkan pencapaian end

stateltujuan nasional

Selanjutnya apabila tahapan ini sudah dilak

sanakan maka operasi militer dilanjutkan dengan

tahapan stabilisasi Tahap stabilisasi merupakantahap untuk mempersiapkan kondisi yang memadai agar tahap normalisasi dapat dilaksanakansehingga tanggung jawab kekuasaan di lapangandapat dikembalikan sepenuhnya kepada pemerin

tah daerah Ukuran kondisi yang memadai adalahsistem pemerintahan dan pelayanan terhadap masyarakat telah dapat berfungsi dan dilaksanakan

Permasalahannya adalah kapan tahap stabilisasiini dapat dimulai Ada beberapa pertimbangan

tentang penentuan waktu untuk memulai tahapstabilisasi antara lain kepentingan nasional

tingkat kekerasan pelawanan yang sering terjadikesiapan pemerintah daerah dukungan penduduk

terhadap kondisi damai yang diciptakan prosespemukiman kernbali para pengungsi serta efek

tivitas kelanjutan dialog jika diperlukan Dalamproses stabilisasi ini strategi yang dijalankanadalah menghilangkan kekerasan yang masihterjadi dengan cara yang bermartabat serta menyiapkan kembali infrastruktur pemerintahan

daerah dan pelayanan masyarakat bersama selu

ruh aktor dan pemuka masyarakat

Menghilangkan kekerasan pada tahap stabilisasi dapat dilakukan melalui konsep Disarmament Demobilization dan Reintegration DDR

Dalam kasus pengelolaan keamanan di daerah

konflik di Indonesia penyelesaian seperti yangdiuraikan di atas hanya terkadi pada kasus Aceh

setelah ditandatanginya perjanjian Hensinki pada

tahun 2005 Berbagai kebijakan pengelolaan

konflik yang dilakukan pada masa MoU Hensinkidilandasi oleh prinsip pinsip yang ada dalam ICCPR dan The International Humanitarian Law

Meski harus diakui bahwa MoU Hensinki bukan

satu satunya instrumen yang mampu menyelesaikan konflik Aceh namun kebij akan kebij akanpengelolaan keamanan khususnya yang terkaitdengan fungsi dan peran TNI dan Polri mampu

meredakan kekerasan yang terjadi selama puluhantahun

Dengan demikian kelemahan kelemahan

regulasi sebagaimana diuraikan di atas telah me

nimbulkan distorsi dalam kebijakan pengelolaan

keamanan di daerah konflik berupa Pertama

tidak adanya keterpaduan Dalam penanganan

konflik yang bersifat vertikal maupun horizontalmasing masing intsitusi berjalan sendiri sendiriPadahal keberhasilaan pengelolaan keamanan

tidak semata mata merupakan tanggung jawabaparat keamanan saja melainkan harus terdapat

keterpaduan antara operasi keamanan militer

maupun operasi ketertiban dengan tindakan

ekonomi hukum dan diplomasi yang dilakukan

secara proporsional dan seimbang Dalam pengelolaan keamanan di keempat daerah tersebut tidak

memperlihatkan adanya keterpaduan bahkan

seolah olah menganggap konflik tersebut hanyamerupakan masalah keamanan semata 197

Selain itu pengorganisasian di tingkat pusat

maupun daerah dalam pengelolaan keamanan

di daerah konflik selama ini tidak solutif Pengorganisasian tersebut harusnya terpadu lintas

sektoral serta berada dalam satu garis komando

Dalam penyelesaian konflik di Aceh misalnya

di tingkat pusat ada Desk Aceh di bawah Pol

hukam Meski personel institusi ini terdiri dari

beberapa departemen terkait namun institusi

ini tidak memiliki kewenangan kodal komando

pengedalian ke daerah lapangan dan badan ini

hanya berfungsi sebagai fasilitas staf bagi Menko

Polhukam sehingga keberadaannnya tidak efektif

Demikian pula dengan ketidakjelasan hubungan

komando atau fungsional antara Pemda dengan

perangkat dinasnya Polda Kodam serta unsur

197 Lihat bahan FGD dari Kikie Syahnakrie Alternatif Model

Pengelolaan Keamanan di Daerah Konflik dalam makalah

yang disampaikan pada FGD P2P LIPI Jakarta 23 Juli 2009

unsur perpanjangan tangan BIN di lapangan

Bahkan seringkali terjadi persinggungan di antara

unsur unsur satuan di bawah lapangan 198

Padahal setiap pengelolaan keamanan padamasa damai perang maupun darurat harus disertai dengan Rule ofEngagement RoE Hal ini

disebabkan RoE mendefinisikan batasan batasan

untuk menggunakan kekuatan yang mematikandalam operasi tertentu Hal ini harus diputuskan

pada basis individu sebagai upaya untuk mem

batasi sebisa mungkin penggunaan kekerasan

sambil setidak tidaknya juga memperbolehkan

para prajurit memiliki ruang gerak yang cukup

untuk membela diri

RoE harus selalu berdasarkan pada alasan

utama untuk membela diri dan merupakan fak

tor pendukung operasional atau parameter taktisRoE harus didesain secara hati hati untuk me

menuhi kebutuhan operasional maupun politik

Selain itu RoE harus memenuhi kriteria yangjelas yang menggarisbawahi penerapan penggunaan kekerasan yang hanya diperuntukan untukmemberikan keseimbangan terkait dengan kon

disi peredaan ketegangan peningkatan eskalasi

atau sebaliknya untuk memutuskan konfrontasi

RoE juga harus didefinisikan sebagai respons

yang berjenjang yang memungkinkan elementaktis untuk menerapkan kekuatan yang diperlukan sambil meminimalkan kerusakan dan korban

Selanjutnya RoE juga harus memasukkan refe

rensi tentang jenis senjata yang diperbolehkandalam operasi yag terkait pengelolaan keamananpada kondisi tertentu dari tidak menggunakan

senjata sama sekali sampai senjata berat termasuk

kapal laut dan pesawat terbang

Problematika Konseptual

Dari sisiproblematika konseptual tampak bahwa

persoalan pengelolaan keamanan di Indonesia

khususnya ketika diterapkan di daerah konflik

berawal dari pemahaman terminologi keamanan

yang relatif berbeda baik antara TNI maupunPolri Pemahaman mengenai keamanan nasional

misalnya sampai sekarang di Indonesia masihterjadi perdebatan mengenai konsep keamanannasional Bahkan beberapa analis melihat bahwa

l9s Contoh yang paling nyata adalah konflik yang terjadi antaraprajurit TNI dan Polisi pada penyerbuan gudang Tantui diMaluku

109

Indonesia masih belum dapat menemukan format

dan pemahaman yang tepat serta selaras mengenai konsep keamanan nasional Dampaknyaadalah pada saat di mana praktik praktik penye

lenggaraan keamanan nasional seharusnya sudah

mulai terinstitusionalisasi pada saat yang samamasih terjadi pergulatan dalam perbincangan

mengenai makna keamanan nasiona1 199 Hal ini

menyebabkan pengaturan pengelolaan keamanan

di Indonesia mengalami dilematika karena in

stitusionalisasi keamanan nasional seharusnya

menjadi payung utama dalam operasionalisasiberbagai regulasi pengelolaan keamanan

Selain itu juga masih belum ada keseragaman

di level pemerintah maupun aktor keamanan yangbersangkutan TNI dan Polri mengenai konsepsi

ini Sementara di sisi lain walaupun masalah

ketidakseragaman pemahaman ini belum

sepenuhnya terselesaikan pembahasan mengenai

konsep keamanan nasional masih berjalan terusHal ini dapat dilihat melalui Lampiran poin 4

Peraturan Presiden No 7 Tahun 2008 tentangKebijakan Umum Pertahanan Negara Di dalam

lampiran ini dijelaskan bahwa cakupan konsepkeamanan nasional Indonesia meliputi segala

upaya untuk menjaga dan memelihara rasa aman

dan damai bangsa Indonesia yang terdiri daripertahanan negara keamanan negara keamanan

publik dan keamanan individu 200 Namun dalam

lampiran ini masih belum menjelaskan secara

menyeluruh beberapa aspek dari keamanan na

sional tadi seperti penjelasan tentang keamananpublik keamanan individu keamanan negara

dan sebagainya Padahal penjelasan konsep

konsep ini semestinya diuraikan terlebih dahulusehingga akan terlihat hubungan yang erat dan

tidak saling tumpang tindih bahkan simplifikasidi antara konsep konsep ini pada saat merumuskan keamanan nasional secara keseluruhan

Oleh karena itu konsep keamanan nasional perlu dijelaskan secara komprehensif dan

sepenuhnya turut didukung oleh kejelasan operasionalisasi dari konsep pengelolaan keamanannasional Untuk itulah diperlukan beberapa

prinsip mendasar untuk melihat hubungan kon

199 Rizal Sukma makalah Peran Tentara Nasional Indonesia

dalam Sistem Keamanan Nasional Sebuah Kajian Awal

him 2

200 Newsletter IDSPS Seri 8 tahun 2008

110

septual yang erat antara keamanan nasional danpengelolaan keamanan Prinsip prinsip tersebutantara lain 211 prinsip pertama terkait dengansistem dan dimensi keamanan nasional Karak

ter utamanya adalah adanya suatu prosedur dan

mekanisme baku yang memungkinkan negarasecara sah dapat menggunakan instrumen ke

kerasan bersenj ata secara sistemis dan terorganisasi Berdasarkan argumen ini maka sistem

keamanan nasional idealnya digunakan oleh

negara pemerintah untuk mengatasi berbagai

ancaman terhadap pertahanan negara maupunkeamanan dalam negeri apalagi jika ancaman

tersebut menggunakan instrumen bersenjata

Prinsip kedua202 terkait dengan eskalasikonflik dan penerapan keadaan darurat Prinsipini perlu dikembangkan agar masalah keamanan

nasional memiliki eskalasi yang jelas mulai darisituasi normal ke situasi perang Eskalasi konflikini meliputi lima tingkatan dimulai dari situasi

normal situasi krisis konflik terbuka perangsituasi pemulihan dan stabilisasi Sistem ke

amanan nasional yang baik akan membangunmekanisme dan prosedur kerj a yang spesifik untuk masing masing tingkatan eskalasi termasuk

pihak yang mengambil keputusan atau kebijakanoperasional pengelolaan keamanan khususnya di

daerah yang mengalami konflik

Prinsip ketiga203 terkait dengan aktor keamanan nasional Prinsip ini menegaskan bahwapengelolaan keamanan suatu negara yang modernmemerlukan sekaligus diferensiasi struktur spe

sialisasi fungsi dan kompetensi instrumen pelak

sana Dalam konteks Indonesia misalnya sebagai

penanggung jawab keamanan nasional adalahpresiden yang dibantu oleh beberapa departemenpemerintahan Instrumen yang digunakan untukitu dapat berupa diplomasi intelijen penegakan

hukum hingga kekuatan militer

Prinsip keempat204 terkait dengan pengerahandan penggunaan kekuatan keamanan nasional

Pada konteks ini sudah semestinya pengerahan

dan penggunaan militer dan kepolisian didasar

201 Kerangka Sistemik Keamanan Nasional dalam WorkingGroup on Security Sector Reform Propatria Institute him3

202Ibid

203Ibid him 4

204Ibid him 7

kan pada keputusan politik berdasarkan aturan

perundang undangan yang berlaku Aturan inijuga berlaku dalam konteks pengerahan dan

penggunaan kekuatan militer maupun kepolisian

pada saat terjadi konflik Pengaturan ini diperlu

kan untuk memberikan kepastian mengenai

forum otorisasi bentuk otorisasi waktu an

situasi pengerahan kekuatan tersebut Selain itu

pengaturan juga dibutuhkan untuk meletakkan

tanggung jawab pengambilan keputusan politikmengenai pengerahan yang seimbang antara

Presiden dan DPR

Prinsip terakhir kelima adalah mengenaikeputusan mengenai beragan operasi keamanan

nasional yang harus digelar untuk mengatasiancaman Operasi keamanan nasional dapat di

bagi dalam beberapa jenis operasi antara lain

operasi luar negeri operasi pertahanan negara

operasi ketertiban publik dan operasi keselamat

an insani zos

Problematika Regulasi

Dari sisi problematika regulasi terutama regu

lasi pengelolaan keamanan antara TNI dan Polri

juga memperlihatkan beberapa masalah Hal ini

dimulai dari TAP MPR No VI MPR 2000 yangmemutuskan pemisahan TNI dan Polri justru me

nyebabkan kerancuan dan tumpang tindih antaraperan dan fungsi TNI sebagai kekuatan pertahan

an negara dengan peran dan tugas Kepolisian

RI sebagai kekuatan keamanan dan ketertiban

masyarakat 206

Kemudian untuk lebih menegaskan wewe

nang TNI dan Polri dikeluarkan pula TAP MPRNo VII MPR 2000 tentang Peran Tentara Nasional Indonesia dan Peran Kepolisian Negara

Republik Indonesia Dalam Pasal 2 ayat 1

dinyatakan bahwa Tentara Nasional Indonesia

merupakan alat negara yang berperan sebagai alatpertahanan Negara Kesatuan Republik Indonesia

Kemudian ayat 2 menegaskan bahwa

Tentara Nasional Indonesia sebagai alat per

tahanan negara bertugas pokok menegakkan

kedaulatan negara keutuhan wilayah Negara

Kesatuan Republik Indonesia serta melindun

gi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah

211 lbid hlm 7 9

211 Pasal 2 ayat 1 dan 2 Tap MPRNo VI MPR 2000

Indonesia dari ancaman dan gangguan terhadapkeutuhan bangsa dan negara

Sementara itu Kepolisian Negara RI ber

peran memelihara keamanan dan ketertiban

masyarakat menegakkan hukum memberikan

pengayoman dan pelayanan kepada masyara

kat 207 Untuk lebih meningkatkan efektivitas

dan wibawanya kedudukan Kepala Kepolisian

Negara Republik Indonesia berada di bawah

presiden 208 Untuk memperkuat kedudukan

Kepolisian Negara RI tersebut dikeluarkanlah

Keputusan Presiden RI No 89 Tahun 2000 yangsecara empiris memberi bobot tambahan bagi

lembaga negara ini untuk menjalankan fungsinya

Regulasi selanjutnya adalah UU No 3 Tahun

2002 tentang Pertahanan Negara yang tidak lagimenyebutkan Keamanan di dalamnya Dengan

kata lain konsep pertahanan keamanan yangsebelumnya ibarat kata majemuk satu dan yanglain tak terpisahkan sekarang tidak dikenal lagibaik dalam wacana maupun praksis

Bagi TNI sesuai dengan amanat Pasal 30

UUD 1945 doktrin utama untuk melakukan

pengelolaan keamanan adalah melalui konsepsishankamrata Sishankamrata adalah doktrin

dan sekaligus strategi pertahanan negara yangmenggunakan segenap kekuatan dan kemampuankomponen militer dan nonmiliter secara menye

luruh dan terpadu Sishankamrata adalah juga

strategi penangkalan yang bersifat kerakyatankewilayahan dan kesemestaan

Atas dasar itulah maka ancaman yang dihadapi bangsa Indonesia diperkirakan lebih besar

kemungkinan berasal dari ancaman non tradis

ional baik yang bersifat lintas negara maupunyang timbul di dalam negeri Oleh karena itukebijakan strategis pertahanan Indonesia yangdiarahkan untuk menghadapi dan mengatasi

ancaman non tradisional merupakan prioritas

dan sangat mendesak Dalam pelaksanaannya

TNI menggunakan Operasi Militer Selain PerangOMSP bersama sama dengan segenap kompo

nen bangsa lain dalam suatu keterpaduan usaha

sesuai tingkat eskalasi ancaman yang dihadapiPenggunaan kekuatan TNI dalam tugas OMSP

diarahkan untuk kepentingan pertahanan yang

207 Pasa16 ayat 1 Tap MPR NO VII MPR 2000

208 Pasal 7 ayat 2 Tap MPR NO VII MPR 2000

111

bersifat mendesak antara lain melawan teroris

me menghadapi kelompok separatis Aceh dan

Papua menghadapi gangguan kelompok radikal

mengatasi konflik komunal mengatasi perompak

dan pembajak mengatasi imigrasi ilegal dan

pencemaran laut mengatasi penebangan kayu

ilegal mengatasi penyelundupan membantu

pemerintahan sipil dalam mengatasi dampak

bencana alam penanganan pengungsi bantuan

pencarian dan pertolongan search and rescue

pengamanan obyek vital serta melaksanakan

tugas tugas perdamaian dunia 209

Regulasi regulasi di atas menciptakan per

bedaan perspektif terutama antara Polri dan TNI

dalam memahami keamanan hingga berujungpada pengelolaan keamanan itu sendiri Menurut

Polri keamanan merupakan suatu konsep yangberhubungan dengan rasa aman security kepastian surety keselamatan safety dan damai

peace Kesemuanya menjadi syarat mutlak

bagi terbinanya keamanan di dalam negeri baik

warga negara dan negara Sebagai alat negara

Polri jelas menjadi lembaga yang paling bertanggung jawab dalam menciptakan ketertiban umumpublic order

