review kaitan program - · pdf filetabel 4.3 perkembangan angka mengulang sd/mi ... terhadap...

REVIEW KAITAN PROGRAM WAJARDIKDAS 9 TAHUN DENGAN BEBERAPA ISU PEMBANGUNAN

KEDEPUTIAN EVALUASI KINERJA PEMBANGUNAN BADAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN NASIONAL

2009

RREEPPUUBBLLIIKK IINNDDOONNEESSIIAA

Review Kaitan Program Wajardikdas 9 Tahun Dengan Beberapa Isu Pembangunan

ii

KATA PENGANTAR

Sumber daya manusia merupakan faktor, unsur dan komponen terpenting dalam pembangunan. Dua sektor yang memiliki peran penting dan dominan dalam peningkatan kualitas sumber daya manusia adalah pendidikan dan kesehatan. Berkaitan dengan sektor pendidikan, fondasi utama pembangunan pendidikan adalah pendidikan dasar. Sejalan dengan itu, maka kami melakukan kajian terhadap Program Wajib Belajar Pendidikan Dasar (Wajardikdas) 9 Tahun dikaitkan dengan isu-isu pembangunan.

Kajian ini merupakan pelengkap dari laporan Evaluasi Pelaksanaan Program Wajardikdas 9 Tahun. Tinjauan kajian difokuskan pada peran Wajardikdas 9 Tahun dikaitkan dengan tiga isu pokok, yaitu keberpihakan kepada masyarakat miskin, desentralisasi pendidikan, serta ketersediaan dan kualitas guru. Diharapkan kajian ini dapat menjadi masukan dalam kebijakan pembangunan pendidikan maupun sektor lainnya yang terkait di masa yang akan datang.

Kami menyadari kajian ini masih jauh dari sempurna, untuk itu kritik, saran, dan masukan yang membangun sangat diharapkan. Akhirnya, terima kasih serta penghargaan kami ucapkan kepada semua pihak yang telah bekerja sama dan membantu dalam penyusunan kajian ini.

Jakarta, Desember 2009 Plt. Deputi Evaluasi Kinerja Pembangunan, Bappenas

Dr. Ir. Dedi M. Masykur Riyadi


iii

DAFTAR ISI

Kata Pengantar ii Daftar Isi iii Daftar Tabel iv Daftar Gambar v BAB I LATAR BELAKANG 1 BAB II KEBERPIHAKAN KEPADA MASYARAKAT MISKIN 5

2.1. Kerangka Kebijakan Bantuan Operasional Sekolah 7

2.2. Analisa dan Pembahasan 15

2.3. Permasalahan 23

2.4. Implikasi Kebijakan 24

BAB III DESENTRALISASI PENDIDIKAN 26 3.1. Kerangka Kebijakan Desentralisasi Pendidikan 26

3.2. Pembiayaan Dalam Kerangka Desentralisasi Pendidikan 32

3.3. Capaian Wajardikdas dalam Kerangka Desentralisasi 44



BAB IV KETERSEDIAAN dan KUALITAS GURU 57 4.1. Kebijakan untuk Peningkatan Kualitas Guru 57

4.2. Capaian 75



BAB V KESIMPULAN DAN IMPLIKASI KEBIJAKAN 98 5.1. Kesimpulan 98


Daftar Pustaka 108


iv

DAFTAR TABEL

Tabel 3.1 Urusan Wajib Yang Menjadi Kewenangan

Pemerintah Daerah 27 Tabel 4.2 Persentase Kelayakan Mengajar Kepala

Sekolah dan Guru menurut Jenjang Pendidikan Tahun 2006 81

Tabel 4.3 Perkembangan Angka Mengulang SD/MI dan SMP/MTs Tahun 2001/2002-2005/2006 87

Tabel 4.4 Angka Kelulusan Tahun 2006 88


v

DAFTAR GAMBAR

Gambar 2.1 Perkembangan Jumlah Penduduk Miskin di Indonesia 6

Gambar 2.2 Alokasi Anggaran BOS Periode Tahun 2005-200710 Gambar 2.3 Sasaran Jumlah Siswa Penerima BOS 10 Gambar 2.4 Alokasi Dana BOS dan Penduduk Miskin Tahun 2007 16 Gambar 2.5 APK SD dan BOS SD Tahun 2007 17 Gambar 2.6 APK SMP dan BOS SMP Tahun 2007 18 Gambar 2.7 Jumlah Siswa Mengulang SD 19 Gambar 2.8 Jumlah Siswa Mengulang SMP 20 Gambar 2.9 Jumlah Lulusan SD 22 Gambar 2.10 Jumlah Lulusan SMP 22 Gambar 3.1 Alur Pembiayaan Pendidikan Nasional 35 Gambar 3.2 Perkembangan Alokasi Anggaran Program

Wajardiknas 9 Tahun Departemen Pendidikan Nasional 37

Gambar 3.3 Komposisi Dana Alokasi Khusus (DAK) 2004- 2007 38

Gambar 3.4 Kontribusi Pemerintahan dalam Belanja Pendidikan Dasar 9 Tahun 42

Gambar 3.5 Kontribusi DAU terhadap Total Penerimaan APBD Kabupaten Kota 43

Gambar 3.6 Target dan Realisasi Disparitas APM Sekolah Dasar dan SMP Antara Kabupaten dengan Kota 45

Gambar 3.7 APK dan APM Tingkat Sekolah Dasar 2007 47 Gambar 3.8 APK dan APM Tingkat Sekolah Menengah

Pertama 2007 47 Gambar 3.9 Disparitas APK-APM Antara Kabupaten-Kota

Dalam Provinsi 2007 49 Gambar 3.10 Dana Alokasi Khusus Bidang Pendidikan 2007 51 Gambar 3.11 Anggaran Pendidikan Dasar dan Menengah per penduduk usia 7-15 tahun 53


vi

Gambar 4.1 Rasio Siswa per Guru Tahun 2001/2002-

2005/2006 77 Gambar 4.2 Rasio Siswa per Guru Tahun 2006 dan 2007 78 Gambar 4.3 Rasio Siswa per Guru Sekolah Dasar &

Menengah Tahun 2005 dan 2007 79 Gambar 4.4 Kepala Sekolah dan Guru menurut Tingkat

Pendidikan Tahun 2006 80 Gambar 4.5 Persentase Guru SD dan SMP yang Layak

Mengajar Tahun 2007 83 Gambar 4.6 Persentase Guru SD-SMP Negeri dan Swasta

yang Layak Mengajar Tahun 2006 84 Gambar 4.7 Persentase Guru yang Lulus Sertifikasi Tahun

2007 85


1

BAB I

LATAR BELAKANG

Pembangunan ekonomi yang telah ditempuh di masa lalu

telah menghasilkan berbagai kemajuan yang cukup berarti

namun sekaligus juga mewariskan berbagai permasalahan yang

mendesak untuk dipecahkan. Penitikberatan pembangunan

masa lalu hanya kepada tercapainya tingkat pertumbuhan

ekonomi yang tinggi telah menciptakan peningkatan pendapatan

perkapita, penurunan jumlah kemiskinan dan pengangguran, dan

perbaikan kualitas hidup manusia secara rata-rata. Namun

pembangunan ekonomi yang sangat berorientasi kepada

peningkatan produksi nasional ini tidak disertai dengan

pembangunan dan perkuatan insitusi-insitusi baik publik maupun

insitusi pasar terutama institusi keuangan yang seharusnya

berfungsi melakukan alokasi sumber daya secara efisien dan

bijaksana. Hasil pembangunan yang dicapai justru menimbulkan

akibat negatif dalam bentuk kesenjangan antar golongan

pendapatan, antar wilayah, dan antar kelompok masyarakat.

Oleh karena itu pembangunan nasional diarahkan tidak saja

pada pada pertumbuhan ekonomi namun pada pembangunan

manusia secara keseluruhan.

Salah satu upaya untuk meningkatnya taraf pendidikan

penduduk Indonesia adalah melalui peningkatan secara nyata

persentase penduduk yang dapat menyelesaikan Program Wajib

Belajar Pendidikan Dasar Sembilan Tahun (Wajardikdas 9


2

Tahun). Program ini dimulai pada tahun 1994 dengan

mentargetkan semua warga negara Indonesia memiliki

pendidikan minimal setara Sekolah Menengah Pertama dengan

mutu yang baik. Sehingga diharapkan seluruh warga negara

Indonesia dapat mengembangkan dirinya lebih lanjut yang

akhirnya mampu memilih dan mendapatkan pekerjaan yang

sesuai dengan potensi yang dimiliki, sekaligus berperan serta

dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara.

Ketika dicanangkan pada tahun 1994, Program Wajardikdas 9

Tahun diharapkan dapat tuntas pada tahun 2003/2004. Namun

krisis ekonomi yang melanda Indonesia sejak tahun 1997

menyebabkan target tersebut tidak dapat tercapai. Target

penuntasan Wajar disesuaikan dari 2003/2004 menjadi

2008/2009

Program Wajardikdas 9 Tahun merupakan satu program

yang sangat krusial dalam pembangunan nasional. Selain

sebagai pemenuhan hak dasar masyarakat Indonesia,

Wajardikdas 9 tahun diharapkan pula mempunyai dampak

terhadap daya saing tenaga kerja hingga kesejahteraan

masyarakat secara umum. Beberapa permasalahan

pembangunan bisang pendidikan diantaranya: (1) Terbatasnya

akses penduduk terhadap pendidikan dasar, yang bisa dilihat

dari ketersediaan guru yang belum memadai (20:1); (2) Tingkat

pendidikan penduduk rendah, dimana angka Partisipasi Sekolah

(APS) 7-12 tahun sebesar 96,4 persen; 13-15 tahun sebesar 81

persen; 16-18 tahun (51 persen), masih terdapat sekitar 19

persen anak usia 13-15 tahun dan sekitar 49 persen anak usia


3

16-18 tahun yang tidak bersekolah baik karena belum/tidak

pernah sekolah maupun karena putus sekolah atau tidak

melanjutkan ke jenjang yang lebih tinggi; serta (3) Kualitas

pendidikan relatif masih rendah dan belum mampu memenuhi

kebutuhan kompetensi peserta didik, yang bisa dilihat dari

ketersediaan pendidik yang belum memadai baik secara

kuantitas maupun kualitas, kesejahteraan pendidik yang masih

rendah, fasilitas belajar belum tersedia secara mencukupi, dan

biaya operasional pendidikan belum disediakan secara memadai.

Tahun 2008 merupakan pelaksanaan tahun keempat dari

RPJMN 2004-2009 yang pelaksanaannya dituangkan dalam

perencanaan tahunan yaitu Rencana Kerja Pemerintah (RKP).

Sebagai masukan dalam pelaksanaan RKP tahun 2009 dan juga

penyusunan rancangan RPJMN periode berikutnya, pelaksaaan

program-program pembangunan yang telah dilakukan selama

kurun waktu 2004–2007 sangat diperlukan. Hal ini sangat

penting terutama untuk melihat apakah selama kurun waktu

tersebut dapat dicapai sasaran serta target-target yang telah

ditetapkan dalam RKP dan juga perkiraan pencapaian pada akhir

periode RPJMN 2004-2009. Berkaitan dengan hal tersebut, perlu

dilakukan evaluasi terhadap pelaksanaan pembangunan yang

telah dilaksanakan dalam periode 2004-2007. Diharapkan

evaluasi ini dapat digunakan sebagai bahan masukan dalam

peningkatan pencapaian sasaran khususnya bagi sektor-sektor

yang saat ini pencapaian sasarannya masih jauh dari RPJMN.

Selanjutnya, dengan diketahuinya pencapaian sasaran nasional

berdasarkan evaluasi kinerja pembangunan 2004 - 2007 maka


4

penyusunan RPJMN 2010–2014 baik kebijakan maupun sasaran

serta program-program pembangunannya dapat lebih tepat lagi.

Sesuai dengan Keputusan Presiden Nomor 5 Tahun

2002, dan ditindak lanjuti dengan Keputusan Menteri

PPN/Kepala Bappenas Nomor: KEP.050/M.PPN/03/2002

Tentang Organisasi dan Tata Kerja Kantor Meneg. PPN/Kepala

Bapppenas disebutkan bahwa Bappenas mempunyai tugas

membantu Presiden dalam merumuskan kebijakan dan

koordinasi di bidang perencanaan pembangunan nasional. Di

samping itu, Undang-Undang No.25 tahun 2004 tentang Sistem

Perencanaan Pembangunan Nasional mengamanatkan bahwa

pimpinan kementerian/lembaga harus melakukan evaluasi

kinerja pelaksanaan rencana pembangunan kementerian/

lembaga.

Sejalan dengan itu, untuk mendukung keperluan di

atas pada tahun 2008 dilakukan evaluasi kinerja

pembangunan sektoral untuk periode 2004–2007. Evaluasi

memfokuskan pada evaluasi program Wajardikdas 9

Tahun. Evaluasi akan dilakukan dengan mengacu kepada

dokumen-dokumen perencanaan, yaitu RPJMN 2004–

2009, RKP 2005, RKP 2006, dan RKP 2007. Lebih lanjut,

laporan ini akan menggunakan analisa kualitatif dengan

tiga isu pokok, yaitu Wajardikdas dengan keberpihakan

kepada masyarakat miskin (BOS), desentralisasi

pendidikan serta ketersediaan dan kualitas guru.


5

BAB II

KEBERPIHAKAN KEPADA MASYARAKAT MISKIN

Studi literatur dan empiris telah menunjukkan bahwa

peningkatan kuantitas dan kualitas pendidikan dapat dijadikan

alat kebijakan untuk mengentaskan kemiskinan di suatu negara.

Kenaikan harga BBM di Indonesia pada tahun 2005, telah

meningkatkan persentase jumlah penduduk miskin yang cukup

signifikan. Disisi lain, tingginya biaya pendidikan makin

mempersulit masyarakat yang kurang beruntung untuk

mengakses pendidikan yang bermutu. Jika hal ini tidak

diantisipasi dengan baik oleh Pemerintah, maka pertumbuhan

ekonomi di Indonesia semakin terpuruk di masa-masa yang akan

datang. Dengan demikian, kebijakan yang terkait sektor

pendidikan harus berpihak kepada masyarakat miskin, sehingga

mereka dapat keluar dari kemiskinan dan berkontribusi bersama-

sama dalam pembangunan.

Keberpihakan terhadap masyarakat miskin di sektor

pendidikan dilakukan oleh Pemerintah dengan cara

menghilangkan berbagai hambatan biaya bagi orangtua peserta

didik, dalam rangka meningkatkan jumlah peserta didik SD-

setara dan SMP-setara yang berasal dari keluarga miskin

sehingga wajib belajar 9 tahun dapat diselesaikan.


6

Gambar 2.1 Perkembangan Jumlah Penduduk Miskin di Indonesia Tahun 2000-2007

14

14,5

15

15,5

16

16,5

17

17,5

18

18,5

19

19,5

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Perkembangan Jumlah Penduduk Miskin (%)

Perkembangan Jumlah Penduduk Miskin (%)

Sumber: Departemen Keuangan, 2007, diolah.

Adapun, jenis biaya pendidikan yang dibebankan kepada

orangtua peserta didik adalah biaya operasi satuan pendidikan,

biaya pribadi dan biaya investasi. Sejalan dengan amanat

Konstitusi dan Undang-Undang Nomor 20 tahun 2003,

Pemerintah secara bertahap membebaskan seluruh beban biaya

operasi satuan pendidikan negeri dan swasta menuju pendidikan

dasar bebas biaya. Dengan mengurangi biaya-biaya tersebut

diatas, khususnya bagi keluarga miskin, diharapkan anak-anak

dari keluarga miskin dapat menyelesaikan wajib belajar 9 tahun.

Namun demikian, pembebasan biaya diatas sepertinya

kurang mencukupi karena masih banyak keluarga miskin yang


7

tidak mampu memenuhi biaya pribadi untuk anaknya pergi ke

sekolah. Untuk mengantisipasi hal tersebut, Pemerintah

menyediakan bantuan beasiswa yang disalurkan melalui biaya

satuan pendidikan ke sekolah untuk menutup biaya pribadi bagi

siswa miskin agar tidak terhambat masuk sekolah. Dengan

bantuan dari Pemerintah ini diharapkan dapat meningkatkan

APK SD-SMP dan Setara. Sedangkan, untuk biaya investasi

seperti lahan, prasarana pendidikan, sarana pendidikan, dan

modal kerja yang diperlukan untuk menciptakan lingkungan

sekolah yang baik dan bermutu, sejak tahun 2005, Pemerintah

dan Pemerintah Daerah telah menanggung sebagian besar dari

biaya investasi satuan pendidikan. Biaya investasi tersebut

berupa perbaikan sarana dan prasarana pendidikan yang telah

rusak.

2.1. Kerangka Kebijakan Bantuan Operasional Sekolah

Bantuan Operasional Sekolah (BOS) Tunai

Dalam rangka penuntasan Wajib Belajar 9 tahun, banyak

program yang telah dilakukan oleh Pemerintah, dimana

dikelompokkan menjadi 3 yaitu; (1) Pemerataan dan Perluasan

Akses; (2) Peningkatan Mutu, Relevansi dan Daya Saing; dan (3)

Tata Kelola, Akuntabilitas dan Pencitraan Publik. Salah satu

program yang diharapkan berperan besar terhadap percepatan

penuntasan Wajar 9 tahun yang bermutu adalah program BOS.

Meskipun tujuan utama program BOS adalah untuk pemerataan

dan perluasan akses, program BOS juga merupaka program


8

untuk peningkatan mutu, relevansi dan daya saing serta untuk

tata kelola, akuntabilitas dan pencitraan publik.

Sejak bulan Juli 2005, Pemerintah telah meluncurkan

program BOS kepada seluruh sekolah setingkat SD/MI/SDLB

dan SMP/MTs/SMPLB di Indonesia untuk meringankan atau

menggratiskan biaya pendidikan yang ditanggung oleh

masyarakat. Melalui program BOS yang terkait dengan gerakan

percepatan penuntasan Wajib Belajar 9 tahun, maka setiap

pelaksana program pendidikan harus memperhatikan hal-hal

berikut: (i) BOS harus menjadi sarana penting untuk

mempercepat penuntasan Wajar Dikdas 9 tahun, (ii) Melalui BOS

tidak boleh ada siswa miskin putus sekolah karena tidak mampu

membayar iuran/pungutan yang dilakukan oleh sekolah

/madrasah/ponpes, (iii) Anak lulusan sekolah setingkat SD, harus

diupayakan kelangsungan pendidikannya ke sekolah setingkat

SMP. Tidak boleh ada tamatan SD/MI/setara tidak dapat

melanjutkan ke SMP/MTs/SMPLB dengan alasan mahalnya

biaya masuk sekolah, dan (iv) Kepala sekolah/madrasah/ponpes

mencari dan mengajak siswa SD/MI/SDLB yang akan lulus dan

berpotensi tidak melanjutkan sekolah untuk ditampung di

SMP/MTs/SMPLB. Demikian juga bila teridentifikasi anak putus

sekolah yang masih berminat melanjutkan agar diajak kembali ke

bangku sekolah.

Dana BOS diberikan kepada seluruh sekolah

penyelenggara Program Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9

Tahun baik negeri maupun swasta,yakni SD/MI/SDLB/Salafiyah


9

dan SMP/MTs/SMPLB/Salafiyah. Pada saat pertama kali

dikucurkan dana BOS pada tahun 2005, dana BOS diberikan ke

sekolah berdasarkan jumlah murid di masing-masing sekolah,

dengan perhitungan Rp235.000 per murid per tahun untuk

tingkat SD dan Rp324.500 per murid per tahun untuk tingkat

SMP. Biaya per unit mengalami peningkatan pada tahun 2008

menjadi Rp 254.000 per murid per tahun untuk tingkat SD, Rp.

354.000 per murid per tahun untuk tingkat SMP dan Rp. 22.000

per murid per tahun untuk buku. Total alokasi APBN untuk dana

BOS Depdiknas tahun 2007 mencapai Rp. 9.840.967.844.600,00

Selama periode tahun 2005-2006, alokasi dana BOS

mengalami peningkatan yang sangat signifikan, melebihi 100%

antara periode tahun 2005-2006, lalu mengalami penurunan

yang tidak terlalu signifikan pada tahun 2007, seperti yang

terlihat pada Gambar berikut. Adapun sasaran jumlah siswa

penerima BOS, paling banyak dari SD/MI/SDLB/Salafiyah SD.


