8

BAB II

TINJAUAN PUSTAKA

1.1. Kajian Pustaka

Pengawasan terkait pelaksanaan APBD sering menimbulkan

berbagai dinamika tentunya disebabkan oleh berbagai faktor baik

secara ekternal maupun internal. Sejalan dengan kondisi tersebut

banyak penelitian yang mengkaji terkait pelaksanaan pengawasan

terhadap APBD, maka penulis mengambil beberapa penelitian yang

kurang lebih memiliki konsep yang sama dengan penelitian yang

penulis kaji mengenai Dinamika Fungsi Pengawasan DPRD terhadap

Penganggaran Publik (Studi Kasus Penangawasan DPRD terhadap

Laporan Pertanggungjawaban Kepala Daerah atas Pelaksanaan APBD

Kabupaten Tabanan Tahun Anggaran 2013 yang belum pernah dikaji

sebelumnya. Adapun penelitian sebelumnya adalah

Pertama, penelitian yang dilakukan Franklin Asido

Rossevelt, Tjahjanulin Domai dan Suwondo (2014) dalam Jurnal

Administrasi Publik (JAP),Volume.2.No.3 yang berjudul “Pengawasan

Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dalam Pelaksanaan APBD di Kota

Malang”. Penelitian ini mengkaji proses pengawasan yang dilakukan

oleh DPRD terhadap pelaksanaan APBD di Kota Malang. Hasil

penelitian ini, bahwa pengawasan yang dilakukan oleh DPRD Kota

Malang tidak berjalan dengan maksimal, dikarenakan masih banyak

9

mengalami kekurangan dalam proses pengawasan APBD. DPRD Kota

Malang belum memiliki kedudukan, tugas, wewenang dan

tanggungjawab yang jelas terkait batasan-batasan dalam melaksanakan

pengawasan. DPRD Kota Malang hanya mengawasi SKPD yang ada

dalam kemitraan setiap komisi, menyebabkan pengawasan yang

dilakukan oleh DPRD Kota Malang kurang begitu nampak hasilnya.

Untuk itu harus ada perbaikan dalam proses dan mekanisme yang jelas

agar DPRD dalam menjalankan fungsi pengawasan akan berjalan

dengan maksimal dan efektif.

Perbedaan penelitian yang dilakukan Franklin Asido

Rossevelt, Tjahjanulin Domai dan Suwondo dengan penelitian yang

penulis kaji tentang Dinamika Fungsi Pengawasan DPRD terhadap

Pengganggaran Publik (Studi Kasus Pengawasan DPRD terhadap

Laporan Pertanggung jawaban Kepala Daerah atas Pelaksanaan APBD

Kabupaten Tabanan Tahun Anggaran 2013) yaitu penelitian yang

dilakukan oleh Asido Rossevlt menitikberatkan pada pengawasan

DPRD dalam pelaksanaan APBD, sedangkan penelitian yang akan

dikaji oleh penulis lebih menitik beratkan pada pengawasan DPRD

terhadap Laporan Pertanggungjawaban Kepala Daerah atas

Pelaksanaan APBD. Pada penelitian ini penulis juga akan mencari

informasi lebih dalam terkait bagaimana DPRD Kabupaten Tabanan

melaksanakan fungsi pengawasanya terhadap kinerja Kepala Daerah

10

atas pelaksanaan APBD serta menyangkut dinamika-dinamika yang

terjadi didalamnya.

Penelitian lain dilakukan Muh Yusuf dalam jurnal konstitusi

Volume 1.No.1,November 2012 yang berjudul “Pengawasan Dewan

Perwakilan Rakyat Daerah Dalam Pelaksanaan Anggaran (Study di

Kabupaten Polewali Mandar Sulawesi Barat)”. Penelitian ini

menganalisis Fungsi pengawasan DPRD Polewali Mandar dalam

pelaksanaan anggaran tahun 2011 serta faktor-faktor apa saja yang

mempengaruhi ketidakefektipan fungsi pengawasan DPRD Polewali

Mandar. Hasil penelitian menunjukan bahwa Fungsi Pengawasan

Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten Polewali Mandar dalam

pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Tahun 2011

menurut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 kurang efektif karena

adanya pengaruh rekrutmen Anggota DPRD secara internal yang

masih lemah dan adanya fasilitas anggaran yang belum memadai. Dan

faktor-faktor yang mempengaruhi terhadap fungsi pengawasan dalam

pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Tahun 2011

oleh DPRD Kabupaten Polewali Mandar yaitu Faktor Internal serta

Faktor Eksternal.

Penelitian terakhir dilakukan M. Agus Santoso dalam Jurnal

Hukum No.4,Volume 18. Oktober 2011 yang berjudul “Peran Dewan

Perwakilan Rakyat Daerah Dalam Menjalankan Fungsi Pengawasan”.