Sementara TNI berpandangan bahwa per

soalan keamanan tidak dapat dilihat dalam pers

pektif statis dan geografis melainkan juga dina

mis Ketika masih pada batas batas ketertiban

masyarakat memang Polri yang bertanggungjawab Akan tetapi bila eskalasi konflik mulai

mengganggu kedaulatan wilayah integritas

bangsa dan persatuan nasional maka TNI harus

terlibat di dalamnya

Oleh karena itulah interpretasi keamanan

dan rasa aman bisa jadi sangat subjektif di antara

para personel Polri dan TNI di lapangan Oleh

karena begitu subjektifnya penafsiran tidak

jarang telah mengundang berbagai benturantersendiri di antara anggota Polri dan TNI di

lapangan Atau sebaliknya seolah telah terjadi

pembiaran oleh para anggota TNI bila mene

mukan kasus yang mengganggu ketertibanumum karena dianggapnya sebagai tugas Polri

bukan tugas pertahanan TNI Kalaupun masalah

tersebut dapat diselesaikan persoalan berikutnya

adalah soal rentang kendali tanggung jawab

209 Mempertahankan Tanah Air Memasuki Abad 21 Indonesia

2003 hlm ix x

112

struktur dan konsekuensi anggaran serta berbagai

persoalan hukum yang mengatur keterlibatanatau perbantuan TNI dalam masalah masalah

ketertiban umum rule ofengagement

Rumusan Alternatif Model Pengelolaan

Keamanan di Daerah Konflik

Berdasarkan analisis di atas maka berbagai

permasalahan yang terjadi dalam pengelolaankeamanan khususnya keamanan di daerah kon

flik perlu diatur dalam sebuah model penge

lolaan keamanan yang terumus dengan baikAlternatif model pengelolaan keamanan tidak

harus berbeda seratus persen dari apa yang telahdilakukan di masa lalu melainkan tetap mengacu pada kesinambungan dan perubahan yangperlu dijalankan agar tujuan dari pengelolaan

keamanan benar benar tercapai Ini mencakupkebijakan penanganan keamanan strategi yangdiambil dan operasionalisasi dari kebijakan dan

strategi tersebut

Kebijakan Penanganan Masalah Keamanan

Kebijakan keamanan nasional bukan semata

mata menangani masalah keamanan melainkan

juga bagaimana akar persoalan keamanan terse

but dapat ditiadakan Ada beberapa langkah yangharus dilakukan negara pertama secara konkret

pembangunan harus ditujukan pada peningkatan

harkat hidup rakyat Indonesia dan martabatnyasebagai manusia Di sini persoalan keamanan

manusia lebih ditangani melalui peningkatan

kesejahteraan rakyat dan pemerataan pemban

gunan secara vertikal dan horizontal Hal ini bu

kan merupakan ranah TNI maupun Polri tetapi

justru tugas pemerintah sebagai langkah awal

untuk meminimalisir potensi potensi konflik

yang mungkin dapat terjadi karena alasan ketidakadilan ekonomi

Kedua untuk mencegah munculnya persoal

an keamanan langkah awal yang dilakukan ialahupaya preventif persuasif Dalam hal ini intelijen

memegang peranan penting untuk mencegah

terj adinya pendadakan strategis dan memberikanperingatan dini kepada pengambil keputusan

Langkah persuasif diambil agar gangguan atas

keamanan tidak muncul

Ketiga jika langkah persuasif tak mampu

membendung konflik horizontal atau vertikaldilakukan langkah represif yang amat terbatasproporsional dan dilakukan secara profesional

oleh aparat keamanan negara sesuai dengan

koridor hukum dan penghormatan atas HAM

Jika terjadi pelanggaran oleh aparat TNUPoIri

diambil tindakan tegas sesuai dengan hukum

yang berlaku dan kode etik TNI dan Polri loPada tahap ini pilar pertama yakni Polri melaluikekuatan Brimob dapat difungsikan sebagai first

responder untuk mengatasi gangguan ketertiban

masyarakat Apabila kekuatan Brimob tidak

cukup maka di sinilah butuh bantuan dari TNIyang tentu harus diatur secara jelas oleh UU danatas dasar otoritas politik dari presiden sebagai

pemegang kekuatan militer dan kepolisian yangtertinggi di Indonesia

Keempat keterpaduan dalam penanganan

masalah keamanan harus berjalan dalam koor

dinasi dan manajemen operasi yang baik bukansaja pada jajaran TNI dan Polri melainkan juga

pada tugas clan tanggung jawab instansi pemerintah pusat dan daerah lainnya khususnya di bidangideologi politik ekonomi sosial budaya dan

hukum Tahap keempat ini biasanya dilakukandalam kondisi daerah yang mengalami konflikberkepanjangan dan memerlukan perkiraan

waktu cukup lama untuk penyelesaiannya

Strategi

Penjabaran dari kebijakan tersebut ke dalam

strategi penanganannya dapat diterjemahkan da

lam empat aspek pertama melakukan penangan

an masalah keamanan akibat konflik manakala

ancaman masih bersifat embrional atau potensial

dan belum menjadi ancaman yang nyata Darisisi militer dapat dilakukan dengan adanya

upaya pemetaan konflik yang bermuatan sumberkonflik potensi serta daerah konflik termasuk

perumusan tindakan preventif dan persuasifnya

Sedangkan dari sisi kepolisian polisi dapat

menggunakan tindakan kepolisian yang memperhitungkan banyak hal calculativepolicing 21 Ini

merupakan suatu kegiatan yang dipilih dengan

zio Kiki Syahnakri dalam makalah diskusi terbatas 23 Juli

2009 hlm 6

Zu Adrianus Meliala Polisi dan Konflik Poso dalam www

kemitraan or id diakses tangga120 Juli 2009

melakukan analisis dan evaluasi terkait dengan

substansi konflik sekaligus mengetahui kelom

pok pelaku tetapi tidak mengumumkannya demi

pertimbangan strategis Baik dari sisi militer dan

kepolisian dalam konteks strategi ini yang dibutuhkan adalah peran nyata dari intelijen

Kedua berbagai operasi ekonomi politik

sosial budaya dan hukum dijalankan terlebih

dahulu sebelum berbagai operasi militer atau

kepolisian dijalankan Hal ini membutuhkan

skala prioritas yang tajam atas pelaksanaan ope

rasi operasi tersebut serta kriteria yang jelas darikeberhasilan maupun ketidakberhasilan operasi

ekonomi politik sosial dan sebagainya

Ketiga perlu ditekankan asas proporsiona

litas clan profesionalisme dalam berbagai operasi

intelijen teritorial tempur pemulihan keamanan

baik yang dilakukan TNI maupun Polri Olehkarena itu dalam jangka panjang perlu dipersiapkan pendidikan dan latihan khusus bagi

satuan atau personel yang akan dilibatkan dalammenangani masalah keamanan di daerah konflik

Jika hal ini dapat dipersiapkan maka pengelolaan

keamanan dapat semakin terarah dengan baik

Keempat perlunya kerja sama antara sipil

clan militer Kerja sama ini dapat terlihat dari

tingkat daerah hingga ke pusat Misalnya di

daerah pemberdayaan muspida dapat digalakkan

dalam konteks untuk menyeragamkan perspesi

atas situasi dan kondisi yang dihadapi ketika

daerah tersebut mengalami konflik Sikap inidiperlukan guna mendapatkan koordinasi yanglebih efektif ketika daerah meminta barituari ke

pada pusat Kesinergian ini akan terlihat ketika

misalnya Kapolres meminta bantuan kepada

Kapolda dan dari Kapolda meminta bantuan ke

pusat hingga akhirnya diputuskan perbantuan

TNI kepada kepolisian untuk menangani konflik

tersebut Begitu juga dengan pimpinan daerah

dari mulai bupati yang memiliki kesamaan persepsi dengan jajaran keamanan di daerahnya

sehingga ia dapat melaporkan kepada gubernur

mengenai situasi di daerahnya dan gubernur

meneruskannya kepada Mendagri dan sampai

kepada presiden

Kelima adanya keterpaduan kebijakan clan

strategi dalam penanganan masalah keamanan

sehingga masing masing institusi dan masyarakatsipil dapat berpartisipasi dengan baik tanpa

113

adanya perasaan siapa di bawah komando siapa

dan siapa yang berhak melakukan apa Jikamengacu kepada aspek keempat di atas hal ini

dapat saja terjadi jika ada kerja sama yang baikantara sipil dan militer baik di tingkat daerah

maupun di tingkat pusat dan semuanya berjalan

dalam kerangka amanat UU yang jelas dan tegasmengenai pengaturan kedua insitusi keamanan

tersebut TNI dan Polri

Keenam perlunya terus menerus meningkatkan profesionalisme TNI dan Polri dengan

latihan dan pemberian alutsista serta gaji yangmemadai bagi para personel TNI Polri Perlu pula

dilakukan penyesuaian kapabilitas TNI dan Polri

sesuai dengan meluasnya spektrum gangguan

keamanan negara

Operasionalisasi Model Pengelolaan

Keamanan

Demi kepentingan operasionalisasi konseppengelolaan keamanan di daerah konflik tersebut

beberapa prasyarat di bawah ini perlu dilakukan

pertama jika UU yang mengatur TNI dan Polridianggap cukup untuk menangani keamanan danpertahanan negara maka Peraturan Pemerintah

PP atas kedua UU tersebut perlu dibuat Selama

ini amanah UU tidak pernah dilakukan yakni

UU tidak dijabarkan ke dalam PP atau peraturan

lainnya Jika masih dianggap kurang sepertibelum adanya aturan tegas mengenai bantuan

TNI maka perlu dibuat regulasi dalam bentuk

UU atau regulasi lainnya kedua setelah UU

dan PP atau Petunjuk Pelaksanaan Juklak telah

dibuat langkah berikutnya adalah pembuatan

Petunjuk Lapangan Juklap yang mengatur apayang harus dilakukan dan tidak boleh dilakukanoleh aktor aktor keamanan di lapangan termasuk

langkah evaluasi atas berbagai tindakan tersebut

ketiga atas dasar Juklap itu dibuat RencanaOperasi Renop terpadu dan terencana untuksetiap bentuk variasi atau spektrum konflik yangdiperkirakan akan terj adi di daerah konflik keempat dibuat Prosedur Tetap Protap yang memuattindakan tindakan teknis yang baku yang harusdilakukan oleh institusi sipil TNI dan Polri baik

untuk keperluan organisasi maupun perorangan

personel aparat keamanan dan pertahanan negara

kelima latihan rutin bagi semua personel dan in

stitusi perlu terus dilakukan untuk menjaga profe

sionalisme mereka dalam melaksanakan operasi

individu kelompok dan gabungan antarinstitusi

keenam terakhir tetapi penting perlu dipersiapkan anggaran yang memadai guna pelaksanaansemua rencana dan operasi nyata pengelolaan

keamanan tersebut

Berdasarkan penjabaran mengenai alternatif

model pengelolaan keamanan dan strategi yangdiperlukan di atas maka perumusan altematif

model pengelolaan keamanan di daerah konflik

dapat dilihat melalui bagan di bawah ini

Dari perumusan gambar terlihat bahwa rumus

an alternatif model pengelolaan keamanan di dae

rah konflik relatif lebih sederhana dibandingkan

dengan model sebelumnya Secara umum pada

situasi damai aktor keamanan yang berperanadalah Polri dan TNI berada dalam fungsi idle

capacity Sebaliknya pada situasi darurat perangmaka sesuai dengan UU yang berlaku aktorkeamanan yang berada di garis depan adalahTNI Sedangkan tugas kepolisian tetap menjagakeamanan dalam negerinya Realitas ini pada

dasarnya juga terjadi di hampir tiap negara

Penjelasan atas Model Pengelolaan Keaman

an dapat dilihat bahwa permasalahan yang kerapkali terjadi dalam pengelolaan keamanan adalah

ketika suatu daerah mengalami situasi krisis

Alternatif Model Pengelolaan Keamanan

Parameter Kondisi

KONDISI PEI2ANG

KONDISI DARURAT

KONDISI DAMAI Konflik Vertikal klorizontal

Aktor Keamanan Polri Aktor Keamanan TNI Polri Aktor TNI

114

r

atau darurat khususnya dalam konteks konflik

vertikal dan konflik horizontal Masalah tersebut

terjadi karena dua aktor keamanan terlibat dalam

pengelolaan keamanan di daerah yang mengalamikonflik dan berada dalam situasi krisis yaitu

TNI dan Polri Di sinilah perlu digarisbawahi

beberapa aspek yang menjadi hal penting agarpengelolaan keamanan di daerah konflik dapat

berjalan secara tepadu terkoordinasi dan terarah

14

a50

N

1

dengan baik sehingga model di atas dapat dijabar

kan melalui beberapa elemen dengan fokus utama

yang dijadikan analisis adalah pada bagian situasidarurat seperti yang terlihat dalam Tabel 1

Dari Tabel 1 ada beberapa persoalan yangsaat ini perlu dicermati seperti regulasi bentuk

ancaman eskalasi konflik jenis operasi yangdigelar koordinasi antar institusi anggaran

serta akuntabilitas Dalam hal persoalan regulasi

Cm Cco

a10o o

c cm v v

Y v 0 D aa ao ao

a

C O YL

Z

G m2S Y

tOo z

Z 0 E00

c am m m m

a a Z fl a 3e

ED3 j d

a a aa aa u o a 01a

L 06 pZ06

m C 06

m

Cm

No N U Q

o N E V E N v E CL E N E a v E CLY aaa a a aaa a n

C

C

VI V1

YY

Vt V1 mfY6

G

cL6 Na

m C C m GA m iQ a

G Cm C

Q C C

O 0a D a a v

02 na0a Ox a

CmCm c

E o

r mzax a

Y

c v 3 a mm

Y

c m vNE v ro E c E o c

v

E E c E o cm

m Z 0 a C 7 N E C a 0Y F d Y N m Y GA Rm Z 0 aY H a a 3

alY

a d m m m m 7 a aa

amL GA L 6 Y O Y D 7 O

Y

NmbA C

m m Ymm L m

W Y C Y tn CO

C

aJ mYy

YC YvEi C Y m

O m

m

Qm

3 CGY Om GA 0 E mC

c

GA E a ac cmi a Ev

co Q o EYL Y

Y YIGY

mY

ON

C Cy p iv O

00 Y 2

115

hingga saat ini regulasi yang menjembatani antara UU No 3 Tahun 2002 tentang PertahananNegara dan UU No 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian RI yang belum ada yakni UU KeamananNasional dan UU Perbantuan yang mengatur tentang tugas perbantuan TNI 212 Padahal kerangkahukum ini dibutuhkan untuk mengatur tugas

perbantuan TNI kepada polisi untuk mengatasi

adanya eskalasi ancaman tersebut Aspek ini

terkait dengan perbantuan yang dibutuhkan olehkedua belah pihak seperti tugas perbantuan TNI

kepada Polri dalam situasi apa perbantuan TNI

dapat dilakukan dan siapa yang mengambilkeputusan tersebut Selain itu di dalam regulasi

juga dicantumkan batasan waktu dari operasi

operasi yang akan digelar untuk menangani suatukonflik Misalnya kebijakan untuk menerapkan

operasi Darurat Militer memiliki batasan waktu

maksimal enam bulan setelah itu dapat dievalu

asi kembali Inilah yang menj adi catatan pentingdalam bab ini bahwa UU Keamanan Nasional dan

UU Perbantuan dibutuhkan untuk memperjelas

koordinasi fungsi dan tugas di antara keduanya

Tentunya semua keputusan atas pengelolaan

keamanan di daerah konflik tentu berdasarkan

prinsip demokrasi di mana otoritas sipil lah yangmembuat keputusan tersebut

Persoalan berikutnya adalah kriteria bentuk

ancaman Keputusan bentuk ancaman adalah

berdasarkan otoritas politik tertinggi setelah

mendapatkan masukan dan rekomendasi dari

semua jajaran di bawahnya termasuk jajaran

keamanan di daerah dan di pusat Setelah hal ini

dilakukan maka bisa saja disusun sebuah rencana

darurat atau rencana dadakan untuk menghadapi

sesuatu yang tidak diharapkan terjadi tapi diprediksikan akan terjadi Ini yang biasa disebut

dengan contingency plan 2 j Jika dilihat dari sisiregulasi terbuka kemungkinan TNI untuk masuk

ke semua bentuk ancaman Misalnya di masa

damai TNI dapat saja berperan sebagai kekuatan

penangkal deterrence Ketika terjadi de eska

lasi dalam pasca konflik TNI bisa berperan untuk

menjadi semacam peace keepers atau melakukan

strategi strategi peace building Sementara itu

212Ibid

213 Stanley ed Keamanan Demokrasi don Pemilu 2004Jakarta Propatria 2004 hlm 83 84

116

fungsi kepolisian tetap berada dalam area mengatasi keamanan dalam negeri

Selanjutnya adalah eskalasi konflik Krite

ria ini betul betul dibutuhkan untuk mengambil

suatu keputusan mengenai berbagai hal yangterkait dengan pengelolaan keamanan di daerah

konflik seperti penambahan pasukan jenis pa

sukan yang diturunkan atau jenis operasi yangdigelar Analisis atas eskalasi konflik diperlukan

dari hasil koordinasi para jajaran pimpinan di

daerah termasuk di dalamnya kepolisian guna

menjadi masukan di tingkat pasukan mengenai

kebijakan yang diambil selanjutnya Di sisi lainotoritas politik di pusat presiden pun juga patut

tanggap secara cepat atas kondisi kondisi yang

relatif sering berubah berdasarkan eskalasi konflik tadi Misalnya analisis atas eskalasi konflik

bisa berupa apakah konflik yang terjadi sudahberada pada tahap bentuk ancaman denganpemakaian senjata yang dapat mengancamkehidupan masyarakat dan sudah memakan kor

ban jiwa atau apakah konflik yang terjadi masihberada dalam tahap perkelahian antarkelompokdengan unsur kekerasan namun belum menjadi

ancaman yang lebih besar Atau lebih dari ituapakah konflik sudah membahayakan kehidupan

bangsa menghambat atau mengurangi kinerja

dan kapasitas pemerintah atau lebih dari itu

telah mengancam integritas bangsa Jika ini

dapat dilakukan dengan baik maka penentuan

kebijakan dari otoritas sipil mengenai langkah

penanganan keamanan selanjutnya juga dapat

secara cepat diambil

Berikutnya jenis operasi yang digelar Kepu

tusan akan jenis operasi yang digelar adalah berdasarkan pertimbangan dua aspek sebelumnya

yakni kriteria eskalasi ancaman dan eskalasi

konflik Jenis operasi inilah yang juga mencakupjenis pasukan yang diturunkan jenis senjata apayang digunakan termasuk juga kriteria keberhasilan dan ketidakberhasilan operasi sebagai

bagian dari evaluasi atas operasi tersebut

Dalam hal koordinasi antarinstitusi juga

perlu diperhatikan karena di sinilah akan terlihat

bagaimana keterpaduan penanganan dalam penge

loaan keamanan khususnya di daerah konflik

Oleh karena itu koordinasi antara pemerintah

pusat maupun pemerintah daerah juga menjadi

kunci keberhasilan dalam mengelola keamanan

pada saat daerah tersebut mengalami konflik

Akhirnya setiap bentuk pengelolaan keamanan memerlukan anggaran dan akuntabilitas

pertanggungjawaban Dalam usulan alternatif

model ini anggaran yang digunakan untukmengelola keamanan pada konflik vertikal dari

APBN dan konflik horizontal dapat dari APBN

dan APBD melalui penyediaan dana di aspek

contingency plan Namun yang menjadi catatanadalah pada saat dana APBD untuk menangani

konflik horizontal tidak mencukupi maka anggaran diambil dari APBN Ini untuk menjaga

akuntabilitas keuangan yang penggunaannyamemang sesuai dengan sektor sektor yang telahditetapkan yakni sektor dana contingency plan

Jadi jangan sampai terjadi pengambilan ang

garan di sektor dana selain contingency plantetapi pertanggungjawabannya bukan untuk

sektor itu

Selanjutnya untuk tingkatan yang lebih operasional dapat dilihat pula tahap tahap pengelolaan keamanan di daerah konflik melalui Tabe12