10

Gambar 2.2 Alokasi Anggaran BOS Periode Tahun 2005-2007 (dalam Juta Rupiah)

2005 2006 2007

5.136.932

10.320.204 9.841.118

Total Anggaran BOS

Total Anggaran BOS

Sumber: Depdiknas

Gambar 2.3 Sasaran Jumlah Siswa Penerima BOS

20052006

2007

28.887.886 29.432.530

26.046.328

10.740.249 10.488.627

9.111.160

SD/MI/SDLB/Salafiyah SD SMP/MTs/SMPLB/Salafiyah SMP

Sumber: Depdiknas


11

Program BOS secara jelas menfokuskan pada subsidi

pendidikan bagi keluarga miskin dan penuntasan wajib belajar 9

tahun, seperti yang tercantum pada tujuan program BOS

menurut Buku Panduan 2006. Program BOS dapat dikatakan

sebagai bantuan ”gratis terbatas”, dimana menggratiskan siswa

miskin dan meringankan siswa tidak miskin. Sasaran program

BOS mencakup sekitar 40 juta siswa setara SD dan SMP di

seluruh Indonesia, dengan total dana lebih dari Rp. 11 trilyun per

tahun. Dengan mempertimbangkan besarnya skala program dan

besarnya dana, pengelolaan Program BOS dilakukan dengan

mekanisme dekonsentrasi ke tingkat provinsi. Dana BOS

diadministrasikan di DIPA (Dinas Pendidikan Provinsi), dan

penyaluran dana BOS disalurkan dengan mekanisme perbankan

langsung ke rekening sekolah. Teknis penyaluran BOS

dirancang sedemikian rupa untuk menghilangkan potensi

kebocoran dalam proses penyaluran. Dana dari Kantor

Pembendaharaan Kas Negara (KPKN) di Departemen Keuangan

disalurkan langsung ke rekening dana dekonsentrasi provinsi

tanpa melalui Depdiknas, kemudian provinsi menyalurkannya

langsung ke rekening sekolah tanpa melalui kabupaten/kota.

Menurut ketetapan yang berlaku, dana BOS hanya

digunakan untuk biaya operasional sekolah non personel,

misalnya uang pendaftaran, ATK, langganan daya dan jasa,

membayar guru/pegawai honorarium, kegiatan kesiswaan, dan

sebagainya. Dana BOS bukan untuk kesejahteraan guru dan

juga bukan untuk biaya investasi. Kesejahteraan guru dan biaya

investasi sekolah diharapkan dibiayai dari program lain, dengan


12

prioritas utama didanai oleh pemerintah daerah (pemda).

Sekolah yang menerima dana BOS diharuskan untuk mengikuti

semua aturan yang ditetapkan oleh pengelola program, baik

mengenai cara pengelolaan penggunaan, pertanggungjawaban

dana BOS yang diterima maupun monitoring dan evaluasi.

Sekolah berhak menolak BOS, jika sekolah mampu secara

ekonomi dan memiliki pendapatan yang lebih besar dari dana

BOS, yang harus disetujui oleh orang tua siswa dan komite

sekolah. Untuk sekolah penerima BOS harus mengikuti aturan

sebagai berikut:

Sekolah yang jumlah penerimaan dari peserta didik (sebelum

BOS) lebih kecil dari BOS harus membebaskan siswa dari

semua bentuk pungutan/sumbangan/iuran yang digunakan

untuk membiayai pengeluaran yang dapat dibiayai dari dana

BOS.

Sekolah juga diminta untuk membantu siswa kurang mampu

yang mengalami kesulitan transportasi dari dan ke sekolah.

Sekolah yang jumlah penerimaan dari peserya didik

(sebelum BOS) lebih besar dari BOS tetap dapat memungut

biaya tambahan, tetapi harus membebaskan iuran sekolah

bagi siswa miskin, apabila di sekolah tersebut ada siswa

miskin.

Bila masih ada sisa dana BOS, setelah digunakan untuk

mensubsidi siswa miskin, maka sisa dana tersebut dapat

digunakan untuk mensubsidi siswa lain.


13

Apabila di sekolah tersebut tidak ada siswa miskin, dana

BOS dapat digunakan untuk mensubsidi semua siswa

sehingga iuran siswa akan berkurang.

Berdasarkan penelitian Badan Penelitian dan

Pengembangan Depdiknas, dana BOS telah memberikan

dampak positif sebagai berikut (Lakip 2005-2008): (i) Program

BOS meningkatkan jumlah siswa yang terbebas dari pungutan

biaya operasional sekolah/madrasah yaitu, dari 28.4% pada

tahun 2004 menjadi 70.3% setelah digulirkannya program BOS

sejak tahun 2005, (ii) Program BOS menurunkan angka putus

sekolah dari 0.60% menjadi 0.40%, menurunkan tingkat

kehadiran dari 2.71% menjadi 2.14%, dan menurunkan angka

mengulang kelas dari 1.73% menjadi 1.24%, serta meningkatkan

angka melanjutkan dari SD/MI ke SMP/MTs dari 94.27% menjadi

96.70%, jika dibandingkan antara kondisi setelah digulirkannya

program BOS sejak tahun 2005, (iii) Penyelenggaraan program

BOS pada tahun 2007 relatif lebih baik dibandingkan dengan

tahun 2006 dilihat dari aspek perencanaan dan

pengorganisasian, sosialisasi program, penyaluran dana,

pemanfaatan dana, serta monitoring evaluasi dan pelaporannya.

Namun demikian, masih ditemukan beberapa kelemahan yaitu

pengadaan buku pedoman yang masih kurang efisien, waktu

penyampaian buku pedoman, sosialisasi, dan penyaluran dana

yang kadang terlambat, serta masih terjadinya kesalahan data

jumlah siswa di sementara sekolah/madrasah.


14

BOS Buku

BOS buku dimasudkan sebagai subsidi kepada semua

peserta didik wajib belajar, yang disalurkan melalui satuan

pendidikan, sehingga diharapkan siswa miskin dapat mengakses

buku teks pelajaran yang digunakan satuan pendidikan melalui

peminjaman buku di perpustakaan sekolah. BOS buku,

diharapkan dapat meringankan beban biaya pendidikan bagi

siswa miskin dan sekaligus meningkatkan mutu pendidikan.

Seperti halnya BOS Tunai, BOS buku dialokasikan ke semua

sekolah dan madrasah serta bentuk lainnya yang sederajat, baik

negeri maupun swasta, yang melaksanakan program wajib

belajar 9 tahun.

Besarnya alokasi BOS per satuan pendidikan ditentukan

atas dasar jumlah peserta didik dengan biaya satuan

Rp.22.000/siswa untuk tahun 2007. Dana bantuan BOS buku

hanya ditujukan untuk membeli satu buku teks saja (diantara tiga

mata pelajaran Matematika, Bahasa Inggris, atau Bahasa

Indonesia). Total alokasi APBN untuk dana BOS Buku

Depdiknas tahun 2007 mencapai Rp.595.141.537.400,00. Mulai

tahun 2007, BOS buku juga diberikan kepada siswa SMP

Terbuka. Tata cara pengalokasian BOS Buku mengikuti tata cara

yang dipakai untuk BOS Tunai.

Menurut penelitian Balitbang Depdiknas, program BOS

buku telah memberikan dampak positif sebagai berikut (Lakip

2005-2008): (i) BOS Buku telah menurunkan biaya pendidikan

sebesar 11.77% (setelah memperhitungkan tingkat inflasi 2006


15

sebesar 6.6%) dibandingkan dengan sebelum program BOS

Buku diluncurkan. Rerata jumlah dana yang dikeluarkan oleh

orang tua untuk pembelian buku teks pada tahun ajaran

2005/2006 yang sebesar Rp.133.720 turun menjadi Rp.125.762

pada tahun 2006/2007, dan (ii) Sebanyak 97.3% orang tua

menyatakan keberadaan program BOS Buku meringankan

beban pembiayaan mereka.

2.2. Analisa dan Pembahasan

2.2.1. BOS dengan Keberpihakan terhadap Masyarakat

Miskin

Sebagian besar penerima dana BOS tersebut terpusat di

Pulau Jawa yaitu Propinsi Jawa Barat, Jawa Tengah dan Jawa

Timur. Jika dilihat lebih lanjut, distribusi alokasi dana BOS antara

periode tahun 2005-2007, masih menunjukkan tingginya

disparitas antar wilayah penerima dana BOS.

Berdasarkan gambar berikut, terlihat bahwa program

BOS belum banyak menyentuh orang miskin. Hal ini dapat dilihat

dari propinsi-propinsi yang memiliki persentase penduduk miskin

paling besar seperti Papua, Papua Barat, Maluku dan Gorontalo

belum memanfaatkan program BOS secara optimal. Dengan

perkataan lain, jika tujuan BOS adalah bertujuan untuk

membebaskan biaya pendidikan bagi siswa miskin dalam rangka

penuntasan wajib belajar 9 tahun seperti pada panduan BOS

2006, maka seharusnya dana BOS lebih banyak dikucurkan


16

untuk propinsi yang memiliki presentase penduduk miskin

terbesar, seperti Papua dan Maluku.

Gambar 2.4 Alokasi Dana BOS dan Penduduk Miskin Tahun 2007

-

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

1.600

1.800

NA

D

Su

mu

t

Su

mb

ar

Ria

u

Jam

bi

Su

mse

l

Be

ng

ku

lu

La

mp

un

g

Ba

be

l

Ke

pri

DK

I Ja

ka

rta

Jab

ar

Jate

ng

DIY

Jati

m

Ba

nte

n

Ba

li

NT

B

NT

T

Ka

lba

r

Ka

lte

ng

Ka

lse

l

Ka

ltim

Su

lut

Su

lte

ng

Su

lse

l

Su

ltra

Go

ron

talo

Su

lba

r

Ma

luk

u

Ma

luk

u U

tara

Pa

pu

a

Pa

pu

a B

ara

t

Alokasi Dana BOS Presentase Penduduk Miskin Terhadap Total Penduduk Propinsi

Sumber: Depdiknas, diolah

2.2.2. BOS dan Percepatan Wajardikdas

Program BOS bertujuan untuk mempercepat penuntasan

Wajib Belajar 9 tahun, dimana seperti diketahui salah satu

indikator keberhasilan Wajardikdas adalah angka partisipasi

kasar. Gambar berikut menunjukkan bahwa sepertinya tidak ada

hubungan antara dana BOS dengan APK SD pada tahun 2007.


17

Hal ini terlihat bahwa propinsi seperti Bali, Kalimantan Timur,

Kalimantan Barat, Sulawesi Utara, Kalimantan Tengah,

Kalimantan Selatan, Lampung dan Jambi yang memiliki APK SD

diatas rata-rata nasional, walaupun mereka hanya menerima

dana BOS sedikit.

Gambar 2.5 APK SD dan BOS SD Tahun 2007

NAD

Sumut

Sumbar

R i a u;

Jambi

Sumsel

Bengkulu

Lampung

DKI Jakarta

Jabar

Jateng

DIY

Jatim

B a l i

NTB

NTT

Kalbar

Kalteng

Kalsel

Kaltim

Sulut

Sulteng Sulsel

Sulbar

Sultra

Maluku

Banten

105

107

109

111

113

115

117

119

121

123

125

40 240 440 640 840 1.040 1.240 1.440 1.640 1.840

AP

K S

D

BOS SD


Hal yang serupa juga terjadi pada BOS SMP, dimana

tidak terlihat adanya hubungan dana BOS SMP dengan APK

SMP tahun 2007. Kasus yang sangat ekstrem dapat dilihat pada

Provinsi Jawa Barat dan Jawa Tengah. Propinsi Jawa Barat

adalah provinsi penerima dana BOS terbesar dibandingkan

provinsi-provinsi lain pada tahun 2007, namun memiliki APK

SMP masih dibawah rata-rata nasional. Di sisi lain, DIY yang


18

menerima dana BOS terkecil pada tahun 2007, tetapi memiliki

APK SMP paling tinggi dibandingkan dengan provinsi-provinsi

lain.

Gambar 2.6 APK SMP dan BOS SMP Tahun 2007

NAD Sumut

Sumbar

R i a u;

Sumsel

Lampung

DKI Jakarta

Jabar

Jateng

DIY

Jatim

B a l i

NTB

NTT

Kalbar

Kaltim

Sulsel

Banten

45

55

65

75

85

95

105

40 140 240 340 440 540

AP

K S

MP

BOS SMP


Sehingga dapat disimpulkan bahwa dana BOS tidak

terlalu signifikan dalam meningkatkan APK SD, masih banyak

faktor lain yang mempengaruhi outcomes Wajardikdas. Hal ini

sejalan dengan hasil temuan di lapangan dimana hanya sekitar

67,86% responden menyatakan bahwa program BOS

berdampak pada outcomes program Wajardikdas.


19

2.2.3. BOS dan Jumlah Siswa Mengulang

Jumlah siswa mengulang SD mengalami penurunan yang

sangat drastis pada saat era BOS. Terjadi penurunan jumlah

siswa mengulang SD sebesar 16,7 persen dibandingkan

sebelum adanya program BOS, penurunan ini terus berlanjut

sampai 2007, yaitu turun sekitar 67,2 persen. Jika dilihat lebih

jauh, penurunan angka mengulang siswa SD Swasta lebih tinggi

dibandingkan SD Negeri yaitu sebesar 22,2 persen pada tahun

2006, sedangkan SD Negeri hanya sebesar 16,3 persen. Namun

demikian, kondisi ini berbalik pada tahun 2007, dimana

penurunan angka mengulang SD Negeri jauh lebih besar

dibandingkan SD Swasta, yaitu sebesar 68,72 persen.

Gambar 2.7 Jumlah Siswa Mengulang SD

Negeri Swasta Negeri Swasta Negeri Swasta

2004 2006 2007

Pra BOS Era BOS

1.118.678

71.628

935.452

55.723

292.608

32.262

Jumlah Siswa Mengulang SD



20

Lebih lanjut, jumlah siswa mengulang SMP mengalami

penurunan menjadi 15.755 siswa pada tahun 2007 (era BOS).

Jika dibandingkan dengan kondisi pra BOS pada tahun 2004,

penurunannya sebesar 58.46 persen. Akan tetapi, pada tahun

2006, satu tahun setelah program BOS diluncurkan, angka

mengulang siswa mengalami peningkatan sebesar 12.15 persen.

Namun demikian, jika dilihat secara keseluruhan jumlah siswa

mengulang SMP mengalami penurunan pada era BOS.

Gambar 2.8 Jumlah Siswa Mengulang SMP


2004 2006 2007

Pra BOS Era BOS

27.837

10.088

30.645

11.887 11.362

4.393

Jumlah Siswa Mengulang SMP


Bila dibandingkan dengan antar SD dan SMP, maka penurunan

angka mengulang SD jauh lebih besar dibandingkan SMP pada

era BOS. Sehingga dapat disimpulkan, bahwa ada indikasi

program BOS berdampak pada penurunan jumlah siswa

mengulang SD dan SMP. Namun demikian, hasil ini tidak dapat


21

mengatakan bahwa program BOS benar-benar berdampak pada

penurunan angka mengulang SD dan SMP, diperlukan model

lain untuk menerangkan lebih jauh hal tersebut. Karena

keterbatasan data tidak dapat dilakukan dalam studi ini.

2.2.4. BOS dan Jumlah Lulusan

Jika dibandingkan pada saat pra BOS (tahun 2004),

jumlah lulusan SD mengalami peningkatan pada saat era BOS

(tahun 2006) sebesar 11,9 persen. Peningkatan terjadi paling

besar di SD Swasta yaitu sebesar 4,4 persen. Hal ini

menunjukkan adanya peningkatan jumlah lulusan SD pada era

BOS.

Berbeda dengan yang terjadi pada jenjang pendidikan

sekolah dasar, jumlah lulusan mengalami penurunan pada era

BOS menjadi 964.099 siswa pada tahun 2007 atau turun sekitar

59,29 persen pada pra BOS (tahun 2004). Walaupun pada tahun

2006, jumlah lulusan mengalami peningkatan, namun

perubahannya sangat sedikit sekali, sekitar 2,8 persen

dibandingkan pada era BOS (tahun 2004). Sehingga dapat

dikatakan bahwa adanya indikasi bahwa program BOS tidak

berdampak pada jumlah lulusan SMP.


22

Gambar 2.9 Jumlah Lulusan SD

Negeri Swasta Negeri Swasta

2004 2006

Pra BOS Era BOS

3.411.647

245.614

3.444.374

256.498

Jumlah Lulusan SD


Gambar 2.10 Jumlah Lulusan SMP


2004 2006 2007

Pra BOS Era BOS

1.769.617

598.722

1.800.587

635.919 666.275

297.824

Jumlah Lulusan SMP



23

2.3. Permasalahan

Berdasarkan temuan di lapangan, terdapat beberapa

permasalahan dalam implementasi program BOS. Pertama,

formula penentuan alokasi dana yang didasarkan pada jumlah

siswa dirasa kurang adil bagi sekolah yang mempunyai jumlah

siswa sedikit, memiliki banyak guru honorer, berlokasi di tempat

terpencil, yang memiliki keterbatasan infrastruktur dan sekolah

khusus (SDLB dan SMPLB). Kedua, secara umum program BOS

cenderung dalam bentuk subsidi umum, dan manfaat yang

dirasakan siswa miskin dan tidak miskin hampir sama, karena

hanya sebagian kecil yang dialokasikan untuk siswa miskin.

Ketiga, sekolah yang menolak BOS umumnya sekolah yang

relatif kaya. Keputusan untuk menolak program BOS hanya

dilakukan secara sepihak oleh pengelola sekolah, tanpa

bermusyawarah dengan orang tua murid. Keempat, administrasi

pelaksanaan di tingkat sekolah terlalu banyak menyita waktu dan

perhatian kepala sekolah yang peranannya sangat krusial dalam

manajemen kegiatan belajar-mengajar, sehingga dikhawatirkan

justru akan berdampak negatif terhadap kegiatan belajar

mengajar. Kelima, sering terjadinya ketelambatan pencairan

dana BOS, yang mengakibatkan manajemen sekolah harus

mencari dana talangan. Keenam, banyak persepsi dari orang tua

murid yang salah bahwa program BOS membebaskan siswa dari

semua biaya.


24

2.4. Implikasi Kebijakan

Secara umum Program BOS telah membantu

penyelenggaraan kegiatan belajar disekolah dan dalam batas-

batas tertentu telah mengurangi biaya beban biaya pendidikan

yang ditanggung orang tua murid. Dengan mempertimbangkan

manfaat yang telah terwujud dan potensi manfaat program

dimasa depan, disarankan agar program BOS terus dilanjutkan

dengan berbagai penyempurnaan konseptual dan teknis agar

manfaat program dapat lebih optimal. Selain itu, beberapa hal

yang perlu disempurnakan dalam teknis pelaksanaan program

adalah:

1. Kesamaan persepsi mengenai tujuan dan sasaran

program yang akan menjadi landasan bagi pelaksanaan

program, mulai dari tahap sosialisasi, pelaksanaan

sampai monitoring dan evaluasi. Agar tidak

membingungkan masyarakat dan pelaksana program.

Ada dua hal yang perlu mendapat penekanan, yaitu: (1)

bahwa program BOS hanya memenuhi pelayanan

minimum pendidikan, sehingga dalam rangka

peningkatan mutu pendidikan tidak menutup partisipasi

dan kontribusi masyarakat, dan (2) sasaran utaama

program adalah untuk membebaskan biaya pendidikan

bagi masyarakat miskin sehingga tidak terjadi putus

sekolah.

2. Perlu rumusan formulasi alokasi dana yang lebih

proporsional dengan melibatkan variabel jumlah siswa,


25

jumlah guru honor, lokasi sekolah dan kondisi sekolah.

Khusus untuk sekolah tertentu seperti yang mempunyai

jumlah siswa sedikit, yang memiliki banyak guru honor,

banyak siswa miskin, sekolah khusus (SDLB atau

SMPLB), sekolah yang berlokasi di daerah terpencil perlu

memperoleh program/alokasi khusus dari APBN atau

APBD.

3. Untuk menjamin bahwa sekolah dan yayasan tidak

membuat keputusan penolakan BOS secara sepihak,

penolakan sekolah yang tidak bersedia menerima BOS

harus disertai surat keputusan hasil musyawarah antara

sekolah dengan dewan gurum komite sekolah dan

perwakilan orang tua murid

4. Pencairan dana seharusnya tidak dibebani dengan

persyaratan-persyaratan tambahan yang memperpanjang

birokrasi, kecuali yang sudah ditetapkan dalam buku

pedoman.

5. Tidak diperlukan adanya pengaturan batas waktu

pengambilan dana, mengingat kebutuhan sekolah tiap

bulan tidak selalu sama. Disamping itu, perlu dipertegas

bahwa pencairan dan penggunaan dana tidak dibatasi

hanya satu semester saja.


26

BAB III

DESENTRALISASI PENDIDIKAN

3.1. Kerangka Kebijakan Desentralisasi Pendidikan

Sejak ditetapkan Undang-Undang no.22 Tahun 1999

Tentang Otonomi Daerah, sistem pemerintahan di Indonesia

mengalami reformasi sistem pemerintahan yang sentralistis

kepada pemerintahan yang lebih otonom dan terdesetralisasi.

Untuk mendukung penyelenggaraan otonomi daerah ini,

ditetapkan pula Undang-Undang No.25 Tahun 1999 tentang

Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah.

