sesi 5_implementasi kebijakan publik

7/21/2019 Sesi 5_implementasi Kebijakan Publik

http://slidepdf.com/reader/full/sesi-5implementasi-kebijakan-publik 1/21

20

PENGIMPLEMENTASIAN KEBIJAKAN PUBLIK

OLEH

ENDANG TRI PRATIWI

NIM: 146020300111012

RINGKASAN MATERIDisusun Unu! M"#"nu$i Tu%&s P&'& M&& !u(i&$ K")i*&!&n S"!+, Pu)(i!

PROGRAM MAGISTER AKUNTANSI

-AKULTAS EKONOMI DAN BISNIS

UNI.ERSITAS BRAWIJA/A

MALANG

201

PENGIMPLEMENTASIAN KEBIJAKAN PUBLIK



20

Helga Pülzl and Oliver Treib

A. PENDAHULUAN

Studi implementasi dapat ditemukan pada pertautan administrasi publik, teori

organisasi, penelitian manajemen publik, dan studi ilmu politik (Schofield dan

Sausman 2004, 235). alam arti !ang luas, hal tersebut dapat dicirikan sebagai

studi perubahan kebijakan ("enkins #$%&, 203).

'oggin dan rekanrekann!a (#$$0) mengidentifikasi baha terdapat tiga

generasi pada riset implementasi. Studi *mplementasi muncul pada tahun #$%0an

di +merika Serikat, sebagai reaksi atas keprihatinan pada efektiitas program

reformasi secara luas. Sampai akhir tahun #$-0an, hal tersebut dapat diperoleh

begitu saja sebagai mandat politik !ang jelas, dan administrator dianggap

menerapkan kebijakan sesuai dengan niat pengambil keputusan (ill dan upe

2002, 42). /roses menerjemahkan kebijakan ke dalam tindakan (1arrett 2004,

25#) menarik perhatian lebih, seperti kebijakan tampakn!a jauh tertinggal pada

apa !ang disebut sebagai harapan dari kebijakan. 'enerasi pertama dari studi

implementasi, !ang mendominasi sebagian besar tahun #$%0an, ditandai dengan

sebutan pessimistic undertone”. /esimisme ini dipicu oleh sejumlah studi kasus

!ang meakili praktik cemerlang dari kegagalan implementasi. Studi dari

erthick (#$%2), /ressman dan ildask! (#$%3), dan 1ardach (#$%%) adalah rute

paling populer. ar!a /ressman dan ildask! (#$%3) memiliki dampak !ang

menentukan pada pengembangan riset implementasi, karena membantu untuk

merangsang meningkatn!a pertumbuhan badan kepustakaan. eskipun, hal ini

bukan berarti baha tidak ada riset implementasi !ang dilakukan sebelumn!a,

seperti argroe (#$%5) men!arankan ketika menulis tentang penemuan missing

link dalam mempelajari proses kebijakan. ill dan upe (2002, #&2&)menunjukkan baha riset penelitian dilakukan pada tema !ang berbeda sebelum

tahun #$%0an. 6amun demikian, pencapaian paling penting dari generasi pertama

dari para peneliti implementasi adalah untuk meningkatkan kesadaran masalah

dalam mas!arakat ilmiah !ang lebih luas dan mas!arakat umum.

Sedangkan pembangunan teori itu bukan inti dari generasi pertama studi

implementasi, generasi kedua mulai mengajukan berbagai macam kerangka



20

teoritis dan hipotesis. /eriode ini ditandai dengan perdebatan antara apa !ang

kemudian dijuluki sebagai pendekatan top-down dan bottom-up dalam riset

implementasi. /endekatan top-down, diakili misaln!a oleh para cendekiaan

seperti 7an eter dan 7an orn (#$%5), 6akamura dan Smallood (#$&0) atau

a8manian dan Sabatier (#$&3), !ang menggagas implementasi sebagai eksekusi

hirarkis pada intensi kebijakan !ang didefinisikan terpusat. 9endekiaan !ang

tergabung dalam kelompok pendekatan bottom-up, seperti :ipsk! (#$%#, #$&0),

*ngram (#$%%), ;lmore (#$&0), atau jern dan ull (#$&2) tidak menekankan

baha implementasi terdiri dari strategi pemecahan masalah seharihari pada

leel birokrat (:ipsk! #$&0).

'enerasi ketiga dari riset implementasi mencoba untuk menjembatani

kesenjangan antara pendekatan top-down dan bottom-up dengan memasukkan

aasan kedua kubu dalam model teoritis mereka. /ada kondisi !ang sama,

tujuan dari penelitian generasi ketiga adalah untuk menjadi lebih ilmiah

dibandingkan dengan dua sebelumn!a dalam pendekatan untuk mempelajari

implementasi ('oggin et al. #$$0, #&, penekanan dalam aslin!a). Sehingga para

ahli generasi ketiga menekankan ban!ak penekanan pada bagaimana menentukan

hipotesis !ang jelas, menemukan operasionalisasi !ang tepat dan bagaimana

menghasilkan pengamatan empiris !ang memadai untuk menguji hipotesis.

6amun, catatan pengamat seperti de:eon (#$$$, 3#&) dan <=>oole (2000, 2-&)

men!atakan baha han!a beberapa studi !ang sejauh ini mengikuti alur tersebut.

+dapun bagian terbesar dari riset implementasi !ang berasal dari +merika

Serikat, generasi kedua juga terutama ditandai dengan kontribusi teoritis penting

dari penulis ;ropa seperti 1arrett, anf, indhoff?ritier, jern, a!nt8, atau

Scharpf. i ;ropa juga sebagai aal munculn!a sebuah untai baru tentangkepustakaan !ang berfokus pada isu implementasi dalam konteks studi integrasi

;ropa.

B. PENGIMPLEMENTASIAN PADA HYBRID THEORY TOP-DOWN

DAN BOTTOM-UP



20

>iga generasi dari riset implementasi !ang disajikan sebelumn!a dapat dibagi

menjadi tiga pendekatan teoritis !ang berbeda untuk mempelajari

pengimplemetasian kebijakan !akni@

#. odel top-down, !ang menekankan pada kemampuan pengambil keputusan

=untuk menghasilkan tujuan kebijakan !ang tegas dan mengendalikan tahap

implementasi.