Tahapan pengeloaan keamanan di daerah

konflik seperti yang telah diuraikan secarateoritik pada bab sebelumnya meliputi tiga

tahap Pertama adalah tahap intervensi yangberarti kekuatan militer TNI dan kepolisian

Polri masuk ke dalam konflik baik konflik

vertikal maupun horizontal dan melakukan

gelar pasukan untuk menghentikan kekerasan

yang berlangsung saat itu Masuknya kekuatanmiliter maupun kekuatan kepolisian didasarkan

atas keputusan pemerintah presiden sebagai

keputusan otoritas politik yang tertinggi Setelahkekerasan dapat dihentikan maka tahap kedua

yang dilakukan oleh TNI dan Polri adalah tahap stabilisasi Dalam konflik vertikal tahapstabilisasi dilakukan oleh TNI melalui konsepDDR yakni pelucutan dan peniadaan senjata

pengurangan jumlah pasukan dan melakukan

proses reintegrasi dengan pihak yang berkonflik Sementara itu dalam konflik horizontal

tahap stabilisasi dapat dilakukan melalui perundingan atau negosiasi dengan pihak pihak yangberkonflik Kemudian tahap ketiga adalah normalisasi Tahap normalisasi pada konflik vertikalbertujuan menciptakan peace keeping di manaperan TNI diarahkan untuk melakukan operasi

bantuan kepada Pemerintah Daerah agar pihak

Pemda secara perlahan dapat menjalankan fungsi

pemerintahannya dengan normal Sementara itu

tahap normalisasi pada konflik vertikal mengarahpada penciptaan konsep peace building yangsasarannya adalah mengembalikan fungsi ke

polisian dalam situasi normal sebagai penjaga

ketertiban umum dan keamanan publik serta

Polri membantu Pemda agar bisa menjalankan

fungsinya seperti semula melalui bantuan ope

rasi kepolisian

Rekomendasi

Tahel 2 Tahanan Pengelolaan Keamanan di Daerah Konflik

1 Diperlukan keterpaduan kebijakan regulasi

dan strategi dalam penanganan masalah ke

amanan secara umum

2 Keterpaduan dalam penanganan masalah

keamanan harus berjalan dalam koordinasi

dan manajemen operasi yang jelas bukansaja pada jajaran TNI dan Polri melainkan

juga pada tugas dan tanggung jawab instansipemerintah pusat dan daerah lainnya khu

susnya di bidang ideologi politik ekonomisosial budaya dan hukum

3 Urgensi UU Perbantuan TNI perlu ditindak

lanjuti secara mendalam karena sifat kebutuh

an akan UU tersebut amat mendesak

4 Regulasi yang terkait dengan pengelolaankeamanan pada situasi krisis selayaknya

No Tahapan Konflik Vertikal Konflik Horizontal

1 Intervensi Gelar Pasukan Gelar Pasukan 1

2 Stabilisasi Disarmament pelucutan peniadaan Negosiasi perundingan dengan

senjata Demobilization clan Reinte pihak pihak yang berkonflik

gration DDR

3 Normalisasi Peace Keeping melalui Peace Building melalui

demiliterisasi pengembalian fungsi kepolisian

operasi bantuan untuk Pemda oleh operasi bantuan kepada Pemda

TNI oleh Polisi

117

memuat prinsip prinsip aturan internasionaldan harus mengikuti beberapa asas kunci

antara lain Asas legalitas asas pengumuman

asas komunikasi asas kesementaraan asas

ancaman yang luar biasa asas proporsionaldan asas tidak kasat mata intangibility

5 Jika langkah persuasif sudah tak mampu

membendung konflik horizontal atau vertikallangkah represif yang dilakukan sifatnya jugaamat terbatas proporsional dan dilakukan

secara profesional oleh aparat keamanan

negara sesuai dengan koridor hukum dan

penghormatan atas HAM Jika terjadi pelanggaran oleh aparat TNI Polri diambil tindakan

tegas sesuai dengan hukum yang berlaku dankode etik TNI dan Polri

6 Perlunya asas proporsionalitas dan profe

sionalisme dalam berbagai operasi intelijen

teritorial tempur pemulihan keamanan

baik yang dilakukan TNI maupun PolriOleh karena itu dalam jangka panjang perludipersiapkan pendidikan dan latihan khusus

bagi satuan atau personel yang akan dilibatkan dalam menangani masalah keamanan di

daerah konflik

7 Prasyarat dalam model pengelolaan keaman

an perlu segera dirumuskan dengan jelas dari

mulai penjabaran regulasi petunjuk lapangan

rencana operasi prosedur tetap serta kebutuhan anggaran yang memadai

Daftar Pustaka

Bhakti Ikrar Nusa Ed 2004 Hubungan TNIPOLRI

dalam Penanganan Keamanan Dalam Negeri

2000 2004 Jakarta P2P LIPI

Cottey Andrew Timothy Edmunds and AnthonyForster ed 2001 Democratic Control of the

118

Military in Post communist Europe Guardingthe Guards Basingstoke Pal grave

Dharma Bhakti Kodam XVII Trikora periode 1990

2001

Forster Anthony 2002 Timothy Edmunds and Andrew Cottey ed The Challenge of MilitaryReform in Central and Eastern Europe Build

ing Professional Armed Forces BasingstokePalgrave

Human Right Publications 2002

Newsletter IDSPS Seri 8 tahun 2008

Nurhasim Moch Ed 2006 Evaluasi Pelaksanaan

Darurat Militer di Aceh 2003 2004 Jakarta

P2P LIPI

Propatria Institute Kerangka Sistemik Keamanan

Nasional Makalah dalam Working Group onSecurity Sector Reform

Siregar Sarah Nuraini Ed 2007 Problematika

Pengelolaan Pertahanan dan Keamanan di

Wilayah Konflik Aceh dan Papua Jakarta

P2P LIPI

Stanley Ed 2004 Keamanan Demokrasi dan Pe

milu 2004 Jakarta Propatria

Sukma Rizal Peran Tentara Nasional Indonesia da

lam Sistem Keamanan Nasional Sebuah Ka

jian Awal Makalah tidak diterbitkan

Syahnakrie Kikie Alternatif Model PengelolaanKeamanan di Daerah Konflik Makalah dalam

FGD P2P LIPI 23 Juli 2009

TAP MPR No VII MPR RI tahun 2000

TAP MPR RI No VI MPR RU tahun 2000

UU Kepolisian Negara RI No 2 Tahun 2002

UU TNI No 34 tahun 2004

Widjajanto Andi 2008 OMSP Analisis Tugas Mili

ter dan Gelar Operasi Militer Makalah dalam

diskusi P2P LIPI 29 Oktober 2008

www kemitraan or id

MASALAH PERBATASAN WILAYAH LAUT INDONESIA DI LAUT

ARAFURA DAN LAUT TIMOR

Japanton Sitohang

Abstract

As an archipelago Indonesia hasproblem concerning maritime borders with its neighbours such as AustraliaPapua New Guinea and Timor Leste In Arafura sea Indonesia has no problems concerning maritime boundarieswith Papua New Guinea however the Indonesian Australian maritime boundaries concerning continental shelfand economic exclusive zone have notfinishedyet In Timor sea Indonesia has problems with Timor Leste con

cerning territorial sea as well as with Australia concerning with continental shelf and economic exclusive zoneInspite of unfinished maritime boundaries agreements with the neighbours Indonesia still tries to negotiate withits neighbours to solve the problems

Pendahuluan

Pada zaman Romawi dikatakan bahwa laut adalah

res communis milik bersama yang berartibahwa siapa saja bebas berlayar dan menangkapikan di laut Setelah kekuasaan Romawi runtuh

muncul dua kekuatan yang baru yaitu Spanyoldan Portugis Menurut pandangan kedua negara

ini laut adalah wilayah res nullius tidak ber

tuan dan bisa dimiliki oleh siapa saja yang mampu menguasainya Kemudian keduanya sepakat

untuk membagi laut di antara keduanya melalui

Perjanjian Tordesilas tahun 1494 Dengan per

janjian ini maka laut disebut menjadi wilayah

tertutup atau mare clausum

Setelah kekuasaan Spanyol dan Portugis

menurun maka muncullah kekuatan maritim

baru yaitu Inggris dan Belanda Terdapat per

bedaan pemikiran antara tokoh Inggris dan

Belanda Belanda dengan ahli hukum lautnya

Hugo de Groot mengajukan gagasan mare li

berum kebebasan laut tahun 1609 Pandangan

ini menekankan berlakunya freedom of the seadanfreedom ofnavigation di semua bagian lautdi dunia Sementara tokoh Inggris William

Welbood dan John Selden dengan paradigma

yang berbeda menentangnya pada tahun 1635dengan mengajukan gagasan mare clausum laut

tertutup Konsep ini jelas hanya menguntungkanbagi negara yang kuatPenelitian dengan judul tersebut dilakukan oleh tim peneliti

yang beranggotakan Japanton Sitohang koordinator Syamsumar Dam Awani Irewati Indriana Kartini Rosita Dewi dan

C P F Luhulima

Sampai berakhirnya Perang Dunia lI pelaksanaan hukum laut yang dilakukan oleh masyarakat internasional masih berdasarkan pada hukum

kebiasaan customary law Hukum kebiasaan

itu hanya mengakui tiga wilayah di laut Per

tama laut teritorial di mana setiap negara pantaihanya memiliki kedaulatan secara penuh full

sovereignty sejauh tiga mil dari garis air surutdi sepanjang pantai di setiap daratan yang dimiliki oleh negara tersebut Kedua jalur tambahan

selebar laut teritorial di mana negara pantai

memiliki hak berdaulat sovereign right untuk

melakukan pengejaran seketika hot pursuit

apabila terjadi pelanggaran di laut teritorialnya

Selebihnya dianggap sebagai laut lepas highseas di mana berlaku doktrin laut bebas mare

liberum sebagaimana yang sudah dikemukakanoleh Grotius pada tahun 1625 Menurut doktrin

ini semua potensi yang ada di laut dapat dimanfaatkan oleh siapa saja tetapi tidak dapat dimiliki

oleh siapapun juga Hukum kebiasaan seperti itu

pulalah yang dianut oleh pemerintah kolonial Belanda di Indonesia dengan dikeluarkannya Ter

ritoriale Zee en Maritime Kringen Ordonantie

pada tahun 1939 1

Hukum kebiasaan itu diubah oleh Amerika

Serikat AS sebagai salah satu negara pemenang

perang melalui Proklamasi Truman tentang Landas Kontinen AS yang dikeluarkan pada tanggal28 September 1945 Proklamasi ini mengklaim

dasar laut dan tanah di bawah laut seabed and

subsoil sampai kedalaman 100 fatoms 200

119

meter yang berada di Teluk Meksiko sebagaikedaulatan penuh AS sedangkan di permu

kaan laut di luar laut teritorialnya kebebasan

masyarakat internasional masih tetap terjaminTernyata Benua Amerika di sebelah timurnya

memiliki Landas Kontinen sedangkan di se

belah barat tidak terdapat Landas Kontinen itu

karena di sepanjang pantainya langsung curamke laut Berdasarkan kondisi geologis itu pula

pada tahun 1947 Chili Peru dan Ekuador yangterletak di Amerika Selatan mengumumkan

diberlakukannya lebar Laut Teritorial sejah 200

mil dari pantainya

Semakin banyaknya negara yang telah memperoleh kemerdekaan setelah perang meningkatpula kepentingan berbagai negara terhadapwilayah laut di sekitarnya Oleh karena itu PBB

menyelenggarakan Konferensi Hukum Laut

KHL I di Jenewa pada tahun 1958 KHL I ini

telah berhasil mengeluarkan empat konvensi

yaitu Konvensi tentang Laut Teritorial dan JalurTambahan sesuai dengan hukum kebiasaan yangberlaku tanpa menetapkan lebar maksimumnya

Konvensi tentang Landas Kontinen denganmenerima usul AS sesuai dengan Proklamasi

Truman 1945 Konvensi tentang KonservasiPerikanan sejauh 200 mil dari pantai yang menampung kepentingan negara negara yang tidakmemiliki Landas Kontinen dan Konvensi ten

tang Laut Lepas sebagaimana yang berlaku dalamhukum kebiasaan selama ini

Sebelum berlangsungnya KHL I tersebut

Indonesia pada tanggal 13 Desember 1957 se

bagai negara yang terdiri dari kepulauan outlying archipelagos states sudah mengeluarkan

pernyataan sepihak tentang diberlakukannyaNegara Kepulauan Laut Teritorial selebar 12 mil

ditetapkan sejajar dengan garis dasar lurus yangmenghubungkan titik titik terluar dari pulau pu

lau terluar milik Indonesia Cara penetapan garis

dasar lurus seperti ini pertama kali dilakukan oleh

Norwegia sebagai negara yang memiliki kepulauan di sepanjang pantainya coastal archipelagosstate pada tahun 1935 Mahkamah Internasional

pada tahun 1951 dalam Anglo Norwegian Fishe

ries Case cara yang ditempuh oleh Norwegia itutidak bertentangan dengan hukum internasional

Meskipun demikian masalah negara kepulauan

tidak berhasil dibahas baik dalam KHL I maupun

120

dalam KHL II yang diadakan di Jenewa tahun1960 Malahan KHL II ini tidak menghasilkan

satu konvensi pun Indonesia sebagai salah satu

peserta konverensi tersebut ingin meratifikasi

keempat konvensi dengan persyaratan sesuai

dengan Konsepsi Negara Kepulauan yang dianutnya namun persyaratan seperti itu tidak dibenar

kan oleh konvensi sehingga hanya Konvensi

tentang Laut Lepas saja yang dapat diratifikasioleh Indonesia

Bagi Indonesia kendala utama perjuangan

Wawasan Nusantara pada fase pertama itu tampak

nya banyak dipengaruhi oleh Politik Luar Negeri

Bebas Aktif yang dianutnya sejak berakhirnyaPemberontakan PKI pada tahun 1948 dan politik

luar negeri Indonesia yang tidak sejalan denganpolitik pembendungan containment policy

Amerika Serikat Peluang untuk melanjutkanperjuangan wawasan nusantara mulai terbuka

setelah terjadinya pergantian pemerintahan

dari Presiden Sukarno yang sangat anti AS keOrde Baru di bawah pimpinan Jenderal Suharto

yang sangat antikomunis Kebijakan Suhartoitu terlihat dengan dihentikannya Konfrontasi

Malaysia aktifnya Indonesia kembali di PBB

serta dibentuknya ASEAN pada tahun 1967

sehingga hubungan Indonesia dengan negara

negara tetangganya semakin membaik Hubungan baik itu pulalah yang telah dimanfaatkan untukmerundingkan wilayah perbatasan maritim RI

berdasarkan wawasan nusantara dengan semua

negara tetangganya Setelah melalui perundingan

maka penandatanganan perjanjian garis batas

maritim secara bilateral maupun trilateral di

lakukan Semua perjajian tersebut dimaksudkan

untuk membentuk hukum kebiasaan yang padagilirannya dapat mendukung perjuangan RIdalam berbagai forum multilateral Perjuangan

wawasan nusantara ini ternyata baru berhasil

diperjuangkan melalui KHL III 1974 1982

dengan disepakatinya Konvensi Hukum Laut

1982 sebagai law making treaties yang lebihmengikat

Makna Strategis Laut

Arafura dan Laut Timor

Indonesia adalah negara kepulauan yang palingluas di dunia Dari sebanyak 17 508 pulau ber

dasarkan perhitungan Jawatan Hidro Oceano

grafi TNI AL pulau pulau tersebut sudah ber

nama dan terdaftar di PBB Akan tetapi dari

sebanyak itu tidak semua pulau tersebut dihuni

penduduk hanya sekitar 6 000 pulau yang dihunipenduduk Luas wilayah Indonesia kurang lebih9 juta km terbagi atas 3 juta km2 daratan pu

lau pulau 3 juta km perairan laut kedaulatan

sovereignty di antara dan di sekeliling pulau pulau itu serta 3 juta km2 perairan laut yaitu Zona

Ekonomi Eksklusif ZEE yang mengelilingi lautkedaulatan itu sebagai sabuk selebar 200 mil laut

dengan hak berdaulat sovereign rights atas sum

her daya alamnya di atas dan di bawah permukaan

dan di lapisan bawah dasar lautnya 214 Garis pan

tai terpanjang di dunia adalah Kanada dan keduaIndonesia yang mencapai 95 161 km

Indonesia sebagai negara kepulauan secara

geografis berbatasan dengan delapan negara mari

tim yaitu dengan negara Malaysia Singapura

Filipina Timor Leste Papua Nugini Palau India

Thailand Vietnam dan Australia Sementara

perbatasan wilayah Indonesia dengan Filipina

Palau India Thailand hanya menyangkut ZEE

saja tetapi dengan Vietnam Malaysia dan Aus

tralia di samping berbatasan dengan ZEE jugamenyangkut landas kontinen

Setiap pulau pada hakikatnya merupakansebuah tonggak yang menyambungkan tonggak

tonggak lainnya menjadi pagar keliling rumahkita Pulau pulau ini adalah pagar terdepan

sekaligus beranda depan wilayah kehidupan

bangsa dan negara Indonesia zls Dengan her

pindahnya Pulau Sipadan dan Ligitan menjadi

wilayah Malaysia maka Pemerintah Indonesia

mulai memperhatikan keberadaan pulau pulau

terdepan tersebut

Laut Arafura atau Laut Timor adalah

wilayah perairan yang dikelilingi oleh PulauPapua di sebelah timurnya Australia sebelah

selatannya Australia dan Laut Timor sebelah

baratnya Luas Laut Arafura adalah 650 000

km2 dan kedalaman maksimalnya adalah 3 68

km Laut Arafura sangat kaya akan berbagai

211 Wahyono S K Indonesia Negara Maritim Jakarta Teraju

2009 hlm 1

215 H Susilo Bambang Yudhoyono Sambutan Presiden Republik Indonesia dalam Arif Djohan Pahlawan dan Irwanto

Iskandar eds Tepian Tanah Air 92 Pulau Terluar Indone

sia Indonesia Bagian Barat Jakarta PT Kompas Media

Nusantara 2009

jenis ikan dan dalam jumlah yang sangat besarKekayaan yang ada ini lebih banyak dinikmatioleh para illegalfishing