Sejak saat itu, dinamika pembangunan Indonesia dari sisi

pemerintahan dan keuangan mengalami perubahan yang

fundamental. Pemerintah daerah dengan kewenangan yang lebih

luas dituntut untuk dapat mengoptimalkan pembangunan di

daerahnya, dengan sumber daya manusia dan sumber daya

keuangan yang dimiliki untuk dapat menyelenggarakan otonomi

daerah. Kemudian Undang-Undang No.32 Tahun 2004 tentang

Pemerintah Daerah dan Undang-Undang No. 33 Tahun 2004

tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan

Daerah ditetap sebagai pengganti kedua undang-undang di atas.


27

Tabel 3.1 Urusan Wajib Yang Menjadi Kewenangan

Pemerintah Daerah

Provinsi Kabupaten/ Kota

a. perencanaan dan pengendalian pembangunan;

a. perencanaan dan pengendalian pembangunan;

b. perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang;

b. perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang;

c. penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat;

c. penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat;

d. penyediaan sarana dan prasarana umum; d. penyediaan sarana dan prasarana umum;

e. penanganan bidang kesehatan; e. penanganan bidang kesehatan;

f. penyelenggaraan pendidikan dan alokasi sumber daya manusia potensial;

f. penyelenggaraan pendidikan;

g. penanggulangan masalah sosial lintas kabupaten/kota;

g. penanggulangan masalah sosial;

h. pelayanan bidang ketenagakerjaan lintas kabupaten/kota;

h. pelayanan bidang ketenagakerjaan;

i. fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil, dan menengah termasuk lintas kabupaten/kota;

i. fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil dan menengah;

j. pengendalian lingkungan hidup; j. pengendalian lingkungan hidup;

k. pelayanan pertanahan termasuk lintas kabupaten/kota;

k. pelayanan pertanahan;

l. pelayanan kependudukan, dan catatan sipil;

l. pelayanan kependudukan, dan catatan sipil;

m. pelayanan administrasi umum pemerintahan;

m. pelayanan administrasi umum pemerintahan;

n. pelayanan administrasi penanaman modal termasuk lintas kabupaten/kota;

n. pelayanan administrasi penanaman modal;

o. penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya yang belum dapat dilaksanakan oleh kabupaten/kota;

o. penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya;

p. urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan.

p. urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan.

Sumber: Disarikan dari Undang-Undang No.32 Tahun 2004.


28

Berdasarkan Undang-Undang No.32 Tahun 2004,

pemerintah daerah memiliki otonom yang seluas-luasnya untuk

mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahannya

terkecuali kecuali urusan pemerintahan yang oleh Undang-

Undang ini ditentukan menjadi urusan Pemerintah Pusat1.

Sementara itu, urusan-urusan wajib yang menjadi kewenangan

daerah baik provinsi maupun kabupaten/kota meliputi

perencanaan dan pengendalian pembangunan, pelayanan

umum, pendidikan, kesehatan, kependudukan dan pelayanan

dasar lainnya. Secara umum urusan wajib yang menjadi

kewenangan provinsi dan kabupaten/kota adalah sama, yang

membedakan adalah cakupan urusannya dimana untuk provinsi

lebih pada urusan-urusan yang mencakup lintas kabupaten/kota.

Urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintah provinsi dan

kabupaten/ kota secara detail disajikan pada tabel di atas.

Berdasarkan undang-undang di ataslah desentralisasi

pendidikan dilaksanakan. Sejumlah urusan dalam pembangunan

bidang pendidikan didesentralisasikan kepada pemerintah

daerah baik pemerintah provinsi maupun pemerintah

kabupaten/kota. Gagasan desentralisasi pendidikan

sesungguhnya bukanlah sesuatu yang baru dalam

pembangunan pendidikan. Melalui Undang-Undang Nomor 3

tahun 1947 daerah diberikan kewenangan untuk

menyelenggarakan pendidikan sesuai dengan kebutuhannya,

1 Urusan Pemerintahan yang menjadi urusan pemerintah Pusat meliputi: politik luar

negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, agama, moneter dan fiskal nasional. (UU No.32 Tahun 2004, Pasal 10, ayat 3).


29

utamanya dalam bidang pertukangan dan kepandaian putri.

Beberapa tahun kemudian melalui Undang-Undang No. 4 Tahun

1950 dan PP Nomor 65 Tahun 1951 kewenangan pengelolaan

pendidikan dasar berada pada pemerintah daerah. Dengan

landasan hukum yang sama pula pihak swasta dapat turut serta

dalam mendirikan sekolah.

Secara konseptual desentralisasi pendidikan dapat

diterjemahkan sebagai pendelegasian sebagian atau seluruh

kewenangan di bidang pendidikan yang seharusnya dilakukan

oleh pejabat pusat atau pejabat di bawahnya atau dari

pemerintah pusat kepada pemerintah daerah atau dari

pemerintah kepada masyarakat (Catur Ratna, 2008). Sementara

itu, Departemen Pendidikan Nasional mendefinisikan

desentralisasi pendidikan dalam 2 definisi. Pertama,

desentralisasi pendidikan dalam arti desentralisasi pemerintahan

dalam bidang pendidikan. Dalam definisi ini diharapkan dengan

desentralisasi pendidikan dapat mewujudkan pemerintahan

daerah yang otonom dalam pengelolaan pendidikan. Kedua

adalah desentralisasi pada satuan pendidikan. Dalam definisi ini

desentralisasi pendidikan ditujukan untuk mewujudkan

lembaga/satuan pendidikan yang mandiri dan profesional.

Konsep desentralisasi pendidikan sendiri diharapkan dapat

mencapai pengelolaan pendidikan yang efisien, demokratis dan

berkeadilan.

Secara umum kewenangan pemerintah provinsi dan

kabupaten/kota dalam bidang pendidikan adalah dalam hal


30

penyelenggaraan pendidikan ditambah dengan kewenangan

provinsi dalam hal alokasi sumber daya manusia potensial.

Namun kemudian berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 38

Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintah Antara

Pemerintah (pusat), Pemerintahan Daerah Provinsi dan

Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota; pemerintah merumuskan

kebijakan yang lebih detail dan bersifat teknis terutama berkaitan

dengan kewenangan dalam urusan pendidikan. Kewenangan

urusan pendidikan ini sendiri dibedakan atas 4 bidang, yaitu:

Kebijakan, Pembiayaan, Kurikulum, Sarana Prasana, Pendidikan

dan Tenaga Kependidikan, serta Pengendalian Mutu Pendidikan

(Detail Pembagian Urusan dimaksud terlampir).

Dalam konteks pelaksanaan Program Wajardikdas 9

tahun, kewenangan pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten/

kota untuk pendidikan dasar dan menengah berdasarkan

Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 disusun sebagai

berikut:

1. Bidang Kebijakan strategis di tingkat nasional menjadi

kewenangan pemerintah pusat, kebijakan strategis di

tingkat provinsi kewenangan pemerintahan provinsi

sementara kebijakan yang bersifat operasional menjadi

kewenangan pemerintah kabupaten/kota.

2. Bidang Pembiayaan di tingkat nasional menjadi

kewenangan pemerintah pusat, pendidikan dasar dan

menengah yang bertaraf internasional kewenangan

pemerintah provinsi sementara pendidikan dasar dan


31

menengah secara umum menjadi kewenangan pemerintah

kabupaten/ kota.

3. Bidang Kurikulum ditetapkan oleh pemerintah pusat

sementara pemerintah provinsi dan kabupaten/kota

mempunyai kewenangan dalam hal sosialisasi kurikulum

sesuai kewenangannya masing-masing.

4. Bidang Sarana dan Prasarana merupakan kewenangan

pemerintah pusat utamanya dalam hal monitoring dan

evaluasi sementara dalam hal pengawasan menjadi

kewenangan pemerintah pusat, provinsi dan

kabupaten/kota sesuai dengan kewenangannya masing-

masing.

5. Bidang Pendidik dan Tenaga Pendidikan secara

nasional menjadi kewenangan pemerintah pusat,

pendidikan dasar dan menengah bertaraf internasional

menjadi kewenangan pemerintahan provinsi sementara

pendidikan dasar dan menengah menjadi kewenangan

pemerintah kabupaten/kota.

6. Bidang Pengendalian Mutu pemerintah pusat, provinsi

dan kabupaten mempunyai kewenangan dalam hal

penetapan, supervisi dan monitoring evaluasi sesuai

dengan kewenangannya masing-masing.

Dengan pembagian kewenangan di atas, diharapkan

pelaksanaan Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun

(Wajardikdas 9 Tahun) dalam konteks desentralisasi dapat


32

mengurangi kesenjangan pembangunan antar daerah secara

makro dan lebih mendekatkan pelayanan kepada masyarakat

secara mikro. Hal Ini sejalan dengan sasaran Wajardikdas 9

tahun utamanya dalam perluasan dan pemerataan akses

pendidikan dasar 9 tahun.

3.2. Pembiayaan Dalam Kerangka Desentralisasi

Pendidikan

3.2.1. Desentralisasi Fiskal

Sejalan dengan pembagian kewenangan di atas, juga

dilaksanakan desentralisasi fiskal untuk mendukung pelaksanaan

otonomi dan desentralisasi pendidikan. Desentralisasi fiskal

dicerminkan oleh adanya pos dana perimbangan dalam APBD

daerah baik provinsi maupun kabupaten/kota. Dana

perimbangan ini bersumber dari APBN dan dialokasikan kepada

pemerintah daerah melalui beberapa mekanisme, yaitu: Dana

Bagi Hasil (DBH), Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi

Khusus (DAK), Dana Dekonsentrasi dan Dana Tugas

Perbantuan. Undang-Undang No.33 Tahun 2004 tentang

Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan

pemerintah Daerah menyebutkan spesifikasi masing-masing

komponen sebagai berikut:

Dana Bagi Hasil (DBH) adalah dana yang bersumber dari

pendapatan APBN yang dialokasikan kepada daerah


33

berdasarkan angka persentase untuk mendanai kebutuhan

daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi.

Dana Alokasi Umum (DAU) adalah dana yang bersumber

dari pendapatan APBN yang dialokasikan dengan tujuan

pemerataan kemampuan keuangan antar-daerah untuk

mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan

desentralisasi.

Dana Alokasi Khusus (DAK) adalah dana yang bersumber

dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada Daerah

tertentu dengan tujuan untuk membantu mendanai kegiatan

khusus yang merupakan urusan Daerah dan sesuai dengan

prioritas nasional.

Dana Dekonsentrasi adalah dana yang berasal dari APBN

yang dilaksanakan oleh gubernur sebagai wakil Pemerintah

yang mencakup semua penerimaan dan pengeluaran

dalam rangka pelaksanaan Dekonsentrasi, tidak termasuk

dana yang dialokasikan untuk instansi vertikal pusat di

daerah.

Dana Tugas Perbantuan adalah dana yang berasal dari

APBN yang dilaksanakan oleh daerah yang mencakup

semua penerimaan dan pengeluaran dalam rangka

pelaksanaan Tugas Pembantuan.

Sementara itu, pemerintah daerah juga memiliki sumber

pendapatannya sendiri sebagai sumber pembiayaan

pembangunan daerah, diantaranya pajak daerah, retribusi


34

daerah dan pendapatan lainnya. Sumber-sumber pembiayaan

baik yang bersumber dari APBN maupun APBD inilah yang

digunakan untuk membiayai pembangunan daerah sesuai

dengan arah dan prioritas pembangunan di daerah. Mekanisme

yang serupa juga berlaku bagi pembiayaan pembangunan

pendidikan di daerah. Sumber-sumber seperti dana bagi hasil,

DAU dan Pendapatan Asli Daerah dikumpulkan dalam pos

pendapatan daerah dan dialokasikan ke tiap-tiap bidang-

termasuk pendidikan- sesuai dengan arah dan prioritas daerah

sementara sumber-sumber seperti DAK, Dana Dekonsentralisasi

dan Dana Tugas Perbantuan dialokasikan pada bidang-bidang

tertentu sesuai dengan peruntukkan yang telah ditentukan oleh

pemerintah termasuk pembiayaan bidang pendidikan.


35

Gambar 3.1 Alur Pembiayaan Pendidikan Nasional

Pembiayaan bidang pendidikan secara umum sejalan

dengan mekanisme pembiayaan pembangunan daerah dalam

kerangka desentralisasi di atas. Melalui prioritas tertentu dalam

pembangunan di masing-masing daerah, bidang pendidikan

memperoleh sumber pembiayaan dari komponen PAD, DAU dan

dana bagi hasil. Sementara itu, bidang pendidikan secara khusus

dibiayai pula oleh DAK, dana Dekonsentrasi dan Dana Tugas

Perbantuan khusus untuk bidang pendidikan. Dana

APBN

Belanja Pusat

Belanja Daerah

Depdiknas Depag K/L Lainnya

Satuan Pendidikan – Tenaga Pendidik – Peserta Didik

DAU DAK Bagi Hasil

APBD-Prop

APBD-Kab/Kota

Tugas Perbantuan

Diknasprop

Diknas Kab/Kota

Blo

ck

Gra

nt

Perimbangan

Dekonsentrasi

Dek

on.

Pro

vins

i

AP

BD

P

end

idik

an

Dek

on. K

ab/

kota


36

Dekonsentrasi dan Tugas Perbantuan dialokasikan melalui

mekanisme pembiayaan APBN kepada Departemen Pendidikan

Nasional dan Departemen Agama yang dialokasikan kembali

kepada pemerintah provinsi dan kabupaten/kota. Selain itu,

Departemen Pendidikan Nasional dan Departemen Agama

mengalokasikan dana langsung kepada satuan pendidikan,

tenaga pendidik maupun peserta didik melalui mekanisme block

grant. Melalui mekanisme yang serupa, pembiayaan pendidikan

juga dilaksanakan melalui mekanisme APBD Provinsi dan

Kabupate/Kota sesuai dengan kewenangannya masing-masing.

Secara detail alur pembiayaan pembangunan bidang pendidikan

seperti pada Gambar di atas.

3.2.2. Pembiayaan Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun

Program Wajardikdas 9 Tahun dapat dikatakan

sebagai program yang krusial dapat pembangunan

nasional utamanya dalam pembangunan jangka menengah

2005-2009. Bahkan Program Wajardikdas ini dapat

dikatakan sebagai program utama Departemen Pendidikan

Nasional. Hal ini dapat dilihat tidak saja dari alokasi

anggaran untuk program Wajardikdas 9 Tahun yang terus

meningkat setiap tahun tetap juga porsinya yang cukup

besar dibandingkan dengan program-program lainnya yang

dilaksanakan oleh Depdiknas. Dari Gambar berikut tampak

bahwa porsi anggaran untuk Wajardikdas 9 tahun terus


37

mengalami peningkatan tiap tahunnya, dari 41,9 persen di

tahun 2005 hingga mencapai 48,19 persen di tahun 2008.

secara nominal anggaran Program Wajardikdas juga terus

mengalami peningkatan dari Rp.10,82 Miliar di tahun 2005

hingga Rp.23,96 Miliar di tahun 2008.

Gambar 3.2 Perkembangan Alokasi Anggaran Program

Wajardikdas 9 Tahun Departemen Pendidikan Nasional

48,19%

46,13%50,15%

41,90%

-

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

80.000

2005 2006 2007 2008

Rp. Miliar

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%Wajardikdas 9 Tahun

Total Belanja Depdiknas

% Anggaran Wajardikdas 9 Tahun

Sumber: www.depdiknas.go.id


38

Gambar 3.3 Komposisi Dana Alokasi Khusus (DAK) 2004-2007

6,7%

4,2%

29,5%42,1%38,3% 33,0%

23,0%

30,4%

30,5%

25,3%

16,1%

19,8%

15,5%

20,8%

10,8%6,4%

8,0%8,7%9,5%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2004 2005 2006 2007

Infrastruktur

Pendidikan

Kesehatan

Kelautan Perikanan

PertanianPrasarana Pemerintahan

Keterangan: - Alokasi DAK bidang Pertanian sejak tahun 2005. - Alokasi DAK Bidang Lingkungan Hidup sejak 2006 - Alokasi Infrastruktur sejak tahun 2005 termasuk infrastruktur air bersih. Sumber: Departemen Keuangan, berbagai periode, diolah.

Salah satu komponen yang erat kaitannya dengan

Pelaksanaan Wajardikdas dalam kerangka desentralisasi adalah

DAK bidang Pendidikan. DAK bidang pendidikan ini bersumber

dari APBN dan dialokasikan ke daerah untuk membantu

pembangunan dan rehabilitasi fisik sarana pendidikan khususnya


39

pendidikan dasar 9 tahun. Porsi alokasi DAK Pendidikan relatif

cukup besar dibandingkan alokasi DAK untuk bidang lainnya.

Dari Gambar berikut ini tampak bahwa sepanjang 2004-2007,

porsi alokasi DAK Pendidikan rata-rata adalah 27,28 persen dari

total alokasi DAK setiap tahun. Porsi ini tertinggi setelah DAK

bidang Infrastuktur dengan porsi rata-rata sebesar 35,71 persen

setiap tahunnya.

DAK pendidikan sendiri sangat erat kaitannya dengan

desentralisasi pendidikan. Pertama, karena alokasi DAK

Pendidikan memprasyaratkan adanya Dana pendamping dari

APBD yang besarnya minimal 10 persen dari alokasi dana DAK.

Hal ini mendorong peran serta pemerintah daerah pembangunan

bidang pendidikan, dalam hal ini rehabilitasi fisik. Kedua, DAK

pendidikan diprioritaskan pada daerah-daerah yang memiliki

kemampuan fiskal relatif lebih rendah dibandingkan daerah

lainnya di Indonesia2. Ketiga, DAK Pendidikan diprioritaskan bagi

daerah-daerah tertinggal dan terpencil, daerah pesisir dan

kepulauan, daerah perbatasan, daerah rawan banjir, daerah

rawan pangan serta kriteria-kriteria lainnya terkait dengan

karakteristik daerah. Keempat, alokasi DAK Pendidikan dikelola

langsung oleh sekolah sebagai satuan pendidikan terendah.

3.2.3. Anggaran Pemerintah Daerah

2 Tahun 2006 mengunakan acuan Indeks Fiskal Netto dibawah 1, sedangkan tahun 2007

menngunakan dasar penerimaan umum dikurangi belanja pegawai.


40

Salah satu tujuan desentralisasi pendidikan adalah untuk

lebih mengoptimalkan pembangunan bidang pendidikan.

Pemerintah daerah baik provinsi maupun kabupaten/kota

memiliki kewenangannya masing-masing untuk merencanakan

dan melaksanakan pembangunan pendidikan di daerahnya.

Kewenangan yang lebih luas ini didukung pula oleh dukungan

pembiayaan pemerintah, baik melalui kementerian/ lembaga

terkait maupun melalui mekanisme dana perimbangan.

Disamping itu, terdapat sumber-sumber pembiayaan baik yang

bersumber dari APBD provinsi maupun APBD kabupaten/kota.

Sejalan dengan desentralisasi pendidikan, masing-

masing instansi dan tingkatan pemerintahan memainkan

peranannya masing-masing dalam pembiayaan pendidikan.

Dengan kata lain dengan prinsip “money follow function”,

desentralisasi pendidikan tidak saja dapat dilihat dari pembagian

kewenangan antara pemerintah pusat, provinsi dan

kabupaten/kota tetapi juga dari kontribusi masing-masing tingkat

pemerintahan terhadap pembiayaan bidang pendidikan. Hal ini

dapat dilihat dari kontribusi pemerintah kabupaten terhadap total

belanja pendidikan dasar 9 tahun secara nasional. Pada gambar

di bawah ini dapat dilihat bahwa kontribusi rata-rata pemerintah

kabupaten/ kota sepanjang 2004-2006 mencapai di atas 50

persen.


41

Data Anggaran pendidikan di Era Desentralisasi

Berbagai kebijakan juga dilahirkan dalam periode

desentralisasi pendidikan. Salah satunya kebijakan dalam

akuntansi pemerintahan. Berdasarkan Kepmendagri

No.29 Tahun 2002, Struktur keuangan pemerintah daerah

berubah dari sektoral-based menjadi economic-based.

Hal ini menjadi isu tersendiri untuk menganalisis

anggaran pendidikan tidak saja pada tingkat

kabupaten/kota tetapi juga tingkat provinsi. Sebelum

2003, analisis terhadap anggaran sektoral lebih mudah

dilaksanakan dengan data sekunder berupa pelaporan

anggaran Provinsi atau kabupaten/kota yang terpublikasi

di Departemen Keuangan (www.dijk.go.id). Namun

setelah 2003, sejalan dengan kebijakan struktur anggaran

pemerintah data sekunder tersebut tidak lagi disajikan

dalam struktur sektoral, namun menurut ekonomi. Untuk

dapat menganalisis anggaran pemerintah pada bidang

pendidikan secara lebih baik, dibutuhkan rincian

anggaran yang ada di masing-masing kabupaten/kota.

http://www.dijk.go.id/


42

Gambar 3.4 Kontribusi Pemerintahan dalam Belanja Pendidikan

Dasar 9 Tahun 7

1,4

%

64

,4%

67

,2%

64

,5%

65

,7%

67

,9%

68

,7%

64

,9%

67

,5%

21

,9%

29

,6%

27

,5%

19

,7%

18

,3%

17

,9%

21

,0%

25

,5%

24

,0%

3,2%4,0%4,0%4,4%

5,5%5,1%

2,5%3,1%3,3%

5,3%5,6%6,2%9,7%10,4%10,7%2,7%2,9%3,4%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2004 2005 2006 2004 2005 2006 2004 2005 2006

SD/MI SMP/MTs Total

Pemerintah

Provinsi

Depag

Depdiknas

Pemerintah

Kabupaten/

Kota

Sumber: Laporan Pencapaian MDGs 2007, Bappenas, 2007, diolah.

