Reformasi Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah:Tinjauan terhadap RUU Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan DaerahOleh:Armida S. Alisjahbana*

Disampaikan pada“Lokakarya Nasional Mahasiswa Pascasarjana Sulawesi Tengah”Bandung, 24 April 1999* Ketua Jurusan Ekonomi dan Studi Pembangunan, Fakultas Ekonomi, Universitas Padjadjaran, Jl. DipatiUkur no. 35, Bandung 40132. Makalah ini merupakan revisi atas makalah: “Otonomi Daerah danPerimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah yang disampaikan penulis pada SeminarNasional “Platform untuk Masa Depan Ekonomi Indonesia” diselenggarakan oleh ISEI Cabang Bandungdan LPEM FE-UI, Bandung 25 Maret 1999.Reformasi Hubungan Keuangan antaraPemerintah Pusat dan Daerah2Reformasi Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah:Tinjauan terhadap RUU Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan DaerahOleh:Armida S. Alisjahbana*

1. PendahuluanRUU tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerahmerupakan respons pemerintah terhadap berbagai tuntutan masyarakat tentang reformasihubungan keuangan Pusat-Daerah. Tuntutan ini sangat gencar dilakukan oleh Daerah,terutama daerah-daerah yang kaya akan sumber daya alam. RUU ini merupakanpenjabaran lebih lanjut dari Tap MPR nomor XV tentang penyelenggaraan OtonomiDaerah, Pengaturan, Pembagian dan Pemanfaatan Sumber Daya Nasional yangberkeadilan; serta Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah dalam Kerangka NegaraKesatuan Republik Indonesia. RUU ini disusun bersama-sama dengan RUU tentangPemerintahan Daerah yaitu RUU yang diharapkan akan mengganti kedudukan Undangundangnomor 5 tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di daerah dan Undangundangnomor 5 tahun 1979 yang mengatur tentang Pemerintahan Desa.Baik RUU Pemerintahan Daerah maupun RUU tentang Perimbangan Keuanganantara Pemerintah Pusat dan Daerah saat ini sudah sampai pada tahap akhir pembahasandi DPR. Bahkan RUU Pemerintahan Daerah sudah mendapat persetujuan DPR beberapahari yang lalu untuk dijadikan Undang-undang. Dengan demikian kedua RUUdiperkirakan hendak dijadikan Undang-undang pada masa pemerintahan yang sekarang,sehingga tidak menunggu hasil Pemilihan Umum Juni 1999. Mengingat kedua RUU iniakan mengatur penyelenggaraan pemerintahan, khususnya pemerintahan daerah, yangdikaitkan dengan implikasi keuangan dari penyelenggaraan pemerintahan tersebut, maka

berikut ini akan dibahas: pertama, pola hubungan keuangan Pusat Daerah yang berlakuselama ini, kedua, pokok-pokok RUU tentang Perimbangan Keuangan antara PemerintahPusat dan Daerah termasuk pokok-pokok penyelenggaran otonomi daerah yang* Ketua Jurusan Ekonomi dan Studi Pembangunan, Fakultas Ekonomi Universitas Padjadjaran, Jl. DipatiUkur no. 35, Bandung 40132.Reformasi Hubungan Keuangan antaraPemerintah Pusat dan Daerah3mendasari RUU tersebut, dan ketiga, tinjauan atas RUU tentang Perimbangan Keuanganantara Pemerintah Pusat dan Daerah berdasarkan naskah Maret 1999 (serta beberapainformasi tambahan dari pembahasan RUU tersebut di DPR yang disiarkan mediamassa).2. Pola hubungan keuangan Pusat-Daerah yang berlaku selama iniHubungan keuangan Pusat-Daerah yang berlaku selama ini dapat dilihat dari polasentralisasi baik dari segi penerimaan maupun pengeluaran pemerintah, seringkalidijumpainya kerancuan pembiayaan dalam pelaksanaan azas-azas penyelenggaranpemerintahan daerah, dan mekanisme transfer pemerintah pusat ke daerah yang sangatditentukan oleh keinginan pusat.Sentralisasi penerimaan dan pengeluaran pemerintahIndonesia sebagai negara kesatuan terdiri dari tiga tingkat pemerintahan: Pusat,Dati I, dan Dati II dimana pemerintah daerah mengemban tugas desentralisasi,dekonsentrasi, dan tugas perbantuan. Hal ini membawa konsekuensi pada hubungankeuangan antar tingkat pemerintahan yang ditandai oleh sentralisasi penerimaan danpengeluaran pemerintah.Berdasarkan data tahun 1995/96, penerimaan pemerintah pusat (rutin danpembangunan) merupakan 78 persen dari total penerimaan semua tingkatan pemerintahan(lihat Tabel 1). Hanya sekitar, masing-masing 10 persen yang merupakan penerimaan ditingkat pemerintah Dati I dan Dati II.Tabel 1Penerimaan Pemerintah Pusat, Dati I, dan Dati II(Rp. milyar)Tingkat pemerintahan 1990-91 1995-96PusatDaerah Tingkat IDaerah Tingkat IIDesa49.451 (82,9%)5.455 (9,1%)4.117 (6,9%)660 (1,1%)78.024 (78%)11.313 (10,5%)11.203 (10,5%)990 (1%)Sumber: RAPBN berbagai tahunReformasi Hubungan Keuangan antaraPemerintah Pusat dan Daerah