Ada empat hal penting yang menjadikanLaut Arafura diperebutkan sepanjang masa yaitulokasinya fungsinya kekayaan alam yang dikandungnya sosial budaya kehidupan masyarakat

bahari dan ditambah alur laut kepulauan seba

gai lalu lintas pelayaran internasional ALKI

Berkaitan dengan lokasinya laut sangat menen

tukan dalam pencapaian kepentingan nasional

dalam memenangkan peperangan atau dalam

mempertahankan diri dari serangan musuh Se

lat Malaka misalnya yang menghubungkan duasamudra yaitu Samudra Hindia dan Samudra

Pasifik merupakan chockingpoints bagi kapal

kapal yang merapat sehingga sangat strategisdari sudut ekonomi dan militer Selat selat di

Indonesia yang merupakan alur alur laut yangmenghubungkan kedua samudra dan kedua

benua jumlahnya tidak kurang dari sembilan jalurdan semuanya menjadi bagian dari Sea Line ofCommunication SLOC pelayaran internasiozial

yang sangat strategis 216 Wilayah Indonesia terletak pada posisi silang antara Benua Asia danBenua Australia dan antara Samudra Pasifik dan

Samudra Hindia sehingga dengan posisinya yangstrategis itu menjadikan wilayah laut Indonesia

sebagai lintasan perdagangan dunia

Berkaitan dengan fungsinya seperti halnya

juga laut lainnya Laut Arafura dan Laut Timor

sangat menentukan kepentingan Indonesia Laut

tersebut menjadi penghubung antarpulau atausebagai media pemersatu antarpulau bagi Indo

nesia dan bahkan sebagai penghubung dengannegara negara di bagian selatan Indonesia Laut

Arafura dan Laut Timor di samping berfungsisebagai SLOC yang bersifat internasional jugaberperan penting sebagai pengaman atau safetybelt atau safety cordon terhadap serangan musuhdari luar 217

Dengan kekayaan clam Laut Timor yangmerupakan beranda Samudra Hindia terletak

antara Pulau Timor dan Australia Bagian Utara

Northern Territory dan di sisi timurnya dihimpit oleh Laut Arafura yang menjadi beranda

216Wahyono S K Op Cit hlm 22

217Ibid hlm 23

121

Samudra Pasifik Luas Laut Timor sekitar 3 000

mil Laut yang terdalam adalah Palung Timoryang terletak di bagian utara yang mencapai3 3 km Bagian lainnya agak dangkal rata rata

kedalamannya kurang dari 200 meter Laut inimerupakan tempat utama munculnya badai tropis

clan topan Meskipun demikian taut ini merupa

kan surga bagi ikan ikan di mana sej ak dulu kalapara nelayan dari Pulau Rote Flores Alor Buton

Sabu Madura Timor dan Maluku telah melaut

ke perairan ini 218 Dari hasil hasil taut yang telahdimanfaatkan ini menandakan Laut Timor sangat

kaya akan ikan seperti pelangis besar ikan tuna

cakalang tongkol tenggiri ikan demersal kerapukakap ekor kuning napoleon wrasse nonikanlobster udang putih clan cumi cumi

Mengingat wilayah taut Indonesia yang cukup luas tersebut maka kekayaan alam taut tidakhanya berupa kekayaan hayati dan nabati yangada dalam massa air taut seperti ikan dan tum

buh tumbuhan taut tetapi juga bahan tambangmineral yang dikandung air taut lapisan dasartaut lepas pantai clan taut dalam Termasuk dalam

kekayaan alam taut adalah energi listrik yangdapat ditimbulkan oleh tenaga gelombang air tautclan embusan angin di atas taut 211 Laut Timor

kaya akan bahan tambang Pulau Melville yangberada di Laut Timor memiliki unsur bebatuan

yang mengandung berlian Akan tetapi sumberkekayaan yang lebih besar lagi yaitu cadanganminyak clan gas bumi yang cukup besar jumlahnya yang terdapat di dasar Laut Timor

Berkaitan dengan sosial budaya kehidupan

sosial budaya masyarakat bahari ciri utamanya

adalah berdagang lewat taut Bangsa kita sudahdikenal sebagai bangsa pelaut yaitu bangsa yangpenuh keberanian dan keteguhan hati yang sudah terlatih dalam mengarungi badai yang besarkarena mereka menggantungkan hidupnya di taut

Kehidupan sosial budaya masyarakat Indonesia

dalam sejarahnya telah menjadi landasan bagi

berkembangnya peri kehidupan penduduk pulau

pulaunya budayanya tradisi dan motivasi penggerak pembangunan kekuatan clan kemampuan

maritim yang didukung oleh lembaga lembagakemasyarakatan yang memajukan kehidupanmasyarakat maritim

218 Kupang Antara News 30 September 2009

219 Wahyono S K Op Cit hlm 23

122

Begitu mudah bangsa luar mencuri kekayaan

ikan kita dan tidak bisa diawasi secara rutin

karena biayanya terlalu mahal Penangkapan ikan

yang dilakukan oleh kapal kapal asing yangmemasuki Perairan Indonesia secara ilegal il

legal fishing selama periode 2002 2007 terusmeningkat secara tajam Setiap tahun kapal yangdiduga mencuri ikan di Perairan Indonesia di

perkirakan mencapai 1000 kapal Berdasarkan

data dari Departemen Kelautan clan Perikanan

RI bahwa kapal asing yang dapat ditangkapbaru sebanyak 12 buah tahun 2002 berikutnya

40 buah tahun 2003 85 buah tahun 2004 112

buah tahun 2005 132 buah tahun 2006 dan 184

buah tahun 2007 Sementara itu jumlah kapal

pengawas yang dimiliki oleh departemen tersebutpada tahun 2007 baru sebanyak 20 buah Laut

Arafura Perairan Natuna dan Perairan Sulawesi

Utara merupakan kawasan yang paling rawanterhadap illegal fishing yang sebagian besarpelakunya berasal dari China Thailand Vietnam

dan Filipina Banyak kapal ikan asing ilegal yangikut memanfaatkan subsidi bahan bakar minyak

clan membayar pungutan perikanan dengan tarif

kapal Indonesia 22 Kemudian tindakan Operasi

Gurita empat di Laut Arafuru pada tanggal 25

Maret 2008 telah menangkap tujuh kapal asingyaitu dari Cina yang berisi 250 ton gurita dandiperkirakan seharga 4 5 miliar rupiah Kemu

dian sebanyak 24 kapal ditangkap di perairanKabupaten Merauke dengan total ikan sebanyak

472 ton dengan harga 8 5 miliar rupiah Kapal

Cina yang ditangkap itu sudah beroperasi selamaempat bulan di Laut Arafura Mereka menebar

kan pukat yang panjangnya beberapa kilometerBanyak anak buah kapal bekerja di perusahaan

illegal fishing itu yang mana kapalnya tetapmenggunakan bendera Indonesia Walaupun

undang udang tentang pencegahan pencurianikan ini sudah ada yaitu UU No 31 Tatum 2004

aktivitas illegalfishing masih tetap terjadi

Laut Arafura dan Laut Timor menjadi pintumasuk bagi kapal kapal asing yang berasal dariTimur Tengah lewat Samudra Hindia dan yangberasal dari wilayah Pasifik Barat Daya untuk

menuju negara negara sekitar Laut Cina Selatan

dan Pasifik harus melewati ALKI III ALKI

220 Lihat artikel Lukita Grahadyarini Ruwetnya Menangani

Penangkapan Ikan Ilegal dalam Harian Kompas tanggal 5

Maret 2008

III ini menghubungkan Laut Arafuru dan Laut

Timor yang harus melalui banyak selat Olehkarena itu untuk memudahkan pengaturannya

maka jalur laut ini dikelompokkan ke dalam tiga

bagian yaitu pertama ALKI III A melalui Laut

Sawu Ombai Laut Banda bagian barat Pulau

Buru Laut Seram Laut Maluku dan Samudra

Pasifik kedua ALKI III B melalui Laut Timor

Selat Leti Laut Banda bagian barat Pulau Buru

Laut Seram Laut Maluku Samudra Pasifik dan

ketiga ALKI III C yaitu yang melalui Laut Arafuru Laut Banda bagian barat Pulau Buru Laut

Seram Laut Maluku dan Samudra Pasifik

Keberadaan ALKI III sangat berdampak

positif bagi Indonesia karena di lintasan alur

laut tersebut dapat dibangun fasilitas pelabuhan

untuk melayani kebutuhan kapal kapal asing danperbaikan kapal Akan tetapi sebaliknya keterba

tasan kemampuan aparat keamanan untuk mengawasi sepanj ang alur laut tersebut masih dihadapiIndonesia Ini terkait dengan pembuangan limbah

kapal secara sembarangan yang dapat merusaklingkungan laut adanya kegiatan illegalfishingdan kejahatan seperti penyelundupan senjata atau

barang barang lainnyaLaut Arafura dan Laut Timor sangat pen

ting bagi negara negara Pasifik Barat DayaPosisi kedua laut tersebut dari segi waktu dan

jarak akan mempersingkat lalu lintas pelayaran

negara negara tersebut menuju negara negara

di Asia Tenggara khususnya dan Asia Pasifik

umumnya Dari segi pertahanan laut Australia

sangat membutuhkan laut yang dalam dan ituberarti membutuhkan wilayah laut Indonesia

yang ada di Laut Arafura dan Laut Timor zzPertahanan Australia yang tadinya menekankanpada pertahanan kontinental kemudian menjadi

pertahanan yang mengutamakan maritim dan halini jelas berkaitan dengan laut Indonesia yang adadi utara negaranya

Masalah Perbatasan Wilayah

Laut Indonesia

Presiden Republik Indonesia telah mengesah

kan dan memberlakukan Undang Undang No43 Tahun 2000 tentang wilayah negara di manabeberapa unsur negara yaitu wilayah daratan

221 Dalam Focus Group Discussion FGD yang dilaksanakandi Jawatan Hidro Oceanografi Oktober 2009

perairan pedalaman perairan kepulauan dan

laut teritorial beserta dasar laut dan tanah di

bawahnya serta ruang udara di atasnya terma

suk seluruh sumber kekayaan yang terkandungdi dalamnya2 2merupakan satu kesatuan wilayah

negara Republik Indonesia

Sebelum lahirnya Konvensi Jenewa 1982

tentang hukum laut Deklarasi Djuanda tanggal 13Desember 1957 secara unilateral telah diumum

kan Pemerintah Indonesia yang menegaskantentang penyatuan wilayah Indonesia itu Kemudian Undang Undang No 4 Prp Tahun 1960menentukan secara juridis tentang laut wilayahIndonesia selebar 12 mil laut dari garis pangkal

lurus Dengan demikian maka perairan Kepu

lauan Indonesia adalah yang dikelilingi oleh garispangkal lurus yang menghubungkan titik titikterluar dari pulau terluar Indonesia

Deklarasi Djuanda bisa dikatakan sebagai

pilar kebangsaan yang ketiga dalam sejarah Indonesia yang menegakkan batas hukum wilayahnegara Indonesia Tonggak pertama diikrarkan

nya Sumpah Pemuda yang menyatakan kesepakatan pada keindonesiaan Kemudian tonggak yangkedua adalah Proklamasi Kemerdekaan 17 Agus

tus 1945 menandai berdirinya negara kebangsaan

Indonesia 221 Mewujudkan Negara Kesatuan

Republik Indonesia NKRI sebagai satu negara

kepulauan archipelagic state yang merupakansaw kesatuan politik satu kesatuan ekonomi

satu kesatuan sosial budaya dan satu kesatuan

pertahanan dan keamanan negara dalam rangka

mencapai cita cita perjuangan bangsa Indonesia

melalui pembangunan nasional segenap potensi

darat laut dan angkasa secara terpadu224 seperti

222 Hadi Setia Tunggal SH Undang Undang Wilayah Negar aUndang Undang R I No 43 2008 Harvarindo 2009 hlm

iii

223 Jusman Sjafii Djamal Napak Tilas Deklarasi Djuanda

Prolog dalam Tepian Tanah Air 92 Pulau Terluar IndonesiaIndonesia Bagian Barat Jakarta PT Kompas Media Nusan

tara 2009

221 Suryo Sakti Hadiwijoyo op cit hlm 59 Dalam Pasa16 UUNo 43 tahun 2008 menyebutkan

1 Batas wilayah sebagaimana yang dimaksudkan dalampasal 5 itu meliputi a di darat berbatasan dengan wilayah

Negara Malaysia Papua Nugini dan Timor Leste b di

laut berbatasan dengan wilayah Negara Malaysia Papua

Nugini Singapura dan Timor Leste tidak termasuk dalam

undang undang ini bahwa wilayah perairan laut Indonesiayang terpanjang adalah dengan wilayah laut Australia danc di udara mengikuti batas kedaulatan negara di darat dan

123

telah ditetapkan oleh GBHN 1973 1978 Prinsipgeopolitik Indonesia berkaitan dengan pengelo

laan penataan maupun penegasan batas wilayah

negara sebagai salah satu bentuk pembangunan

nasional dan upaya pencapaian tujuan Negara

Kesatuan Republik Indonesia yang berdasarkan

Pancasila dan Undang Undang Dasar 1945 didukung oleh UNCLOS 1982 Namun perbatasanwilayah laut Indonesia masih harus diselesaikan

dengan negara tetangga

Masalah Perbatasan Wilayah Laut Indonesia

dan Persepsi Australia

Berkaitan dengan batas kawasan laut Indone

sia dan Australia sudah melakukan perjanjian

empat ka1i225 Berkaitan dengan butir ke 4 nya

Persetujuan garis batas dan Dasar Laut Tertentu

antara Pemerintah Indonesia dan Australia di

Canberra tanggal 16 Maret 1997 yang belum diratifikasi yaitu daerah yang batasnya terletak diKawasan Samudra Hindia sebelah selatan Pulau

Roti dan kawasan timur antara Pulau Jawa dan

Pulau Christmas Menyangkut persetujuan per

janjian tentang Batas Batas Dasar Laut tertentuantara Australia dan ternyata akibatnya tidak adil

karena yang diuntungkan adalah pihak Pemerintah Australia di mana wilayah lautnya semakin

di laut dan batasnya dengan angkasa luar ditetapkan ber

dasarkan perkembangan hukum internasional

2 Batas wilayah negara sebagaimana dimaksud pada ayat 1

termasuk titik titik koordinatnya ditetapkan berdasarkan

perjanjian bilateral dan atau trilateral Dalam hal wilayah

negara tidak berbatasan dengan negara lain Indonesia me

netapkan batas wilayah negara secara unilateral berdasarkan

peraturan perundang undangan dan hukum internasional

12s Lihat Willem Wetan Songa mengatakan

a Pada tahun 1971 Indonesia dan Australia telah membuat

kesepakatan tentang Batas batas Dasar Laut Tertentuantara kedua negara yang kemudian dilanjutkan lagi padatahun 1972

c Pada tahun 1974 Indonesia dan Australia membuat per

janjian tentang Hak Perikanan Tradisional Traditional

Fishing Right di kawasan Pulau Pasir Ashmore Reefd Tabun 1989 Indonesia dan Australia membuat suatu per

janjian tentang zona kerjasama antara kedua negara yangdikenal dengan nama Perjanjian Celah Timor Timor

Gap Treatye Pada tahun 1997 kembali Indonesia dan Australia me

nyepakati batas wilayah negara antara kedua negara di

kawasan Laut Timor melalui suatu perjanjian yang dikenaldengan nama Perjanjian tentang Batas Zona EkonomiEksklusif dan Batas batas Dasar Laut Tertentu Perjanjian

mana hingga saat ini belum diratifikasi oleh kedua negara

124

luas dan batasnya semakin dekat dengan wilayah

Indonesia226

Dalam rangka memahami persepsi Australia

maka perlu kiranya menelusuri sejarah perjanjian

batas wilayah laut yang dilakukan PemerintahAustralia dengan Indonesia sejak awal 1970 an

hingga lepasnya Timor Timur serta Australia

dengan Timor Timur di mana hal ini membentuk

persepsi Australia Persepsi Pemerintah Australia

salah satunya dibangun dari keyakinan bahwa

wilayah laut di Laut Arafura dan Laut Timor

memiliki makna strategis bagi kepentingan nasi

onal Australia Di Laut Timor khususnya mereka

meyakini di wilayah tersebut Celah Timor

mengandung kekayaan alam berupa minyak dangas alam yang besar sehingga Australia memilikipolitical will yang kuat untuk menyelesaikanperjanjian Batas wilayah laut di Laut Timor

dengan Indonesia dan Timor Leste termasuk

upaya penguasaan kekayaan alam di Celah Timor

tersebut Namun persepsi pemerintah Australia

berseberangan dengan persepsi NGO di Australia

yang memandang bahwa penguasaan kekayaanalam di Celah Timor oleh pemerintah Australia

justru merupakan sebuah pengkhianatan terhadaprakyat Timor Leste

Interpretasi pertama bagi Australia adalah

wilayah Laut Arafura di sebelah timur garis

longitudinal Timur 133 14 di mana eksplorasi

minyak dibolehkan terletak di sebelah timur garis

equidistance antara Australia dan Provinsi Papua

dan Pulau Aru Menurut interpretasi Australia

the shelf batas di wilayah ini dianggap samabagi Australia dan Indonesia Interpretasi kedua

berkaitan dengan wilayah di sebelah barat garis

longitudinal di mana eksplorasi yang diizinkanterletak di sebelah timur Palung Timor Signifikansi Palung Timor berdasarkan interpretasikedua ini diungkapkan oleh Menlu Australia

William McMahon kala itu sebagai dasar morfol

ogis yang tepat bagi klaim Australia atas wilayahtersebut McMahon menyatakan bahwa