Besaran ini termasuk juga gaji tenaga pendidik dan

tenaga kependidikan dimana dalam sistem keuangan antara

pemerintah pusat dan daerah termasuk anggaran yang

didesentralisasikan melalui Dana Alokasi Umum. Sementara itu,

DAU masih merupakan sumber penerimaan utama keuangan

pemerintah daerah. Baik di tingkat kabupaten maupun kota, DAU

berkontribusi hampir 70 persen dari total penerimaan APBD

pemerintah daerah. Dari Gambar di bawah ini tampak bahwa

kontribusi DAU terhadap penerimaan pemerintah daerah kota

relatif lebih rendah dibandingkan kabupaten, namun secara

umum rata-rata kontribusi DAU hampir mencapai 70 persen. Hal


43

ini menjadi satu indikasi masih besarnya peran pemerintah pusat

dalam pembiayaan pendidikan dasar, di luar belanja pemerintah

pusat sendiri.

Gambar 3.5 Kontribusi DAU terhadap Total Penerimaan APBD

Kabupaten Kota

Kabupaten;

76,96%

69,30%68,98%Kota;

68,23%

61,53%61,51%

50%

55%

60%

65%

70%

75%

80%

2004 2005 2006

Sumber: Departemen Keuangan, diolah.

Amandemen Undang-Undang Dasar 1945 mengamatkan

besaran anggaran pendidikan sebesar 20 persen dari total

anggaran pemerintah baik APBN maupun APBD (Pasal 31 ayat

4). Bahkan Dalam UU No. 20 Tahun 2003, Pasal 49, tentang

Sistem Pendidikan Nasional ditegaskan bahwa angka minimal 20

persen tersebut tidak termasuk gaji pendidik dan biaya

pendidikan kedinasan. Di sisi makro, kebijakan ini menjadi satu


44

indikator semakin besarnya perhatian pemerintah dalam

memenuhi hak dasar masyarakat atas pendidikan dasar. Namun

di sisi mikro hal ini menjadi tantangan baik bagi instansi teknis

maupun pemerintahan daerah untuk dapat melaksanakan

pelayanan pendidikan dasar lebih efektif dan efisien.

3.3. Capaian Wajardikdas dalam Kerangka Desentralisasi

Target pembangunan pendidikan sampai dengan tahun

2009 adalah mempertahankan APM-SD pada tingkat 95 persen,

memperluas SMP/MTs hingga mencapai APK 98 persen serta

menurunkan angka buta aksara penduduk usia 15 tahun ke atas

hingga 5 persen. Hal ini menunjukkan bahwa kebijakan

pemerataan dan perluasan akses pendidikan difokuskan pada

pendidikan dasar dan menengah.

Kebijakan pemerataan dan perluasan pembangunan

pendidikan melalui program Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9

Tahun bertujuan untuk meningkatkan pemerataan dan perluasan

pelayanan pendidikan dasar sehingga semua anak usia 7-15

tahun dalam memperoleh pendidikan, dapat memperoleh

pendidikan setidak-tidaknya sampai sekolah menengah pertama

atau sederajat. Sedangkan upaya mengurangi kesenjangan

pambangunan antara daerah dilakukan melalui desentralisasi

pendidikan.

Target penurunan kesenjangan pendidikan antar daerah

untuk pendidikan dasar adalah penurunan disparitas APK antara

kabupaten dan kota dari 2,49 persen pada tahun 2004 menjadi 2


45

persen pada tahun 2009. Sementara itu, untuk tingkat pendidikan

menengah pertama menurunkan disparitas antara kabupaten

dan kota dari 25,14 persen di tahun 2004 menjadi 13 persen di

tahun 2009.

Gambar 3.6 Target dan Realisasi Disparitas APM

Sekolah Dasar dan SMP Antara Kabupaten dengan Kota

19,0%

23,0%

25,1%25,1% 23,0%23,4%

25,1%25,1%

2,49% 2,49%

2,40%

2,30%

2,49% 2,49%

2,43%

2,40%

10%

12%

14%

16%

18%

20%

22%

24%

26%

28%

2004 2005 2006 2007

Disparitas APK SD

2,0%

2,1%

2,2%

2,3%

2,4%

2,5%

2,6%

2,7%

2,8%

2,9%

3,0%

Disparitas APK SMP

Target SMP Realisasi SMP Target SD Realisasi SD

Sumber: Laporan Akuntabilitas Kinerja Pemerintah, Departemen Pendidikan Nasional,

2007, diolah.

Capaian penurunan APK antara Kabupaten dengan Kota

baik pada tingkat SD dan sederajat maupun SMP dan sederajat

menunjukkan hasil yang positif, yaitu disparitas APK SD


46

Kabupaten dengan Kota turun dari 2,49 persen pada tahun 2004

menjadi 2,4 persen di tahun 2007. Sedangkan disparitas APK

SMP Kabupaten dengan Kota turun dari 25,1 persen di tahun

2004 menjadi 23 persen di tahun 2007. Namun, beberapa

permasalahan masih menjadi kendala dan menyebabkan kurang

optimalnya pencapaian target-target dalam pemerataan

pendidikan dasar 9 tahun sehingga capaian belum memenuhi

target.

Beberapa hal yang menunjukkan belum optimalnya

pemerataan akses pendidikan 9 tahun khususnya dalam

kerangka desentralisasi pendididikan adalah: Pertama, masih

terdapat provinsi-provinsi dengan akses pendidikan di bawah

rata-rata nasional. Pada tahun 2007, provinsi-provinsi yang

memiliki APM dan APK di bawah rata-rata nasional sebanyak 14

provinsi, diantaranya adalah Papua, Sulawesi Barat, Riau,

Bengkulu dan Sumatra Utara. Sedangkan provinsi yang memiliki

APM dan APK di atas rata-rata nasional sebanyak enam

provinsi, yaitu Jawa Timur, Jawa Tengah, Bali, Jawa Barat,

Lampung, dan Sumatera Barat. Sementara itu, provinsi yang

memiliki salah satu APK atau APM tingkat SD di atas rata-rata

nasional sebanyak 13 provinsi, diantaranya adalah DKI jakarta,

Sawesi Tenggara, Kalimantan Timur, dan Sulawesi Utara.


47

Gambar 3.7 APK dan APM Tingkat Sekolah Dasar 2007

Sumber: Departemen Pendidikan Nasional, 2007, diolah.

Gambar 3.8 APK dan APM Tingkat Sekolah Menengah Pertama

2007


R i a u

B a l i

NTT

Papua

NAD

Sumut

Sumbar

Kepri

Jambi

Sumsel

Bengkulu

Lampung

DKI Jakarta

JabarJateng

DIY

Jatim

NTB

Kalbar

Kalteng

Kalsel

KaltimSulut

Sulteng

Sulsel

Sulbar

Sultra

Maluku

Malut

Papua Barat

Banten

Babel

Gorontalo

87

88

89

90

91

92

93

94

95

96

97

105 107 109 111 113 115 117 119 121 123 125

APK SD

AP

M S

D

Indonesia: 94,90

Indonesia: 115,51III

IV I

II

Bali

NTT

NADSumut

Sumbar

RiauKepri

Jambi

Sumsel

Bengkulu

Lampung

DKI Jakarta

Jabar

Jateng

DIY

Jatim

NTB

Kalbar

Kalteng Kalsel

Kaltim

Sulut

Sulteng

Sulsel

Sulbar

Sultra

Maluku

Malut

Papua

Papua Barat

Banten

Babel

Gorontalo

55

57

59

61

63

65

67

69

71

73

75

77

79

81

83

85

87

89

50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 105

APK SMP

AP

M S

MP Indonesia: 71,60

Indonesia: 85,15

III

IV I

II


48

Untuk APK-APM tingkat SMP tahun 2007 menunjukkan

provinsi-provinsi yang memiliki APK-APM di bawah rata-rata

nasional sejumlah 16 provinsi diantaranya adalah Papua,

Kalimantan Barat, Kalimantan Selatan dan NTT. Sedangkan

provinsi-provinsi yang memiliki APK-APM di atas rata-rata

nasional 12 provinsi diantaranya Jawa Timur, Jawa Tengah, Bali,

Riau dan Sumatra Utara. Sedangkan lima provinsi memiliki APK

atau APM di bawah rata-rata nasional. Hal ini menunjukkan

kesenjangan APK-APM di tingkat SMP masih cukup besar.

Kedua, masih banyak provinsi yang mempunyai

disparitas pendidikan antara kabupaten-kota di dalam provinsi

yang lebih tinggi dibandingkan dengan disparitas kabupaten-kota

secara nasional. Setengah lebih provinsi masih memiliki

disparitas APK-APM tingkat SD kabupaten-kota dan disparitas

APK-APM tingkat SMP kabupaten kota di atas rata-rata nasional.


49

Gambar 3.9 Disparitas APK-APM Antara Kabupaten-Kota Dalam

Provinsi 2007

Disparitas APM SD/MI Kabupaten - Kota 2007

8,277,376,336,125,75

4,654,474,293,903,853,663,113,042,832,732,622,57

2,202,181,841,791,771,761,741,691,461,400,870,760,520,360,340,15

-1020304050

Kepulauan RiauPapua Barat

PapuaBengkulu

M a l u k uNTT

Sumatera UtaraKalteng

NADNTB

BantenBangka Belitung

DKI JakartaSumatera Barat

Kalimantan BaratGorontalo

KalselIndonesia

Jawa BaratJawa Timur

Kalimantan TimurSulawesi Tengah

DI YogyakartaMaluku Utara

B a l iSulawesi Selatan

Sumatera SelatanJ a m b i

Sulawesi TenggaraSulawesi Utara

Jawa TengahLampung

R i a u

Disparitas APM SMP/MTs Kabupaten - Kota 2007

40,1436,22

27,3126,9226,5826,3126,06

25,0924,8424,7324,71

23,9823,6623,58

21,9421,9321,87

20,5320,06

19,4919,2919,2418,7018,3918,11

16,4915,02

11,4110,9510,76

9,946,78

1,23

- 10 20 30 40 50

KaltengNTTSumatera BaratKalimantan BaratSulawesi TengahBantenPapuaPapua BaratSumatera UtaraGorontaloBangka BelitungJawa BaratDI YogyakartaBengkuluDKI JakartaKalselMalukuNADIndonesiaJawa TengahLampungSumatera SelatanKepulauan RiauBaliKalimantan TimurJawa TimurSulawesi TenggaraSulawesi SelatanJambiNTBRiauSulawesi UtaraMaluku Utara


50


3.4. Permasalahan

Dari uraian di atas secara umum dapat dikatakan bahwa

pelaksanaan program Wajardikdas utamanya sepanjang tahun

2004-2007 menunjukkan pencapaian-pencapaian yang cukup

berarti. Dalam konteks desentralisasi, hal ini berarti pula

Disparitas APK SD/MI Kabupaten - Kota 2007

22,9520,0719,7718,8718,0817,9717,89

13,5113,2013,0812,5611,6711,24

9,689,388,368,257,056,336,085,765,764,973,933,51

3,363,303,232,422,411,751,280,17

-102030405060

BengkuluSumatera Barat

DI YogyakartaB a l i

Sulawesi TengahGorontalo

Kalimantan TimurSulawesi Utara

Kalimantan BaratNusa Tenggara Barat

Kalimantan SelatanKepulauan Riau

DKI JakartaPapua

Sulawesi TenggaraJawa TimurJawa BaratM a l u k u

Nanggroe Aceh DarussalamIndonesia

Sumatera UtaraKalimantan Tengah

Papua BaratNusa Tenggara Timur

Bangka BelitungSulawesi Selatan

Sumatera SelatanLampung

BantenJ a m b i

Jawa TengahR i a u

Maluku Utara

Disparitas APK SMP/MTs Kabupaten - Kota 2007

51,645,3

34,133,333,132,832,232,132,0

30,830,430,1

29,428,728,3

27,125,725,6

23,923,523,523,222,822,622,6

18,417,9

13,712,111,611,0

8,61,3

- 10 20 30 40 50 60

Kalimantan TengahNusa Tenggara TimurKalimantan BaratSumatera BaratSulawesi TengahPapuaPapua BaratBantenGorontaloBangka BelitungDI YogyakartaSumatera UtaraBengkuluJawa BaratDKI JakartaMalukuNanggroe Aceh DarussalamKalimantan SelatanIndonesiaSumatera SelatanKepulauan RiauJawa TengahKalimantan TimurBaliLampungSulawesi TenggaraJawa TimurSulawesi SelatanNusa Tenggara BaratJambiRiauSulawesi UtaraMaluku Utara


51

menurunkan kesenjangan atau disparitas akses pendidikan antar

daerah, baik provinsi maupun kabupaten/kota. Dengan kata lain,

desentralisasi pendidikan dapat dikatakan mempunyai dorongan-

dorongan yang positif terhadap pelaksanaan dan pencapaian

program Wajardikdas 9 tahun. Namun, untuk catatan

pelaksanaan dan pengembangan program Wajardikdas ke

depan, beberapa permasalahan perlu menjadi perhatian

pemerintah dan stakeholder pendidikan dasar secara umum.

Gambar 3.10 Dana Alokasi Khusus Bidang Pendidikan 2007

35,850,857,058,559,664,0

77,290,890,995,397,5103,5108,0114,1125,4127,6130,1138,3143,4144,2147,6149,9161,2162,4

218,7219,9225,6

237,3294,2

314,8323,3

482,6508,1

- 100 200 300 400 500 600 700

K e pulauan R iauR iau

G orontaloY og yakarta

S ulbarK altim

B ang ka B e litungB ante n

Maluku UtaraJ ambi

Papua B aratMaluku

B aliB e ng kulu

S ulte ngNTB

K als e lK alte ng

S ultraS ulut

S uls e lL ampung

K albarR ata-R ata

NTTS umbar

NADPapuaS uls e lS umut

J awa B aratJ awa Te ng ah

J awa Timur

R p. Miliar

Sumber: Departemen Pendidikan Nasional, 2007.


52

Pertama, penetapan besarnya anggaran program

pendidikan di tingkat pemerintahan daerah sepenuhnya menjadi

kewenangan pemerintah daerah. Oleh karena itu, besaran dan

komposisi alokasi anggaran pendidikan termasuk pendidikan

dasar juga bervariasi. Namun secara umum alokasi anggaran

pendidikan masih terfokus pada kegiatan-kegiatan yang bersifat

fisik. Sebagai konsekuensinya, masih terbatasnya anggaran

yang berkaitan langsung dengan peserta didik atau layanan

pendidikan. Hal ini erat kaitannya dengan instrumen penerimaan

pemerintah daerah yang secara umum masih banyak bersumber

dari alokasi dana perimbangan pemerintah pusat, utamanya

DAU dan DAK. Tidak dapat dipungkiri bahwa banyak pula inisiatif

dari pemerintah daerah untuk mendorong percepatan

pencapaian Wajardikdas 9 tahun yang diikuti oleh pembiayaan

dari sumber Pendapatan Asli Daerah.

Kedua, masih lebarnya kesenjangan alokasi anggaran

pemerintah daerah kepada sektor pendidikan. Di tingkat provinsi

misalnya, kesenjangan yang cukup lebar tampak dari anggaran

untuk pendidikan dasar dan menengah per jumlah penduduk

usia 7-15 tahun di provinsi-provinsi seperti Gorontalo, Maluku

Utara, Kepulauan Riau, Bangka Belitung justru jauh lebih tinggi

dibandingkan dengan provinsi seperti Jawa Timur, Nusa

Tenggara Barat, Lampung dan Jawa Barat. Selain itu juga, masih

banyak provinsi-provinsi yang alokasi anggarannya pendidikan

dasar dan menengahnya per jumlah penduduk 7-12 tahun ini di

bawah rata-rata nasional. Jika dilihat secara nominal, anggaran

untuk pendidikan dasar dan menengah di tiap-tiap provinsi bisa


53

jadi terlihat relatif cukup besar. Namun besarnya jumlah

penduduk usia 7-15 tahun sebagai target pelayanan pendidikan

dasar dan menengah sangat mempengaruhi memadai atau

tidaknya anggaran yang di alokasikan.

Gambar 3.11 Anggaran Pendidikan Dasar dan Menengah Per

Penduduk Usia 7-15 Tahun

328,1352,6358,6361,2364,6369,1376,5379,6388,8

410,5419,3

432,4451,7451,7461,6473,6476,9

495,3503,6508,2

523,3543,8

558,2563,8573,0

618,4620,4622,8629,6642,3

662,9693,6

729,3

- 100 200 300 400 500 600 700 800 900

J awa T imurB anten

Nus a T eng g ara B aratL ampung

J awa B aratJ awa T eng ah

S umatera S elatanS umatera Utara

S ulawes i S elatanK alimantan B arat

K alimantan S elatanR i a u

NADS umatera B arat

Nus a T eng g ara T imurJ ambi

S ulawes i T eng ahR ata-R ata

K alimantan T eng ah B eng kulu

S ulawes i T eng g araK alimantan T imur

S ulawes i B aratB ali

P apuaMaluku

D I Yog yakartaS ulawes i Utara

P apua B aratB ang ka B elitungK epulauan R iau

Maluku UtaraGorontalo

R upiah/ T ahun

Sumber: Depdiknas, 2008, diolah.


54

Ketiga, kurangnya sosialisasi pembagian kewenangan

antara pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten/kota menjadi

permasalahan tersendiri baik dalam desentralisasi pendidikan

secara umum maupun pelaksanaan Wajardikdas 9 Tahun secara

khusus. Berbagai kebijakan terkait dengan desentralisasi

pendidikan ditetapkan pemerintah baik dalam hal perencanaan,

pembiayaan, pelaksanaan maupun evaluasi dan monitoring

kegiatan-kegiatan di bidang pendidikan dasar perlu

disosialisasikan secara lebih intensif dan menjamin

kesepahaman berbagai pihak sebagai stakeholder pendidik

dasar dan menengah.

Keempat, masalah konsisten perencanaan dan

penganggaran pendidikan. Banyak daerah yang menempatkan

pendidikan sebagai prioritas namun dari sisi anggaran justru

sebaliknya. Studi yang dilakukan oleh SMERU tahun 2004

terhadap 10 kabupaten/kota di Indonesia menunjukkan bahwa

daerah yang secara tegas menyebut pendidikan dalam visi dab

misinya, ternyata tidak satupun yang menempatkan sektor

pendidikan ke dalam 3 besar alokasi anggaran pembangunan.

Sementara terdapat daerah yang tidak menyebutkan pendidikan

sebagai prioritas pembangunan, justru mengalokasikan

anggaran pendidikan 3 besar diantara sektor lainnya.

Kelima, lemahnya peran pemerintah provinsi. Di era

desentralisasi ini pemerintah provinsi memainkan peranan

tersendiri dalam pelaksanaan pembangunan utamanya yang

berkaitan dengan urusan antar kabupaten/kota. Salah satunya


55

untuk mengurangi disparitas antar kabupaten kota misalnya

dalam hal ketersediaan guru. Pemerintah provinsi di satu sisi

diharapkan untuk dapat melaksanakan kewenangannya untuk

mengurangi kesenjangan antar kabupaten/kota namun di sisi

pembagian kewenangan belum disesuaikan dengan fungsi-

fungsi dimaksud. Hal ini menyebabkan Lemahnya peran provinsi

utamanya dalam aspek pemerataan infrastruktur pendidikan.


Pelaksanaan program Wajardikdas ke depan

memerlukan beberapa upaya-upaya perbaikan baik dalam

rangka percepatan target penuntasan Wajardikdas di tahun 2008

maupun untuk perencanaan dan pelaksanaan Program

Wajardikdas atau program serupa di masa yang akan datang.

Pertama, perimbangan provinsi anggaran pendidikan

dasar antara belanja fisik dan non fisik. Belanja non fisik seperti

penyusunan kurikulum, peningkatan kualitas dan kompentensi

guru memiliki peranan sama krusialnya dalam mendorong

percepatan pencapaian tuntas Wajardikdas 9 tahun. Kedua,

diperlukan adanya komitmen bersama antar pemerintah daerah

di tingkat provinsi maupun kabupaten/kota bahkan hingga pada

tingkat alokasi anggaran yang memadai untuk penyelenggaran

pendidikan dasar. Diharapkan hal ini dapat menurunkan

kesenjangan pembiayaan sektor pendidikan antar daerah.