Penelitian ini untuk mengetahui peran DPRD dalam menjalankan

11

fungsi pengawasan terhadap Pemerintah Daerah dan untuk mengetahui

pola hubungan antara DPRD dengan Kepala Daerah. Hasil penelitian

yang telah dilakukan bahwa sejauh ini pengawasan DPRD belum

dijalankan secara efektif, mengingat DPRD juga merupakan bagian

dari Pemerintah Daerah. Peran DPRD yang didesain oleh Undang-

Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sudah

ideal, dalam konteks demokrasi di Indonesia dalam rangka

mempertahankan kesatuan NKRI.

Penelitian yang dilakukan oleh dua peneliti diatas memiliki

perbedaan dengan penelitian yang penulis kaji yaitu kedua peneliti

tersebut mengkaji pelaksanaan pengawasan yang di lakukan DPRD

dari perspektif hukum yang dikomparasikan dengan peraturan

perundang-undangan yang ada. Sedangkan persamaaan dari ketiga

penelitian tersebut dengan penelitian yang penulis kaji yaitu sama-

sama membahas tentang fungsi pengawasan DPRD atas pelaksanaan

APBD.

Dari kajian diatas, maka penelitian tentang Dinamika Fungsi

Pengawasan terhadap Penganggaran Publik (Studi kasus Pengawasan

DPRD Terhadap Laporan Pertanggungjawaban Kepala Daerah atas

APBD Kabupaten Tabanan Tahun Anggaran 2013) ini belum pernah

diteliti sebelumnya, namun konsep dari penelitian terdahulu yang juga

menganalisis tentang pelaksanaan pengawasan DPRD dapat menjadi

12

acuan dalam mengkaji penelitian ini lebih mendalam, agar nantinya

peneliti mampu untuk melihat hasil dari sudut pandang yang berbeda.

Belum adanya penelitian yang menitik beratkan pada

dinamika pelaksanaan fungsi pengawasan DPRD dan kendala yang

dihadapi dalam melaksanakan fungsi tersebut atas Pelaksanaan APBD

menjadi hal penting untuk diteliti, mengingat laporan pertanggung

jawaban Kepala Daerah menjadi tolak ukur keberhasilan pelaksanaan

pemerintahan dan ketepatan kebijakan dalam penggunaan anggaran

dalam usaha pembangunan di Kabupaten Tabanan selama tahun 2013

dan akan menjadi tolak ukur dalam perancangan APBD tahun

berikutnya. Penelitian yang akan penulis kaji selain memiliki lokasi

yang berbeda juga memiliki situasi dan kondisi yang berbeda yang

mengarah pada konsistensi dan independensi anggota dewan dalam

melaksanakan fungsi pengawasan dalam kedudukannya sebagai mitra

kerja eksekutif yang berpijak dari fenomena yang penulis himpun dari

berbagai sumber.

Penelitian ini sangat penting digunakan untuk menambah

khasanah pengetahuan pada bidang Administrasi Negara terutama

terkait penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, juga untuk menambah

khasanah pengetahuan terkait kinerja DPRD sebagai lembaga

perwakilan rakyat dalam melakukan fungsi pengawasannya terhadap

kinerja Pemerintah Daerah dalam kaitannya dengan pertangung

jawaban penggunaan anggaran publik.

13

1.2. Kerangka Konseptual

1.2.1. Manajemen

Secara umum manajemen merupakan suatu proses yang

bertujuan untuk menentukan serta mencapai tujuan yang telah

ditentukan melalui pemanfaatan sumber daya manusia maupun

sumberdaya lainnya. Manajemen pada umumnya dikaitkan dengan

serangkaian kegiatan organisasai baik organisasi swasta maupun

organisasi publik (pemerintahan) untuk mencapai tujuan yang telah

ditentukan. Manajemen adalah ilmu dan seni dalam perencanaan,

pengorganisasian, pengarahan, pemotivasian, dan pengendalian

terhadap orang dan mekanisme kerja untuk mencapai tujuan

(Siswanto.2005:07). Frederik W. Taylor (1915) mendeskripsikan

manajemen sebagai proses penentuan suatu metode untuk meningkat-

kan produktivitas dan efisiensi (Siswanto. 2005:32).

James A.F Stoner dan Charles Wankel (Siswanto.2005:02)

memberikan batasan manajemen bahwa proses adalah cara sistematis

untuk menjalankan suatu pekerjaan, proses tersebut yaitu :

1. Perencanaan, yaitu menetapkan tujuan dan tindakan yang akan

dilakukan

2. Pengorganisasian, yaitu mengordinasikan sumber daya manusia

serta sumber daya lainnya yang dibutuhkan

14

3. Kepemimpinan, yaitu upaya agar bawahan bekerja sebaik

mungkin

4. Pengendalian dan Pengawasan, yaitu suatu kegiatan untuk

memastikan apakah tujuan tercapai atau tidak dan jika tidak

tercapai dilakukan tindakan perbaikan.