2. odel bottom-up, melihat birokrat lokal sebagai pelaku utama dalam

pendistribusian kebijakan dan memahami implementasi sebagai proses

negosiasi dalam jaringan pelaksana.

3. Hybrid theory, mencoba untuk mengatasi kesenjangan antara dua pendekatan

lain dengan memasukkan unsur top-down, bottom-up dan model teoritis

lainn!a.

1 TOP-DOWN THEORIE!

>eori top-down dimulai dari asumsi baha implementasi kebijakan dimulai

dengan keputusan !ang dibuat oleh pemerintah pusat. /arsons (#$$5, 4-3)

menunjukkan baha studi ini didasarkan pada Black Box Model dari proses

kebijakan !ang terinspirasi oleh analisis sistem. +dan!a anggapan baha

hubungan sebab akibat langsung antara kebijakan dan mengamati hasil cenderung

mengabaikan dampak pelaksanaan pelimpahan kebijakan. Downers pada dasarn!a

mengikuti pendekatan preskriptif !ang menafsirkan baha kebijakan sebagai

masukan dan implementasi sebagai faktor output. arena penekanan mereka pada

keputusan pembuat kebijakan pusat, de:eon (200#, 2) menjelaskan baha

pendekatan top-down sebagai !ang mengelola fenomena elit. /ara penulis top-

down klasik berikut@ /ressman dan ildask! (#$%3), 7an eter dan 7an orn

(#$%5), 1ardach (#$%%), serta Sabatier dan a8manian (#$%$, #$&0, lihat juga

a8manian dan Sabatier #$&3).



20

ar!a asli /ressman dan ildask! ini mengikuti model pendekatan rasional

!ang beraal dari asumsi baha tujuan kebijakan !ang ditetapkan oleh pembuat

kebijakan pusat. alam pandangan ini, riset penelitian dengan bagian !ang tersisa

menganalisis kesulitan dalam mencapai tujuan tersebut. <leh karena itu, mereka

memandang implementasi sebagai interaksi antara pengaturan tujuan dan

tindakan !ang diarahkan untuk mencapai tujuan tersebut (/ressman dan

ildask! #$%3, A). /ara penulis menggarisbaahi hubungan linear antara

tujuan kebijakan !ang disepakati dan pelaksanaann!a. <leh karena itu,

implementasi tersirat dalam pembentukan prosedur birokrasi !ang memadai untuk

memastikan baha kebijakan !ang dijalankan seakurat mungkin. Bntuk tujuan

ini, lembaga pelaksana harus memiliki sumber da!a !ang cukup, dan perlu ada

sistem tanggung jaab !ang jelas serta kontrol hirarkis untuk mengaasi tindakan

pelaksana. alam buku /ressman dan ildask!, studi tentang pelaksanaan

program federal pembangunan ekonomi di <akland, 9alifornia, men!oroti

pentingn!a jumlah lembaga !ang terlibat dalam pelimpahan kebijakan. ereka

berpendapat baha pelaksanaan !ang efektif menjadi semakin sulit, jika suatu

program harus meleati ban!ak ii! iin. Seperti pengaturan implementasi di

+merika Serikat, adalah jenis dari multiaktor, dalam hal ini penekanan analisis

cenderung agak skeptis baha apakah pelaksanaan bisa dijalankan secara

keseluruhan.



20

9endekiaan +merika, 7an eter dan 7an orn (#$%5) menaarkan model

teoritis !ang lebih rumit. eskipun, titik aal mereka sangat mirip dengan salah

satu model /ressman dan ildask!. odel teoritis tersebut berkaitan dengan

studi apakah hasil pengimplementasian berhubungan dengan tujuan !ang

ditetapkan dalam keputusan kebijakan aal. odel tersebut termasuk enam

ariabel !ang membentuk hubungan antara kebijakan dan kinerja. 1an!ak dari

faktorfaktor ini harus dilakukan dengan kapasitas organisasi dan kontrol hirarkis,

penulis juga men!oroti dua ariabel !ang sedikit berangkat dari pendekatan top-

down !ang mainstream@ ereka berpendapat baha tingkat perubahan

kebijakan memiliki dampak penting pada kemungkinan baha

pengimplementasian !ang efektif dan tingkat konsensus pada tujuan !ang penting.

<leh karena itu, perubahan kebijakan !ang signifikan han!a mungkin jika

konsensus tujuan antar pelaku tinggi. >idak seperti perakilan lain dari

cendekiaan pendekatan top-down, model 7an eter dan 7an orn kurang peduli

terhadap keberhasilan pembuat kebijakan pelaksanaan sukses tetapi dengan

memberikan dasar !ang kuat untuk analisis ilmiah.

1uku 1ardach !ang berjudul The Implementation ame !ang diterbitkan pada

tahun #$%%, memberikan metafora klasik untuk proses implementasi. *a mengakui

baha adan!a karakter politik dari proses implementasi dan karena itu

dipromosikan ide dalam menggunakan permainan alat teori untuk menjelaskan

implementasi kebijakan. Sehingga 1ardach memberikan ideide !ang juga

dipengaruhi oleh cendekiaan dalam pendekatan bottom-up. 6amun, keas!ikan

dengan memberikan masukan kepada pembuat kebijakan tentang bagaimana

meningkatkan pengimplementasian membuatn!a menjadi jelas sebagai pengikut

dari pendekatan top-down. Cekomendasi intin!a adalah untuk memberikan perhatian pada proses /enulisan skenario, !ang berarti baha keberhasilan

pengimolementasian kebijakan adalah mungkin jika pembuat kebijakan berhasil

dalam penataan game pengimplentasian !ang serius.