56

Ketiga, sosialisasi pelaksanaan dan pencapaian

Wajardikdas hendaknya dapat lebih ditingkatkan terutama yang

erat kaitannya dengan pembagian kewenangan antara

pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten/kota. Hal ini

dilaksanakan agar konsistensi dan harmonisasi pelaksanaan

Wajardikdas 9 tahun antar tingkat pemerintahan dapat lebih

ditingkatkan lagi. Keempat, peningkatan konsistensi antara

perencanaan pelaksanaan kegiatan-kegiatan yang mendukung

program Wajardikdas dengan kebijakan penganggaran juga

perlu terus dilaksanakan. Hal ini untuk lebih mengoptimalkan

upaya-upaya percepatan penuntasan Wajardikdas 9 tahun.

Kelima, peran provinsi dalam rangkaian pelaksanaan

program Wajardikdas perlu ditingkatkan. Peran provinsi cukup

krusial utamanya dalam hal pemerataan infrastruktur pendidikan

baik yang bersifat fisik seperti sekolah dan ruang kelas maupun

yang bersifat non fisik seperti ketersediaan guru dan kualitas

guru.Kelima Implikasi kebijakan di atas saling terkait satu sama

lain. Diharapkan dengan beberapa upaya di atas, pencapaian

program Wajardikdas 9 tahun dapat lebih dioptimalkan baik

dalam jangka pendek penuntasan APK bagi seluruh daerah di

tahun 2009, maupun pelaksanaan program Wajib Belajar di

masa yang akan datang.


57

BAB IV

KETERSEDIAAN DAN KUALITAS GURU

4.1. Kebijakan untuk Peningkatan Kualitas Guru

Guru adalah salah satu jenis jabatan profesional di dalam

bidang kependidikan. Sebagai jabatan, guru harus dipersiapkan

melalui pendidikan dalam jangka waktu tertentu dengan

seperangkat mata kuliah serta beban SKS tertentu sesuai

dengan jenjangnya. Pendidikan yang dimaksud adalah untuk

mendidik calon guru yang kelak mampu melaksanakan tugas

secara profesional. Tugas profesional guru dapat dipilah menjadi

empat fungsi sekalipun di dalam praktik merupakan satu

kesatuan terpadu saling terkait, mendukung dan memperkuat

satu terhadap aspek yang lain. Empat fungsi yang dimaksud

adalah: (1) guru sebagai pendidik, (2) guru sebagai pengajar, (3)

guru sebagai pelatih, dan (4) guru sebagai pembimbing.

Hasil studi dari pakar pendidikan (Jalal & Mustafa, 2001),

menyimpulkan bahwa guru merupakan faktor kunci yang paling

menentukan dalam keberhasilan pendidikan dinilai dari prestasi

belajar siswa. Reformasi apapun yang dilakukan dalam

pendidikan seperti pembaruan kurikulum, penyediaan sarana-

prasarana dan penerapan metode mengajak baru, tanpa guru

yang bermutu, peningkatan mutu pendidikan tidak akan

mencapai hasil yang maksimal.


58

Kenyataan menunjukkan bahwa masih sebagian besar

guru underqualified, tingkat penguasaan bahan ajar dan

keterampilan dalam menggunakan metode pembelajaran yang

inovatif masih kurang. Untuk itu perlu upaya peningkatan kualitas

guru melalui berbagai cara antara lain: penentuan standar

kompetensi, uji kompetensi dan sertifikasi guru, penilaian kinerja

guru, penataran /pelatihan guru, peningkatan kesejahteraan dan

profesionalisme guru, studi lanjut, peningkatan kualitas LPTK

penghasil guru, dan lain-lain.

Tim Penyusun Standar Kompetensi Guru Pemula (SKGP)

merumuskan kompetensi guru dalam 4 (empat) rumpun yaitu: (1)

Penguasaan Bidang Studi, (2) Pemahaman tentang Peserta

Didik, (3) Penguasaan Pembelajaran yang mendidik; dan (4)

Pengembangan Kepribadian dan Keprofesionalan. Keempat

rumpun tersebut mencerminkan empat standar kompetensi guru

yang dijabarkan lagi masing-masing dalam butir-butir kompetensi

selanjutnya diuraikan menjadi indikator yang berfungsi untuk

memperjelas butir-butir kompetensi sehingga dapat dirujuk untuk

mengembangkan instrumen uji kompetensi guru.

Pemerintah sebagai institusi penyelenggara negara

mempunyai peranan tersendiri dalam meningkatkan kualitas

pendidikan nasional. Kebijakan pemerintah, pada dasarnya

dapat dikatagorikan dalam dua bentuk, yaitu kebijakan yang

bersifat konstitusional dan kebijakan yang bersifat operasional.

Kebijakan konstitusional lebih mengarah pada bagaimana

pemerintah menetapkan perundang-undangan maupun


59

peraturan-peraturan untuk meningkatkan kualitas pendidikan

nasional kita. Dalam Konteks ini, telah terbentuk UU Nomor 20

Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional, merupakan

strategi jangka panjang dalam membenahi pendidikan Indonesia.

Sudah barang tentu, UU tersebut masih diperlukan penjabaran

lebih lanjut dalam berbagai bentuk peratutan-peraturan yang

berada dibawahnya, termasuk isu Badan Hukum Pendidikan

(BHP), peraturan perbukuan maupun isu sertifikasi bagi para

pengajar untuk meningkatkan standar kualitas mereka.

Kebijakan operasional pemerintah, lebih mengarah pada

kebijakan alokasi anggaran yang ditujukan bagi sektor

pendidikan nasional. UU No. 20 Tahun 2003, telah

mengamanatkan untuk mengalokasikan 20 persen dari

APBN/APBD untuk sektor pendidikan. Namun mengingat

kemampuan keuangan negara yang masih terbatas, maka

alokasi 20 persen ini rencananya akan dicapai dalam beberapa

tahap sesuai dengan kemampuan keuangan negara. Dalam

tahun anggaran 2004, untuk sektor pendidikan baru di alokasikan

sebesar 6,6 persen. Tahun 2005, jumlahnya telah meningkat

menjadi 9,29 persen dan 2006 12,01 persen, 14,60 persen

untuk anggaran tahun 2007 dan berturut-turut sampai tahun

2009 nanti, diharapkan anggaran untuk sektor pendidikan akan

menjadi 17,40 persen dan 20,10 persen.

Mengenai peningkatan kualitas guru menjadi perhatian

utama pemerintah, bahkan pada konferensi di Nusa Dua (12

Maret 2008) para menteri pendidikan dan delegasi dari sembilan


60

negara berpenduduk terbesar dunia sepakat untuk memperkuat

kerjasama guna melakukan capaian target Education For All

(EFA) atau pendidikan untuk semua pada 2015, yang berfokus

pada peningkatan kualitas guru. Sebelumnya, pada bulan Juli

2007 Dewan Bank Dunia setuju mengucurkan dana USD 86 juta

untuk mendukung rencana Pemerintah untuk meningkatkan

keterampilan dan kinerja para guru, yang diketahui secara luas

sebagai tantangan utama untuk meningkatkan standar

pendidikan di sekolah-sekolah di Indonesia.

Salah satu program utama dalam program pembangunan

pendidikan nasional yang dilakukan Departemen Pendidikan

Nasional mengacu pada Rencana Pembangunan Jangka

Menengah (RPJM) Bidang Pendidikan tahun 2005-2009 yang

ditetapkan oleh Pemerintah Program peningkatan mutu pendidik

dan tenaga kependidikan bertujuan meningkatkan kecukupan

jumlah pendidik dan tenaga kependidikan, kemampuan

akademik, kemampuan melaksanakan administrasi, pengelolaan,

pengembangan, pengawasan, dan pelayanan teknis untuk

menunjang proses pendidikan dan pembelajaran pada setiap

satuan pendidikan.

Dalam rangka pemerataan dan perluasan akses,

dilakukan pengadaan guru. Untuk meningkatkan daya tarik

penempatan guru di daerah-daerah sulit, perlu dipikirkan

skenario insentif bagi guru-guru tersebut. Selain itu, perlu

dilakukan program upgrading bagi guru-guru SD/MI yang sudah

ada agar mereka memiliki kesempatan untuk mengajar di SMP


61

atau sekolah-sekolah layanan khusus pada SMP khusus.

Sasaran yang ingin dicapai adalah rasio peserta didik per

pendidik dan tenaga kependidikan relatif merata pada setiap

kabupaten/kota, dan akan diupayakan tercapainya standar

nasional. Pemerintah juga akan mengangkat guru baru untuk

mengatasi kekurangan guru. Hal ini sebagai pengganti guru yang

akan pensiun, dan dalam rangka perluasan akses untuk

penuntasan wajib belajar pendidikan dasar sembilan tahun, serta

perluasan akses pendidikan menengah umum dan kejuruan.

Kegiatan-kegiatan dalam program peningkatan mutu,

relevansi, dan saya saing pendidik dan tenaga kependidikan

antara lain: (i) Penyusunan rencana pengembangan mutu

pendidik dan tenaga kependidikan, (ii) Pengembangan sistem

dan pelaksanaan penilaian kinerja, kesejahteraan, penghargaan,

dan perlindungan pendidik dan tenaga kependidikan, (iii)

Penyelenggaraan sertifikasi pendidik dan tenaga kependidikan,

serta (iv) Pengembangan dan pembinaan profesi dan karier

pendidik dan tenaga kependidikan. Program peningkatan mutu,

relevansi, dan daya saing pendidik dan tenaga kependidikan

dilaksanakan antara lain dengan mengembangkan sistem serta

meningkatkan kualifikasi dan kompetensi pendidik melalui

pemetaan kompetensi secara periodik, pendidikan berkelanjutan

untuk mencapai standar kompetensi yang ditunjukkan oleh hasil

uji kompetensi, dan penghitungan angka kredit sebagai tenaga

fungsional. Dalam Rencana Strategis Departemen Pendidikan

Nasional disebutkan bahwa Guru yang memenuhi kualifikasi

S1/D-IV sesuai dengan ketentuan UU No 14 Tahun 2005 tentang


62

Guru dan Dosen mencapai 34 persen pada tahun 2007.

Beberapa alasan yang mendorong dibuatnya UU tentang

Guru dan Dosen adalah: (i) telah lama kalangan pendidik

memimpikan adanya UU yang melindungi keberadaan mereka,

menjamin kebutuhan mereka untuk meningkatkan mutu dan

kompetensinya, dan menjamin kesejahteraan mereka, tetapi

karena berbagai alasan dan hambatan Pemerintah dan DPR

belum bisa memenuhinya, (ii) sejak Indonesia menerapkan

sistem ekonomi pasar pada tahun 1970an, status dan martabat

sosial-ekonomi pendidik mengalami erosi laten berhubung

pendidikan tidak merupakan bagian dari sistem tersebut

sehingga secara gradual terus menerus terpinggirkan, dan

karenanya diperlukan adanya UU yang melindungi mereka itu

dari proses erosi tersebut, dan (iii) UU Sisdiknas belum secara

memadai memberikan landasan hukum bagi peningkatan

kualifikasi, kompetensi, profesionalisme, kesejahteraan, dan

perlindungan hukum bagi pendidik.

UU No 14/2005 tentang Guru dan Dosen menetapkan

guru dan dosen sebagai suatu profesi tersendiri di masyarakat

yang setara dengan profesi lainnya seperti dokter, akuntan,

notaris, pengacara, dan apoteker. Selanjutnya UU ini mengatur

kualifikasi minimal untuk memenuhi persyaratan profesi,

sertifikasi profesi, pendidikan keprofesian berkelanjutan, hak dan

kewajiban pendidik, kesejahteraan pendidik, pengangkatan,

penempatan, mutasi, pemberiaan penghargaan, serta

pemberhentian pendidik, dan organisasi profesi pendidik.


63

UU ini menjamin kesejahteraan guru dan dosen yang

telah memenuhi persyaratan profesi dengan gaji pokok,

tunjangan yang melekat pada gaji, tunjangan fungsional,

tunjangan profesi, tunjangan khusus, dan maslahat tambahan.

Bagi pendidik dalam jabatan yang belum memenuhi persyaratan

minimal profesi diberikan masa transisi 10 tahun untuk

memenuhi persyaratan minimal profesi tersebut.

4.1.1. BERMUTU Project (Better Education through

Reformed Management and Universal Teacher

Upgrading)

Saat ini terda[at program BERMUTU (Better Education

through Reformed Management and Universal Teacher

Upgrading Project) secara luas mendukung Undang-Undang

Guru yang disahkan bulan Desember 2005, yang bertujuan

meningkatkan kualifikasi dan kinerja mengajar 2,7 juta guru

Indonesia, yang merupakan 70 persen dari jumlah layanan sipil

di Indonesia. Program ini bertujuan untuk mengatasi tantangan

kritis dalam sistem pendidikan Indonesia, yang paling jelas

tercermin pada penelitian-penelitian yang menunjukkan bahwa

anak-anak sekolah Indonesia mendapat nilai yang lebih rendah

dalam ujian pelajaran seperti matematik dan membaca daripada

anak-anak sekolah di negara lain, bahkan setelah

memperhitungkan status sosial ekonomi keluarga. Untuk

menanggapi beberapa alasan penyebab buruknya kinerja ini,


64

BERMUTU membantu Pemerintah dalam area-area spesifik,

dimana terdapat kondisi:

- Hanya separuh dari jumlah anak sekolah Indonesia yang

diajar guru bergelar sarjana. Program ini akan mendukung

reformasi pendidikan guru berbasis perguruan tinggi,

membangun kapasitas dewan akreditasi nasional,

menyediakan insentif bagi perguruan tinggi untuk melatih

guru melalui pembelajaran jarak jauh dan program

beasiswa.

- Ketidakhadiran guru adalah alasan lain dari anak sekolah

tidak mendapatkan pelajaran. Survei multinegara

menemukan tingkat ketidakhadiran guru di Indonesia lebih

tinggi dibandingkan lima negara lain, dari delapan negara,

yang disurvei. Oleh karena itu, prosedur reformasi

pertanggungjawaban guru dan kebijakan insentif yang

mempromosikan kinerja dan pemajuan karir akan menjadi

bagian penting dari program ini.

- Salah satu alasan ketidakhadiran guru adalah rendahnya

gaji yang mendorong banyak guru untuk mengambil

pekerjaan kedua. Suatu studi menunjukkan bahwa guru

sekolah dasar di Filipina dan Thailand mendapatkan gaji

dua kali lebih besar (sesuai proporsi PDB per kapita)

daripada guru di Indonesia. Program baru ini akan

membantu pemerintah daerah untuk meningkatkan sistem

untuk meningkatkan keterampilan guru sehingga mereka

bisa mendapatkan gaji yang lebih tinggi sesuai dengan


65

Undang-Undang Guru yang baru. Program ini diharapkan

dapat menggandakan jumlah guru dengan standar baru

yang dimandatkan oleh Undang-Undang Guru menjadi

lebih dari dua juta orang.

- Komponen keempat dari program ini adalah peningkatan

sistem pengawasan dan evaluasi melalui pengembangan

basis data guru yang diperbaiki dan serangkaian studi riset

dan evaluasi untuk mendokumentasi efek proyek tersebut

pada standar pengajaran dan prestasi murid.

Penjaminan mutu lewat sertifikasi kompetensi akan

mampu memberikan kepercayaan kepada stakeholder. Jika guru

memiliki sertifikat kompetensi yang merupakan pengakuan

terhadap kompetensi dan profesi untuk melaksanakan tugas

sebagai guru, stakeholder akan percaya bahwa guru yang akan

mendidik, mengajar, melatih dan membimbing anak-anak yang

mereka percayakan akan mendapat pelayanan optimal baik di

dalam penyediaan fasilitas pendidikan maupun dalam proses

pendidikan dan pembelajaran. Diharapkan dengan upaya itu

hasil pendidikan yang dicapai juga akan lebih baik. Namun,

secara psikologis hal ini akan menimbulkan kekhawatiran,

karena mereka tidak terbiasa untuk mengenali kemampuan diri

melalui refleksi dan evaluasi diri. Jika guru memiliki rasa

confident (percaya diri) akan kompetensi yang dimilikinya, tidak

akan menimbulkan rasa was-was dan khawatir yang berlebihan.

Oleh karena itu perlu sosialisasi secara luas agar kebijakan

sertifikasi dan resertifikasi dapat diterima secara positif, dan


66

bukan merupakan ancaman bagi guru, tetapi justru dirasakan

dapat melindungi profesi guru dan untuk membantu guru dalam

mencapai tingkat tertinggi jabatan guru.

4.1.2. Sertifikasi Guru dan Landasan Yuridisnya

Sertifikasi kompetensi adalah proses pemerolehan

sertifikat kompetensi guru yang dimaksudkan untuk memberikan

bukti tertulis terhadap kinerja (performance) melaksanakan tugas

guru sebagai perwujudan kompetensi yang dimiliki telah sesuai

dengan standar kompetensi guru yang dipersyaratkan. Sertifikat

kompetensi adalah surat keterangan bukti atas kompetensi dan

hanya diberikan setelah yang bersangkutan lulus pendidikan

profesi guru lembaga pendidikan tinggi terpilih.

Sertifikasi kompetensi melalui pendidikan profesi guru

sebagai upaya penjamin mutu pendidik dan tenaga kependidikan

di Indonesia mempunyai arti strategis dan mendasar dalam

upaya peningkatan mutu guru. Sertifikasi merupakan jawaban

terhadap adanya kebutuhan untuk meningkatkan kompetensi

profesional guru. Oleh karena itu proses sertifikasi kompetensi

dipandang sebagai bagian esensial dalam memperoleh sertifikat

kompetensi yang diperlukan.

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 20 tahun

2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional, Pasal 61 ayat (1)

menyatakan bahwa sertifikat berbentuk ijasah dan sertifikat

kompetensi; ayat (2) Ijasah diberikan kepada peserta didik


67

sebagai pengakuan terhadap prestasi belajar dan/atau

penyelesaian suatu jenjang pendidikan setelah lulus ujian yang

diselenggarakan oleh satuan pendidikan yang terakreditasi; (3)

Sertifikat kompetensi diberikan oleh penyelenggara pendidikan

dan/atau lembaga pelatihan kepada peserta didik dan warga

masyarakat sebagai pengakuan terhadap kompetensi untuk

melakukan pekerjaan tertentu setelah lulus uji kompetensi yang

diselenggarakan oleh satuan pendidikan yang terakreditasi atau

lembaga sertifikasi.

Oleh karena itu pemerolehan sertifikat dalam pertemuan

ilmiah, seperti seminar, diskusi panel, lokakarya, simposium, dan

lain-lain bukanlah sertifikat kompetensi. Sertifikat kompetensi

diberikan oleh penyelenggara pendidikan dan lembaga pelatihan

kepada peserta didik dan warga masyarakat sebagai pengakuan

terhadap kompetensi untuk melakukan pekerjaan tertentu

setelah lulus uji kompetensi yang diselenggarakan oleh satuan

pendidikan yang terakreditasi atau lembaga sertifikasi. Ketentuan

ini bersifat umum, baik untuk tenaga kependidikan maupun non

kependidikan.

Khusus untuk tenaga kependidikan, UU No 20 tahun

2003 Pasal 42 ayat (2) menyatakan bahwa pendidik untuk

pendidikan formal pada jenjang pendidikan usia dini, pendidikan

dasar, pendidikan menengah, dan pendidikan tinggi dihasilkan

oleh perguruan tinggi yang terakreditasi. Sementara itu, dalam

pasal 42 ayat (1) disebutkan bahwa Pendidik harus memiliki

kualifikasi minimal dan sertifikasi sesuai dengan jenjang


68

kewenangan mengajar, sehat jasmani dan rohani, serta memiliki

kemampuan untuk mewujudkan tujuan pendidikan nasional

UU No 20 tahun 2003 Pasal 43 ayat (2) menegaskan

bahwa sertifikasi pendidik diselenggarakan oleh perguruan tinggi

yang memiliki program pengadaan tenaga kependidikan yang

terakreditasi. Jadi peran lembaga penyelenggara program

pendidikan tenaga kependidikan yang terakreditasi sudah jelas

dan tegas berwenang menyelenggarakan sertifikasi pendidik

untuk TK, SD, SMP, SMA, dan SMK. Ijasah merupakan

pengakuan terhadap prestasi belajar dan/atau penyelesaian

suatu jenjang pendidikan yang diberikan kepada peserta didik

setelah lulus ujian yang diselenggarakan oleh satuan pendidikan

yang terakreditasi.