4Pola yang sama dapat kita amati untuk penerimaan pajak dan non-pajak menuruttingkatan pemerintahan. Pajak-pajak yang besar dan potensial, seperti: Pajak Penghasilan(PPh), Pajak Pertambahan Nilai (PPN), Pajak Ekspor, Bea Masuk, Cukai merupakanpajak yang dipungut oleh pemerintah pusat. Sumber penerimaan ini merupakan sekitar90 persen dari penerimaan total pemerintah di tahun 1995/96. Hanya sekitar 10 persenpenerimaan total pemerintah yang berasal dari pendapatan di tingkat Dati I dan Dati II.Di sisi pengeluaran, kita juga melihat pola pengeluaran yang sentralistis, dimanapusat memiliki kewenangan yang besar dalam menentukan pengeluaran rutin danpembangunan di setiap tingkatan pemerintahan termasuk di tingkat daerah. Mekanismepemberian dana pemerintah pusat untuk pembiayaan pembangunan daerah terbagi kedalam:Dana pengeluaran pembangunan Daftar Isian Proyek (DIP) sektoral APBN dibawahwewenang Bappenas dan departemen sektoral. Dana DIP yang merupakan bagianterbesar dari pembiayaan pembangunan yang berasal dari pusat, tidak melaluianggaran APBD dan peran serta partisipasi daerah sangat terbatas.Sumbangan pemerintah dalam bentuk transfer Subsidi Daerah Otonom (SDO) untukmembiayai pengeluaran rutin Dati I dan Dati II, yang terdiri dari gaji pegawai negeri,belanja pegawai, dan belanja lainnya. Nilai transfer SDO merupakan rata-rata 75persen dari total transfer berupa sumbangan dan bantuan pusat ke daerah.Dana Inpres sebagai bantuan pembangunan yang diberikan pusat ke Dati I dan Dati IIyang terdiri dari Inpres umum (block grant) dan Inpres khusus (specific grant). Nilaibantuan Inpres merupakan sekitar 25 persen dari nilai total transfer berupasumbangan dan bantuan pusat ke daerah.Disamping pembiayaan pembangunan daerah yang berasal dari pembiayaananggaran APBN untuk proyek DIP sektoral, dan pembiayaan Inpres bantuanpembangunan, sebagian pembiayaan juga bersumber dari daerah sendiri berupaPendapatan Asli Daerah (PAD). Meskipun persentase pembiayaan pembangunan daerahyang berasal dari PAD relatif kecil (sekitar 30 persen) dibandingkan dengan pembiayaanDIP sektoral dan Inpres bantuan pembangunan, tetapi sumber PAD memiliki arti yangReformasi Hubungan Keuangan antaraPemerintah Pusat dan Daerah5strategis karena digunakan untuk membiayai proyek/program pembangunan yangdirencanakan daerah sendiri.Dengan pola pengembalian dana yang ditarik Pusat ke Daerah serta PendapatanAsli Daerah yang berlaku selama ini, maka dari total penerimaan negara di seluruhtingkatan pemerintahan yang kembali ke daerah adalah sekitar 25 persen denganperincian sebagai berikut (Depdagri, 1998):SDO:12 persenInpres (sekarang Bantuan Pembangunan Daerah): 7 persenBagi hasil pajak dan bukan pajak: 0,3 persenPendapatan Asli Daerah: 5 persen