Sabatier dan a8manian (#$%$, #$&0, lihat juga a8manian dan Sabatier

#$&3) adalah salah satu penulis inti dari pendekatan top-down. Seperti 7an eter

dan 7an orn (#$%5), Sabatier dan a8manian memulai analisis mereka dengan



20

keputusan kebijakan !ang dibuat oleh perakilan pemerintah. <leh karena itu,

mereka menganggap adan!a pemisahan !ang jelas antara pembentukan kebijakan

dan implementasi kebijakan. odel tersebut terdiri atas enam kriteria untuk

pengimplementasian !ang efektif, !akni@ (#) tujuan kebijakan !ang jelas dan

konsisten, (2) program didasarkan pada teori kausal !ang alid, (3) proses

pelaksanaan terstruktur dan memadai, (4) pejabat pelaksana berkomitmen atas

tujuan program, (5) kelompok kepentingan dan penguasa (eksekutif dan legislatif)

!ang mendukung, dan (-) tidak ada perubahan !ang merugikan dalam kondisi

kerangka sosial ekonomi. eskipun Sabatier dan a8manian (#$%$, 4&$$2, 503

4) mengakui baha kontrol hirarkis !ang sempurna selama proses implementasi

sulit untuk dicapai dalam praktek dan baha kondisi !ang tidak menguntungkan

dapat men!ebabkan kegagalan implementasi, mereka berpendapat baha pembuat

kebijakan dapat memastikan baha pengimplementasian !ang efektif melalui

rancangan program !ang memadai dan strukturasi hebat dari proses implementasi.

" BOTTOM-UP THEORIE!

/ada akhir tahun #$%0an dan aal #$&0an, teori bottom-up muncul sebagai

tanggapan kritis terhadap cendekiaan top-down. 1eberapa penelitian

menunjukkan baha hasil politik tidak selalu cukup berhubungan dengan tujuan

kebijakan asli dan baha hubungan sebab akibat !ang diasumsikan demikian

dipertan!akan. >eori men!arankan untuk mempelajari apa !ang sebenarn!a terjadi

pada tingkat penerima dan menganalisis pen!ebab n!ata !ang mempengaruhi

tindakan di lapangan. Studi penelitian ini biasan!a dimulai dari baah dengan

mengidentifikasi jaringan pelaku !ang terlibat dalam pelimpahan kebijakan !ang

sebenarn!a. ereka menolak gagasan baha kebijakan didefinisikan pada tingkat pusat dan pelaksana perlu menempel tujuan tersebut serapi mungkin. Sebalikn!a,

ketersediaan kebijaksanaan pada tahap pelimpahan kebijakan muncul sebagai

faktor !ang menguntungkan sebagai birokrat lokal terlihat jauh lebih dekat ke

masalah n!ata dari para pembuat kebijakan pusat. /ara peneliti bottom-up klasik

adalah@ para peneliti +merika :ipsk! (#$%#, #$&0) dan ;lmore (#$&0) serta



20

cendekiaan Sedia jern (#$&2), juga bekerja sama dengan penulis lain seperti

/orter dan ull.

:ipsk! (#$%#, #$&0) menganalisis perilaku pekerja pela!anan publik

(misaln!a, guru, pekerja sosial, polisi, dokter), !ang ia sebut street-le!el

bureaucrats. alam artikel seminal, !ang diterbitkan pada tahun #$%#, :ipsk!

berpendapat baha kebijakan analis sangat dibutuhkan untuk mempertimbangkan

interaksi langsung antara pekerja sosial dan arga negara. udson (#$&$)

berpendapat baha kekuatan !ang dimiliki oleh street-le!el bureaucrats

mengendalikan lebih jauh kontrol perilaku mas!arakat. "treet-le!el bureaucrats

juga dianggap memiliki otonomi !ang cukup dari organisasi !ang mempekerjakan

mereka. Sumber utama kekuatan otonom mereka berasal dari sejumlah besar

kebijaksanaan !ang mereka miliki.

enurut ill dan upe (2002, 5253), kar!a :ipsk! telah ban!ak

disalahartikan karena ia tidak han!a menggarisbaahi kesulitan dalam

mengendalikan perilaku street-le!el bureaucrats . asih lebih penting, :ipsk!

menunjukkan baha pembuatan kebijakan le!el street disusun berdasarkan

praktik !ang memungkinkan pekerja publik untuk mengatasi masalah !ang

dihadapi dalam pekerjaan seharihari mereka. /entingn!a kar!a :ipsk! terletak

pada ken!ataan baha pendekatann!a adalah di satu sisi, digunakan sebagai

pembenaran terhadap strategi metodologis !ang berfokus pada street-le!el

bureaucrats. i sisi lain, itu menunjukkan baha pendekatan top-down gagal

memperhitungkan baha rantai hirarki komando dan tujuan kebijakan !ang

terdefinisi dengan baik tidak cukup untuk menjamin keberhasilan pelaksanaan.

/erhatian utama dari ;lmore (#$&0) adalah pertan!aan tentang bagaimana

untuk memahami pengimplementasian. aripada mengasumsikan baha para pembuat kebijakan dapat mengontrol pelaksanaan secara efektif, konsep

Backward Mapping men!arankan baha analisis harus dimulai dengan masalah

kebijakan tertentu dan kemudian memeriksa tindakan lembaga lokal untuk

memecahkan masalah !ang ada.

*lmuan Sedia jern, bekerjasama dengan rekanrekan seperti /orter dan

ull, mengembangkan metodologi jaringan empiris untuk mempelajari proses



20

implementasi (jern #$&2D jern dan /orter #$&#D jern dan ull #$&2). alam

pandangan mereka, hal itu penting bagi peneliti untuk mengakui multiaktor dan

karakter antarorganisasi pelimpahan kebijakan. <leh karena itu, mereka

men!arankan baha analisis implementasi harus dimulai dengan identifikasi

jaringan pelaku dari semua instansi terkait kerja sama dalam pengimplementasian

dan kemudian memeriksa cara mereka mencoba untuk memecahkan masalah.

enurut Sabatier (#$&-a), pendekatan ini menaarkan alat !ang berguna untuk

menggambarkan struktur implementasi (jern dan /orter #$&#) di mana

eksekusi kebijakan berlangsung. 6amun, ia juga mengkritik kurangn!a hipotesis

kausal pada hubungan antara faktorfaktor hukum dan ekonomi dan perilaku

indiidu.