Berdasarkan batasan manajemen yang dinyatakan Stoner dan Wankel

diatas dapat disimpulkan menajemen adalah proses perencanaan,

pengorganisasian, kepemimpinan dan pengendalian serta pengawasan

anggota organisasi dan penggunaan seluruh sumber daya organisasi

lainnya untuk tercapainya tujuan organisasi yang telah ditetapkan

(Siswanto .2005:02).

Berdasarkan pengertian dan batasan manajemen tersebut,

bahwa pengawasan merupakan salah satu fungsi manajemen yang

meliputi perencanaan (Planning), pengorganisasian (Organizing),

pelaksanaan (Actuating) dan pengawasan (Controlling), yang

dilaksanakan untuk menjamin pelaksanaan kegiatan sesuai dengan

kebijakan dan rencana yang telah ditetapkan serta memastikan tujuan

dapat tercapai secara efektif dan efisien (Wasistiono.2009:143).

1.2.2. Manajemen Keuangan Daerah

Era reformasi saat ini memberikan perubahan paradigma

dalam pembangunan nasional dari paradigma pertumbuhan menuju

paradigma pembanguan secara lebih adil dan berimbang. Perubahan

15

paradigma ini diwujudkan melalui kebijakan otonomi daerah dan

perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diatur dalam Undang-

Undang 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah menggantikan

Undang-Undang 22 Tahun 1999 dan Undang-Undang 33 Tahun 2004

tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah

menggantikan Undang-Undang 25 Tahun 1999.

Mengahadapi globalisasi perekonomian dan pembangunan

nasiaonal yang menekankan pelaksananaan otonomi daerah secara

luas, nyata dan bertanggungjawab, maka perlu disusun suatu reformasi

dalam manajemen keuangan daerah. Reformasi anggaran pada

kerangka otonomi daerah meliputi proses penyusunan, pengesahan,

pelaksanaan dan pertanggungjawaban anggaran (Mardiasmo.2002:

102). Proses ini dilaksanakan dalam setiap berlakunya periode

anggaran yang baru. Rentang berlakunya tahun anggaran pada satu

periode anggaran dimulai dari 1 januari dan berakhir pada 31

Desember tahun bersangkutan (Pusdiklatwas BPKP.2011;17).

Penganggaran (budgeting) adalah proses penerjemahan

rencana aktivitas kedalam rencana keuangan (budget). Dalam makna

yang lebih luas, penganggaran meliputi kegitan penyiapan,

pelaksanaan, pengendalian, dan pertanggungjawaban anggaran yang

biasa dikenal dengan siklus anggaran (Yuwono,dkk. 2005:29). Prinsip-

prinsip pokok yang perlu diperhatikan pada penganggaran dan

manajemen anggaran adalah prisip komprehensip dan didiplin,

16

fleksibel, terprediksi, kejujuran, pengimformasian atau pelaporan,

trasparansi dan akuntabilitas. Prinsip-prinsip ini nantinya menjadi

acuan dalam sebuah siklus anggaran.

Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah atau selanjutnya

disingkat APBD adalah rencana keuangan tahuanan Pemerintah

Daerah yang disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah

(Yuwono,et all. 2008:85). APBD mencatat dan mengelola semua

penerimaan dan pengeluaran daerah (Pusdiklatwas BPKP,2011;17).

Aspek utama APBD dalam kerangka otonomi daerah

mengarah pada budgeting reform adalah perubahan dari traditional

budget ke performance budget (Mardiasmo.2002:104). Traditional

budget adalah penyususunan anggaran yang bersifat line-item dan

incrementalism, yaitu proses penyusunan anggaran yang hanya

mendasarkan pada besarnya realisasi anggaran tahun sebelumnya,

sehingga tidak ada perubahan mendasar atas anggaran baru. Hal ini

seringkali bertentangan dengan kebutuhan riil dan kepentingan

masyarakat karena besarnya peran pemerintah pusat terhadap

Pemerintah Daerah dalam pelaksanaan pembangunan dan

pemerintahan (Mardiasmo.2002:104).

Aspek performance budget pada dasarnya adalah sistem

penyusunan dan pengelolaan anggaran daerah yang berorientasi pada

pencapaian hasil atau kinerja (Mardiasmo.2002:105). Dalam

menyelenggarakan otonomi daerah yang nyata, luas dan bertanggung

17

jawab sebagai suatu hak atau kewenangan masyarakat daerah untuk

mengelola dan mengatur urusan daerahnya sendiri, maka hasil atau

kinerja tersebut harus mencerminkan efisiensi dan efektifitas

pelayanan publik yang lebih berorientasi kepada kepentingan publik

atau masyarakat.