Kerancuan pembiayaan dalam pelaksanaan azas-azas penyelenggaran pemerintahandaerahSampai saat ini belum terdapat sistem yang jelas tentang tata cara pembiayaanketiga azas penyelenggaraan pemerintahan di daerah, yaitu azas desentralisasi, azasdekonsentrasi dan tugas perbantuan (Hirawan, 1998). Seringkali ditemui kerancuandalam pelaksanaan pembiayaan pembangunan atas dasar ketiga azas tersebut sebagaiberikut:1. Berbagai tugas yang seharusnya merupakan urusan Pemda dalam rangkadesentralisasi, ternyata dilaksanakan oleh Departemen sektoral dan dibiayai melaluiDIP Departemen tersebut.2. Beberapa urusan Pemerintah Pusat yang dilaksanakan Pemda dalam rangka tugasperbantuan, dibiayai sebagian atau seluruhnya dari Pendapatan Asli Daerah, padahalseharusnya dibiayai dari sumber dana tingkat pemerintahan yang menugaskannya.3. Berbagai tugas yang dilaksanakan instansi vertikal Pusat di daerah dalam rangka azasdekonsentrasi dibiayai dari dana APBD.Kerancuan penggunaan dana APBD untuk membiayai ketiga azas penyelenggaraanpemerintahan tersebut telah mengakibatkan kekaburan tentang tingkat pemerintahan yangseharusnya bertanggung jawab atas pembiayaan tugas-tugas tersebut danketidakterpaduan pelaksanaan dan perencanaan proyek, khususnya proyek-proyekDepartemen sektoral (Hirawan, 1998).Reformasi Hubungan Keuangan antaraPemerintah Pusat dan Daerah6Mekanisme transfer pemerintah pusatSelama ini mekanisme transfer perimbangan keuangan pusat-daerah dilakukanmelalui sumbangan Subsidi Daerah Otonom (SDO) dan bantuan pembangunan denganmekanisme Bantuan Pembangunan Daerah (Inpres). Transfer SDO diberikan untukmembiayai pengeluaran rutin pemerintah Dati I dan II yang sebagian besar untukkeperluan gaji pegawai, belanja pegawai dan belanja non-pegawai. Mekanisme transferperimbangan keuangan pusat-daerah yang mempengaruhi pembangunan daerahdilakukan melalui bantuan Inpres, yang terdiri dari Inpres bantuan umum dan Inpresbantuan khusus. Inpres bantuan umum terdiri dari Inpres Dati I dan Inpres Dati II, yangjumlahnya diatur oleh pusat namun penggunaannya diserahkan pada daerah. Inpreskhusus, yang terdiri dari, antara lain: Inpres SD, Inpres Kesehatan, baik jumlah maupunpenggunaannya sudah ditentukan oleh pusat.Meskipun kriteria pemberian Inpres bantuan umum mengalami beberapa kaliperubahan, namun kriteria pemberian bantuan dasar dan kriteria pemberian bantuantambahan berdasarkan luas wilayah daratan yang ditetapkan sejak tahun 1994/95 samasekali belum memasukkan unsur perbedaan potensi sosial-ekonomi dan sumber dayaalam yang dimiliki masing-masing daerah. Sejak tahun 1994/95, kebijaksanaanpemberian bantuan pembangunan Inpres secara bertahap telah dialihkan ke bentuk umum(quasi-block grant), sehingga secara proporsional peranan Inpres bantuan khusus(specific grant) akan semakin berkurang. Inpres bantuan umum bersifat quasi-block