# $OMPARATI%E DI!$U!!ION

+da beberapa karakteristik teoriteori top-down dan bottom-up !ang

menjelaskan jurang lebar !ang memisahkan dua aliran pemikiran dalam teori

implementasi. al tersebut ditandai dengan persaingan strategi penelitian, kontras

tujuan analisis, model penentangan dari proses kebijakan, pemahaman !ang tidak

konsisten dari proses implementasi, dan model bertentangan demokrasi (lihat

>abel %.#).

al tersebut disebabkan karena strategi penelitian !ang kontras, !ang

kemudian dikenal sebagai pendekatan top down dan bottom-up. Top-Downers

biasan!a beraal dari keputusan kebijakan dari sistem politik dan bekerja dengan

cara don ke pelaksana. Sebalikn!a, Bottom-uppers di mulai dengan



20

mengidentifikasi aktor !ang terlibat dalam pelimpahan kebijakan konkrit di

baah dari sistem politik administratif. +nalisis kemudian bergerak ke atas

dan samping untuk mengidentifikasi jaringan dalam menerapkan aktor dan

strategi pemecahan masalah.

>ujuan dari analisis top-down adalah untuk mencapai teori umum dalam

pengimplementasian. >eori ini cukup pelit untuk memungkinkan prediksi apakah

kemungkinan seorang indiidu legislasi akan dilaksanakan secara efektif. Selain

itu, teori ini harus memungkinkan para ahli untuk mendapatkan rekomendasi bagi

para pembuat kebijakan dengan tujuan untuk meningkatkan implementasi. >ujuan

dari penelitian bottom-up agak kontras !akni untuk memberikan deskripsi empiris

!ang akurat dan penjelasan tentang interaksi dan strategi pemecahan masalah dari

aktor !ang terlibat dalam pelimpahan kebijakan. 9atatan kritis Sabatier (#$&-b,

3#5), ban!ak studi bottom-up tidak cukup memadai untuk men!ediakan akun

deskriptif dalam jumlah besar terhadap kebijaksanaan !ang tersedia untuk

pelaksana. 6amun, beberapa dari studi tersebut benarbenar mencoba untuk

melampaui lingkup deskripsi. al ini mengakibatkan model heuristik lebih

kompleks dari struktur jaringan atau struktur implementasi (jern dan /orter

#$&#) di mana implementasi berlangsung.

edua aliran pemikiran bersandar pada model kontras dari proses kebijakan.

Top-Downers sangat dipengaruhi oleh apa !ang telah disebut konsepsi textbook

pada proses kebijakan (6akamura #$&%, #42). al ini adalah model stagiest

!ang mengasumsikan baha siklus kebijakan dapat dibagi menjadi beberapa fase

!ang jelas. Sehingga analisis Top-down tidak fokus pada proses kebijakan secara

keseluruhan, tetapi han!a pada apa !ang terjadi setelah tagihan menjadi hukum

(1ardach #$%%). Sebalikn!a, pendekatan bottom-up berpendapat bahaimplementasi kebijakan tidak dapat dipisahkan dari perumusan kebijakan.

enurut model fusionist, pembuatan kebijakan berlanjut sepanjang proses

kebijakan secara keseluruhan. <leh karena itu, para cendekiaan bottom-up tidak

han!a memperhatikan satu tahap tertentu dari siklus kebijakan. Sebalikn!a,

mereka tertarik pada seluruh proses bagaimana kebijakan !ang ditetapkan,

terbentuk, dilaksanakan dan mungkin didefinisikan ulang.



20

edua pendekatan berisi pandangan !ang sangat berbeda pada karakter dari

proses implementasi. Top-Downers memahami implementasi sebagai

melaksanakan keputusan kebijakan dasar (a8manian dan Sabatier #$&3, 20).

alam pandangan ini, implementasi adalah proses administrasi apolitis.

ekuasaan pada akhirn!a bersandar pada pengambil keputusan pusat !ang

menentukan tujuan kebijakan !ang jelas dan mampu membimbing proses

hierarkis dalam menempatkan tujuan tersebut dalam praktekn!a. 9endekiaan

bottom-up menolak gagasan bimbingan hirarkis. alam pandangan mereka, tidak

mungkin untuk merumuskan BndangBndang dengan tujuan kebijakan tegas dan

mengontrol proses implementasi dari atas ke baah. Sebalikn!a, model

menunjukkan baha pelaksana selalu memiliki sejumlah besar kebijaksanaan.

aripada mempertimbangkan pelaksanaan proses apolitis dari mengikuti perintah

dari atas,bottom-uppersE berpendapat baha proses implementasi adalah

kebijakan dan politik n!ata bahkan berbentuk sampai batas !ang menentukan

pada tingkat ini. <leh karena itu, kebijakan tidak begitu ban!ak ditentukan oleh

BndangBndang !ang berasal dari pemerintah dan parlemen tetapi sebagian besar

secara otonom berasal dari keputusan politik dari para pelaku !ang terlibat

langsung dalam pelimpahan kebijakan. Fokusn!a demikian terletak pada

pemecahan masalah desentral dari aktor lokal daripada bimbingan hirarkis.

+khirn!a, dua pendekatan didasarkan pada model demokrasi !ang berbeda

secara fundamental. /endekatan top-down !ang berakar secara tradisional, !akni

konsepsi elitis perakilan demokrasi. alam pandangan ini, akilakil terpilih

adalah satusatun!a aktor dalam mas!arakat !ang dilegitimasi untuk mengambil

keputusan kolektif !ang mengikat atas nama seluruh arga. engan demikian

masalah pemerintahan !ang demokratis !ang tepat untuk memastikan bahakeputusan ini dilakukan seakurat mungkin. engan kata lain, setiap

pen!impangan dari tujuan kebijakan !ang ditetapkan pusat dipandang sebagai

pelanggaran standar demokratis. /endekatan Bottom-up adalah model demokrasi.