The Timor Trough thus breaks the continental

shelfbetween Australia and Timor so that thereare two distinct shelves separating the two opposite coasts 227

zz6 Wawancara Lapangan di Kupang Mei 2009

7 Loc Cit Robert J King hlm 4

Bagi Australia Palung Timor memisahkandua landas kontinen yakni batasan sempit yangmemanjang dari Timor dan batasan besar yangmemanjang dari garis pantai Australia hinggadasar Palung Timor Mengingat Konvensi Jenewa1958 tidak secara eksplisit menjelaskan situasi di

mana terdapat dua batas landas kontinen Pemerin

tah Australia menginginkan kondisi spesial

dari Artike16 1 Konvensi Jenewa Sementara itu

seperti yang dijelaskan oleh McMahon bahwagaris tengah antara dua pantai yang ditentukanpada saat ketiadaan perjanjian tidak berlaku

apabila tidak terdapat wilayah bersama untuk

delimitasi

Persepsi Australia mengenai perbatasan

wilayah laut di Laut Arafura dan Laut Timor me

miliki makna strategis bagi kepentingan nasional

Australia Bagi Australia perbatasan wilayah

laut di Laut Arafura lebih mudah dinegosiasikan

dengan Indonesia dan Papua Nugini ketimbangdi Laut Timor antara Australia dengan Indonesia

dan Timor Leste Masalah perbatasan wilayah

laut di Laut Arafura telah diselesaikan melalui

perjanjian antara Australia dengan Indonesia dan

Papua Nugini pada tahun 1971 Sementara itu per

batasan wilayah laut di Laut Timor merupakan

satu satunya area yang masih menjadi kendalabagi Australia dalam penentuan batas landas

kontinen

Masalah Perbatasan Wilayah Laut Indonesia

dan Persepsi Timor Leste

Dalam masa lebih dari 20 tahun perjalanan inte

grasi Timor Timur ke dalam Negara Kesatuan

Republik Indonesia tidak mulus meskipun telah

banyak pengorbanan untuk mempertahankannya

Akhirnya Timor Timur dapat melepaskan diri

dari NKRI melalui jajak pendapat yang didasarkan pada New York Agreement 1999

Beberapa tahun setelah berpisah dari Indo

nesia Timor Leste menghadapi permasalahan

salah satunya niat pemerintahnya untuk mem

perluas wilayah maritim Timor Leste Hal ini

menjadi hambatan penyelesaian perbatasan

kedua negara Batas wilayah laut dengan Timor

Leste belum dilakukan karena masih terganjal

oleh penyelesaian batas darat yang belum tuntastinggal 4 Konflik yang bisa mengganggu

hubungan kedua negara adalah klaim sepihak

yang dilakukan Timor Leste atas wilayah Indonesia seluas 50 mil laut di bagian selatan Kabu

paten Belu Provinsi Nusa Tenggara Timur

Penyerobotan wilayah laut Indonesia menjadi

Zona Ekonomi Eksklusif ZEE Timor Leste itu

sudah berlangsung sejak tahun 2002 ParlemenTimor Leste pada tahun 2002 telah mengesahkan

Undang Undang tentang Batas Wilayah TimorLeste sekaligus menetapkan perluasan wilayah

maritim Republik Timor Leste setengah pulau

Timor itu secara sepihak 28

Penentuan wilayah perbatasan laut Indonesia

dengan Timor Leste dibutuhkan terlebih dahulu

penentuan titik titik dasar garis garis pangkal ke

pulauan di Pulau Pulau seperti Batek Pantar Alor

Liran Wetar Kisar Leti dan titik dasar sekutu di

Pulau Timor Penentuan batas laut antara kedua

negara bisa ditentukan melalui dua mekanisme

yaitu di Laut Timor ditentukan dengan prinsipsama jarak equidistance sedangkan di Laut

Sawu Selat Ombai Selat Wetar sampai Selat Led

penentuan batas batas lautnya berdasarkan garis

tengah median line yang biasanya digunakanpada dua negara yang berhadapan

Mengenai pembahasan perbatasan laut an

tara Indonesia dan Timor Leste mencakup duawilayah yang berbeda yaitu wilayah perbatasanlaut di sebelah Utara Pulau Timor Selat Ombai

dan Selat Wetar dan wilayah perbatasan di sebe

lah Selatan Pulau Timor Laut Timor Penentuan

batas laut di kedua wilayah tersebut tampaknya

kurang lebih memiliki tingkat kompleksitas yangsama Dengan kata lain perundingan pengukuran

batas batas maritim di sebelah Utara Pulau Timor

di mana batas kedua negara ini dipisahkan oleh

Selat Ombai dan Selat Wetar akan menghadapi

tingkat kedetailan yang tinggi karena wilayahdarat Oekussi milik Timor Leste yang bersifatenclave berada di dalam wilayah NTT NKRI

Perlu ditentukan penetapan titik titik dasar di pu

lau pulau sebelah Utara Timor Leste yaitu Pulau

Alor Pulau Wetar Pulau Kisat Pulau Serwatu

Sementara itu perundingan pengukuran batas

batas maritim di sebelah selatan Pulau Timor

tidak hanya melibatkan kepentingan maritim

antara Indonesia dan Timor Leste saja tetapi juga

228 Salim Said dkk Ed Konflik antara Indonesia vs Timor

Leste dan Ancaman terhadap Keutuhan NKRI Nasion Vol2 No 2 Desember 2008 hlm 25

125

harus mempertimbangkan persentuhan dengan

kepentingan Australia Di samping perbatasandarat 4 belum terselesaikan pekerjaan rumah

lain bagi Indonesia dan Timor Leste adalah di

wilayah laut yaitu lima titik batas antara Indo

nesia dan Timor Leste juga belum terselesaikan

yakni Imbate Sumkaen Haumeniana Nilulat

dan Tubana yang di dalamnya termasuk Naktukayang berbatasan dengan Oecusse dan KabupatenTimor Tengah Utara Masalah penentuan batas

wilayah laut itu masih belum dirundingkan

hingga kini Namun survei maupun studi lapangan atas pengukuran untuk perbatasan laut sudah

mulai dilakukan oleh kedua belah pihak 229

Berdasarkan persepsi Timor Leste negara ini

tampaknya akan mengambil sikap hati hati sehubungan dengan pentingnya dukungan moral dari

Indonesia dalam menghadapi masalah Timor

Gap di Laut Timor dengan Australia230 Persepsimaupun kepentingan Timor Leste dari kaca

mata pemerintah terhadap perbatasan maritimdi wilayah utara ini berbatasan dengan Selat

Ombai dan Selat Wetar dan pulau pulau kecil

milik Indonesia akan senantiasa dijaga dengan

mengutamakan kepentingan masyarakatnya yangsecara tradisional memiliki ikatan kuat dengan

masyarakat Indonesia

Negara Timor Leste yang begitu kecil dikelilingi oleh wilayah laut Indonesia Posisi Negara

Timor Leste agak terjepit oleh wilayah Indonesia

yang cukup luas Walaupun Timor Leste memiliki sebagian dari Laut Timor tetapi kemudian

wilayah lautnya dibatasi wilayah laut Timor

Indonesia Timor Leste juga membutuhkan

transportasi laut lewat wilayah laut Indonesia

untuk mengangkut kepentingannya baik impor

maupun ekspor

Masalah Perbatasan Wilayah Laut Indonesia

dan Persepsi Papua Nugini

Perbatasan Wilayah Darat antara RI Papua Nu

gini sudah ditetapkan oleh Belanda dan Inggris

sebagai pemilik koloni kedua wilayah itu pada

tanggal 19 Mei 1895 Sementara itu garis batas

229 Tim Bakosurtanal Survey Batas RI Timor LesteKupang TVone diunduhdarihttp www borderstu

dies info p 788

211 Wawancara Lapangan di Kupang Mei 2009

126

Laut Teritorial RI Papua Nugini di Laut Ara

fura dan Samudra Pasifik baru ditandatangani

melalui perjanjian bilateral di Jakarta pada tanggal 21 Februari 1973 di mana Papua Nugini

diwakili oleh Australia yang barn memperolehkemerdekaan pada tahun 1975 Perjanjian Garis

Batas Laut Teritorial bilateral di Laut Arafura

ini telah menghubungkan titik yang berada diperbatasan darat Titik B 3 dengan Titik B 2

dan Titik B 1 20 444 mil yang berada di lautkemudian dihubungkan dengan Tititk A 1 yangsudah ditetapkan dalam Perjanjian Garis Batas

Dasar Laut RI Australia 1972 di atas Dalam per

janjian ini juga sudah ditetapkan Garis Batas Laut

Teritorial kedua negara di Samudra Pasifik yang

dimulai dari Titik C 1 yang berada di garis perbatasan darat ke arah utara sampai ke Titik C 5 yangpanjangnya 27 1 mil Dengan demikian panjanggaris batas Landas Kontinen dan Laut Teritorial

RI dengan ketiga negara tetangga itu yang dimulai di Laut Arafura sebelah timur di perbatasan

RI Papua Nugini sampai ke Laut Timor di sebe

lah Barat yang berada di sebelah selatan PulauRote adalah sepanjang 1 145 8 mil

Setelah perjanjian garis batas dasar laut

antara RI Australia pemegang mandat PNGdisepakati pada tahun 1971 maka dilanjutkan lagi

dengan mengadakan perjanjian pada tanggal 12

Februari 1973231 Kemudian setelah PNG merdeka

pada tahun 1975 kedua negara menyempurnakan

perjanjian 1973 itu melalui suatu perjanjian yangditandatangani pada tanggal 13 Desember 1980

Isi pokok kedua perjanjian itu adalah penentuan

garis batas wilayah laut kedua negara di Laut

Arafura dengan menyambung Titik A 1 Indonesia Australia sampai ke titik B 1 1973 yangdilanjutkan tahun 1980 oleh Indonesia Papua

Nugini dengan menetapkan Titik B2 dan Titik

B3 yang terletak di titik perbatasan darat keduanegara Selain itu kedua perjanjian itu juga su

dah menetapkan garis batas wilayah laut kedua

negara di Samudra Pasifik sebelah utara kedua

negara Dalam perjanjian tahun 1973 ditetapkan

Titik C1 di batas darat dan Titik C2 di sebelah

utara yang kemudian tahun 1980 dilanjutkanmenjadi Titik C3 C4 sampai ke Titik C5 yangberada pada garis batas ZEE 200 mil

211 Perjanjian Antara Indonesia Dan Australia Mengenai Garis

garis Batas Tertentu Antara Indonesia Dan Papua New Guinea

ditandatangani di Jakarta tanggal 12 Februari 1973

Persepsi PNG mengenai masalah perbatasan

wilayah lautnya hanya berkaitan dengan Laut

Arafura saja Dengan memperhatikan perjanjian

perjanjian perbatasan laut yang dilakukan antaraPemerintah PNG dengan pemerintah Indonesia

kemudian akan dilihat permasalahan permasalah

an yang timbul sebagai dampak dari kelemahanperjanjian yang telah disetujui Beranjak daripermasalahan yang timbul ini kemudian akandilihat bagaimana reaksi pemerintahan PNG

untuk menyelesaikan masalah tersebut Tingkat

responsivitas dari pemerintah PNG terhadap permasalahan tersebut akan memperlihatkan level

prioritas dalam penanganan masalah perbatasan

yang secara tidak langsung akan memperlihatkanpersepsi pemerintahan PNG terhadap permasalahan perbatasan terutama perbatasan lautnya di

Laut Arafura Perhatian Pemerintah PNG terha

dap perbatasan wilayah lautnya di Laut Arafurakurang menonjol dibandingkan dengan perhatianterhadap perbatasan daratnya Pemerintah lebihmengutamakan perbatasan daratnya karena per

batasan tersebut menjadi tempat penyeberangan

penduduk dari Indonesia dan juga menjadi tem

pat perdagangan obat obat terlarang Meskipundemikian kelemahan pengawasan di laut dapat

menjadi jalur penyeberangan dari Indonesia atau

yang berasal dari negara lain untuk memasukiwilayah Australia

Hubungan Kerja Sama Antarnegara di Laut

Arafura dan Laut Timor

Kerja Sama Australia Timor Leste

Pada 2002 Australia dan Timor Leste menanda

tangani Traktat Laut Timor Timor Sea Treatytentang pembangunan Joint Petroleum Development Area JPDA di Laut Timor di antara dua

negara itu Walaupun traktat An dianggap sebagaisuatu tanda kemajuan yang signifikan banyakkalangan menganggap bahwa pembangunanzona kerja sama itu belum menyelesaikan per

batasan maritim di antara kedua negara itu yangmerugikan Timor Leste z32 Walaupun negosiasi

tentang kepemilikan minyak dan gas bunii di dasar laut Laut Timor antara kedua negara sudah

dilakukan tetapi penyelesaian perbatasan belum

diselesaikan

232I Made Andi Arsana Timor Leste Must Settle Maritime

Boundary The Jakarta Post 23 Mei 2007

Sebelum perjanjian ini Timor Leste me

mang menghendaki penyelesaian batas maritimsecara permanen di Laut Timor dengan pene

kanan pada penentuan garis median di antara

Timor Leste dan Australia Apabila Australia

setuju dengan tuntutan Timor Leste itu maka

sebagian besar dari ladang ladang minyak dangas bumi yang berada di wilayah JPDA itu jatuhke dalam wilayah kedaulatan Timor Leste Akan

tetapi Australia hanya menuntut pembentukan

JPDA dengan pembagian eksploitasi minyak dan

gas clan pendapatannya yang sama di wilayahitu JPDA mencakup wilayah yang sama sepertiWilayah A yang dibentuk antara Australia

dan Indonesia di tahun 1989 sebagai Timor GapTreaty Perusahaan perusahaan minyak Australiadan internasional dituduh menekan Timor Leste

untuk menerima suatu formula pembagian hasil

minyak tetapi menunda penyelesaian masalah

perbatasan maritim ini dengan Australia

Traktat ini menempatkan Timor Leste di tem

pat Indonesia dalam Traktat Timor Gap 1989 itukecuali bahwa rasio pembagian revenue dalam

JPDA itu yang dikenal sebagai Zone ofCooperation di dalam traktat 1989 itu diubah menjadi

90 10 untuk Timor Leste Traktat 2002 mengatur

unitization masa depan dalam memberlakukan

suatu daerah minyak atau gas yang mengangkangsalah satu atau berbagai batas sebagai suatu

unit lapangan gas Greater Sunrise yang hanya20 persen terletak di JPDA sedangkan sisanya

dianggap berada di wilayah Australia Di mataTimor Leste pembagian ini dapat dipersengketa

kan karena is tidak mengakui garis perbatasan

yang ditarik antara Australia dan Indonesia yangmenempatkan sebagian besar Greater Sunrise itu

dalam teritorium Australia 233

Pada 20 Februari 2007 parlemen Timor

Leste setuju untuk meratifikasi perjanjian dengan

Australia tentang pengelolaan sumber dayaminyak dan gas di lapangan Greater Sunrise di

Laut Timor Pemerintah Austfalia dan Timor

Leste saling bertukar nota kesepahaman secaraformal di Dili pada 23 Februari 2007 yang

memberlakukan kedua traktat yang memberikan

233 Sunrise International Unitization Agreement

http www absoluteastronomy com topics Sunt i veInternational Unitization Agreement

127

kerangka hukum dan fiskal untuk pengembangan

ladang gas Greater Sunrise dan Troubadour

Kedua nota An mencakup Sunrise International Unitization Agreement Sunrise IUA dan

Treaty on Certain Maritime Arrangements in theTimor Sea CMATS Persetujuan ini dikenal

sebagai Agreement between the Government ofAustralia and the Government ofthe DemocraticRepublic ofTimor Leste Relating to the Unitisation of the Sunrise and Troubadour Fields Per

janjian itu menganggap 20 1 persen dari sumberdaya Greater Sunrise terletak di dalam JPDA

dan menyumbang 20 1 persen produksinya keJPDA dan 79 9 persen Dengan Timor Leste

mendapatkan 90 persen dari penghasilan JPDA

secara efektif negara itu hanya akan menerima

18 1 persen dari pendapatan lapangan itu Setelah

adanya tekanan yang kuat rasio pembagian inidiubah bagi Australia dan Timor Leste Keduanya

mendapat hasil yang sama dari pendapatan upstream dari lapangan itu dengan penandatangan

Treaty on Certain Maritime Arrangements inthe Timor Sea CMATS di tahun 2006 Karena

itu persetujuan ini dibaca bersamaan dengan

CMATS dan Traktat Laut Timor Perjanjian ini

mulai berlaku pada 23 Februari 2007

Kerja Sama IndonesiaAustralia

Pemberlakuan batas maritim antara Indonesia

dan Australia menciptakan suatu situasi konflik

antara kelompok nelayan Indonesia yang memasuki wilayah penangkapan ikan tradisional

yang kini merupakan wilayah teritorial Australiadengan Pemerintah Australia Konflik ini terlihat

dari berbagai kapal penangkap ikan Indonesiayang ditangkap karena memasuki wilayah perairan Australia Selama kurang lebih tiga abadNelayan nelayan Indonesia baik yang berasaldari penduduk Sulawesi Selatan maupun Nusa

Tenggara Timur telah melakukan penangkapan

ikan di perairan pantai di pulau pulau di Laut

Timor dan Arafura dekat pantai Australia Utara

Kegiatan ini dilakukan untuk mengumpulkan

berbagai produk kelautan termasuk teripangshark fin rumah penyu kerang kerangan dansebagainya Beberapa di antaranya dapat dijual

dengan harga tinggi 131

234 Chapter 1 Contested Rights of Access http epressanu edu au apein boats pdf chOl pdf

128

Khususnya sejak tahun 1950 an Australia

melakukan perluasan wilayah lautnya yang mencapai puncaknya dalam pembentukan Australian

Fishing Zone AFZ seluas 200 mil laut nauticalmiles yang diakui di bawah UNCLOS 1982Klaim ini berangsur angsur melanggar wilayah

yang merupakan wilayah perikanan tradisional

nelayan nelayan Indonesia dengan akibat bahwa

nelayan nelayan itu dianggap melanggar dandengan demikian merupakan penangkap ikanilegal di wilayah itu

Pemerintah Australia mengambil tindakan

untuk mengakui suatu bentuk hak penangkapan

ikan di wilayah itu dan mengatur akses berkelan

jutan bagi penangkap ikan Indonesia di perairanitu Da1am suatu Memorandum ofUnderstandingyang ditandatangani dengan Indonesia pada 1974

Pemerintah Australia membolehkan penangkapikan tradisional Indonesia ini untuk menangkapikan di suatu wilayah yang mencakup sejumlahkarang reefs dan pulau di daerah barat LautTimor yang terletak di bagian luar AFZ Sesuaidengan notulen pertemuan bilateral antara Indo

nesia dan Australia pada 1989 akses ke daerah

ini terbatas pada

Indonesian traditionalfishermen using traditional methods and traditional vessels consistent

with the tradition over decades of time whichdoes not includefishing methods or vessels utilising motors or engines

Sebagai bagian dari negosiasi tentang delineasi batas batas landas kontinen Indonesia dan

Australia maka ditandatanganilah suatu MoU

yang mengakui hak hak nelayan tradisionalIndonesia di perairan bersama di sebelah utara

Australia Akses ini diperoleh sebagai pengakuan

dari sejarah yang panjang nelayan Indonesia diperairan Australia MoU ini memberikan Austra

lia suatu mekanisme untuk mengelola akses ke

perairan Australia yang memungkinkan nelayantradisional Indonesia melanjutkan kebiasaan

nya untuk menangkap teripang trochus tiram

abalone dan bunga karang sponges Wilayahpemberlakuan MoU ini kemudian dikenal sebagai