Prinsip yang mendasari pengelolaan keuangan daerah dalam

hal ini yaitu APBD adalah transparansi, akuntabilitas dan value for

money (Mardiasmo.2002:105). Pada pengelolaan APBD, aspek

pertanggungjawaban pelaksanaan APBD merupakan tahapan yang

sangat penting. Suatu pertanggungjawaban harus dapat menjelaskan

sujauhmana pemanfaatan dana publik telah memenuhi tujuan–tujuan

pembangunan yang terkait janji Kepala Daerah saat pemilukada

(Yuwono.et al.,2008: 427).

Dalam pertangggujawaban APBD terdapat empat tahapan

(Pusdiklatwas BPKP,2011:99-102) antara lain :

1. Laporan Realisasi Semester Pertama APBD

Pada tahap ini kepala SKPD menyusun laporan relisasi semester

pertama APBD sebagai hasil pelaksanaan anggaran yang menjadi

tanggungjawabnya dan laporan tersebut disampaikan kepada

DPRD.

2. Laporan Tahunan

Pada tahap ini Pejabat Pengelola Keuangan Daerah (PPKD)

menyusun laporan keuangan Pemerintah Daerah dan

18

disampaikan oleh Kepala Daerah kepada BPK (Badan Pemeriksa

Keuangan) untuk diaudit.

3. Penetapan Raperda Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBD

Pada tahap ini, Kepala Daerah menyampaikan rancangan

peraturan daerah tentang pertanggungjawaban APBD kepada

DPRD bedasarkan hasil pemeriksaan yang telah dilakukan BPK.

4. Evaluasi Raperda tentang Pertanggungjawaban Pelaksanaan

APBD dan Peraturan Kepala Daerah tentang Penjabaran

Pertanggung jawaban Pelaksanaan APBD

Pada tahap ini, rancangan peraturan daerah Kabupaten/Kota

tentang pertanggungjawaban pelaksanaan APBD yang telah

disetujui bersama DPRD dan rancangan peraturan Bupati/

Walikota tentang penjabaran pertanggungjawaban pelaksanaan

APBD di sampaikan kepada Gubernur untuk dievaluasi.

Rangkaian tahapan ini telah diatur dalam Peraturan Pemerintah

Republik Indonesia Nomor 3 Tahun 2007 tentang Laporan

Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Kepada Pemerintah, Laporan

Keterangan Pertanggungjawaban Kepala Daerah Kepada DPRD dan

Informasi Laporan Penyelenggaraan Pemerintah Daerah Kepada

Masyarakat.

19

1.2.3. Pemerintahan Daerah

Pemerintah merupakan salah satu unsur penting dalam suatu

negara. Sebagian unsur pemerintahan dipilih oleh rakyat agar dapat

melayani masyarakat sesuai dengan Peraturan Perundang-Undangan

yang berlaku. Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang

Pemerintahan Daerah, Pasal 1 Ayat 2 menyebutkan Pemerintahan

Daerah adalah penyelenggara urusan pemerintahan oleh Pemerintah

Daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan

dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip

Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagai dimaksud Undang-

Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945. Penyelenggara

Pemerintahan Daerah terdiri dari dua unsur utama yakni Pemerintah

Daerah yang terdiri dari Kepala Daerah beserta perangkat daerah yang

berada di bawahnya dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD)

sebagai aktualisasi lembaga perwakilan rakyat di daerah sebagimana

yang diamanatkan pada Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 Pasal

19 ayat (2).

Kepala Daerah adalah kepala Pemerintahan Daerah yang

dipilih secara demokratis melalui pemilihan umum secara demokratis,

sehingga Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah bertanggungjawab

kepada rakyat yang sudah memilihnya. Pasal 27 Undang-Undang 32

tahun 2004 menyatakan bahwa dalam melaksanakan tugas dan

wewenangnya Kepala Daerah Dan Wakil Kepala Daerah mempunyai

20

salah satu kewajiban untuk melaksanakan dan mempertanggung

jawabkan pengelolaan keuangan daerah. Kondisi ini menjadikan

Kepala Daerah berkewajiban untuk memberikan laporan penyeleng-

garaan Pemerintahan Daerah kepada Pemerintah, dan memberikan

Laporan Keterangan Pertanggungjawaban kepada DPRD, serta

menginformasikan laporan penyelenggaraan Pemerintahan Daerah

kepada masyarakat.

Laporan Keterangan Pertanggungjawaban (LKPJ) Kepala

Daerah yang selanjutnya disebut LKPJ adalah laporan berupa

informasi penyelenggaraan Pemerintahan Daerah selama 1 (satu) tahun

anggaran oleh Kepala Daerah kepada DPRD. LKPJ Kepala Daerah

disampikan paling lambat tiga bulan setelah tahun anggaran berakhir.