/endekatan ini menekankan baha birokrat lokal dipengaruh kelompok sasaran

dan pelaku sasta !ang memiliki keprihatinan !ang sah untuk diperhitungkan

juga. alam pendekatan ini, model elitis mengabaikan masalah ini !ang



20

men!ebabkan keputusan tidak sah. en!impang dari tujuan kebijakan !ang

ditetapkan pusat sehingga tidak bertentangan dengan prinsipprinsip demokrasi.

ilihat dari sudut ini, pemerintahan !ang demokratis !ang sah han!a mungkin

dalam model partisipatif demokrasi !ang mencakup mereka !ang terkena dampak

keputusan tertentu (tingkat rendah aktor administrasi, kelompok kepentingan,

pelaku sasta, dan lainlain) dalam pembentukan kebijakan.

/erbandingan antara kedua pendekatan menunjukkan baha perdebatan

cendekiaan antara top-down dan bottom-up berfokus pada lebih dari deskripsi

empiris !ang tepat dari kekuatan pendorong di belakang implementasi. emang

benar baha ini adalah salah satu dimensi penting dari sengketa. >etapi jika aspek

ini telah menjadi satusatun!a rebutan, perdebatan memang akan menjadi steril

karena beberapa pengamat tampakn!a telah merasakan itu (<=>oole 2000, 2-%).

emang benar baha kedua belah pihak membesarbesarkan posisi mereka

masingmasing sehingga perlu disederhanakan dalam proses implementasi !ang

kompleks (/arsons #$$5, 4%#).

& HYBRID THEORIE!

Sebagai reaksi terhadap adan!a kegelisahan dengan perdebatan sengit antara

Top-Downers dan Bottom-#ppers, peneliti seperti ;lmore (#$&5), Sabatier

(#$&-a), dan 'oggin dkk (#$$0) mencoba untuk mensintesis kedua pendekatan

tersebut. odelmodel baru !ang disajikan oleh para cendekiaan ini

dikombinasikan dengan unsur dari kedua belah pihak untuk menghindari

kelemahan konseptual pendekatan top-down dan bottom-up. ontribusi penting

lainn!a !ang dibuat oleh para cendekiaan seperti Scharpf (#$%&), indhoff

?ritier (#$&0), Ciple! dan Franklin (#$&2), dan inter (#$$0) meletakkankekhaatiran pada Downers dalam implementasi kebijakan !ang efektif sebagai

titik aal, dipadukan beberapa elemen dari perspektif bottom-up dan teoriteori

lainn!a ke dalam model tersebut. *nilah sebabn!a mengapa kita perlu membahas

kelompok ahli dalam Hybrid Theory.

;lmore, sebelumn!a dibahas sebagai anggota dari pendekatan bottom-up,

!ang dalam kar!an!a (#$&5) mengkombinasikan konsep Backward Mapping



20

dengan ide $orward Mapping . ia berargumen baha keberhasilan program ini

bergantung pada kedua elemen !ang saling berkaitan (Sabatier #$&-a). <leh

karena itu para pembuat kebijakan harus dimulai dengan pertimbangan instrumen

kebijakan dan sumber da!a !ang tersedia untuk perubahan kebijakan ( $orward

Mapping ). Selain itu, mereka harus mengidentifikasi struktur insentif pelaksana

dan kelompok sasaran ( Backward Mapping ).

ontribusi teoritis sebelumn!a bersamasama dengan a8manian, Sabatier

(#$&-a) memberikan penjelasan tentang pendekatan teoritis !ang berbeda untuk

implementasi kebijakan. alam artikel seminal pada riset implementasi, ia

berpendapat baha tidak membedakan antara pembentukan kebijakan dan

implementasi akan mendiskualifikasi studi perubahan kebijakan dan ealuasi riset.

ia mengemukakan kerangka koalisi adokasi !ang ia dikembangkan lebih

lanjut dalam kar!an!a bersama dengan "enkinsSmith (#$$3). erangka koalisi

adokasi menolak tahap heuristik dari proses kebijakan dan bertujuan secara

empiris menjelaskan perubahan kebijakan secara keseluruhan. onsepsi ini

memiliki beberapa kemiripan dengan pendekatan bottom-up sebagai analisis

dimulai dari masalah kebijakan dan hasil dalam merekonstruksi strategi aktor

!ang relean untuk memecahkan masalah. Selain itu, menekankan peran

pembelajaran kebijakan dan mengakui pentingn!a kondisi sosial dan ekonomi

asing !ang dapat berdampak pada pembuatan kebijakan. 6amun, pendekatan

koalisi adokasi tampakn!a mengabaikan konteks sosial dan historis di mana

perubahan terjadi. asalah ini ditangani oleh analis acana, !ang berpendapat

baha acana membentuk persepsi dan dengan demikian dapat mempengaruhi

interpretasi aktor elit politik kegiatan sosial (untuk diskusi lebih lanjut, lihat

Fischer 2003, $$).ildask!, perakilan tokoh lain dari pendekatan top-down, juga berbalik

pada pendekatan linier !ang ditandai pada kontribusi sebelumn!a. 1ersama

dengan ajone (ajone dan ildask! #$%&), ia men!ajikan sebuah model !ang

menunjuk ke arah !ang sama seperti kerangka koalisi adokasi. +rgumen inti

adalah baha proses implementasi eolusi di mana program terusmenerus

mengubah bentuk dan didefinisikan ulang. Sehingga konsepsi dimulai dari input



20

kebijakan !ang ditetapkan oleh pembuat kebijakan pusat. /ada saat !ang sama, ia

juga memeluk gagasan baha masukan ini akan hampir pasti akan berubah dalam

perjalanan eksekusi.

inter (#$$0) memberikan kontribusi untuk mengatasi pemisahan

pembentukan kebijakan dan implementasi. asih merangkul model stagiest dari

proses kebijakan, ia menunjuk ke efek dari proses perumusan implementasi

kebijakan. eskipun tidak seperti top-downers, ia tidak tertarik dalam desain

kebijakan itu sendiri tetapi melihat bagaimana karakteristik proses perumusan

kebijakan (seperti tingkat konflik atau tingkat perhatian dari para pendukung)

berdampak pada implementasi.