MOUBOx z35 Setelah itu ada peningkatan kerja

295 Indonesia dan Australia Tingkatkan Kerja Sama Kelautan

dan Perikanan Departemen Kelantan dan Perikanan Republik

Indonesia No B 33 PDSI HM 310 111 2009 http iwvw dkpgo id Pembahasan selanjutnya mengacu pada dokumen ini

sama kedua negara misalnya dalam pengawasan

atas dan penanggulangan illegal fishing di perbatasan ZEE Hal ini disepakati antara kedua

negara pada 6th Working Group on Marine andFisheries WGIVIAF Indonesia and Australia

yang berlangsung pada 19 20 Maret 2009 diNusa Dua Bali

Kerja Sama Indonesia Timor Leste

Tiga lokasi utama bagi penentuan Batas batas

maritim telah diidentifkasi oleh Indonesia dan

Timor Leste Lokasi itu adalah di sebelah utara

Oecussi Enclave Selat Ombai sebelah utara

Pulau Timor Selat Wetar dan sebelah selatan

Pulau Timor Laut Timor Sebagaimana dikemu

kakan International Boundary Research Unitgovernments across the world agree that clear

ly defined maritime boundaries are essentialforgood international relations and effective ocean

management

Tiga pertimbangan harus diperhatikan bagi

Selat Ombai termasuk Enclave ofOecussi terminal Noel Besi dan Noel Meto serta Pulau Batek

Oecussi terletak di sebelah barat Pulau Timor

kurang lebih 70 km dari Timor Leste Oecussimencakup suatu wilayah seluas 2 700 km2 de

ngan penduduk kurang lebih 58 521 jiwa yaitu6 3 persen dari jumlah penduduk Timor Leste

Letak Oecussi di Timor Barat kecuali pantai

sebelah utaranya mempunyai titik Batas darat

di Noel Besi di sebelah barat dan Noel Meto di

sebelah timur Kedua titik ini menjadi titik mula

pembuatan batas laut antara Oecussi dan Timor

Barat Indonesia

Kesimpulan

Indonesia sebagai negara kepulauan yang luas

menjadi penghubung penting antara SamudraHindia dan Samudra Pasifik dan juga menghubungkan Benua Asia dan Benua Australia

Wilayah Indonesia yang terdiri dari pulau pulauitu tidak lagi merupakan sekumpulan pulau tetapi

lebih tepat apabila disebut a body ofwater dotted by islands bahkan ada yang menyebutnyaa maritime continent Keadaan negara sebagai

negara kepulauan itu dari saw sisi menempatkan

nya menjadi strategis tetapi di sisi lain menyu

litkannya dalam mencapai kesepakatan dalam

penentuan batas wilayah laut dengan negara lain

nya Perbatasan dengan Australia tidak ada ma

salah kecuali dalam penentuan Landas Kontinen

setelah merdekanya Timor Leste dan penentuan

ZEE Dengan PNG tidak terdapat masalah dalam

penentuan batas wilayah laut kedua negara Akan

tetapi yang menjadi masalah adalah untuk me

nyepakati perbatasan wilayah maritim antara

Indonesia dan Timor Leste

Di samping keberadaan ALKI III di Laut Arafura dan Laut Timor sebagai lintasan pelayaran

internasional wilayah laut ini merupakan surga

bagi habitat ikan ikan sehingga sej ak dahulu kalapara nelayan dari Pulau Rote Pulau Flores Pulau

Alor Pulau Buton Pulau Sabu Pulau Madura

Pulau Timor dan Pulau Maluku telah melaut

untuk menangkap ikan di perairan ini 236 Akantetapi adanya illegal fishing di laut kita sangattidak menguntungkan bagi Indonesia

Persepsi Australia mengenai perbatasan

wilayah laut di Laut Arafura dan Laut Timor

terbentuk dari keyakinan bahwa kedua wilayah

tersebut memiliki makna strategis bagi kepen

tingan nasional Australia Dalam perundingari

batas dasar laut seabed boundary denganIndonesia pada tahun 1972 Australia berhasil

memaksakan persepsinya sehingga Indonesia

menerima penentuan batas landas kontinen di

Laut Timor Dalam perundingan ini Indonesia

tidak menyadari akan potensi minyak dan gas

bumi di wilayah Laut Timor

Kendala teknis yang berkaitan dengan masalah identifikasi kondisi perbatasan di lapangan

berdasarkan Konvensi 1904 dan putusan arbitrasi

1914 yang dipakai Timor Leste dan perubahantopografi karena faktor alam menjadi kendala

dalam perundingan batas wilayah antara Timor

Leste dan Indonesia Sementara itu kendala non

teknis biasanya adanya penolakan dari masing

masing pihak karena melihat suatu daerah yangdiperebutkan adalah daerah yang sumber dayaalamnya melimpah ekonomi warisan tanah

leluhur sejarah terkait dengan ritual setempatsosial budaya 237 Sampai kini upaya penyele

saian masalah perbatasan itu belum juga men

capai hasil Timor Leste agaknya sangat mem

pertahankan segmen yang masih dalam kondisi

236Antara News 30 September 2009

237lbid hlm 86 96

129

sengketa seperti Desa Naktuka Kecamatan

Amfoang Timur Kabupaten Kupang NTT yangdiklaim Timor Leste sebagai bagian dari Distrik

Oecusse 231 Harapan penyelesaian perbatasan

Indonesia Timor Leste diserahkan kepada a

Joint Border Committee JBC Republik Indo

nesia Republik Demokratik Timor Leste yangdikoordinasi oleh Departemen Dalam Negeri

b Sub komisi Teknis Border Demarcation

and Regulation Republik Indonesia Republik

Demokratik Timor Leste yang dikoordinasi olehMABES TNI dan BAKOSURTANAL 231

Penentuan perbatasan laut antara PNG

dengan Indonesia di Laut Arafura sudah dilak

sanakan sejak tahun 1971 dan 1973 yaitu ketika

PNG masih berada di bawah Australia melalui

perjanjian dasar laut dan landas kontinen di laut

tersebut Perairan Arafura ini merupakan perairan

yang sangat rentan terhadap berbagai ancamanseperti tempat gangguan separatis Organisasi

Papua Merdeka OPM tindakan tindakan pe

nyelundupan penangkapan ikan secara ilegal

maupun sebagai jalur migran ilegal yang bertujuan ke Australia yang telah membentuk persepsiPNG bahwa perbatasan dengan Indonesia men

jadi kurang aman Untuk mengatasi kerawanantersebut maka Indonesia Australia dan PNG

mengadakan perjanjian mengenai batas batas

perairan negara yang dilaksanakan antara 1971hingga 1974 Perjanjian ini kemudian disusul

dengan Perjanjian antara Australia dengan PNG

ketika PNG menjadi sebuah negara merdeka

pada 16 September 1975 yang menyangkut masalah laut teritorial landas kontinen dan zona

penangkapanikan

Hubungan dan kerja sama tiga negara yangberbatasan di Laut Timor dan Laut Arafura

bergantung pada berbagai masalah perbatasan

23 Lihat Amril Amarullah Timor Leste Juga Usik Perbatasan

di NTT Ratusan warga Timor Leste membangun pemukiman

di tanah sengketa kedua negara http nasional vivanews comnews read 65142tak hanva malaysia timor lestepun bi

kin ulah Di sini dilaporkan bahwa Pembangunan pemukiman

di tanah seluas lebih dari 1069 meter persegi ini berada persis

di wilayah perbatasan kedua negara sebelumnya masuk dalam

wilayah Desa Naktuka Kecamatan Amfoang Timur KabupatenKupang Nusa Teggara Timur namun di klaim Timor Lestesebagai bagian dari Distrik Oecusi

zs9 Mahendra Putra Kurnia Upaya Penanganan Permasalahan

Perbatasan Maritim Republik Indonesia Risalah Hukann

Vol 2 No 1 Fakultas Hukum Universitas Mulawarman Juni

2006 hlm 56

130

bilateral antara Indonesia dan Timor Leste dan

Australia dan Timor Leste dan antara Indonesia

dan Australia di wilayah ini masih banyak perma

salahannya Pada 2002 misalnya Australia dan

Timor Leste menandatangani Traktat Laut Timor

Timor Sea Treaty tentang pembangunan JointPetroleum Development Area JPDA di Laut

Timor walaupun traktat kerja sama An belum

menyelesaikan perbatasan maritim di antara ke

dua negara itu 240 Kemudian negosiasi tentangkepemilikan minyak dan gas bumi di dasar Taut

Laut Timor yang bernilai milyaran dolar sudahdilakukan

Batas Indonesia Australia merupakan batas

maritim sebelah barat dari perbatasan kedua

negara dengan Papua New Guinea di jalur barat

ke Selat Torres melalui Laut Arafura dan Laut

Timor sampai ke Samudra Hindia Batas laut

ini dipatahkan oleh Timor Gap di mana laut

teritorial Australia dan Timor Leste bertemu dan

dimana kedua negara mempunyai klaim bersama

atas dasar laut seabed Indonesia dan Australia

juga berbatasan di laut di Samudra Hinda di an

tara pulau Christmas dan pulau Jawa

Suatu ciri yang menarik dari batas maritimdi antara kedua negara ini ialah pemisahan kepe

milikan dasar laut atau lebih tepat landas kon

tinen dan kepemilikan zona ekonomi eksklusif

masing masing dengan batasnya sendiri sendiriKepemilikan landas kontinen memberikan ke

pada negara hak hak atas sumber daya mineral

di dasar laut itu sedangkan kepemilikan atas air

di atasnya memberikan negara hak atas penangkapan ikan dan sumber daya lain di perairan

wilayah spesifik itu Traktat yang menetapkanhal ini dan bagian bagian barat perbatasan serta

perbatasan antara Pulau Christmas dan Pulau

Jawa yang ditandatangani pada tahun 1997 belumdiratifikasi dan dengan demikian belum berlaku

Hal ini disebabkan karena kemerdekaan Timor

Leste menuntut perbaikan atas traktat 1999 itu

dan persetujaun tentang hal itu masih belumdicapai oleh kedua pihak

211I Made Andi Arsana Timor Leste Must Settle Maritime

Boundary The Jakarta Post May 23 2007

Daftar Pustaka

Arsana I Made Andi Batas Maritim Antarnegara

2007 Yogyakarta Gadjah Mada UniversityPress

Australia Papua New Guinea and Indonesia Agree

ment Diakses dari http untreaty un orgunts 1 6000012819100054420 pdf pada 25Mei 2009

Brennan Frank SJ 2004 Closing the Timor Gapand in a Timely Manner The Australian September

Charney Jonathan I 1996 International MaritimeBoundaries volume I Netherlands Martinus

Nijhoff Publishers

Dault Adhyaksa 2008 Pemuda dan Kelautan

Jakarta Pustaka Cidesindo

Djamal Jusman Syafii 2009 Napak Tilas Deklarasi

Djuanda Prolog dalam Tepian Tanah Air

92 Pulau Terluar Indonesia Indonesia Bagian

Barat Jakarta Kompas Media Nusantara

Dokumen Perjanjian Antara Indonesia dan Australia

tentang Penetapan batas batas Dasar Laut Tertentu tanggal 18 Mei 1971

Dokumen Perjanjian Antara Indonesia dan PNG

mengenai Garis Garis Batas Tertentu Jakarta

12 Februari 1973

Dokumen UU No 1 1991 Treaty Between theRepublic of Indonesia and Australia on The

Zone of Cooperation in an Area Between the

Indonesian Province of East Timor and North

ern Australia http ilmea depperin go idlskluu199101 htm

ETAN 2005 Plain Facts about Australia and East

Timor s Boundary Maret 2005 Diakses darihttp www etan orgletanpdflpd 31boundaries2pdf pada 3 Oktober 2006

Focus Group Discussion dengan Jawatan HidroOceanografi Oktober 2009

Forbes Vivian Louis 2000 Conflict and Cooperation

in Managing Maritime Space in Semi EnclosedSeas Hawaii East west Centre

Greenlees Don 2002 Downer No Change to Timor

borders The Australian 25 Mei 2002

Hadiwijoyo Suryo Sakti 2009 Batas Wilayah Negara Indonesia Dimensi Permasalahan dan

Strategi Penanganan Yogyakarta Penerbit

Gava Media

Hastings Peter 1972 Whose Riches Under The Sea

The Sydney Morning Herald 3 Juni 1972Head Mike 2002 Australia Menggertak Timor

Timur Merdeka atas Minyak dan Gas Httpwww wsws org1id120021mei2002 timo m30prn shtml

Indonesia dan Australia Tingkatkan Kerja Sama

Kelautan dan Perikanan Departemen Kelaut

an dan Perikanan Republik Indonesia No B

33 PDSI HM 310 III 2009 http www dkpgo id

Jawatan Hidro Oceanografi TNI AL 2006 Batas

Maritim Republik Indonesia dengan Negara

Tetangga Jakarta Makas Besar Angkatan Laut

26 Juni 2006

2006 Pulau Pulau Kecil Terluar

Negara Kesatuan Republik Indonesia Jakarta

Markas Besar Angkatan Laut 26 Juni 2006

Jolliffe Jill 2003 NT Offers to Help Save EastTimor Gas Deal The Sydney Morning Herald11 Februari 2003

Khamsi Kathryn 2005 A Settlement to the Timor

Sea Dispute HarvardAsia Quarterly Volume IX No 4 2005

King Robert J 2002 The Timor Gap 1972 2002 Juli2002 diakses dari http www timorseaoffzcegov tp brennan pdf pada 3 Oktober 2006

Maritime Arrangements between Australia Papua

New Guinea and Indonesia in the Arafura Sea

and Torres Strait Diakses dari http www afinagov au management compliance illegal eng

eastpdf pada 26Agustus 2009

Minutes of the Timor Sea Treaty Ministerial Meeting 27 November 2002 Council of MinistersMeeting Room Dili Timor Leste http wwwcrikey com au politics

Office of The Geographer 1979 Limits in the Sea

No 87 Territorial Seas and Continental ShelfBoundaries Australia andPapua New Guinea

Indonesia Bureau of Intelligence and Research

US Department of State 1979

Papua New Guinea Hydrographic Service 9th South

West Pacific Hydrographic Commission

Swphc Meeting Port Moresby Papua NewGuinea 10 11 Maret 2009

Papua New Guinea Defence Force diakses dari httpwwwdefence govpg core services cs maritime patrol html pada 5 September 2009

Parliament of The Commonwealth of The Australia

1997 AustraliaIndonesia Maritime Delimita

tion Treaty Commonwealth of Australia November 1997

Presscot Victor Question ofEast Timor s MaritimeBoundary IBRU Boundary and Security Bulletin Winter 1999 2000 diakses dari http wwwdurae uk resources ibru ptiblications fullbsb7 4 Prescottpdf pada 27 Februari 2008

S K Wahyono 2009 Indonesia Negara Maritim

Jakarta Teraju

131

Salindeho Winsulangi dan Petres Sombowadile 2008

Kawasan Sangihe Talaud Sitaro Daerah Per

batasan Keterbatasan Pembatasan Diambil

dari Korolus Kopang Medan ed Hukum Perjanjian Internasional Kupang Undana Press

Shanahan Dennis and Nigel Wilson 2004 Latham

Threat to East Timor The Australian 28

Juli 2004

Sutisna Sobar 2006 Aspek Permasalahan Batas

maritim Indonesia Cibinong Pusat PemetaanBatas Wilayah Bakosurtanal

Surya Oentoro 2009 Politik Kemaritiman

dalam Biografi Politik For Democracy AndChange Vol 2 No 16 Jakarta Latofi 16

Maret 2009

Timor Gap Oil diakses dari http wwwforceten orgau1Sharing20041pdfs Timor Gap oilpdf pada3 Oktober 2006

132

Timor Sea Maritime Boundary Still Not SettledA briefing paperfrom La o Hamutuk Agustus2009 dambil dari http www laohamutuk orgreports109bgnd1FronteiraEn pdf

Tunggal Hadi Setia 2009 Undang Undang WilayahNegara Undang Undang R I No 4312008Harvarindo 2009

The CMATS Treaty The La o Hamutuk Bulletin

Vol 7 No 1 April 2006

Unlawful Exploitation Timor Leste Sun 21 to 27

May 2004 Http wwweasttimorsurl com english regional news 215041unlawfuLexploitation htm

Wilson Nigel 2002 Downer abuse claims The

Australian 13 December 2002

2004 Australia warns Timor on

gas claim The Australian 30 Juli 2004

PEMILUKADA DAN PROBLEMA TATA KELOLAPEMERINTAHAN YANG BAIK

Yogi Setya Permana

Resensi Buku

Judul Evaluasi Kritis Penyelenggaraan Pemilukada di IndonesiaPenulis Gregorius Sandan dan Muhtar HaboddinPenerbit Indonesia Power for Democracy IPD 2009Tebal xii 362 hlm

Abstract

Pemilukada is an instrument to develop local good governance Local election creates a spacefor democraticdevelopment that includes strengthening ofcivil society economic and cultural The assumption here is that goodgovernance is able to transform deepening democracy into deepeningprosperity This review discusses evaluationofPemilukada process and its obstacles

Pendahuluan

Pemilukada Pemilihan Umum Kepala Daerah

secara langsung disadari atau tidak telah menjadi mitos yang dipercaya banyak pihak sebagai arena dalam usaha mewujudkan tata kelola

pemerintahan yang baik di tingkat lokal local

good governance yang sejalan dengan semangat desentralisasi serta otonomi daerah Ini be

rangkat dari asumsi bahwa pemilukada mengon

disikan kekuasaan bersifat sentrifugal sehingga

tidak terpusat pada satu tangan personalisasi

kekuasaan atau kelompok oligarki Sirkulasi

elite menjadi sesuatu yang wajar dan terjangkau bagi setiap warga sehingga ramah terhadapinovasi inovasi baru di lain pihak akuntabilitas

pemerintahan pun lebih terjamin dan responsif

terhadap kepentingan kesejahteraan masyara

kat sementara pendalaman demokrasi menjadisebuah keniscayaan

Akan tetapi pengalaman empirik menggam

barkan bahwa pemilukada memiliki wajah gelappula Ini terkait dengan terbuka kemungkinan

dibajaknya arena pemilukada oleh kelompok

dominan sehingga meminggirkan kepentingan

yang universal sehingga membuat rezim poli

tik yang terbentuk pasca pilkada pun kemudian

dipertanyakan akuntabilitas dan transparansinya

Pemilukada merupakan kontes politik yang hanyamelibatkan masyarakat sebagai objek kumpulan

suara dan bukan warga negara yang berdaulatsecara politik

Pemilukada telah disepakati sebagai meka

nisme yang dipilih dalam usaha pembaharuan

tatanan politik pemerintahan yang muaranyaadalah peningkatan kesejahteraan masyarakat