Lebih jauh Undang-Undang Guru pasal 7 ayat (1)

menyebutkan, bahwa guru sebagai tenaga profesional di bidang

pembelajaran wajib memiliki kualifikasi akademik dan

kompetensi sebagai agen pembelajaran sesuai dengan Standar

Nasional Pendidikan. Ayat (2) Kualifikasi akademik sebagaimana

dimaksud pada ayat (1) diperoleh melalui pendidikan tinggi

Program Sarjana atau Program Diploma IV yang sesuai dengan

tugasnya sebagai guru; ayat (3) menyatakan, bahwa Kompetensi

sebagai agen pembelajaran sebagaimana dimaksudkan pada

ayat (1) meliputi kompetensi pedagogik, kompetensi kepribadian,

kompetensi profesional, dan kompetensi sosial sesuai Standar

Nasional Pendidikan, yang diperoleh melalui pendidikan profesi

guru setelah Program Sarjana atau Diploma 4 sebagaimana


69

dimaksud pada ayat (2). Ayat (4) Kualifikasi akademik dan

kompetensi sebagai agen pembelajaran sebagaimana dimaksud

pada ayat (1) sampai dengan (3) diatur lebih lanjut dalam

peraturan pemerintah. Sementara itu, dalam pasal 25 diatur

sebagai berikut: (1) Pendidikan profesi guru mengikuti Peraturan

Pemerintah yang mengatur pendidikan profesi; (2) Persyaratan

kelulusan untuk pendidikan profesi ditetapkan oleh perguruan

tinggi setelah memperhatikan pertimbangan dari organisasi

profesi dan mendapat persetujuan dari menteri; (3) Calon guru

yang memenuhi persyaratan kelulusan sebagaimana dimaksud

pada ayat (2) memperoleh Sertifikat Kompetensi Guru dari

perguruan tinggi yang bersangkutan.

Sertifikasi Guru Pemula

Pemberian Akta mengajar selama ini merupakan

sertifikasi guru bagi setiap lulusan Lembaga Pendidikan Tenaga

kependidikan (LPTK). Sertifikasi ini dinilai belum standar karena

tidak melalui uji kompetensi, dan masih berlaku selamanya.

Untuk menjadikan guru sebagai profesi, maka setiap calon guru

yang akan menjadi guru harus memiliki sertifikat guru pemula

yang diperoleh melalui sertifikasi guru pemula.

Sertifikasi guru pemula merupakan proses pengujian

kompetensi calon guru sebagai dasar pengakuan terhadap

kompetensi untuk melakukan pekerjaan sebagai guru setelah

lulus uji kompetisi yang diselenggarakan oleh satuan pendidikan

terakreditasi atau lembaga sertifikasi. Dengan demikian tujuan

sertifikasi guru pemula adalah untuk menentukan kelayakan


70

seseorang sebelum memasuki atau memangku jabatan

profesional sebagai guru, yang dapat diberlakukan selama

kurang lebih lima tahun.

Peserta sertifikasi guru pemula terdiri atas dua kelompok.

Kelompok pertama adalah lulusan program studi kependidikan

yang sebidang dan serumpun dengan Indeks Prestasi komulatif

(IPK) minimal 2,50, disertai dengan bukti kelulusan yang

diperoleh dari penyelenggara program pendidikan tenaga

kependidikan terakreditasi. Kelompok kedua adalah lulusan

program studi non kependidikan yang memiliki ijasah dari

program studi sebidang dan serumpun dengan IPK minimal 2,50,

memiliki bukti telah lulus program pembentukan kemampuan

mengajar (Akta Mengajar) dari penyelenggara program

pendidikan tenaga kependidikan terakreditasi dengan IPK

minimal 2,50.

Calon guru yang ingin mengikuti sertifikasi guru pemula

diwajibkan untuk mendaftarkan diri dengan menyerahkan berkas

persyaratan administratif kepada penyelenggara uji kompetensi.

Kemudian peserta mengikuti uji kompetensi untuk semua mata

uji yang diwajibkan. Bila peserta memenuhi persyaratan

kelulusan yang telah ditetapkan, kepada yang bersangkutan

diberikan sertifikat kompetensi guru pemula. Tetapi, bila peserta

tidak memenuhi sebagian atau seluruh mata uji, yang

bersangkutan dapat mengikuti uji ulang kompetensi guru pemula.

Sebelum mengikuti uji ulang yang bersangkutan diwajibkan untuk


71

mengikuti Pembinaan kemampuan mengajar yang dilaksanakan

oleh lembaga-lembaga tertentu.

Tingkat penguasaan kompetensi guru pemula sebagai

persyaratan kelulusan ditentukan berdasarkan kriteria penilaian

acuan patokan (PAP), yaitu minimal 70 persen yang setara

dengan nilai B, baik untuk kelulusan setiap mata uji maupun

untuk kelulusan akhir. Pemegang sertifikat guru pemula memiliki

kewenangan sebagai guru pemula yang diberlakukan selama

tiga tahun sampai lima tahun. Sedangkan, legalisasi atas

sertifikat guru pemula oleh pimpinan lembaga penyelenggara uji

kompetensi guru pemula sesuai dengan ketentuan yang berlaku.

Sertifikasi Guru Lanjut

Sertifikasi guru lanjut merupakan proses pengujian

kompetensi calon guru sebagai dasar pengakuan terhadap

kompetensi untuk melakukan pekerjaan sebagai guru berikutnya,

setelah sertifikasi guru yang dimiliki hampir habis masa

berlakunya. Sertifikasi guru lanjut diperoleh melalui uji

kompetensi yang diselenggarakan oleh satuan pendidikan

terakreditasi atau lembaga sertifikasi. Dengan demikian tujuan

sertifikasi guru lanjut adalah untuk menentukan kelayakan

seorang guru dalam memangku jabatan profesional sebagai guru

pada periode berikutnya. Periode berikutnya dapat diberlakukan

selama kurang lebih lima tahun.

Peserta sertifikasi guru lanjut terdiri atas dua kelompok.

Kelompok pertama adalah para guru sebidang dan serumpun

yang telah menjadi PNS tetapi belum memiliki sertifikasi guru


72

pemula. Kelompok kedua adalah para guru sebidang dan

serumpun yang telah memiliki sertifikasi guru sebagai profesi

(baik sertifikasi guru pemula maupun sertifikasi guru lanjut) yang

telah hampir habis masa berlakunya.

Guru yang ingin mengikuti sertifikasi guru lanjut

diwajibkan untuk mendaftarkan diri dengan menyerahkan berkas

persyaratan administratif kepada penyelenggara uji kompetensi.

Kemudian peserta mengikuti uji kompetensi untuk semua mata

uji yang diwajibkan sesuai dengan standar kompetensi guru. Bila

peserta memenuhi persyaratan kelulusan yang telah ditetapkan,

kepada yang bersangkutan diberikan sertifikat kompetensi guru

lanjut. Tetapi, bila peserta tidak memenuhi sebagian atau seluruh

mata uji, yang bersangkutan dapat mengikuti uji ulang

kompetensi guru lanjut. Sebelum mengikuti uji ulang yang

bersangkutan diwajibkan untuk mengikuti pembinaan

kemampuan mengajar yang dilaksanakan oleh lembaga-lembaga

tertentu. Bagi guru sebagai profesi yang belum lulus uji ulang,

sedangkan masa berlakunya sertifikat guru sebagai profesi

sudah habis, maka kewenangan dan haknya sebagai guru

profesional di cabut.

Seperti halnya sertifikasi guru pemula, tingkat

penguasaan kompetensi guru lanjut sebagai persyaratan

kelulusan ditentukan berdasarkan kriteria penilaian acuan

patokan (PAP), yaitu minimal 70 persen yang setara dengan nilai

B, baik untuk kelulusan setiap mata uji maupun untuk kelulusan

akhir. Pemegang sertifikat guru lanjut memiliki kewenangan


73

sebagai guru profesional yang diberlakukan selama lima tahun.

Sedangkan, legalisasi atas sertifikat guru lanjut oleh pimpinan

lembaga penyelenggara uji kompetensi guru lanjut sesuai

dengan ketentuan yang berlaku.

4.1.3. Kurikulum Pendidikan Profesi

Pendidikan profesi ditekankan pada unsur kematangan,

keterampilan, dan tanggungjawab. Untuk itu diperlukan waktu

yang memadai melakukan latihan, praktek dan magang.

Pendidikan profesi dilakukan setelah peserta didik melewati

jenjang pendidikan tinggi atau pendidikan akademik. Pendidikan

profesi adalah syarat bagi calon guru untuk dapat mengikuti uji

kompetensi dan sertifikasi guru. Pendidikan profesi keguruan

dilakukan dengan cara konsekutif bagi lulusan D2, D3, dan S1.

Pendidikan profesi guru tersebut dilaksanakan oleh LPTK

terakreditasi. Pendidikan profesi untuk satu bidang tertentu

dilakukan di fakultas yang mengasuh bidang studi tersebut.

Berdasarkan Kepmen No.232 tahun 2000 dan Kepmen

No.045 tahun 2002 setiap lulusan pendidikan tinggi termasuk

guru sekurang-kurangnya memiliki 5 unsur kompetensi yang

mencakup kepribadian, ilmu dan keterampilan, keahlian

berkarya, sikap dan perilaku berkarya serta kemampuan

berkehidupan bermasyarakat. Apabila acuan ini digunakan

mengembangkan kurikulum pendidikan profesi maka setidaknya

kurikulum pendidikan profesi keguruan lebih ditekankan pada

keahlian berkarya serta sikap dan perilaku berkarya. Pendekatan


74

yang digunakan untuk mengembangkan dan merevisi kurikulum

pendidikan profesi keguruan adalah: (1) menjalin kemitraan

dengan pengguna guru, dan (2) mencari masukan dari asosiasi

profesi keguruan dan asosiasi profesi lainnya yang relevan, dan

melakukan task analysis. Dengan cara tersebut, secara akurat

dapat dilakukan upaya perbaikan terhadap content dan

performance kompetensi yang pada akhirnya berakibat terhadap

keharusan untuk melakukan pemutakhiran kurikulum pendidikan

profesi seiring dengan perkembangan tuntutan kebutuhan

profesi.

Apabila dilakukan pemetaan materi kurikulum pendidikan

profesi keguruan, maka penguasaan subject matter yang kuat

harus didukung oleh keahlian transfer ilmu, keahlian untuk

membelajarkan peserta didik, dan kemampuan reflektif untuk

melakukan perbaikan yang berkelanjutan. Untuk itulah diperlukan

materi Strategi belajar mengajar, Telaah kurikulum, Evaluasi

Pembelajaran, Penelitian Tindakan Kelas, Microteaching, dan

PPL. Agar kedua keahlian tersebut diatas tidak kehilangan roh

dan jiwa pendidikan maka perlu diberikan materi yang

mendukung sikap dan perilaku berkarya, yakni filsafat dan teori

pembelajaran, perkembangan peserta didik, teknologi

pendidikan/ pembelajaran serta teknologi komunikasi dan

informasi.

Pencanangan guru sebagai profesi tentu harus diikuti

dengan langkah-langkah konkrit tentang tiga subsistem utama

pendidikan profesi guru, yakni mulai dari penyiapan tenaga guru,


75

manajemen guru, dan sistem penjaminan mutu guru.

Sesungguhnya akar masalah profesionalisme guru di Indonesia

bukanlah pada kurikulum atau pola yang diterapkan, akan tetapi

pada konsistensi dan mutu implementasi yang tidak memiliki

standar dan manajemen pembinaan yang lemah. Quality

planning, Quality Control, dan Quality Improvement tidak

dilaksanakan secara konsisten dan berkesinambungan. Jalinan

masalah ini terasa begitu rumit dan bergerak secara acak

menunju arah yang tidak beraturan. Mencermati hal ini, maka

pemantapan dan pembenahan secara mendasar terhadap pola

concurrent (model serempak) yang diterapkan selama ini sangat

mendesak untuk dilakukan. Namun demikian, rintisan pola

consecutive (model berlapis) dapat menjadi alternatif terutama

untuk mengakomodasi guru bidang studi tertentu. Pola

consecutive dapat mengatasi dua masalah, yakni (1)

menyiapkan guru yang memiliki keahlian khusus (guru

keterampilan kejuruan baik itu akibat perkembangan tuntutan

pasar kerja maupun munculnya keterampilan dan ilmu baru serta

keahlian yang tidak diselenggarakan di LPTK) dan (2) ledakan

kebutuhan guru pada kurun waktu tertentu.

4.2. Capaian

Guru merupakan salah satu pilar atau komponen utama

yang dinamis dalam mencapai tujuan pendidikan serta untuk

mewujudkan pendidikan yang bermutu. Pendekatan yang

berorientasi pada perbaikan sarana dan prasarana tidak mampu


76

mengangkat mutu pendidikan secara berarti. Suatu kenyataan di

lapangan banyak fasilitas pembelajaran seperti peralatan

laboratorium, referensi pustaka, studio atau workshop yang ada

di sekolah tidak termanfaatkan secara optimal oleh sekolah.

Ruang laboratorium dijadikan ruang kelas, ruang perpustakaan

dipersempit dan dijadikan ruang guru bahkan gudang. Salah satu

faktor penyebab adalah guru tidak siap untuk memanfaatkan

fasilitas yang diberikan oleh berbagai macam proyek yang

ditujukan ke sekolah tersebut. Oleh karena itu, maka pencapaian

standar kompetensi guru merupakan suatu keharusan. Sebab

tanpa ada standar maka jaminan kepada stakeholder tidak

mungkin terpenuhi secara optimal.

Terdapat beberapa indikator untuk melihat kinerja

kuantitas guru, diantaranya adalah rasio siswa per guru, yaitu

rasio yang menunjukkan jumlah siswa yang diampu oleh 1 orang

guru. Semakin kecil angka ini, semakin bagus karena guru

tersebut akan dapat memberi perhatian lebih pada murid-

muridnya daripada jika guru tersebut mengampu murid lebih

banyak. Data antara tahun 2001/02-2005/06 menunjukkan

bahwa tren rasio siswa per guru semakin kecil, kecuali untuk

MTs, dimana pada tahun 2003/2004 dan 2004/2005 menurun,

tetapi pada tahun berikutnya meningkat kembali.


77

Gambar 4.1 Rasio Siswa per Guru Tahun 2001/2002-2005/2006

Sumber: Statistik Pendidikan, Depdiknas, 2007, diolah.

Jika dilihat rasio siswa per guru per daerah maka akan

terlihat perbedaan antar daerah. Pada tahun 2005, secara rata-

rata sebesar 21, dimana terdapat beberapa provinsi dengan

rasio yang lebih besar dari rata-rata, diantaranya Nusa Tenggara

Timur, Jambi, Sumatera Utara, Kalimantan Barat, Irian Jaya

Barat, Sulawesi Tenggara, Nusa Tenggara Barat, Lampung,

Gorontalo, Jawa Barat, Banten, dan DKI Jakarta. Kemudian pada

tahun 2007, secara rata-rata rasio siswa per guru adalah sebesar

19, hal ini mengidikasikan kinerja yang lebih baik. Pada tahun

tersebut terdapat beberapa provinsi yang rasionya di atas rata-

rata, antara lain Sulawesi Utara, Sulawesi Tenggara, Nusa


78

Tenggara Timur, Papua, Gorontalo, Kalimantan Barat,

Kalimantan Timur, Nusa Tenggara Barat, Lampung, DKI Jakarta,

Jawa Barat, Banten dan Papua Barat.

Gambar 4.2 Rasio Siswa per Guru Tahun 2006 dan 2007

0 5 10 15 20 25 30 35

D.K.I. Jakarta

Jawa Barat

Jawa Tengah

D.I. Yogyakarta

Jawa Timur

Nanggroe Aceh Darussalam

Sumatera Utara

Sumatera Barat

Riau

Jambi

Sumatera Selatan

Lampung

Kalimantan Barat

Kalimantan Tengah

Kalimantan Selatan

Kalimantan Timur

Sulawesi Utara

Sulawesi Tengah

Sulawesi Selatan

Sulawesi Tenggara

Maluku

Bali

Nusa Tenggara Barat

Nusa Tenggara Timur

Papua

Bengkulu

Maluku Utara

Banten

Bangka Belitung

Gorontalo

Kepulauan Riau

Irian Jaya Barat

Sulawesi Barat

Rata-rata

Rasio Siswa/Guru 2005 dan 2007

2007

2005



79

Gambar 4.3 Rasio Siswa per Guru Sekolah Dasar & Menengah Tahun 2005 dan 2007

0 5 10 15 20 25 30 35 40

D.K.I. Jakarta

Jawa Barat

Jawa Tengah

D.I. Yogyakarta

Jawa Timur


Sumatera Utara

Sumatera Barat

Riau

Jambi

Sumatera Selatan

Lampung

Kalimantan Barat

Kalimantan Tengah

Kalimantan Selatan

Kalimantan Timur

Sulawesi Utara

Sulawesi Tengah

Sulawesi Selatan

Sulawesi Tenggara

Maluku

Bali

Nusa Tenggara Barat

Nusa Tenggara Timur

Papua

Bengkulu

Maluku Utara

Banten

Bangka Belitung

Gorontalo

Kepulauan Riau

Irian Jaya Barat

Sulawesi Barat

Rasio Siswa/Guru Negeri 2005 dan 2007

2007

2005

0 10 20 30 40 50

D.K.I. Jakarta

Jawa Barat

Jawa Tengah

D.I. Yogyakarta

Jawa Timur


Sumatera Utara

Sumatera Barat

Riau

Jambi

Sumatera Selatan

Lampung

Kalimantan Barat

Kalimantan Tengah

Kalimantan Selatan

Kalimantan Timur

Sulawesi Utara

Sulawesi Tengah

Sulawesi Selatan

Sulawesi Tenggara

Maluku

Bali

Nusa Tenggara Barat

Nusa Tenggara Timur

Papua

Bengkulu

Maluku Utara

Banten

Bangka Belitung

Gorontalo

Kepulauan Riau

Irian Jaya Barat

Sulawesi Barat

Rata-Rata

Rasio Siswa/Guru Swasta 2005 dan 2007

2007

2005



80

Sedangkan kinerja kualitas guru dapat dilihat dari tingkat

pendidikan kepala sekolah dan guru. Semakin tinggi

pendidikannya tentu saja kualitasnya semakin bagus. Tingkat

pendidikan dari kepala sekolah dan pengajar ini juga sekaligus

memcerminkan tingkat kelayakan guru. Apabila dilihat dari

mutu SDM dalam hal ini guru, maka persentase guru yang

layak mengajar pada jenjang SD dan MI yaitu 15 persen layak

masih 85 persen tidak layak. Sedangkan untuk SMP dan MTs,

sebesar 60 persen layak dan sisanya 40 persen tidak layak.

Mutu guru juga menunjukkan kinerja sekolah, hal itu terlihat

pada kesesuaian ijasah guru dengan bidang studi yang

diajarkan.

Gambar 4.4 Kepala Sekolah dan Guru menurut Tingkat Pendidikan Tahun 2006


Tingkat Sekolah Dasar Tingkat Sekolah Menengah


81

Jika membandingkan kelayakan guru di sekolah

swasta dan sekolah negeri maka diketahui bahwa kelayakan

guru lebih tinggi di sekolah swasta daripada sekolah negeri.

Dari data tahun 2006 di bawah ini terlihat bahwa untuk SD

dan MI negeri pengajar yang layak mengajar sebesar 14

persen, sedangkan untuk SD dan MI swasta sebesar 21

persen. Sebaliknya untuk SMP dan MTs, pengajar yang layak

mengajar lebih besar di SMP dan MTs negeri, yaitu sebesar

63 persen. Untuk SMP dan MTs swasta sebesar 56 persen.

Tabel 4.2 Persentase Kelayakan Mengajar Kepala Sekolah dan Guru menurut Jenjang Pendidikan Tahun 2006

Jenjang

Pendidikan Negeri % Swasta % Jumlah %

SD & MI

Layak 178,052 14 27,958 26 206,010 15

Tidak Layak 1,060,788 86 80,048 74 1,140,836 85

Jumlah 1,238,840 100 28,038 100 1,346,846 100

SMP & MTs

Layak 247,560 63 124,331 56 371,891 60

Tidak Layak 146,634 37 97,839 44 244,473 40

Jumlah 394,194 100 97,963 100 616,364 100 Sumber: Statistik Pendidikan, Depdiknas, 2007, diolah.

Persentase guru yang layak mengajar di tiap daerah juga

berbeda. Beberapa provinsi yang tingkat kelayakan gurunya

rendah sebagian besar terletak di Kawasan Timur Indonesia

seperti seluruh provinsi di Sulawesi, Papua, Nusa Tenggara,

Maluku serta sebagian provinsi di Sumatera, yaitu Lampung,

Bengkulu, Jambi dan Bangka Belitung. Namun secara umum

persentase rata-rata guru yang layak mengajar pada tahun 2007


82

adalah sebesar 10.87 persen. Sementara itu jika

membandingkan guru yang layak mengajar antara sekolah

swasta dengan sekolah negeri di tiap daerah maka terlihat

bahwa guru sekolah swasta lebih layak daripada guru sekolah

negeri.

Guna memenuhi amanat UU Nomor 14 Tahun 2005

tentang Guru dan Dosen yang mensyaratkan guru harus

berkualifikasi akademik minimal S1 atau D-4, maka Depdiknas

telah melakukan berbagai upaya kebijakan dalam rangka

meningkatkan kualifikasi guru, mulai dari guru TK sampai SMA/

SMK/MA. Dari jumlah keseluruhan sekitar 2,7 juta guru,

1.528.472 orang guru berstatus PNS. Sedangkan, sisanya yaitu

1.254.849 guru berstatus non-PNS. Guru berstatus PNS dengan

kualifikasi S1/D4 dan di atas S1/ D4, sebanyak 539.406 (43

persen), dan yang berkualifikasi pendidikan di bawah S1/D4

sebanyak 989.983 (66 persen). Sedangkan untuk guru nonPNS

yang berkualifikasi pendidikan S1/D4 sekitar 502.667 (42 persen)

dan yang berkualifikasi di bawah S1/D4 sekitar 657.741 (58

persen). Dengan demikian, dari jumlah keseluruhan guru

berkualifikasi S1/D4 adalah sekitar 1.042.073 (38,6 persen),

sedangkan yang berkualifikasi di bawah S1/D4 sekitar 1.656.548

(61,4 persen). Ini berarti persentase guru yang berkualifikasi

S1/D4 meningkat 6,1 persen. Kenaikan ini berkat beasiswa

peningkatan kualifikasi guru dari APBN Depdiknas sebesar Rp.