'oggin, 1oman, :ester, dan <=>oole (#$$0), pendiri dari generasi ketiga

pada riset implementasi mencoba untuk menjembatani kesenjangan antara

pendekatan top-down dan bottom up. Seperti top-downers, mereka terus menerima

perspektif keputusan kebijakan !ang ditetapkan pusat untuk dilaksanakan oleh

aktortingkat !ang lebih rendah. >ujuann!a adalah untuk mengembangkan teori

umum pelaksanaan atas dasar metode ketat !ang juga ban!ak dalam perspektif

top-down. 6amun, konsepsi mereka tentang proses pelaksanaan memeluk

ken!ataan baha pelaksana adalah aktor politik di kanan mereka sendiri dan

baha hasil dari upa!a ini mens!aratkan proses negosiasi !ang rumit antara

pelaksana dan pemerintah pusat. igambarkan pada studi kasus empiris !ang

melibatkan pelaksanaan program federal oleh otoritas negara di +merika Serikat,

mereka mengembangkan model komunikatif implementasi antar pemerintah. ill

dan upe (2002, ---&) menunjukkan fokus khusus pada interaksi antara lapisan

federal dan negara pemerintah dalam federalisme +merika menimbulkan

keraguan tentang penerapan model umum.Scharpf (#$%&) adalah salah satu penulis paling aal !ang mencoba

mendamaikan ide rekonsiliasi politik oleh pemerintah pusat dengan dalil

cendekiaan bottom-up baha transformasi tujuan kebijakan dalam tindakan

tergantung pada interaksi dari ban!ak aktor dengan kepentingan terpisah dan

strategi. emperkenalkan konsep jaringan kebijakan untuk riset implementasi, ia

men!arankan memberikan bobot lebih untuk proses koordinasi dan kolaborasi



20

antar aktor !ang terpisah tetapi saling bergantungan. onsep jaringan kebijakan

kemudian menjadi pendekatan utama untuk mempelajari perubahan kebijakan

secara keseluruhan (lihat misaln!a, arin dan a!nt8 #$$#).

Singkatn!a, pendekatan ini diringkas menjadi Hybrid Theory !ang

membaa dua inoasi penting untuk teori implementasi. /ertama, teori ini

mencoba untuk mengatasi kelemahan konseptual perdebatan terpolarisasi antara

cendekiaan bottom-up dan top-down. engesampingkan aspek normatif dari

kontroersi, teori ini berfokus han!a pada argumen empiris tentang

konseptualisasi !ang tepat dari proses implementasi dan dipadukan secara

pragmatis argumen ekstrim kedua belah pihak menjadi model !ang merangkul

arahan pusat dan otonomi daerah. edua, beberapa teori h!brid menunjukkan

faktor penting !ang sampai sekarang mendapat sedikit perhatian.

9endekiaan seperti Sabatier atau inter memberikan ke!akinan baha

implementasi tidak dapat dianalisis tanpa melihat proses perumusan kebijakan.

Sabatier menekankan perlun!a untuk melihat proses implementasi (atau proses

perubahan kebijakan secara umum) tidak dalam hal !ang sempit. Sebalikn!a,

kerangka koalisi adokasi mengakui baha faktorfaktor luar seperti

perkembangan ekonomi eksternal atau pengaruh dari bidang kebijakan lain harus

diperhitungkan juga. +khirn!a, Ciple! dan Franklin, indhoff?ritier dan lain

lain mengis!aratkan dampak jenis kebijakan !ang berbeda pada cara kebijakan

!ang dijalankan.

$. NEW DE%E'OPMENT! IN IMP'EMENTATION ANA'Y!I!

1 IMP'EMENTATION IN AN INTERNATIONA' $ONTE(T) NEW!

*ROM EUROPEAN INTE+RATION !TUDIE!

'elombang pertama dari studi menangani isuisu implementasi dalam konteks

integrasi ;ropa dimulai dengan sebagian besar akun deskriptif kegagalan

implementasi. /elaksanaan BndangBndang domestic ;ropa digambarkan sebagai

proses !ang agak apolitis !ang sukses terutama bergantung pada ketentuan !ang

jelas, organisasi administrasi !ang efektif dan prosedur legislatif efisien di tingkat

nasional (Siedentopf dan Giller #$&&D Schar8e et al #$$0D. Schar8e et al #$$#. ,



20

#$$3). asalah dalam pengimplementasian kebijakan tidak meletakkan resistensi

politik dengan pelaku implementasi dalam negeri, tetapi untuk teknis parameter

seperti sumber da!a administrasi !ang tidak memadai, masalah koordinasi antar

organisasi atau prosedur legislatif atau administratif rumit di tingkat domestik.

Sejauh perspektif analitis umum !ang bersangkutan, sebagian besar penelitian

tentang pengimplementasian BndangBndang Bni ;ropa terus ditandai dengan

pandangan top-down. /roses implementasi biasan!a didekati dari perspektif !ang

meminta pemenuhan tujuan kebijakan !ang ditetapkan pusat. Setiap

pen!impangan dari tujuan aslin!a dipandang sebagai masalah implementasi

menghalangi bahkan pengimplementasian kebijakan tingkat ;ropa daripada

strategi pemecahan masalah !ang sah dari street-le!el bureaucrats”% eskipun

!ang diubah dari aktu ke aktu adalah meningkatn!a ke!akinan dari kalangan

cendekiaan baha implementasi merupakan proses politik dan baha

pelaksanaan kebijakan terhalang cukup sering oleh resistensi politik dari aktor

domestik. Sehingga riset implementasi Bni ;ropa berpindah arah pada apa !ang

disebut Hybrid Theory.

arakter politik proses implementasi dirangkul oleh gelombang kedua studi

implementasi !ang berkembang pada tahun #$$0an. Sebagian besar studi dari

gelombang kedua ini difokuskan pada kebijakan lingkungan ;ropa, salah satu

daerah di mana kesenjangan implementasi kebijakan menjadi sangat terlihat.