Akan tetapi diskursus terhadap koreksi penyelenggaraan pemilukada perlu terus dibangun secara

sehat sehingga menghasilkan masukan masukan

yang solutif dan aplikatif di ranah praksis Gregorius Sahdan dan Muhtar Haboddin melalui

buku ini ingin mengajak para pembaca untuk

mengevaluasi secara kritis pelaksanaan pemilu

kada di banyak daerah sejak 2005 hingga 2009

disertai dengan data empirik dan data demografi

politik provinsi provinsi di Indonesia sehingga

menjadikannya sebagai bahan pembelajaran

yang kaya

Buku yang terdiri atas 11 bab ini menyoroti

tentang beberapa aspek dari pemilukada yangkrusial dalam kaitannya mewujudkan tata kelola

pemerintahan yang baik Pertama aspek penyelenggara pemilukada di mana KPUD memiliki

beberapa keterbatasan yang fundamental antaralain pemahaman terhadap regulasi kelembagaan

133

penyelenggaraan pemilukada dan tata kelola

pemilukada Kedua aspek pengawasan dengan

panwas pemilukada yang seharusnya berkontribusi mengawal pemilukada pun dalam beberapa

kasus malah menjadi sumber permasalahan itu

sendiri Ketiga aspek electoral process dengan

sistem dua putaran dalam pemilukada two round

system cenderung memunculkan fenomena highcost democracy demokrasi berbiaya tinggiKeempat partai politik belum menunjukkan

fungsinya sebagai instrumen rekrutmen pemim

pin namun lebih metampakkan wajahnya yang

pragmatis tanpa memiliki preferensi politik yang

jelas sehingga mudah sekali tersandera oleh

pemilik modal Kelima aspek konflik dan ke

kerasan politik dalam pemilukada serta politisasi

birokrasi Keenam tingkat partisipasi publik di

mana pemilukada menghadirkan fenomena penu

runan tingkat partisipasi pemilih dan kenaikan

angka golput

Aspek penyelenggaraan dan pengawasan

pemilukada dipilih untuk dibedah dalam review

ini karena amat krusial dalam menentukan ke

suksesan pemilukada Koreksi terhadap aspekpenyelenggaraan dan pengawasan pemilukada

merupakan aksi preventif dalam mengurangi

risiko konflik pasca pemilukada Penguatan

kapasitas institusi lembaga penyelenggara dan

pengawas pemilukada merupakan langkah yangdapat dikerjakan secara maksimal

Sistem Pemilukada Dua Putaran

Sebuah Catatan

Evaluasi terhadap sistem pemilukada pentinguntuk dilakukan karena beberapa hal pertama

sistem pemilukada berpengaruh terhadap proporsionalitas hasil pemiihan Kedua sistem pemilu

kada berpengaruh terhadap jenis pemerintahan

yang akan terbentuk Ketiga sistem pemilukadamemengaruhi corak dan karakter partai politik

Keempat sistem pemilukada juga berpengaruh

terhadap corak kompetisi Kelima pemilihansistem pemilukada cukup menentukan terhadap

karakter pemerintahan yang akan dihasilkanKeenam sistem pemilukada terkait dengan

akuntabilitas pemerintahan atau kepemimpin

an yang nanti akan terbentuk Ketujuh sistempemilukada berpengaruh terhadap tingkat kohesipartai partai dalam pemilukada Kedelapan

134

adalah sistem pemilihan memengaruhi wujud

partisipasi dalam masyarakat Namun ada hal

lain yang penting disadari bahwa desain sistempemilukada turut menentukan besaran ongkos

atau dana yang digunakan oleh semua pihak selama perhelatan pemilukada berlangsung

Tim penulis membuka diskusi tentang evaluasi sistem pemilukada dengan menyoroti

penggunaan two round system karena disinyalir

cenderung menghasilkan high cost democracydan beberapa implikasi negatif lainnya Seperti

yang bisa dilihat pada Tabel 1 bahwa penyelenggaraan pemilukada semestinya tidak menelan

biaya sampai sebesar itu Nominal yang amatbesar tersebut semestinya dialokasikan ke pos

anggaran yang lebih mendesak demi kesejahteraan masyarakat

Tabel 1 Biaya Pemilukada Dua Putaran di

Beberapa Daerah 2005 2008

DaerahBiaya Pemilu

kada Rp

TahunPemilu

kada

Kabupaten Aceh Barat 15 miliar 2007

Kabupaten Aceh Barat Daya 14 miliar 2007

Kabupaten Aceh Tamiang 16 miliar 2007

Kabupaten Belu NTT 9 miliar 2008

Provinsi Jawa Timur 222 miliar 2008

Kabupaten Dairi Sumut 16 miliar 2008

Kabupaten Garut 9 2 miliar 2008

Provinsi Kalimantan Timur 33 miliar 2008

Kabupaten Pontianak 12 2 miliar 2008

Kabupaten Langkat 10 5 miliar 2008

Kabupaten Sanggau 9 5 miliar 2008

Kabupaten Tapanuli Utara 5 1 miliar 2008

Kabupaten Bandar Lampung 8 5 miliar 2008

Kabupaten Timur 5 miliar 2008

Kabupaten Pidie Jaya 10 5 miliar 2008

Provinsi Bengkulu 33 5 miliar 2005

Anggaran pemilukada Provinsi Jawa Timur

sebagai contoh menelan biaya 222 miliar ru

piah atau setara dengan sekitar 27 dari total

anggaran belanja APBD tahun 2008 241 Anggaran

pemilukada sebesar 16 miliar rupiah untuk Kabu

paten Aceh Tamiang pada 2007 setara dengan

21 http infokorupsi com ld apbn apbd php ac apbnapbd 1 432

sekitar 25 dari total pendapatan APBD 212 Lebih

ironisnya lagi ialah bila pemilukada yang sudahdibiayai dengan dana yang teramat besar justrumemunculkan konflik lokal dan meniadakan

rezim pemerintahan yang bertata kelola denganbaik

Terdapat sejumlah persoalan yang ditimbulkan oleh sistem pemilukada dua putaran Sistem

pemilukada dua putaran lebih menguntungkan

kontestan yang memilki dana besar sehinggamampu mengikuti keseluruhan proses pemilu

kada Sistem ini juga cenderung menguntungkanincumbent karena pasti telah lebih dulu memper

siapkan modal dengan baik Kecuali itu angka

partisipasi pemilih cenderung menurun sehingga

meningkatkan jumlah golput lantaran masyara

kat sudah lelah dengan kompetisi politik yangberkepanjangan Panjangnya proses pemilihan

ini sekaligus menyuburkan risiko fragmentasi

sosial yang meluas sehingga menghambat lajukonsolidasi pasca pemilukada Di balik sejumlah

kelemahan panjangnya proses pemilukada justru

tidak menj amin akan menghasilkan rezim politik

yang stabil

Buku ini mengusulkan penggunaan simple

majority ataufirstpast the post untuk menggantikan two round system Menurut kedua penulis

tersebut ada beberapa keunggulan dari simple

majority system antara lain pertama mampumembatasi demokrasi berbiaya tinggi high cost

democracy karena mengurangi pos anggaranuntuk putaran pemilukada Kedua mendorongpeningkatan partisipasi pemilih yang lebih tinggidengan diiringi penurunan tingkat golput Ketiga

mengurangi fragmentasi sosial akibat pemilukada

dan dividedgovernment sehingga akan terbentuk

pemerintahan yang lebih efektif Keempat mempersempit ruang bagi incumbent untuk menggunakan fasilitas publik yang dimanfaatkan untukkampanye dan modal dalam pemilihan

Namun tawaran penggantian two round

system dengan simple majority atau first pastthe post juga perlu dikaji terlebih dahulu secara

mendalam dengan didukung oleh data empirisArgumen bahwa simple majority system mampu

mereduksi high cost democracy masih diragukankarena pemilukada terlanjur berkonotasi pekat

za2http bappedatamiang go id index php option com content task view id 43 Itemid 40

dengan politik uang di mana uang menjadi faktordeterminan dalam sistem politik baik pada fase

input proses maupun output Biaya dalam

ha1 ini bukan hanya dibaca sebagai dana dari

pemerintah untuk penyelenggaraan pemilukada

namun seluruh dana yang keluar dari pihakpihak yang berkepentingan sehingga demokrasi

menjadi milik kelompok dominan yang memilikisumber daya Demokrasi lewat pemilukada

telah dibajak oleh pihak yang bermodal sehinggameminggirkan kepentingan kolektif yang lebihbesar Dengan demikian prasyarat untuk mem

batasi high cost democracy harus berangkat darisemua lini dimensi politik kita Aturan pendanaan

kampanye dan partai politik misalnya perlu lebih

dipertegas dengan adanya sanksi yang efektifSelain itu pengawasan pemilukada bukan hanya

tanggung jawab Panwaslu an sich namun merupakan tugas kolektif masyarakat

Yang tidak kalah pentingnya ialah bagaimana semua pihak harus mengubah paradigma

di dalam memandang pemilukada bukan hanyasebuah seremoni penghamburan uang danpemuasan hasrat material jangka pendek semata

melainkan pemilukada benar benar dimanfaatkan

sebagai sebuah sarana untuk deepening democracy pendalaman demokrasi yang nanti muara

nya adalah deepening prosperity pendalamankemakmuran

Tingkat partisipasi yang tinggi dan menurunnya angka golput juga bukan hanya disebabkan

oleh penggantian sistem pemilukada Tingkat

partisipasi dalam pemilukada bermuara pada

kepercayaan masyarakat terhadap sistem politikKetika demokrasi yang diderivasikan melaluipemilukada mampu diakses oleh masyarakat dan

bukan lagi dibajak atau dimonopoli oleh pihak

bennodal atau elite maka pelan pelan kepercaya

an akan sistem politik pun terbangun

Selain itu usulan penulis untuk menerapkan

simple majority system atau first past the postmembawa konsekuensi bahwa the winner takes

all pemenang mendapatkan semuanya Hal

ini justru mengarah pada terbukanya peluangterciptanya tirani minoritas lantaran persentase

suara pemenang pemilukada lebih sedikit biladibandingkan jumlah keseluruhan suara yang

diraup oleh pasangan pasangan kandidat yangkalah Justru situasi yang semacam ini di lain

135

pihak rawan pula melahirkan pemerintahan yang

terbelah pasca pemilukada serta meningkatkan

fragmentasi sosial Legitimasi dari kepemimpin

an politik pemerintahan yang terbentuk akanlebih modah goyah Sistem first past the post

lebih lazim digunakan dalam pemilihan anggota

parlemen berdasarkan sistem distrik Sistemfirst

past the post cukup jarang dipakai untuk pemilihan kepala pemerintahan 13

Catatan Untuk Penyelenggaran KPUD

Keberhasilan pemilukada dalam kaitannya

dengan pendalaman demokrasi membutuhkan

entitas penyelenggara yang kredibel profesionaldan dipercaya KPUD akhirnya menjadi aktor

penting penentu kesuksesan pemilukada Adatiga indikator yang digunakan oleh tim penulisuntuk menilai kinerja KPUD berdasarkan data

empiris di lapangan i kemampuan regulatif

ii kemampuan distributif dan iii tata kelola

pemilukada

Beberapa permasalahan muncul akibat

ketidakpahaman KPUD terhadap aturan regulasipemilukada itu sendiri kemampuan regulatif

Aspek ini tidak jarang berkaitan dengan sikapKPUD yang tidak netral dan memihak kepadasalah satu kontestan yang membuat prinsipindependensi dilanggar dan politisasi terhadapregulasi pemilukada dilakukan untuk mengun

tungkan salah satu kontenstan tertentu Di sam

ping itu pendanaan pemilukada yang diambildari anggaran daerah dan disahkan oleh legislator

lokal memancing pertanyaan akan independensiKPUD Beberapa permasalahan independensi

dari KPUD dapat dicermati dari Tabe13 berikut

ini

Selain itu permasalahan yang berkaitandengan teknis prosedural seperti kisruh Daftar

Pemilih Tetap DPT Hal yang bersifat teknisadministratif seperti DPT mampu menghasilkan

243 Syamsuddin Haris Mencari Model Pemilihan LangsungKepala Daerah Bagi Indonesia dalam Agung Djojosoekartodan Rudi Hauter Ed Pemilihan Langsung Kepala DaerahTransformasi Menuju Demokrasi Lokal Jakarta Asosiasi

DPRD Kota Seluruh Indonesia tanpa tahun hlm 107

44Priyambudi Sulistiyanto dan Maribeth Erb Indonesia and

The Quest for Democracy dalam Priyambudi Sulistiyantodan Maribeth Erb Ed Deepening Democracy in IndonesiaDirect Elections for Local Leaders Pemilukada Singapore

ISEAS 2009 hlm 19

136

efek yang berimplikasi serius bagi pelaksanaan

pemilukada Kapasitas regulatif KPUD yanglemah seperti dalam penyusunan data pemilih

merupakan preseden buruk yang musti dikoreksiAda 32 provinsi yang pelaksanaan pemilukadanya mengalami kekisruhan dalam hal DPT

Selain indikator regulatif indikator distribusi

dapat digunakan untuk menilai kinerja KPUD

Kapasitas distributif pemilukada maksudnya

adalah bagaimana kerj a KPUD dalam mendistribusikan baik berbagai alat kelengkapan pemilu

kada maupun alokasi sumber daya manusia dalam

pelaksanaan pemilukada Logistik pemilukada

amatlah penting karena turut menentukan keberlangsungan dari pemilukada di suatu daerah

Tabel 3 Daerah Pemilukada Bermasalah Akibat

Ketidaknetralan KPUD

No Daerah Pemilukada

Masalah Independensi KPUD

1 Sumatera Selatan KPUD dituduh memihak ke

pasangan Nordin Eddy Yusuf

2 NTT KPUD dituduh berpihak ke

pasangan Frans Leburaya

3 Maluku Utara KPUD dituduh berpihak ke

pasangan Thaib Armaiyn Abdul

Ghani Kasuba dan Abdul Gafur

A Rahim Fabanyo

4 Gorontalo KPUD dicap dekat dengan FadeMuhammad Gusnar Ismail

5 Maluku KPUD dituduh kepanjangan ta

ngan dari Karel Albert Ralahalu

Said Assegaf

6 Lampung KPUD dicap dekat dengan Sjahroedin ZP MS Joko Umar S

7 Jawa Timur KPUD dianggap dekat denganSoekarwo Syaifullah Yusuf

Dari hasil penelusuran terdapat beberapa

masalah yang berkaitan dengan kapasitas distributif KPUD antara lain pertama peralatan

kelengkapan pemilukada tidak didistribusikan

sesuai dengan waktu dan tempat seperti yangterjadi dalam pemilukada NTT Maluku Papua

dan Maluku Utara Kedua KPUD kurang cermatdalam melakukan verifikasi penetapan pasangan

calon yang ikut berkompetisi dalam pemilukada

seperti yang terj adi pada kasus pemilukada Sulawesi Tenggara Ketiga terjadi banyak kasus

pada tahap penyelenggaraan pemilukada tidaksesuai dengan jadwal seperti pengunduran

waktu pemungutan suara ketidakjelasan jadwal

rekapitulasi clan penetapan hasil suara yangkesemuanya didasarkan atas preferensi pribadi

anggota KPUD Fenomena semacam ini terjadi

pada pemilukada Maluku Utara Sumatra Selatan

clan NTT

Untuk tata kelola pemilukada ada beberapa

hal mendasar yang perlu dibenahi Pertamakinerja KPUD kerap terganjal dengan aspekakuntabilitas yang hal ini acap kali menyebabkan konflik dengan DPRD yang kemudian

mengakibatkan penurunan kepercayaan terhadaphasil pemilukada Salah satu contoh adalah kasus

Pemilukada Maluku Utara KPUD dianggap tidakbertanggung j awab Kedua KPUD dinilai lamban

dalam merespons dinamika politik lokal yangberkaitan dengan penyelenggaraan pemilukada se

perti pada KPUD NTT KPUD Sumatera Selatan

dan KPUD Sulawesi Tenggara Ketiga masalah

efektivitas dan efisiensi penyelenggaraan pe

milukada karena terlihat dalam beberapa kasus

kerja KPUD jauh dari sistematis dan terencana

sehingga hanya memperlihatkan kinerja yangbersifat sporadis Keempat masalah transparansi

pengelolaan keuangan atau anggaran pemilukada

oleh KPUD Ditemukan beberapa kasus di mana

anggaran pemilukada bocor clan dinikmati oleh

angggota KPUD sendiri seperti yang terjadi padaKPUD Lumajang KPUD Tegal KPUD KaroKPUD Provinsi Riau KPUD Kab Mentawai

KPUD Banten KPUD Batang clan KPUD KabBandung halaman 50 54

Berdasarkan catatan tim penulis KPUD

menjadi salah satu aktor yang melakukan pelanggaran dalam pemilukada selain calon kepala

daerah tim sukses clan pendukung partai politikclan pengawas lapangan lihat Tabel 4 KPUD

sebagai institusi yang mengemban tugas sebagaifasilitator pemilukada namun justru menjadi

pihak yang melanggar sehingga mengakibatkan

efek berantai yang kontraproduktif di masyarakat seperti konflik clan amuk serta merendahkan

derajat legitimasi rezim politik yang terpilih

Tabe14 Aktor yang Melakukan Pelanggaran Dalam Pemilukada

Aktor Bentuk Pelanggaran Daerah Pemilukada

KPUD 1 Berpihak kepada pasangan calon tertentu Jawa Timur Sumatera Selatan Sulawesi

2 Melakukan kecurangan dalam verifikasi Tenggara Maluku Utara NTT

dan penetapan calon

3 Melakukan kecurangan dalam perhitungan

rekapitulasi dan penetapan suara

Pasangan Calon Kepala 1 Kampanye negatif Jawa Timur Maluku Utara Maluku Papua

Daerah 2 Kampanye hitam NTT Sumatera Selatan Sulawesi Tenggara

3 Curi start kampanye

4 Membagi sembako kaos dsb menjelangpemilukada

5 Memobilisasi massa untuk tujuan tertentu

Partai Politik 1 Dualisme pencalonan NTT Maluku Utara Jambi Lampung2 Curi start kampanye Sumatera Selatan