LKPJ ini menjelaskan tentang arah kebijakan umum Pemerintah

Daerah, pengelolaan keuangan daerah secara makro termasuk

pendapatan dan belanja daerah, penyelenggaraan urusan desentralisasi,

penyelenggaraan tugas pembantuan dan penyelenggaraan tugas umum

pemerintahan. Rangakaian ini tercantum dalam Peraturan Pemerintah

Nomor 3 Tahun 2007.

Tugas, wewenang, dan kewajiban Kepala daerah

sebagaimana yang dijelaskan diatas, memperlihatkan bahwa laporan

pertanggungjawaban Kepala Daerah atas pelaksaanaan pemerintahan

terutama terkait pelaksanaan anggaran menjadi hal yang sangat penting

dan krusial dalam tata kelola Pemerintahan Daerah. Laporan

21

pertanggungjawaban ini sebagai bukti pelaksanaan pemerintahan

dalam jangka waktu satu tahun anggaran berjalan secara efektif,

akuntabel, tepatguna, dan berhasilguna dalam mewujudkan tujuan

pembangunan dan kesejahteraan masyarakat yang didasarkan kepada

Rencana Strategis Daerah (Renstrada) dan Rencana Kerja Pemerintah

Daerah (RKPD).

Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang selanjutnya disingkat

DPRD merupakan aktualisasi lembaga perwakilan rakyat daerah.

Dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 disebutkan bahwa

DPRD sebagai Badan Legislatif Daerah berkedudukan sejajar dan

menjadi mitra dari Pemerintah Daerah. DPRD memiliki tiga fungsi

utama yaitu fungsi legislasi, penganggaran dan pengawasan. Undang-

Undang Nomor 32 tahun 2004 Pasal 42 menyatakan bahwa DPRD

mempunyai salah tugas dan wewenang untuk melaksanakan

pengawasan terhadap pelaksanaan Peraturan Daerah dan Peraturan

Perundang-Undangan lainnya, peraturan kepala daerah, APBD,

kebijakan Pemerintah Daerah dalam melaksanakan program

pembangunan daerah, dan kerja sama internasional di daerah. Dalam

mejalankan tugas dan wewenangnya sesuai Undang-Undang 32 Tahun

2004 pasal 43 DPRD mempunyai hak yakni interpelasi, angket, dan

menyatakan pendapat. Pada Pasal 46 menyatakan bahwa DPRD

memiliki alat kelengkapan yang terdiri atas pimpinan, komisi, panitia

22

musyawarah, panitia anggaran, badan kehormatan dan alat

kelengkapan yang diperlukan.

Berdasarkan penjabaran tersubut, DPRD dan Kepala daerah

memiliki tanggungjawab yang sama untuk mewujudkan pemerintahan

daerah yang berdayaguna dan berhasilguna, serta transparan dan

akuntabel dalam menjamin produktivitas dan kesejahteraan dalam

memberikan pelayanan prima kepada masyarakat di daerah. Konstruksi

ini menjamin adanya kerjasama yang serasi antara Kepala Daerah dan

DPRD untuk mencapai tertib pemerintahan di daerah. Dalam

penyelenggaraan Pemerintahan Daerah terdapat pembagian tugas yang

jelas pada kedudukan sama tinggi antara Kepala Daerah dan DPRD

yaitu Kepala Daerah memimpin dibidang eksekutif dan DPRD

bergerak dalam bidang legislatif, sehingga pendelegasian kewenangan

politik, pendelegasian kewenangan urusan daerah, dan pendelegasian

kewenangan pengelolaan keuangan daerah dapat saling mengendalikan

dan saling mengimbangi satu sama lain dalam hubungan kesetaraan

sesuai prinsip checks and balance (Widjaja, 2005:25).

1.2.4. Pengawasan

Pengawasan merupakan hal penting dalam upaya untuk

menjamin suatu kegiatan terlaksana sesuai dengan rencana yang ingin

dicapai. Pengawasan merupakan salah satu fungsi manajemen. Stoner

dan Freeman (1989:556) mengemukakan controlling is the process of

23

assuring that actual activities conform to planed activities, secara

umum pengawasan merupakan proses untuk menjamin suatu kegiatan

sesuai dengan rencana kegiatan (Wasistiono.2009:143). Menurut

Koontz (1994:578) berpendapat bahwa controlling is measurement and

correction of perfomance in order to make sure that enterprisen

objectives and the plans devised to attain them are being accomplishe,

pengawasan adalah kegiatan untuk melakukan pengukuran dan

tindakan atas kinerja dalam menyakinkan organisasi secara objektif

dan merencanakan suatu cara dalan mencapai tujuan organisasi

(Wasistiono.2009:143). Kontz (1996) menyatakan bahwa pengawasan

dapat berjalan secara efektif memerlukan pengendalian yang baik yaitu

harus disesuaikan dengan perencanaan dan kedudukan, bersifat

objektif, mudah disesuaikan, sesuai suasanan organisasi, murah dan

ekonomis, dan dapat mengasilkan tindakan korektif (Wasistiono.