Bntaian sastra dalam inoasi teoritis ini adalah penggabungan kerangka kerja dan

argumen dari politik komparatif. Satu baris !ang sangat menonjol dari argumen

ini didasarkan pada asumsi institusionalis sejarah tentang tradisi kebijakan

nasional tertanam penuh dan rutinitas administrasi, !ang menimbulkan hambatan

besar untuk reformasi bertujuan untuk mengubah pengaturan ini. ulai dari pengamatan baha ban!ak pemerintah negara anggota berjuang untuk

mengupload model kebijakan mereka sendiri untuk tingkat ;ropa (?ritier et al.

#$$-), ini han!a cara singkat !ang men!atakan baha proses download& menjadi

bermasalah jika strategi kebijakan ekspor ini harus gagal (1Hr8el 2002).

engan demikian, para peneliti semakin diakui baha analisis implementasi

harus memperhatikan ban!akn!a jaringan aktor dalam negeri termasuk beraneka



20

ragamn!a preferensi dan sifat kelembagaan jaringan ini. Seperti !ang disarankan

oleh beberapa pendekatan Hybrid Theory di atas, cendekiaan sekarang mulai

memperhitungkan kompleksitas implementation game !ang dimainkan pada

tingkat domestik, dan mereka sepenuhn!a memeluk karakter politik membaa

BndangBndang Bni ;ropa dalam praktek. Sekali lagi membangun teori dari

bidang perbandingan politik, proses pengimplementasian domestik terlihat

sebagai bentuk !ang tidak han!a cocok dengan arisan kebijakan !ang ada, tetapi

juga oleh faktorfaktor seperti jumlah pemain eto, ada atau tidak adan!a

keputusan konsensus berorientasi buda!a, atau dukungan atau oposisi kelompok

kepentingan (9oles et al 200#D. ?ritier et al, 200#.).

Singkatn!a, cendekiaan Bni ;ropa diperka!a studi proses implementasi oleh

dua inoasi penting. /ertama, mereka mengadopsi strategi metodologis baru.

1erbeda dengan riset implementasi nasional, di mana pen!elidikan lintas

nasional !ang solid masih jarang (<=>oole 2000, 2-&), pengaturan khusus dari Bni

;ropa mendorong pendekatan !ang jauh lebih komparatif pada lingkungan.

+kibatn!a, perbandingan lintas negara untuk sementara menjadi pendekatan

metodologis standar dalam bidang studi ini. >idak seperti peneliti pelaksanaan

tradisional, cendekiaan Bni ;ropa sehingga semakin men!adari perbedaan

kelembagaan dan buda!a !ang sistematis dalam ga!a pelaksanaan khas berbagai

negara.

*noasi kedua adalah baha riset implementasi Bni ;ropa bukan mencari

untuk mendirikan sebuah teori implementasiE tertentu menjadi unggul

melainkan lebih mudah menerima teoriteori umum, terutama dari bidang politik

komparatif. al ini merupakan perkembangan penting karena penggabungan

konsep dari institusionalisme sejarah, ame Theory atau pendekatan buda!amemfasilitasi komunikasi dengan bidangbidang studi dan dengan demikian dapat

meningkatkan isibilitas riset implementasi dalam komunitas ilmiah !ang lebih

luas.



20

" THE INTERPRETATI%E APPROA$H TO PO'I$Y IMP'EMENTATION

/endekatan interpretatif untuk implementasi kebijakan berangkat dari sikap

ontologis !ang berbeda dari kontribusi teoritis dibahas sebelumn!a. al ini

mempertimbangkan perbedaan tegas antara fakta dan nilainilai !ang mendasari

filsafat ilmu positiis !ang tidak dapat dipertahankan, dan kemungkinan

menantang pengamatan !ang netral dan berbobot. alam katakata Iano (iA,

2000) men!atakan baha ... analisis kebijakan interpretatif JimplementasiK

menggeser diskusi dari nilainilai sebagai satu set bia!a, manfaat, dan poin pilihan

untuk fokus pada nilainilai, ke!akinan, dan perasaan sebagai seperangkat makna,

dan dari pandangan perilaku manusia, instrumental dan teknis rasional untuk

tindakan manusia !ang ekspresif (makna).

/endekatan interpretatif tidak mengambil esensi masalah faktual sebagai titik

utama dari referensi, tetapi menunjukkan baha beberapa dan kadangkadang

ambigu dan bertentangan makna serta berbagai interpretasi !ang tumbuh

berdampingan secara paralel. Sedangkan analisis tradisional berfokus pada

memberikan penjelasan terhadap kesenjangan implementasi antara niat kebijakan

dan hasil, analisis interpretatif berfokus pada analisis bagaimana cara

pengimplementasian kebijakan (Iano #$$-). al ini juga menolak asumsi

baha implementasi kebijakan dapat dipelajari tanpa melihat proses pembentukan

kebijakan. Sebalikn!a, ia menganggap baha perdebatan sebelum dan makna

kebijakan berdampak pada pelaksanaan kebijakan karena mereka mempengaruhi

pemahaman pelaksana =dari masalah kebijakan. +ktor pelaksana juga dihadapkan

dengan beberapa arti kebijakan sebagai pembentukan kebijakan sering melibatkan

akomodasi dari kepentingan !ang bertentangan. Selain itu, konten kebijakan !ang

ditulis han!a mungkin mencerminkan tujuan !ang din!atakan secara terbuka,sedangkan lembaga pelaksana juga dihadapkan dengan kebutuhan pelaksanaan

!ang disebut 'erboten oals (Iano #$$-, 205) !ang han!a diamdiam

dikomunikasikan. alam hal ini, analisis interpretatif mempelajari definisi dari

masalah atau, dengan kata lain, mengkaji perjuangan untuk penentuan makna

(Iano #$$-, #$) dan mendalami bagaimana makna tersebut dikomunikasikan

(Iano #$$-, 222 ).