3 Kampanye hitam dan kampanye negatif

4 Melibatkan anak anak

5 Bagi sembako

6 Mobilisasi birokrasi

Tim Sukses dan Massa 1 Menyerbu kantor KPUD Jawa Timur Sulawesi Tenggara Jambi

Pendukung 2 Memaki maki calon pasangan kepala dae Maluku Utara NTT Sumatera Utara

rah tertentu

3 Bentrok dengan massa pendukung yanglain

4 Menerima duit sembako dan kaos dari

pasangan tertentu

Pengawas Lapangan 1 Menerima duit dari pasangan tertentu Jawa Timur NTT Maluku Utara Papua Irian

2 Terlambat datang ke TIPS Jaya Barat Maluku Lampung Sulawesi3 Tidak memperhatikan perhitungan suara Tenggara

4 Bekerja berdasarkan suruhan dari kelom

pok tertentu

137

Memang patut disesalkan bahwa dengan

melimpahnya data empirik tim penulis kurangmenyodorkan solusi yang lebih aplikatifTawaran untuk membenahi kapasitas distributif

regulatif dan tata kelola pemilukada dari KPUD

masih bersifat normatif dan umum Mungkin ada

satu refleksi yang pantas diapresiasi ialah usulanagar KPUD bukan hanya mengedepankan aspek

teknokratis yang tunduk pada aturan serbakakudalam kinerjanya namun juga mengadopsipoliti

calfeeling KPUD perlu menggunakan politicalfeeling sehingga lebih peka dalam merespondinamika politik lokal yang terjadi KPUD puntidak terjebak dalam permainan politik yang menyesatkan dan mampu lebih tepat menempatkan

diri sebagai regulator dan fasilitator pemilukada

Akan tetapi akan lebih baik pula jika tim penulis

merumuskan langkah konkret yang bisa diambiloleh KPUD dalam mengondisikan political

feeling pada setiap pertimbangan pengambilankebijakan

Tata Kelola Pemerintahan Pascapemilu

kada

Dengan berbagai catatan yang muncul ketikapelaksanaan pemilukada baik berdasarkan per

timbangan sistem elektoral hingga kapabilitas

pihak penyelenggara pemilukada memuncul

kan beragam tipe karakter kepemimpinan politik

pemerintahan Dari data empirik yang berserakdi lapangan diperoleh beberapa gambaran ten

tang karakter kepemimpinan politik dan pemerintahan yang terbentuk pascapemilukada TimPenulis di halaman 264 267 menginvestigasi

ada tujuh karakter pemerintahan yang munculpascapemilukada

Pertama fenomena strong state negara kuatseperti yang terjadi di DKI Jakarta Kaur Sukoharjo Surabaya dan Gowa Fenomena negara

kuat diindikasikan oleh adanya peran pemerintah

yang sangat dominan diiringi dengan lemahnyamasyarakat sipil kebijakan pembangunan mengabaikan partisipasi masyarakat yang hanyaberorientasi pada pertumbuhan ekonomi dan

penyediaan public goods

Kedua fenomena soft state negara lembek

seperti yang terjadi di Dompu Binjai SumbaTimur Baru Tanah Toraja dan Manggarai

Fenomena soft state ini diyakini sebagai akibat

138

dari ketidaktegasan pemerintah dalam mengatasi

permasalahan di masyarakat antara lain ketidak

mampuan pemerintah dalam menyelesaikan

konflik kurang terjaminnya public goods pertumbuhan ekonomi yang lambat dengan stabilitas

keamanan yang kurang terjaminKetiga fenomena weak state di mana lemah

nya kapasitas pemerintah dalam penyediaan

public goods dan pembuatan kebijakan pereko

nomian yang efektif sehingga menurunkan

tingkat kepercayaan masyarakat Fenomena

pemerintahan yang lemah muncul di beberapadaerah seperti Labuhan Batu Kapuas Hulu dan

Bandar Lampung

Keempat fenomena failed state negara

gagal seperti yang terjadi di Manggarai BaratPoso dan Ternate Sindromfailedstate ditandai

oleh gagalnya pemerintah dalam menyediakan

pelayanan publik seperti listrik air dan pemeli

haraan jalan raya Transparansi dan akuntabilitas

pemerintahan pun merosot sehingga jauh dari

prinsip tata kelola pemerintahan yang baik goodgovernance

Kelima adalah kemunculan gejala collapsed

state karena adanya konflik yang berkepanjangansehingga perekonomian masyarakat pun beranta

kan Kemiskinan meningkat tiadanya akses

kesehatan yang memadai bagi masyarakat dantertutupnya pintu pendidikan sekolah bagi gene

rasi muda Situasi seperti ini terjadi di Papua

NTT dan beberapa kabupaten di Maluku

Keenam adalah shadow state negara

bayangan di mana pemerintah formal yangterpilih pascapemilukada dikendalikan oleh

kekuatan politik informal di luar pemerintahan

Manipulasi regulasi dan kebijakan publik demi

keuntungan segelintir orang menjadi hal yangwajar dan jamak terlihat dalam praktik kesehari

an Fenomena semacam ini terjadi di Banten dan

Lombok Timur

Ketujuh adalah fenomenafragmented state

negara yang terpecah karena terjadi perpecahandi lingkaran internal koalisi pemenang pemilukada Kepala daerah dan wakil kepala daerah

terpilih hanya sibuk bertikai satu sama lain

sehingga abai terhadap tugas utamanya untukmenyejahterakan masyarakat sehingga banyak

agenda kebij akan publik yang terlupakan Konflikkepemimpinan politik tersebut kontraproduktif

dengan semangat membentuk pemerintahan

yang efektif

Akan tetapi karakter rezim yang muncul pascapilkada pun tidak seluruhnya gagal Pemilukada

di beberapa daerah turut andil dalam usaha men

ciptakan pemerintahan dengan tata kelola yangbaik Akan lebih adil jika penulis juga mencan

tumkan daerah daerah yang tergolong berhasiltata kelola pemerintahannya pasca pemilukada

seperti Yogyakarta Purbalingga Blitar Solo dan

lain lain Dengan adanya contoh daerah dengan

kepemimpinan politik pemerintahan yang baikpasca pemilukada tentunya menambah bobot isi

buku karena terdapat ruang untuk mengomparasikan kebaikan dan kekurangan dari pemilukada

yang sudah berjalan

Kritik berikutnya ialah terlihat bahwa ada

tumpang tindih antara kategori weakstate failedstate dan collapsed state Indikator di masingmasing kategori ini bukan monopoli satu kategorisaja melainkan bisa ditempatkan pada kategori

yang lain sehingga pembaca tidak bisa denganjelas membedakan mana weak state failedstate

dan collapsed state Untuk itu perlu ada kata

kunci yang menjadi pembeda tiap kategori

PenutupPemilukada tidak bisa disamakan sebagai per

wujudan keseluruhan dari nilai demokrasi Pe

milukada hanya merupakan salah satu alat atau

instrumen menuju pendalaman demokrasi deepening democracy Derajat demokrasi suatu daerah tidak bisa diukur dengan apakah daerah yangbersangkutan mengadopsi sistem pemilukada

langsung atau tidak Cukup banyak wilayah dinegara negara maju yang stabilitas demokrasinyatinggi tidak menggunakan pemilukada sebagai

cara untuk memilih pimpinan politik pemerin

tahannya

Chain of equivalence rantai persamaanharus terbentuk di seluruh elemen bangsa di

mana pemilukada merupakan suatu kepentingan kolektif guna menuju deepening prosperitypendalaman kemakmuran 245 Hegemoni bot

tom up diperbolehkan di mana masyarakat dankomponen pemerintah dengan penuh kesadaran

bersepakat untuk mengawal pemilukada sebagai

instrumen untuk menciptakan tata kelola pemerin

tahan yang baik

Daftar Pustaka

Djojosoekarto Agung dan Rudi Hauter Ed 2003

Pemilihan Langsung Kepala DaerahTransformasi Menuju Demokrasi Lokal Jakarta Aso

siasi DPRD Kota Seluruh Indonesia dan Kon

rad Adenauer StiftungLaclau Ernesto dan Chantal Mouffe 2008 Hege

moni dan Strategi Sosialis Yogyakarta Res

sist Book

Sandan Gregorius et al Ed 2008 PolitikPemilu

kada Tantangan MerawatDemokrasi Yogya

karta IPD

Sulistiyanto Priyambudi dan Maribeth Erb Ed

2009 Deepening Democracy in Indonesia

Direct Elections for Local Leaders Pemilukada

Singapore ISEAS

http bappedatamiang go id index php option comcontent task view id 43 Item id 40

http infokorupsi com id apbn apbdphp ac apbnapbd 1 432

245 Ernesto Laclau dan Chantal Moffe Hegemoni dan

Strategi Sosialis Ressist Book 2008 him 192

139

TENTANG PENULIS

Syarif Hidayat

Adalah peneliti pada Lembaga Ilmu Pengetahuan

Indonesia LIPI Menyelesaikan Ph D dalam

bidang Politik Pemerintahan Daerah pada theDepartment of Asian Studies Flinders Univer

sity Adelaide Australia Di antara karya yangtelah dipublikasi dalam bentuk buku adalah

Hidden Autonomy Understanding the Natureof Indonesian Decentralisation on a day to dayBasis dalam Erb Maribeth et al Eds Re

gionalism in Post Suharto Indonesia London

Routledge Curzon 2005 Too Much Too Soon

Local State Elite s Perspective on andthe Puzzle

of Contemporary Indonesia s Regional Autono

my Rajawali Press 2007 Pemilukada MoneyPolitics and the Dangers of Informal Gover

nance Practices in Martibeth Erb and Priyam

budi Sulistiyanto Eds Deepening Democracyin Indonesia Direct Electionfor Local Leaders

Pemilukada Singapore Institute of Southeast

Asia Studies ISEAS 2009

Abdul Malik Gismar

Memperoleh gelar S 1 dari Fakultas Psikologi

Universitas Indonesia UI Dengan beasiswa

Fulbright is melanjutkan sudi di The Gradu

ate Faculty of Political and Social Science NewSchool for Social Research New York di mana

is mendapatkan gelar M A dan Ph D dalam

bidang Psikologi Sosial Minat utamanya adalahpsikologi sosial politik yang mencakup antara

lain isu isu identitas nasional dan kewarga

negaraan hubungan dan konflik antarkelompok

demokrasi dan budaya demokrasi serta gover

nance Pada saat ini menjabat sebagai Kepala

Governance Research andResource Center pada

Partnership for Governance Reform Jakarta Iaadalah peneliti utama dalam penyusunan Part

nership Governance Index PGI Di antara karyadalam bentuk buku yang akan segera terbit adalahGismar A Malik dan Hidayat Syarif Eds Re

formasi Setengah Matang Mizan 2010

R Siti Zuhro

Peneliti senior Pusat Penelitian Politik LIPI dan

the Habibie Center Menyelesaikan studi S 1 ju

rusan Hubungan Internasional FISIP Universitas

Jember Mendapatkan gelar M A Ilmu Politik

dari the Flinders University Adelaide Australiasementara Ph D Ilmu Politik dari Curtin Univer

sity Perth Australia Menulis buku Konflik danKerja Sama Antar Daerah Studi Kasus Penge

lolaan kewenangan Pusat Daerah yang AplikatifDemokratis Jakarta LIPI 2005 Profesionalitas dan Netralitas Birokrasi Menuju Daya

Saing Ekonomi Daerah Studi di Empat ProvinsiJakarta the Habibie Center dan Hanns Seidel

Foundation 2007

Mardyanto Wahyu Tryatmoko

Memperoleh gelar sarjana Ilmu Politik dari

Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas

Gajah Mada pada tahun 2001 Semenjak 2002 ia

merupakan peneliti pada bidang PerkembanganPolitik Lokal Pusat Penelitian Politik Lembaga

Ilmu Pengetahuan Indonesia P2P LIPI Pada

2009 ia mendapatkan dua gelar master yaitu

Magister Administrasi Publik dari Fakultas Ilmu

Administrasi Universitas Brawijaya dan Master

of Public Policy dari National Graduate Insti

tute for Policy Studies GRIPS Tokyo JepangHingga saat ini ia menekuni kajian otonomi dae

rah dan konflik

Kisno Hadi

Lahir di Kalahien Barito Selatan Kalimantan

Tengah Orang Dayak Dusun ini menyelesaikanS 1 pada Ilmu Pemerintahan Sekolah Tinggi

Pembangunan Masyarakat Desa APMD Yogya

karta pada tahun 2004 Semenjak 2007 ia tercatat

sebagai peneliti dan pengajar pada Pusat Kajian

Politik dan Pemerintahan Lokal Jurusan Sosial

Politik Fakultas Ekonomi Universitas Palangka

raya Kecuali itu pernah menjadi peneliti tamu

di Institute Dayakologi Pontianak dan peneliti

141

tamu di Lembaga Studi Realino LSR Yogya

karta Hingga kini antara lain menekuni kajian

pemerintahan dan demokrasi lokal serta politik

postkolonialitas

Rozidateno Putri Hanida

Kelahiran Talang Solok Sumatera Barat inimenyelesaikan S I dan S2 di jurusan Adminis

trasi Negara Fisipol Universitas Gadjah Mada

Yogyakarta Ia kini tercatat sebagai staf pengaj ardi jurusan Ilmu Administrasi Negara Universitas

Andalas Selain mengajar ia juga aktif melaku

kan penelitian tentang kebijakan dan analisis kebijakan Selain itu juga menulis di jurnal jurnal

di antaranya mengenai Pergeseran Kekuasaan

dan Kepemimpinan pada Nagari di Sumatera

Barat Kesibukan lain yaitu aktif melakukan ke

giatan advokasi terutama yang mendorong partisipasi warga dan pemerintahan dalam mewujud

kan pemerintahan yang baik dan bersih melalui

perumusan kebijakan anggaran yang berpihakkepada rakyat

Lili Romli

Iaputra kelahiran Serang Banten Saat ini merupakan peneliti di Pusat Penelitian Politik LIPI Se

lain itu ia juga mengajar di almamaternya pada

Jurusan Ilmu Politik Fisip UI Ia menyelesaikanprogram doktor ilmu politik di Universitas Indo

nesia Ia menulis di beberapa jurnal ilmiah dan

aktif melakukan penelitian yang berkaitan denganpemilu partai politik lembaga perwakilan dan

otonomi daerah

Sarah Nuraini Siregar

Menyelesaikan studi di tingkat sarjana 2002

dan Pascasarjana 2005 pada jurusan Ilmu

Politik Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik

142

Universitas Indonesia Sejak tahun 2004 sampai

sekarang menjadi salah saw peneliti di bidangPerkembangan Politik Nasional Pusat penelitian

Politik Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia

P2P LIPI Ia juga aktif sebagai salah satu staf

pengajar di jurusan Ilmu Politik FISIP UI sedari

2002 hingga sekarang Beberapa tulisannya termuat dalam buku buku antara lain Problematika

Pengelolaan Keamanan di Wilayah Konflik

Aceh dan Papua Model Kaji Ulang PertahananIndonesia Supremasi Sipil dan Transformasi

Pertahanan Evaluasi Penerapan Darurat Mili

ter di Aceh 2003 2004 Hubungan Sipil Mili

ter Era Megawati Beranda Perdamaian Aceh

Tiga Tahun Pasca MoU Helsinki serta kontri

busi tulisannya di jurnal ilmiah seperti Evalu

asi 10 Tahun Reformasi Polri Jurnal P2P LIPI

2008

Japanton Sitohang

Kelahiran Pematang Siantar ini memperolehgelar S 1 jurusan Hubungan Internasional dari

Universitas Parahyangan Bandung pada 1978sementara S2 dari the Flinders University Australia tahun 1992 Ia merupakan peneliti pada Pusat

Penelitian Politik Lembaga Ilmu Pengetahuan

Indonesia Riset riset yang telak dilakukannyaantara lain mengenai kajian Eropa Asia Pasifik

Afrika Australia dan Perbatasan

Yogi Setya Permana

Lahir di Yogyakarta Meraih gelar sarjana pada

jurusan Ilmu Politik dan Pemerintahan Fakultas

Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Gadjah

Mada pada tahun 2009 Saat ini merupakan kan

didat peneliti pada Puslit Politik Lembaga Ilmu

Pengetahuan Indonesia Menjadi salah satu kon

tributor dalam buku Kekuasaan dan Agama Yogyakarta Grafindo Litera Media 2009

A

i

PROBLEMATIKA IDENTITAS KEAGAMAANVERSUS

KEINDONESIAAN

Editor

Syaft an Rozi

I 1 1 1 N A

DI DAERAH DAERAH

FORMAT BARUPOLITIK LUAR NEGERI

INDONESIA

Ed 10

Gan aPNIlyalldall

Naskah

Langganan

Alamat

Redaksi Jurnal Penelitian Politik menerima kiriman naskah dengan

ketentuan berikut

1 Tulisan yang dimuat harus merupakan kajian ilmiah atas isu dan peristiwayang berkaitan dengan politik dalam negeri dan internasional baik dalambahasa Indonesia maupun bahasa Inggris

2 Tulisan merupakan karya sendiri bukan saduran atau terjemahan dan

belum pernah dipublikasikan dalam bentuk dan bahasa apa pun

3 Tulisan mengandung data atau pemikiran yang baru dan orisinal

4 Tulisan yang dimuat sepenuhnya menjadi tanggung jawab pribadi penulisyang bersangkutan

5 Persyaratan teknis

a Panjang naskah untuk artikel 20 25 halaman A4 spasi 1 5 book

review 10 15 halamanA4 spasi 1 5

b Diketik dengan menggunakan hurufTimes New Roman Font ukuran

12 dengan 1 5 spasi

c Naskah dilengkapi dengan daftar pustaka dan abstraksi 100 200

kata

d Naskah ditulis dengan format tulisan ilmiah dilengkapi dengan

catatan kaki dan daftar pustaka

e Naskah dikirim dalam bentuk printout beserta softcopy ke alamat redaksi atau dapat dikirimkan melalui email redaksi penerbitan p2p@gmail com

f Redaksi memberikan honorarium untuk setiap artikel yang dimuat

g Artikel yang diterima setelah deadline akan dipertimbangkan untukdimuat pada edisi berikutnya

Harga Pengganti ongkos cetak Rp50 000 per eksemplar sudah termasuk

ongkos kirim biasa Untuk berlangganan clan surat menyurat langsunghubungi bagian sirkulasi Redaksi Jurnal Penelitian Politik

P2P LIPI Widya Graha LIPI Lantai XI

Jln Jend Gatot Subroto No 10

Jakarta 12710

Telp 021 525 1542 ext 757 763 Faks 021 520 7118

Informasi

Hasil Penelitian Terpilih

KONFLIK DALAM PILKADA LANGSUNG

2005 2008Stud tentong Penyebab con Dompae krc

A r

o

Art

rt

DI LOMBOK TIMOR

LIPI Press