382.395.000.000 bagi 191.271 guru, APBN depag, APBD, dan

dari kontribusi para guru itu.


83

Gambar 4.5 Persentase Guru SD dan SMP yang Layak Mengajar Tahun 2007

1.70%

1.76%

2.03%

2.18%

2.62%

3.34%

3.78%

4.47%

5.13%

5.29%

6.25%

7.48%

8.37%

8.52%

8.66%

8.76%

8.80%

9.68%

10.87%

11.23%

11.29%

11.33%

11.49%

12.29%

12.37%

13.79%

14.82%

16.31%

17.11%

19.41%

20.53%

25.05%

29.43%

33.43%

0.00% 5.00% 10.00% 15.00% 20.00% 25.00% 30.00% 35.00% 40.00%

Maluku

Nusa Tenggara Timur

Maluku Utara

Kalimantan Barat

Bangka Belitung

Papua

Kalimantan Tengah

Sumatera Selatan

Sulawesi Tengah

Sulawesi Tenggara

Jambi

Kalimantan Selatan

Kalimantan Timur

Bengkulu

Sulawesi Utara

Lampung

Irian Jaya Barat

Sulawesi Barat

Rata-Rata

Nusa Tenggara Barat

Kepulauan Riau

Sumatera Utara

Gorontalo

Sumatera Barat

Banten


Riau

Jawa Barat

Jawa Tengah

Bali

Sulawesi Selatan

D.I. Yogyakarta

Jawa Timur

D.K.I. Jakarta

Persentase Guru SD & SMP yang Layak Mengajar



84

Gambar 4.6 Persentase Guru SD-SMP Negeri dan Swasta yang Layak Mengajar Tahun 2006

0.00% 10.00% 20.00% 30.00% 40.00% 50.00%

D.K.I. Jakarta

Jawa Barat

Jawa Tengah

D.I. Yogyakarta

Jawa Timur


Sumatera Utara

Sumatera Barat

Riau

Jambi

Sumatera Selatan

Lampung

Kalimantan Barat

Kalimantan Tengah

Kalimantan Selatan

Kalimantan Timur

Sulawesi Utara

Sulawesi Tengah

Sulawesi Selatan

Sulawesi Tenggara

Maluku

Bali

Nusa Tenggara Barat

Nusa Tenggara Timur

Papua

Bengkulu

Maluku Utara

Banten

Bangka Belitung

Gorontalo

Kepulauan Riau

Irian Jaya Barat

Sulawesi Barat

Rata-Rata

Persentase Guru SD & SMP Negeri dan Swasta yang Layak Mengajar Tahun 2006

Swasta

Negeri



85

Gambar 4.7 Persentase Guru yang Lulus Sertifikasi Tahun 2007



86

Berkaitan dengan upaya peningkatan mutu guru, yaitu

program sertifikasi dimana sertifikat profesi diterbitkan oleh

perguruan tinggi penyelenggara pendidikan profesi di atas S1,

seperti pendidikan profesi akuntansi, apoteker, dokter, dokter

gigi, guru, notaris, dan psikolog. Sebenarnya, pendidikan tinggi

profesi sudah berlangsung cukup lama kecuali untuk guru.

Dalam upaya untuk meningkatkan kompetensi guru, pada tahun

2007 telah dimulai program sertifikasi profesi guru dengan

memberikan kuota sejumlah 200.450 orang untuk mengikuti

sertifikasi guru melalui penilaian portofolio. Dari sejumlah kuota

tersebut, sebanyak 185.328 guru atau 96.7 persen dinyatakan

lulus sebagai guru professional dan memiliki sertifikat pendidik.

Di samping pelaksanaan sertifikasi guru dalam jabatan melalui

penilaian portofolio, Depdiknas juga menyelenggarakan

sertifikasi guru melalui jalur pendidikan. Peserta sertifikasi guru

melalui jalur pendidikan diwajibkan mengikuti pendidikan selama

dua semester dan diberikan beasiswa penuh. Sejumlah 769 guru

dalam jabatan sedang mengikuti pendidikan profesi di 27

perguruan tinggi yang telah ditetapkan dan akan selesai pada

bulan November 2008. Sampai dengan tahun 2007, secara

nasional kelulusan guru mencapai 89.41 persen. Papua dan

Papua Barat mempunyai persentase kelulusan terendah,

masing-masing sebesar 27.07 persen dan 32.63 persen.

Kualitas dari kepala sekolah dan guru tentu saja secara

langsung akan mempengaruhi kualitas dari para siswa. Dengan

adanya peningkatan kualitas guru maka diharapkan angka

mengulang akan menurun. Sebaliknya angka kelulusan


87

diharapkan akan meningkat. Selama kurun waktu 2001/2002-

2005/2006, jumlah siswa SD dan MI yang mengulang mengalami

penurunan. Hal ini juga dapat dilihat dari besarnya angka

mengulang, yaitu dari 5.41 persen pada tahun 2001/2002

menjadi 3.36 persen pada tahun 2005/2006, walaupun dari tahun

2003/2004 ke 2004/2005 sempat mengalami peningkatan.

Tabel 4.3 Perkembangan Angka Mengulang SD/MI dan SMP/MTs

Tahun 2001/2002-2005/2006

Jenjang Pendidikan

2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06

Siswa Mengulang

SD + MI 1.551.181 1.095.769 1.082.581 1.271.237 1.069.066

SD 1.388.153 978.224 990.457 1.190.306 1.026.275

MI 163.028 117.545 92.124 80.931 42.791

SMP + MTs 41.985 44.669 41.656 42.337 44.336

SMP 36.124 36.201 36.650 37.925 35.613

MTs 5.861 8.468 5.006 4.412 8.723

Angka Mengulang (%)

SD + MI 5,41 3,79 3,73 4,37 3,36

SMP + MTs 0,44 0,46 0,42 0,44 0,46

Sumber: Statistik Pendidikan. Depdiknas. 2007. diolah.

Kondisi ini tidak diikuti oleh siswa SMP dan MTs. Pada

kurun waktu yang sama jumlah siswa yang mengulang justru

meningkat. Peningkatan ini ternyata disumbang oleh MTs.

Sehingga angka mengulang untuk SMP dan MTs meningkat,

yaitu dari angka 0.44 persen pada tahun 2001/2002 menjadi 0.46


88

persen pada tahun 2005/2006. Namun demikian, jika kita

bandingkan angka mengulang pada kelompok SD dan MI

dengan kelompok SMP dan MTS, persentase angka mengulang

pada tingkat SD dan MI masih lebih tinggi daripada kelompok

SMP dan MTs. Untuk SMP dan MTs nilainya masih di bawah 1

persen, sedangkan untuk SD dan MI nilainya di atas 3 persen.

Tabel 4.4 Angka Kelulusan Tahun 2006

Jenjang Pendidikan

Siswa Tingkat Tertinggi Tahun Sebelumnya

Jumlah Lulusan

Angka Lulusan

(%)

SD + MI 4.248.683 4.072.508 95,85

SD 3.779.348 3.681.181 97,40

MI 469.335 391.327 83,38

SMP + MTs 3.087.052 2.872.927 93,06

SMP 2.415.941 2.265.982 93,79

MTs 671.111 606.945 90,44

Sumber: Statistik Pendidikan. Depdiknas. 2007. diolah.

Indikator kinerja dampak peningkatan kualitas guru

terhadap kualitas pendidikan dapat juga dilihat dari angka

kelulusan. Seperti telah disebutkan sebelumnya bahwa jika

kualitas guru meningkat. maka angka kelulusan siswa juga akan

meningkat. Kualitas guru yang lebih baik dapat memberikan

pelajaran dengan lebih baik pula. Pada tahun 2006 angka

kelulusan SD/MI dan SMP/MTs di atas 80 persen. Untuk SD dan

MI angka kelulusannya mencapai 95.85 persen. Namun jika

dibandingkan antar SD dan MI. angka kelulusan di SD lebih


89

tinggi daripada MI yaitu sebesar 97.40 persen untuk SD dan

83.38 persen untuk MI. Pada tahun yang sama angka kelulusan

untuk SMP dan MTs mencapai 93.06 persen. dimana

pencapaian angka kelulusan SMP lebih besar daripada MTs.

4.3. Permasalahan

Dalam dunia pendidikan. keberadaan peran dan fungsi

guru merupakan salah satu faktor yang sangat signifikan. Guru

merupakan bagian terpenting dalam proses belajar mengajar.

baik di jalur pendidikan formal maupun informal. Oleh sebab itu.

dalam setiap upaya peningkatan kualitas pendidikan di tanah air.

tidak dapat dilepaskan dari berbagai hal yang berkaitan dengan

eksistensi guru itu sendiri.Saat ini setidak-tidaknya ada empat hal

yang berkaitan dengan permasalahan yang dihadapi guru di

Indonesia. yaitu: pertama. masalah kualitas/mutu guru. kedua.

jumlah guru yang dirasakan masih kurang. ketiga. masalah

distribusi guru dan masaah kesejahteraan guru.

1. Masalah kualitas guru

Kualitas guru kita. saat ini sangat memprihatinkan. Apabila

dilihat dari mutu SDM dalam hal ini guru. maka persentase

guru yang layak mengajar pada jenjang SD dan MI yaitu

15 persen layak masih 85 persen tidak layak. Sedangkan

untuk SMP dan MTs. sebesar 60 persen layak dan

sisanya 40 persen tidak layak. Realitas semacam ini. pada

akhirnya akan mempengaruhi kualitas anak didik yang


90

dihasilkan. Belum lagi masalah. dimana seorang guru sering

mengajar lebih dari satu mata pelajaran yang tidak jarang.

bukan merupakan corn/inti dari pengetahuan yang

dimilikinya. telah menyebabkan proses belajar mengajar

menjadi tidak maksimal.

2. Jumlah guru yang masih kurang

Jumlah guru di Indonesia saat ini masih dirasakan kurang.

apabila dikaitkan dengan jumlah anak didik yang ada. Oleh

sebab itu. jumlah murid per kelas dengan jumlah guru yag

tersedia saat ini. dirasakan masih kurang proporsional.

sehingga tidak jarang satu raung kelas sering di isi lebih dari

30 anak didik. Sebuah angka yang jauh dari ideal untuk

sebuah proses belajar dan mengajar yang di anggap efektif.

Idealnya. setiap kelas diisi tidak lebih dari 15-20 anak didik

untuk menjamin kualitas proses belajar mengajar yang

maksimal. Secara rata-rata rasio siswa per guru pada tahun

2005 dan 2007 masing-masing sebesar 21 dan 19.

3. Masalah distribusi guru

Masalah distribusi guru yang kurang merata. merupakan

masalah tersendiri dalam dunia pendidikan di Indonesia. Di

daerah-daerah terpencil. masing sering kita dengar adanya

kekurangan guru dalam suatu wilayah. baik karena alasan

keamanan maupun faktor-faktor lain. seperti masalah fasilitas

dan kesejahteraan guru yang dianggap masih jauh yang

diharapkan. Hal ini bisa dilihat dari tidak meratanya angka


91

rasio siswa per guru antar daerah serta kesenjangan

pendidikan guru tiap daerah.

4. Masalah kesejahteraan guru

Sudah bukan menjadi rahasia umum. bahwa tingkat

kesejahteraan guru-guru kita sangat memprihatinkan.

Penghasilan para guru. dipandang masih jauh dari

mencukupi. apalagi bagi mereka yang masih berstatus

sebagai guru bantu atau guru honorer. Kondisi seperti ini.

telah merangsang sebagian para guru untuk mencari

penghasilan tambahan. diluar dari tugas pokok mereka

sebagai pengajar. termasuk berbisnis dilingkungan sekolah

dimana mereka mengajar tenaga pendidik. Peningkatan

kesejahteaan guru yang wajar. dapat meningkatkan

profesinalisme guru. termasuk dapat mencegah para guru

melakukan praktek bisnis di sekolah.

Kesejahteraan guru merupakan aspek penting yang harus

diperhatikan oleh pemerintah dalam menunjang terciptanya

kinerja yang semakin membaik di kalangan pendidik.

Berdasarkan UU No.14/2005 tentang Guru dan Dosen. pasal

14 sampai dengan 16 menyebutkan tentang Hak dan

Kewajiban diantaranya. bahwa hak guru dalam memperoleh

penghasilan adalah di atas kebutuhan hidup minimum dan

jaminan kesejahteraan sosial. mendapatkan promosi dan

penghargaan. berbagai fasilitas untuk meningkatkan

kompetensi. berbagai tunjangan seperti tunjangan profesi.

fungsional. tunjangan khusus bagi guru di daerah khusus.


92

serta berbagai maslahat tambahan kesejahteraan. Undang-

undang tersebut memang sedikit membawa angin segar bagi

kesejahteraan masyarakat pendidik.

Rendahnya kesejahteraan guru mempunyai peran dalam

membuat rendahnya kualitas pendidikan Indonesia.

Berdasarkan survei FGII (Federasi Guru Independen

Indonesia) pada pertengahan tahun 2005. idealnya seorang

guru menerima gaji bulanan serbesar Rp 3 juta rupiah.

Sekarang. pendapatan rata-rata guru PNS per bulan sebesar

Rp 1.5 juta. guru bantu Rp. 460 ribu. dan guru honorer di

sekolah swasta rata-rata Rp 10 ribu per jam. Dengan

pendapatan seperti itu. banyak guru terpaksa melakukan

pekerjaan sampingan. Ada yang mengajar lagi di sekolah

lain. memberi les pada sore hari. menjadi tukang ojek.

pedagang mie rebus. pedagang buku/LKS. pedagang pulsa

ponsel. dan sebagainya (Republika. 13 Juli. 2005).

Permasalahan kesejahteraan guru biasanya akan

berimplikasi pada kinerja yang dilakukannya dalam

melaksanakan proses pendidikan.

Guru sebagai tenaga kependidikan juga memiliki peran yang

sentral dalam penyelenggaraan suatu sistem pendidikan.

Sebagai sebuah pekerjaan. tentu dengan menjadi seorang

guru juga diharapkan dapat memperoleh kompensasi yang

layak untuk kebutuhan hidup. Dalam teori motivasi.

pemberian reward dan punishment yang sesuai merupakan

perkara yang dapat mempengaruhi kinerja dan mutu dalam


93

bekerja. termasuk juga perlunya jaminan kesejahteraan bagi

para pendidik agar dapat meningkatkan kualitas dan mutu

pendidikan yang selama ini masih terpuruk. Dalam hal

tunjangan. sudah selayaknya guru mendapatkan tunjangan

yang manusiawi untuk memenuhi berbagai kebutuhan

hidupnya mengingat peranan dari seorang guru yang begitu

besar dalam upaya mencerdaskan suatu generasi.

5. Proses Pembelajaran yang Konvensional

Dalam hal pelaksanaan proses pembelajaran. selama ini

sekolah-sekolah menyelenggarakan pendidikan dengan

segala keterbatasan yang ada. Hal ini dipengaruhi oleh

ketersediaan sarana-prasarana. ketersediaan dana. serta

kemampuan guru untuk mengembangkan model

pembelajaran yang efektif. Dalam PP No 19/2005 tentang

standar nasional pendidikan disebutkan dalam pasal 19

sampai dengan 22 tentang standar proses pendidikan.

bahwa proses pembelajaran pada satuan pendidikan

diselenggarakan secara interaktif. inspiratif. menyenangkan.

menantang. memotivasi peserta didik untuk berpartisipasi

aktif. serta memberikan ruang yang cukup bagi prakarsa.

kreativitas. dan kemandirian sesuai dengan bakat. minat. dan

perkembangan fisik serta psikologis peserta didik. Adanya

keteladanan pendidik. adanya perencanaan. pelaksanaan.

penilaian. dan pengawasan yang efektif dan efisien dalam

proses pembelajaran.


94

Berdasarkan standar yang ditetapkan di atas. maka proses

pembelajaran yang dilakukan antara peserta didik dengan

pendidik seharusnya harus meninggalkan cara-cara dan

model yang konvensional sehingga dapat mencapai tujuan

pembelajaran secara efektif dan efisien. Sudah selayaknya

profesi sebagai seorang pendidik membutuhkan kompetensi

yang terintegrasi baik secara intelektual-akademik. sosial.

pedagogis. dan profesionalitas yang kesemuanya

berlandaskan pada sebuah kepribadian yang utuh pula.

sehingga dalam menjalankan fungsinya sebagai pendidik

senantiasa dapat mengembangkan model-model

pembelajaran yang efektif. inovatif. dan relevan.


Karena begitu pentingnya peranan guru maka pembinaan

guru yang tersistem dan terarah akan mampu memberikan

pengaruh bagi cara mengajar dengan baik dan meningkatkan

prestasi siswa. Penting juga untuk mempelajari pengalaman dari

negara lain berkaitan dengan program peningkatan guru-

gurunya, seperti di India. Guru India terpantau secara rinci dan

harus mengikuti pelatihan berstandar dari fase rendah ke fase

tinggi, siapapun dia, dan dimanapun dia berada. Jika

dibandingkan dengan di Indonesia, pelatihan guru tidak tersistem

dan terserah guru dalam berlatih. Pada awalnya, guru di India

sangat tidak meyakinkan untuk meningkatkan SDM rakyat India.


95

Selain itu, penting untuk memperhatikan bagaimana

sistem pendidikan dapat memberi perubahan pada guru dan

dalam skala besar. Jumlah sekolah dan siswa SD dan SMP terus

meningkat, namun kenyataannya jumlah peningkatan itu tidak

beriring dengan peningkatan pembelajaran yang mampu

meningkatkan mutu siswa. Salah satu kenyataan yang terjadi di

India adalah tidak adanya kesepakatan dan kejelasan

bagaimana „pelatihan guru yang baik‟ juga karena tidak adanya

kesepakatan dan mengenai bagaimana mengajar yang baik.

Dengan demikian untuk menghindari ketidakefektivan pemberian

pelatihan dan peningkatan kompetensi guru maka terlebih dahulu

perlu ada kesepakatan dan kejelasan bagaimana „pelatihan guru

yang baik‟ dan juga kesepakatan dan mengenai bagaimana

mengajar yang baik

Kadangkala, nilai ujian siswa dapat dicapai meskipun

tanpa didukung guru dalam mengajar dengan baik. Untuk

mengatasinya. diperlukan asesmen dan strategi terencana guna

meningkatkan kualitas mengajar dan belajar bagi guru. Seringkali

ditemukan bahwa perbedaan latar belakang sosial ekonomi.

etnis. bahasa. dan tingkat kemiskinan siswa dapat memengaruhi

kemampuan mereka bersekolah.

Tempat kerja guru yaitu sekolah adalah satu kesatuan

penting dari hubungan dan proses. dimana sekolah mempunyai

empat dimensi yang harus menyatu, yakni fisik (atau

menciptakan lingkungan fisik yang kondusif), kognitif

(memungkinkan pembelajaran melalui interaksi). sosial (berpusat


96

pada hubungan etika) dan organisasional (sekolah sebagai

sebuah badan, dalam kaitannya dengan masyarakat).

Dengan demikian, guru perlu ditingkatkan dengan

berdasarkan pada beberapa kunci dasar sebagai berikut:

Pertama. motivasi utama bagi para guru adalah mengalami

kesuksesan di kelas. Inilah persyaratan minimal yang harus

dipenuhi guru sebelum menerapkan standar-standar lainnya.

Kedua. guru harus berubah dengan lebih banyak menerapkan

praktik daripada melalui teori. Ketiga, guru mempunyai

kesempatan untuk belajar. Kesempatan belajar itu direncanakan

dalam untuk pengembangan guru.

Selanjutnya, pemberian insentif yang layak bagi guru juga

sangat penting. Di Australia banyak master dan doktor yang

bersedia menjadi guru (bukan dosen) di sekolah dasar dan

menengah karena gaji mereka tercukupi di sana. Demikian juga

yang terjadi di Cina. Kemajuan dunia pendidikan yang terjadi di

akhir 90-an dan awal 2000 di Cina tidak lepas dari peran birokrat

yang memiliki visi dan komitmen yang kuat terhadap dunia

pendidikan. Pada tahun 1993, guru memiliki gaji yang rendah

dan disadari kondisi ini akan berpengaruh terhadap kinerja dan

profesionalitas guru dalam melaksanakan tugasnya. Bagaimana

dapat menuntut guru melaksanakan tugas dengan optimal. kalau

dirinya menghadapi masalah dengan kesejahteraan diri dan

keluarganya. Perumahan guru yang kumuh (tidak layak) juga

dihadapi oleh Cina.