2009:146).

Keberhasilan otonomi daerah didukung tiga aspek penting

didalamnya yaitu pengawasan, pengendalian dan pemeriksaan

(Mardiasmo. 2002:213). Ketiga aspek tersebut pada dasarnya berbeda

baik secara konsep maupun aplikasinya. Pengawasan pada dasarnya

mengacu kepada tindakan atau kegiatan yang dilakukan oleh pihak

diluar eksekutif yaitu masyarakat dan DPRD dalam mengawasi kinerja

Pemerintahan. Pengendalian atau control yaitu mekanisme yang

dilakukan Pemerintah Daerah dalam menjamin terlaksananya sistem

24

dan kebijakan untuk mencapai tujuan organisasi. Upaya pengendalian

ini sama dengan pemeriksaan (audit) yang merupakan kegiatan pihak

tertentu secara independen dan memiliki kompetensi profesional dalam

memeriksa hasil kinerja pemerintah.

Dilihat dari sifatnya, pengawasan dapat dibedakan menjadi

pengawasan yang bersifat Preventif dan Represif (Bohari,1992:25).

Pengawasan Preventif adalah pengawasan yang menekankan kepada

pencegahan jangan ada kesalahan dikemudian hari yang dilakukan

sebelum tindakan dalam pelaksanaan kegiatan itu dilakukan (sebelum

terjadinya pengeluaran keuangan) yang bertujuan untuk mencegah

terjadinya penyimpangan-penyimpangan dalam pelaksanaan kegiatan.

Pengawasan Represif adalah usaha memperbaiki kesalahan

yang telah terjadi sehingga kesalahan yang sama tidak terulang

dikemudian hari serta yang dilakukan itu telah mengikuti kebijakan

dan ketentuan yang telah ditetapkan. Pengawasan ini dilakukan dengan

meneliti dan mengevaluasi dokumen-dokumen surat pertanggung

jawaban (SPJ). Pengawasan ini dilaksanakan setelah suatu tindakan

dilakukan dengan membandingkan apa yang telah terjadi dengan apa

yang seharusnya terjadi.

Dilihat dari teknik pengawasannya yaitu Pengawasan

Langsung dan Pengawasan Tidak Langsung. Pengawasan Langsung

dapat berupa kegiatan turun langsung kelapangan atau inspeksi,

sedangkan Pengawasan Tidak Langsung yaitu dengan mengkaji hasil

25

laporan yang diberikan oleh pihak yang melakukan pemeriksaan

maupun audit.

Dari segi hubungannya antara pemeriksa dengan yang

diperiksa pengawasan ini dapat berbentuk pengawasan interen dan

ekteren (Bohari,1992:32). Pengawasan terhadap keuangan dapat

dikatakan interen jika antara pengawas dan yang diawasi mempunyai

hirarki atau masih ada hubungan pekerjaan pada tatanan eksekutif,

seperti Inspektorat baik Insfektorat wilayah Provinsi maupun wilayah

Kabupaten /Kota.

Pengawasan dikatakan ekstern jika antara pengawas dengan

yang diawasi tidak mempunyai hubungan hirarki atau berada diluar

eksekutif, dapat diartikan bahwa pengawasan yang secara

konstitusional dilakukan oleh suatu badan yang terlepas dari kekuasaan

eksekutif. Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) merupakan badan yang

bertugas mengawasi dan memeriksa keuangan negara yang terlepas

dari eksekutif. Selain itu pengawasn yang dilakukan oleh DPRD juga

merupakan pengawasan ektern, karena DPRD merupakan lembaga

diluar eksekutif yang diposisikan sebagai mitra kerja Kepala Daerah.

Berdasarkan penjabaran tersebut, pengawasan terhadap

keuangan publik tidak hanya mencakup pengawasan keuangan dan

ketaatan terhadap Peraturan Perundang-Undangan yang berlaku,

melainkan juga pengawasan terhadap keefisienan penggunaan

anggaran tersebut apakah sudah berhasilguna dan berdayaguna.

26

Terdapat empat institusi yang berperan dalam pengawasan

pelaksanaan APBD yaitu; 1) DPRD sebagai Badan Legislatif Daerah,

2) Satuan Pengawasan Internal (SPI), 3) Pengawasan Eksternal dan 4)

Menteri Dalam Negeri (Syahrudin & Werry, 2002:23). Adanya

lembaga-lembaga pengawas ini, menunjukan bahwa pemerintah ingin

menciptakan tata kelola pemerintahan yang baik dengan memegang

prinsip transparansi dan akuntabilitas sesuai dengan asas Good

Governance. Melalui Lembaga pengawasan yang aktif melakukan

pengawasan, maka secara formal dan praktis metutup setiap celah

penyelewengan dan penyalahgunaan keuangan publik.