20

D. TIGA PULUH TAHUN RISET IMPLEMENTASI: A& /&n% D&& Ki&

P"(&*&,i

:ebih dari tiga puluh tahun pasca dipublikasikann!a studi pelopor kar!a

/ressman dan ildask!, tampakn!a tepat untuk mengambil stok pelajaran !ang

kita pelajari dari riset implementasi. +pa !ang diajarkan dari riset implementasi

kepada kita tentang kekuatan dibelakang proses implementasiL +dapun lima hal

berikut ini dapat menguraikan hal tersebut, antara lain sebagai berikut@

#. Setelah bertahuntahun perdebatan antara cendekiaan top-down dan bottom-

up, kedua belah pihak tampakn!a setuju baha implementasi kebijakan adalah

kontinum !ang terletak antara bimbingan pusat dan otonomi daerah.

/referensi street-le!el bureaucrats dan negosiasi dalam jaringan implementasi

harus diperhitungkan pada tingkat !ang sama sebagai tujuan kebijakan

didefinisikan terpusat dan upa!a kontrol hirarkis. /osisi !ang sebenarn!a dari

proses implementasi indiidu pada kontinum ini adalah empiris daripada

pertan!aan teoritis.

2. 9endekiaan Bottom-uppers telah berhasil me!akinkan mas!arakat luas

tentang implementasi baha implementasi lebih dari eksekusi teknis tatanan

politik dari atas. al ini sendiri merupakan proses politik dalam perjalanan

kebijakan !ang sering mengubah bentuk, didefinisikan ulang atau bahkan

benarbenar terbalik.

3. +pa !ang disarankan oleh para cendekiaan bottom-up sejak lama telah

menjadi lebih unggul dan lebih diterima juga di antara para pendukung

hybrid theory atau teori sintesis baha implementasi dan perumusan

kebijakan adalah proses !ang bergantungan.

4. ar!a Sabatier telah memberitahu kita beberapa fakta baha proses

implementasi (dan proses perubahan kebijakan !ang lebih umum) tidak harusdilihat secara terpisah. Sebalikn!a, pengaruh eksogen dari bidang kebijakan

lain atau perkembangan ekonomi eksternal perlu diperhitungkan.

5. +nalisis implementasi Bni ;ropa terbaru telah men!oroti baha negara

negara !ang berbeda tampakn!a memiliki berbagai macam ga!a

implementasi. Bntuk mempelajari lebih lanjut tentang logika kontras

implementasi dalam pengaturan negara !ang berbeda, penelitian lebih lanjut



20

dengan perbandingan fokus eksplisit pada lintas negara (nasional, regional dan

lokal studi) sangat diperlukan. Selain itu, alur ini dari literatur menunjukkan

baha bukan mencari teori implementasi !ang unik, namun argumen teoritis

dari politik komparatif, seperti pemutar eto teorema atau aasan dari

institutionalisms sejarah, dapat memberikan penerangan baru tentang proses

implementasi.

:ebih lanjut untuk pandangan !ang mendorong proses menempatkan

kebijakan dalam praktek, riset penelitian juga telah memberikan kontribusi

terhadap tiga perdebatan !ang lebih luas dalam analisis kebijakan dan ilmu

politik.

/ertama, riset penelitian memiliki kontribusi tegas untuk perdebatan dalam

administrasi publik dan teori organisasi tentang karakter birokrasi modern. /ara

cendekiaan bottom-up terusmenerus mengatakan baha pelaku administrasi

sering tidak cukup dikontrol ketat oleh politisi dan memiliki beberapa otonomi

dalam menentukan bagaimana kebijakan !ang benarbenar dijalankan, hal ini

merupakan teguran serius terhadap ke!akinan baha administrasi publik modern

!ang men!erupai model eberian dari hirarki birokrasi terorganisir dan

teknokratis adalah baahan dari otoritas pemimpin politik.

edua, perdebatan !ang lebih luas pada kemudi politik dan pemerintahan,

!ang telah sangat ramai di ;ropa, khususn!a di "erman, mengambil ban!ak

aasan cendekiaan implementasi (untuk gambaran, lihat a!nt8 #$$-, 2004).

/ada tahun #$-0 dan aal #$%0an, pandangan dominan dalam perdebatan ini

ditandai dengan pendekatan perencanaan politik (a!nt8 dan Scharpf #$%3).

/endekatan ini dimulai dari asumsi hubungan hirarkis sederhana antara keadaan

aktif dan pasif mas!arakat. alam pandangan ini, kemampuan para pemimpin politik untuk membentuk mas!arakat sesuai dengan tujuan !ang ditetapkan secara

politik menemukan batasbatasn!a han!a dalam ketersediaan pengetahuan ilmiah

tentang masalah !ang paling mendesak !ang harus diselesaikan dan dalam

efektiitas mesin negara untuk merancang strategi politik !ang tepat untuk

mengatasin!a. 1aik pelaksanaan aktual dari kebijakan oleh pemerintah maupun

reaksi oleh kelompok sasaran dipandang sebagai masalah besar. >emuan



20

pelaksanaan cendekiaan tentang kompleksitas dan masalah eksekusi kebijakan

berarti kemunduran serius untuk model ini.

etiga, cendekiaan implementasi, terutama !ang berasal dari pendekatan

bottom-up, termasuk di antara mereka !ang men!uarakan keprihatinan serius

mengenai apakah teori demokrasi liberal klasik masih sesuai untuk sebuah dunia

di mana tidak han!a akil !ang dipilih, tetapi juga aktor administratif dan

kelompok kepentingan memiliki hak dalam menentukan, membentuk dan

memberikan kebijakan. <leh karena itu, analisis pelaksanaan memberi dorongan

penting bagi pengembangan alternatif model demokrasi perakilan.

DA-TAR PUSTAKA

Fischer, Frank, 'errald ". iller, dan ara S. Sidne!. 200%. Handbook o( )ublic

)olicy *nalysis@ Theory, )olitics, and Methods. Bniterd States of +merica@

9C9 /ress.

sesi 5_implementasi kebijakan publik

Documents