97

Dengan memperhatikan adanya kesenjangan kualitas

dan distribusi antar daerah maka perlu ada upaya untuk

memeratakannya baik melalui kebijakan maupun dukungan

anggaran.


98

BAB V

KESIMPULAN DAN IMPLIKASI KEBIJAKAN

5.1 Kesimpulan

Alokasi dana BOS mengalami peningkatan yang sangat

signifikan yaitu melebihi 100 persen antara periode tahun 2005-

2006. Namun demikian, Program BOS belum banyak menyentuh

daerah miskin di Indonesia. Sebagian besar penerima dana BOS

tersebut terpusat di Pulau Jawa yaitu Provinsi Jawa Barat, Jawa

Tengah dan Jawa Timur. Jika dilihat lebih lanjut, distribusi alokasi

dana BOS antara periode tahun 2005-2007, masih menunjukkan

tingginya disparitas antar wilayah penerima dana BOS. Hal ini

dapat dilihat dari provinsi-provinsi yang memiliki persentase

penduduk miskin paling besar seperti Papua, Papua Barat,

Maluku dan Gorontalo belum memanfaatkan program BOS

secara optimal.

Terdapat kecenderungan bahwa tidak ada hubungan

antara dana BOS dengan APK SD pada tahun 2007. Hal ini

terlihat bahwa provinsi seperti Bali, Kalimantan Timur,

Kalimantan Barat, Sulawesi Utara, Kalimantan Tengah,

Kalimantan Selatan, Lampung dan Jambi memiliki APK diatas

rata-rata nasional, walaupun mereka hanya menerima dana BOS

sedikit. Akan tetapi, adanya dana BOS cukup efektif dalam

menurunkan ketidakhadiran siswa pada jenjang pendidikan

dasar yang ditunjukkan yang ditunjukkan penurunan cukup tajam


99

dari era pra-BOS ke era BOS, yang rata-rata turun sebesar 1,27

persen. Program BOS terbukti efektif dalam meningkatkan

efisiensi internal pendidikan dasar, yang dalam hal ini

diindikasikan oleh tingkat ketidakhadiran dan angka putus

sekolah. Program BOS berhasil mempertajam laju penurunan

angka ketidakhadiran siswa pendidikan dasar. Sementara itu,

terbukti efektif dalam menurunkan angka putus sekolah.

Dalam konteks desentralisasi, pemerataan dan perluasan

akses pendidikan ditujukan pula untuk mengurangi kesejangan

akses pendidikan antar daerah. Sampai dengan tahun 1997,

secara umum disparitas akses pendidikan mengalami penurunan

yang cukup signifikan dengan melihat 2 indikator utama, Angka

Partisipasi Kasar (APK) dan Angka Partisipasi Murni (APM).

Dari sisi APK, disparitas akses pendidikan di tingkat SD

mengalami penurunan yang cukup signifikan sepanjang 2004-

2007. Disparitas APK SD mengalami penurunan dari 9,64 di

tahun 2004 menjadi 3,98 di tahun 2008. sementara disparitas

APK SMP justru cenderung tidak mengalami perubahan yang

cukup berarti, bahkan cenderung meningkat dari 11,40 di tahun

2004 menjadi 12,10 di tahun 2007. Sementara itu, disparitas

APM SD juga mengalami penurunan yang cukup berarti

walaupun tidak sebesar penurunan disparitas APK SD, yaitu dari

2,80 di tahun 2004 menjadi 1,82 di tahun 2007. untuk disparitas

APM SMP justru mengalami penurunan yang cukup berarti, dari

9,47 di tahun 2004 menjadi 8,15 di tahun 2007.


100

Penetapan besarnya anggaran program pendidikan di

tingkat pemerintahan daerah sepenuhnya menjadi kewenangan

pemerintah daerah. Oleh karena itu, besaran dan proporsi

alokasi anggaran pendidikan termasuk pendidikan dasar juga

bervariasi. Namun secara umum alokasi anggaran pendidikan

masih terfokus pada kegiatan-kegiatan yang bersifat fisik.

Sebagai konsekuensinya, masih terbatasnya anggaran yang

berkaitan langsung dengan peserta didik atau layanan

pendidikan. Terdapat kesenjangan yang lebar dalam alokasi

anggaran pemerintah daerah kepada sektor pendidikan. Di

tingkat provinsi misalnya, kesenjangan yang cukup lebar tampak

dari anggaran untuk pendidikan dasar dan menengah per jumlah

penduduk usia 7-15 tahun di provinsi-provinsi seperti Gorontalo,

Maluku Utara, Kepulauan Riau, Bangka Belitung justru jauh lebih

tinggi dibandingkan dengan provinsi seperti Jawa Timur, Nusa

Tenggara Barat, Lampung dan Jawa Barat. Selain itu juga, masih

banyak provinsi-provinsi yang alokasi anggarannya pendidikan

dasar dan menengahnya per jumlah penduduk 7-12 tahun ini di

bawah rata-rata nasional.

Kurangnya sosialisasi pembagian kewenangan antara

pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten/kota menjadi

permasalahan tersendiri baik dalam desentralisasi pendidikan

secara umum maupun pelaksanaan Wajardikdas 9 Tahun secara

khusus. Terdapat inkonsistensi perencanaan dan penganggaran

pendidikan. Banyak daerah yang menempatkan pendidikan

sebagai prioritas namun dari sisi anggaran justru sebaliknya.

Studi yang dilakukan oleh SMERU tahun 2004 terhadap 10


101

kabupaten/kota di Indonesia menunjukkan bahwa daerah yang

secara tegas menyebut pendidikan dalam visi dab misinya,

ternyata tidak satupun yang menempatkan sektor pendidikan ke

dalam 3 besar alokasi anggaran pembangunan. Sementara

terdapat daerah yang tidak menyebutkan pendidikan sebagai

prioritas pembangunan, justru mengalokasikan anggaran

pendidikan 3 besar diantara sektor lainnya.

Kinerja kuantitas guru dapat dilihat dari rasio siswa per

guru. Data antara tahun 2001/02-2005/06 menunjukkan bahwa

tren rasio siswa per guru semakin kecil, kecuali untuk MTs,

dimana pada tahun 2003/2004 dan 2004/2005 menurun, tetapi

pada tahun berikutnya meningkat kembali. Jika dilihat rasio siswa

per guru per daerah maka akan terlihat perbedaan antar daerah.

Pada tahun 2005, beberapa provinsi memiliki rasio yang lebih

besar dari rata-rata, yaitu Nusa Tenggara Timur, Jambi,

Sumatera Utara, Kalimantan Barat, Irian Jaya Barat, Sulawesi

Tenggara, Nusa Tenggara Barat, Lampung, Gorontalo, Jawa

Barat, Banten, dan DKI Jakarta. Sedangkan untuk tahun 2007

antara lain Sulawesi Utara, Sulawesi Tenggara, Nusa Tenggara

Timur, Papua, Gorontalo, Kalimantan Barat, Kalimantan Timur,

Nusa Tenggara Barat, Lampung, DKI Jakarta, Jawa Barat,

Banten dan Papua Barat.

Kinerja kualitas guru dapat dilihat dari tingkat pendidikan

kepala sekolah dan guru. Tingkat pendidikan dari kepala sekolah

dan pengajar ini juga sekaligus memcerminkan tingkat kelayakan

guru. Pada tahun 2006, persentase guru yang layak mengajar


102

pada jenjang SD dan MI yaitu 15 persen layak masih 85 persen

tidak layak. Sedangkan untuk SMP dan MTs, sebesar 60 persen

layak dan sisanya 40 persen tidak layak. Kelayakan guru lebih

tinggi di sekolah swasta daripada sekolah negeri. Dari data tahun

2006 terlihat bahwa untuk SD dan MI negeri pengajar yang layak

mengajar sebesar 14 persen, sedangkan untuk SD dan MI

swasta sebesar 21 persen. Sebaliknya untuk SMP dan MTs,

pengajar yang layak mengajar lebih besar di SMP dan MTs

negeri, yaitu sebesar 63 persen. Untuk SMP dan MTs swasta

sebesar 56 persen. Beberapa provinsi yang tingkat kelayakan

gurunya rendah sebagian besar terletak di Kawasan Timur

Indonesia seperti seluruh provinsi di Sulawesi, Papua, Nusa

Tenggara, Maluku serta sebagian provinsi di Sumatera, yaitu

Lampung, Bengkulu, Jambi dan Bangka Belitung.

5.2 Implikasi Kebijakan

Tidak dapat dipungkiri bahwa berbagai kegiatan yang

dilaksanakan dalam kerangka program Wajib Belajar Pendidikan

Dasar 9 Tahun utamanya selama periode 2005-2008 telah

dijalankan melalui kerja keras serta dukungan dari seluruh

pemangku kepentingan pendidikan, baik pemerintah pusat,

pemerintah daerah, komite sekolah, dewan sekolah dan

masyarakat secara umum. Upaya perluasan akses pendidikan

baik untuk SD dan sederajat serta SMP dan sedejat dapat

dikatakan telah menunjukkan hasil-hasil yang diharapkan. Angka

Partipasi Murni tingkat SD dan sederajat meningkat dari 94,12


103

persen di tahun 2004 menjadi 94,9 persen di tahun 2007,

sementara Angka Partipasi Kasar SMP dan sederajat meningkat

dari 81,22 persen di tahun 2004 menjadi 92,52 persen di tahun

2007. belum lagi capaian-capaian lain seperti meningkatnya

rata-rata nilai Ujian Nasional, peningkatan tingkat kelulusan dan

capaian-capaian lainnya. Hal ini menjadi bukti bahwa program

Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun yang telah

dilaksanakan selama ini telah menunjukkan hasil-hasil yang

positif dan bahkan secara signifikan melampaui indikator-

indikator kinerja yang ditargetkan.

Oleh karena itu, upaya-upaya telah dilakukan selama ini

perlu terus dilanjutkan baik untuk lebih mengoptimalkan

pembangunan pendidikan secara umum maupun pendidikan

dasar 9 tahun secara khusus. Untuk itu pulalah Studi Evaluasi

program Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun ini

dilaksanakan. Selain melihat sejauhmana capaian-capaian dari

pelaksanaan program ini, juga untuk merumuskan kebijakan-

kebijakan yang dibutuhkan untuk lebih mengoptimalkan tujuan-

tujuan dari pelaksanaan program Wajib Belajar Pendidikan Dasar

9 Tahun.

Beberapa implikasi kebijakan yang dapat disampaikan

diantaranya adalah pertama, intensifikasi dan ekstensifikasi

sosialisasi program Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun

serta berbagai kebijakan yang terkait didalamnya. Diharapkan

dengan kebijakan ini dalam menggalang lebih banyak lagi peran

serta pemerintah daerah, sekolah dan masyarakat secara umum


104

untuk mendukung pelaksanaan program Wajib Belajar

Pendidikan Dasar 9 Tahun. Dalam hal kebijakan alokasi BOS,

sosialisasi dibutuhkan untuk memberikan pemahaman kepada

masyarakat mengenai tujuan dan peruntukan dana BOS dengan

menekankan pada 2 hal, yaitu: (1) bahwa program BOS hanya

memenuhi pelayanan minimum pendidikan, sehingga dalam

rangka peningkatan mutu pendidikan tidak menutup partisipasi

dan kontribusi masyarakat, dan (2) sasaran utaama program

adalah untuk membebaskan biaya pendidikan bagi masyarakat

miskin sehingga tidak terjadi putus sekolah. Sementara itu

sosialisasi dalam kerangka desentralisasi pendidikan diperlukan

terutama dalam hal yang erat kaitannya dengan pembagian

kewenangan antara pemerintah pusat, provinsi dan

kabupaten/kota. Hal ini dilaksanakan agar konsistensi dan

harmonisasi pelaksanaan Wajardikdas 9 tahun antar tingkat

pemerintahan dapat lebih ditingkatkan lagi.

Kedua, sinkronisasi kebijakan program Wajib Belajar

Pendidikan Dasar 9 Tahun serta berbagai kebijakan yang terkait

didalamnya. Sikronisasi kebijakan ini hendaknya dapat

dilaksanakan tidak saja pada tingkat kebijakan hingga tingkat

implementasi teknis di lapangan namun juga sinkronisasi antar

instansi terkait, antar tingkat pemerintah dan bahkan antar

stakeholder dalam pendidikan dasar 9 tahun diantaranya:

pemerintah pusat, pemerintah daerah, dewan sekolah, pengelola

sekolah, kepala sekolah, guru, siswa bahkan masyarakat secara

umum. Sikronisasi juga dibutuhkan dalam rangkaian

perencanaan, pelaksanaan, monitoring dan evaluasi program


105

Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun serta berbagai

kebijakan yang terkait didalamnya. Dalam konteks desetralisasi

pendidikan, diperlukan adanya komitmen bersama antar

pemerintah daerah di tingkat provinsi maupun kabupaten/kota

bahkan hingga pada tingkat alokasi anggaran yang memadai

untuk penyelenggaran pendidikan dasar. Diharapkan hal ini

dapat menurunkan kesenjangan pembiayaan sektor pendidikan

antar daerah. selain itu pula diperlukan peningkatan konsistensi

antara perencanaan pelaksanaan kegiatan-kegiatan yang

mendukung program Wajardikdas dengan kebijakan

penganggaran juga perlu terus dilaksanakan. Sinkronisasi

kebijakan juga diperlukan dalam meningkatakan peranan guru

dalam pencapaian program Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9

Tahun. Kerangka kebijakan pembinaan guru yang tersistem dan

terarah diperlukan untuk dapat meningkatkan metode mengajar

yang lebih baik sehingga dalam meningkatkan prestasi siswa

dan lebih jauh lagi kualitas lulusan sekolah.

Ketiga, reformulasi kebijakan dan peraturan dalam

kerangka program Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun serta

berbagai kebijakan yang terkait didalamnya. Beberapa kerangka

kebijakan yang ada hendaknya dapat disesuaikan agar sehingga

hasil yang diharapkan dapat dicapai secara lebih optimal.

Misalnya kebijakan alokasi dana Bantuan Operasional Sekolah

(BOS). Diperlukan rumusan formulasi alokasi BOS yang lebih

proporsional dengan berlandasakan beberapa variable seperti

jumlah siswa, jumlah guru honor, lokasi sekolah dan kondisi

sekolah. Khusus untuk sekolah tertentu seperti yang mempunyai


106

jumlah siswa sedikit, yang memiliki banyak guru honor, banyak

siswa miskin, sekolah khusus (SDLB atau SMPLB), sekolah yang

berlokasi di daerah terpencil perlu memperoleh titik berat tertentu

dalam alokasi BOS. Reformulasi kebijakan juga diperlukan dalam

menselaraskan kebijakan desentralisasi pemerintahan secara

umum dengan desentralisasi pendidikan secara khusus.

Keempat, reorientasi fokus program Wajib Belajar

Pendidikan Dasar 9 Tahun serta berbagai kebijakan yang terkait

didalamnya. Hal-hal yang telah dicapai hingga tahun 2007 atau

bahkan 2008 telah menunjukkan hasil yang positif dan bahkan

signifikan pada tingkat sekolah dasar dan sederajat. Ke depan,

formulasi kebijakan Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun

hendaknya lebih difokuskan untuk pendidikan SMP dan sederajat

sembari mempersiapkan pula instrumen-instrumen kebijakan

untuk melaksanakan wajib belajar yang lebih jauh lagi misalnya

tuntas APM untuk seluruh kabupaten/kota baik tingkat SD dan

sederajat maupun SMP dan sederajat atau bahkan Wajib Belajar

pendidikan dasar 12 tahun. Reorientasi focus kebijakan ini juga

perlu dipertimbangkan misalnya dalam kebijakan yang

berorientasi pada pembangunan fisik kepada pembangunan

kualitas pendidikan dasar. Instrumen-instrumen yang dibutuhkan

telah dilaksanakan pemerintah dan segenap pemangku sekolah,

misalnya dengan mulai diarahkannya beberapa pendidikan

bertaraf internasional, mulai dilaksanakannya peningkatan

kualitas guru selain ketersediaan guru dan bahkan hal-hal lain

yang berkaitan dengan manajemen sekolah. Peningkat kualitas

guru baik dari sisi latar belakang pendidikan secara formal


107

maupun kesesuaian bidang-bidang pengajaran sesuai dengan

kebutuhan siswa perlu terus dilanjutkan dan ditingkatkan. Selain

itu pula, untuk lebih meningkatkan capaian dalam pemerataan

akses pendidikan, skema insentif bagi guru di daerah tertentu

perlu terus dikembangkan dan ditingkatkan.

Dengan beberapa implikasi kebijakan di atas diharapkan

ke depan tidak saja perluasan akses pendidikan dasar bagi

masyarakat tetapi juga pemerataan pendidikan baik antar daerah

maupun antar lapisan masyarakat dapat lebih dioptimalkan.

Implikasi di atas hendaknya dapat menjadi pertimbangan untuk

perumusan kebijakan Wajib Belajar yang akan datang atau

bahkan lebih jauh lagi menjadi satu pijakan untuk lebih

meningkatkan pembangunan pendidikan nasional.


108

DAFTAR PUSTAKA

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945

______________, 1965. Illustrated World Encyclopedia, Bobley Publishing Company.

______________, 1965.The World University Encyclopedia, Publishing Company, Washington.

______________, 1994. Inpres No.1 Tahun 1994 tentang Pelaksanaan Wajib Belajar Pendidikan Dasar.

______________, 2006. Inpres No.5 Tahun 2006 tentang Gerakan Nasional Percepatan Penuntasan Wajib Belajar Pendidikan Dasar Sembilan Tahun dan Pemberantasan Buta Aksara.

______________, 2007.Peraturan Pemerintah No 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota.

______________, 1993. Encyclopedia Americana, Glolier, Incorporated.

______________, 2003. UU No.20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional.

______________, 2003. Desentralisasi Pendidikan Butuh Kejelasan Kewenangan, KOMPAS, 18 Desember.

______________, 2007. Akibat Desentralisasi Pendidikan, www.wawasandigital.com, 24 Juli.

_____________,2008. Prospek dan Tantangan Desentralisasi Pendidikan, http://caturratna.wordpress.com, 10 Juni.

http://www.wawasandigital.com/

http://caturratna.wordpress.com/


109

Bayhaqi, Akhmad, 2004. Decentralization in Indonesia: The Possible Impact on Education (Schooling) and Human Resource Development for Local Regions, LPEM-UI.

Bentri, Alwen.,et.al “Efektifitas Pelaksanaan Wajib Belajar Sembilan Tahun di Sumatera Barat. Universitas Negeri Padang

Bruce Joyce, Improving America’s Schools. Longman Publishing Group (January 1986)

Charles P. Cozic , Education in America, Greenhaven Pr, 1992

Depdiknas, 2005. Rencana Strategis Departemen Pendidikan Nasional 2005-2009, Desember.

______________, Lakip 2005-2008

http://endang965.wordpress.com/2007/05/06/potret-pendidikan-di-jepang

http://forum.wgaul.com/archive/thread/t-47086-Pendidikan -di-Amerik-Serikat.html

http://one.indoskripsi.com/content/sistem-pendidikan-di-argentina

http://panmohamadfaiz.com/2007/08/29/hukum-dan-pendidikan-di-india

Kingdon, Geeta Gandhi. (2007).”The Progress of School Education in India”. Global Poverty Research Group (GPRG) and Economic and Social Research Council (ESRC)

SMERU “Kajian Cepat PKPS-BBM bidang Pendidikan: Bantuan Operasional Sekolah (BOS) 2005” September 2006

Subroto, Purwanto, 2007. Financing education Sectot Under the Curret Decetralized System in Indonesia: Disparities in Education Expenditures per Student at Public Junior Secondary Schools, University of Pittsburgh, June.



http://forum.wgaul.com/archive/thread/t-47086-Pendidikan%20-di-Amerik-Serikat.html

http://forum.wgaul.com/archive/thread/t-47086-Pendidikan%20-di-Amerik-Serikat.html

http://one.indoskripsi.com/content/sistem-pendidikan-di-argentina




110

Toyamah N., Usman S, 2004. Alokasi Anggaran Pendidikan di Era Otonomi Daerah: Implikasinya terhadap Pengelolaan Pelayanan Pendidikan Dasar, SMERU, Juni.

Tiedao, Zhang., Minxia, Zhao., Xueqin, Zhao., Xi, Zhang and Yan, Wang. (2004).”Universalizing Nine-Year Compulsory Education for Poverty Reduction in Rural China. Scaling Up Poverty Reduction: A Global Learning Process and Conference. Shanghai.

Usman S.,dkk, 2008. Mekanisme dan Penggunaan Dana Alokasi Khusus (DAK), SMERU, April.

World Bank: Poverty Reduction & Economic Management Unit East Asia & Pacific Region “ Investing in Indonesia’s Education: Allocation, Equity & Efficiency of Public Expenditure”. Januari 2007

review kaitan program - · pdf filetabel 4.3 perkembangan angka mengulang sd/mi ... terhadap...

Documents