Pengawasan yang dilakukan DPRD bertujuan untuk

mengembangkan kehidupan demokrasi, menjamin keterwakilan rakyat

daerah dalam melaksanakan tugas dan kewenanganya serta

mengembangakan mekanisme checks and balances antara DPRD dan

eksekutif demi mewujudkan keadilan dan kesejahteraan rakyat

(Budiardjo,2008:318). Hal yang sama dikemukan oleh Sunarso (2005)

bahwa DPRD berfungsi sebagai lembaga pengawasan politik dan

sebagai struktur politik akan mewujudkan pola demokrasi, salah

satunya melakukan pengawasan terhadap penyelenggaraan Pemerintah

Daerah.

Dalam konteks pengelalolaan keuangan dan pertanggung

jawabannya, pengawasan terhadap anggaran dijelaskan dalam

Peraturan Pemerintah Nomor 58 tahun 2005 tentang Pengelolaan

27

Keuangan Daerah pada pasal 132 DPRD melakukan pengawasan

terhadap pelaksanaan Peraturan Daerah tentang APBD. Pengawasan

tersebut bukan berarti pemeriksaan, tetapi lebih mengarah pada

pengawasan untuk menjamin pencapaian sasaran yang telah ditetapkan

dalam APBD.

Hal ini sesuai dengan Keputusan Menteri Dalam Negeri No.

13 Tahun 2006 yang menyatakan bahwa untuk menjamin pencapaian

sasaran yang telah ditetapkan, DPRD melakukan pengawasan atas

pelaksanaan APBD. Ini berarti bahwa pengawasan yang dilakukan

oleh DPRD merupakan pengawasan eksternal dan ditekankan pada

pencapaian sasaran APBD. Pengawasan DPRD dapat dilakukan

melalui beberapa mekanisme, yaitu rapat kerja, rapat dengar pendapat,

rapat dengar pendapat umum, dan kunjungan kerja. Di samping itu,

pengawasan dilakukan melalui penggunaan hak-hak (Budiharjo.2008:

324-326) yaitu; Hak interprelasi adalah hak untuk meminta keterangan

pemerintah mengenai kebijakan disuatu bidang, Hak mengajukan

pertanyaan, memberikan pendapat, memberikan persetujuan dan

memberikan pertimbangan dan Hak angket adalah hak untuk

mengadakan penyelidikan sendiri.

Berdasarkan hak ini, DPRD memiliki posisi, tugas, dan

fungsi penting dalam pengawasan APBD yang lebih luas, dimana

anggota DPRD harus melakukan fungsi pengawasan secara nyata.

Indriani dan Baswir (2003:79) menyatakan bahwa pengawasan

28

keuangan daerah (APBD) harus dimulai dari proses perencanaan

hingga proses pelaporan. Fungsi pengawasan tersebut yaitu:

1 Perencanaan

Pada tahap ini DPRD memiliki peran dalam melakukan

kegiatan yaitu menampung aspirasi masyarakat, menetapkan

petunjuk dan kebijkan publik tentang APBD dan menentukan

strategi dan prioritas dari APBD tersebut, melakukan klarifikasi

dan ratifikasi (diskusi APBD dalam rapat paripurna), serta

mengambil keputusan dan pengesahan.

2 Pelaksanaan

Peran DPRD direalisasikan dengan melakukan evaluasi

terhadap APBD yang dilaporkan secara kuarter dan melakukan

pengawasan lapangan melalui inspeksi dan laporan realisasi

anggaran, termasuk juga evaluasi terhadap revisi atau

perubahan anggaran. Hal tersebut dikarenakan adanya masalah

yang sering timbul pada tahap implementasi yaitu banyaknya

revisi dan perubahan APBD.

3 Pelaporan

Fungsi pengawasan dari DPRD dapat diimplementasi- kan

dengan mengevaluasi laporan realisasi APBD secara

keseluruhan (APBD tahunan) dengan memeriksa laporan

APBD dan catatan atas audit APBD dan juga inspeksi

lapangan.

29

Dari ketiga tahap tersebut pelaksaan pengawasan yang

profesional dan independen sangatlah diperlukan. Terdapat tiga tipe

pengawasan (Handoko, T. Hani., 1999) yaitu;

1. Pengawasan Pendahuluan (Feedforward Control atau Steering

Control) adalah suatu proses pengawasan yang dirancang

untuk mengantisipasi masalah-masalah atau penyimpangan-

penyim pangan dari standar atau tujuan yang memungkinkan

koreksi dapat dibuat sebelum suatu tahap kegiatan tertentu

diselesaikan. Pendekatan ini dengan menditeksi masalah-

masalah sedini mungkin dan mengambil tindakan yang

diperlukan sebelum suatu masalah benar-benar terjadi dan

menimbulkan kerugian yang besar.

2. Pengawasan Konkruen (Concurrent Control atau Screening

Control) adalah suatu proses pengawasan yang dilakukan

bersama dengan pelaksanaan kegiatan. Pengawasan ini

menghendaki bahwa dimana aspek tertentu dari suatu prosedur

harus disetujui terlebih dahulu atau syarat tertentu harus

dipenuhi terlebih dahulu sebelum semua kegiatan dapat

dilanjutkan untuk menjamin ketepatan pelaksanaan suatu

kegiatan.

3. Pengawasan Umpan Balik (Feedback Control atau Past-Action

Control) adalah suatu proses pengawasan yang dilakukan

dengan mengukur hasil-hasil dari suatu kegiatan yang telah

30

diselesaikan. Pada tipe ini pengawasan dilakukan setelah suatu

kegiatan terjadi atau selesai. Penyimpangan-penyimpangan

yang ditemukan, dijadikan sebagai bahan evaluasi untuk

dilakukan perbaikan pada kegiatan yang sama dimasa

mendatang.

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Pasal 42 Ayat 1 (h),

menyatakan bahwa DPRD diberi hak untuk meminta laporan

keterangan pertanggungjawaban Kepala Daerah dalam penyelenggara-

an Pemerintahan Daerah. Mengenai hak meminta pertanggungjawaban

kepala daerah, hal ini merupakan hak yang strategis bagi DPRD dalam

menjalankan fungsi pengawasannya. Berdasarkan hak ini, DPRD

mempunyai posisi, tugas, dan fungsi yang penting dan semakin luas

dalam pengawasan pengelolaan keuangan daerah, sehingga sebagai

lembaga legislatif DPRD harus benar-benar melakukan fungsi

pengawasan tersebut secara efektif dan efisien.

Berdasarkan penjabaran tersubut, peneliti ingin mengetahui

bagaimana Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten Tabanan

melaksanakan fungsi pengawasannya terhadap kinerja Pemerintah

Daerah atas pelaksanaan APBD di Kabupaten Tabanan yang tertuang

pada Laporan Keterangan Pertanggung Jawaban (LKPJ) Kepala

Daerah.

31

Pertanggungjawaban

Pengawasan

1.2.5. Kerangka Pemikiran

Gambar 2.1 Kerangka Pemikiran

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan

Daerah memberikan keluasaan kepada daerah untuk mengatur dan

mengurus urusan Pemerintahan Daerah sesuai dengan kebutuhan

masyarakat didaerah. Undang-Undang ini juga menempatkan dua

unsur penting dalam penyelenggaraan Pemerintahan Daerah yaitu

Kepala Daerah yang bergerak di bidang eksekutif dan DPRD di bidang

Optimalisasi Fungsi Pengawasan DPRD

terhadap Pelaksanaan APBD

Pelaksanaan Pengawasan DPRD

UU Nomor 32 Tahun 2004

Pemerintahan Daerah

DPRD Kepala Daerah

Anggaran Pendapatan

dan Belanja Daerah

Kendala

Laporan Pertanggungjawaban Kepala Daerah atas Pelaksaan APBD

32

legislatif. Kedua unsur ini memiliki peran dan fungsi berbeda terkait

dengan tugas dan wewenangnya.

Siklus APBD mulai dari raperda APBD, pengesahan,

pelaksanaan, hingga pertanggungjawaban APBD, DPRD memiliki

peran dan fungsi penting didalamnya yaitu melaksanakan pengawasan

atas kinerja Pemerintah Daerah terhadap kebijakan APBD. Dalam

penelitian ini untuk melihat pelaksanaan pengawasan DPRD terhadap

ketercapaian sasaran kebijakan APBD, penulis akan menganalisa

proses pelaksanaan pengawasan yang dilakukan terutama terkait

Laporan Pertanggung jawaban pelaksanaan APBD.

Pelaksanaan pengawasan ini terkait bagaimanakah DPRD

Kabupaten Tabanan melakasanakan fungsi pengawasan terhadap

kinerja Pemerintah Daerah dalam hal ini pengawasan terhadap

pelaksanaan APBD melalui Laporan Pertanggungjawaban Bupati

Tabanan apakah sudah berjalan efektif dan optimal, dengan

berlandaskan asas profesionalitas dan independensi yang

mengesampingkan background partai politik pengusungnya. Penulis

menghubungkan dengan teori manajemen dan konsep pengawasan.

Analisa tersebut akan menghasilkan sejauhmana mekanisme checks

and balances antara DPRD dan eksekutif dalam mewujukan good

governance atau pemerintahan yang baik dan clean governament atau

pemerintah yang bersih melalui optimalisasi pelaksanaan fungsi

pengawasan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten Tabanan.