grant, karena pemerintah pusat masih menentukan arahan sasaran-sasaran pembangunan,dan daerah diberi keleluasaan menggunakan dana ini sesuai dengan sasaran yangditetapkan pemerintah pusat. Sebaliknya, Inpres bantuan khusus digunakan membiayaikegiatan pembangunan sesuai dengan yang ditetapkan pusat.Maksud perubahan ini untuk memberi peran yang lebih besar kepada daerahdalam menentukan program/proyek pembangunan yang sesuai dengan prioritas daerahmasing-masing. Namun demikian, perubahan-perubahan yang dilakukan padamekanisme Inpres sampai sejauh ini belum secara mendasar mengubah kriteria dansistem perimbangan keuangan pusat-daerah. Perubahan yang dilakukan baru sebataspergeseran kategori pos pengeluaran, dari Inpres khusus yang sebelumnya berdiri sendiriReformasi Hubungan Keuangan antaraPemerintah Pusat dan Daerah7dan diatur pusat menjadi Inpres khusus yang sekarang dananya dikelola oleh Dati I danDati II. Misalnya: pengalihan sebagian Inpres SD dan Inpres Kesehatan ke dalam InpresDati II.Perubahan terakhir kali dari mekanisme Inpres tercatat dilakukan pada tahun1999/2000 melalui RAPBN 1999/2000, yaitu: dana Inpres diubah namanya menjadi DanaPembangunan Daerah. Prosedurnya disederhanakan dengan menghilangkan berbagaiprogram Inpres yang bersifat sektoral, dan menggabungkannya ke dalam DanaPembangunan Daerah menurut tingkat otonominya. Dana Pembangunan Daerah jugamencakup dana Perluasan Jaring Pengaman Sosial dan Pemberdayaan Masyarakat, yangmerupakan konsolidasi dari program-program pemberdayaan masyarakat dan kegiatankegiatanuntuk menangani krisis ekonomi di daerah. Komposisi dan perkembangananggaran pembangunan yang dialihkan ke daerah serta perkembangannya dapat dilihat diTabel 2 berikut ini.Reformasi Hubungan Keuangan antaraPemerintah Pusat dan Daerah8Tabel 2APBN1994/1995APBN1995/1996APBN1996/1997APBN1997/1998APBN1998/1999I. RUPIAH MURNI 1 6,100.9 17,386.3 19,038.8 22,118.8 25,901.9 31,059.3 115,505.1A. Anggaran yang didaerahkan 5 ,895.9 6,822.4 7,334.7 8,491.0 9,910.1 13,806.3 46,364.51) Bantuan Pembangunan Daerah 4 ,826.6 5,340.3 5,584.4 6,418.7 7,630.5 10,757.3 35,731.21. Bantuan Pembangunan Desa 3 90.2 423.3 426.0 459.3 468.8 477.0 2,254.42. Bantuan Pembangunan Desa Tertinggal - 389.3 473.7 479.8 480.0 204.6 2,027.43. Bantuan Pembangunan Daerah Tingkat II 1 ,029.6 2,417.8 2,525.3 2,905.4 3,484.0 3,765.4 15,097.94. Bantuan Pembangunan Daerah Tingkat I 7 83.0 1,218.7 1,277.1 1,423.5 1,661.9 1,741.1 7,322.35. Bantuan Pembangunan Sekolah Dasar 7 47.9 497.9 498.5 595.1 663.2 595.0 2,849.76. Bantuan Pembangunan Sarana Kesehatan 3 93.3 393.3 369.5 525.6 607.8 845.9 2,742.17. Bantuan Pembangunan dan Pemugaran Pasar 5 .0 - - - - - -

8. Bantuan Penghijauan dan Reboisasi 1 04.3 - - - - - -9. Bantuan Peningkatan Jalan dan Jembatan 1 ,373.3 - - - - - -10. Prasaraa Perdesaan - - 14.3 30.0 - - 4 4.311. Bantuan PMT-AS - - - - 264.8 414.5 6 79.312. Program Perluasan Jaringan Pengaman Sosial - - - - - 2,713.8 2,713.82) Pajak Bumi dan Bangunan (PBB) 1 ,069.3 1,482.1 1,750.3 2,072.3 2,279.6 2,649.0 10,233.31. PBB Daerah Tingkat II - - 1,438.8 1,703.4 1,873.8 2,177.4 7,193.42. PBB Daerah Tingkat I - - 311.5 368.9 405.8 471.6 1,557.83) Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB) - - - - - 400.0 4 00.01. BPHTB Daerah Tingkat II - - - - - 320.0 3 20.02. BPHTB Daerah Tingkat I - - - - - 80.0 8 0.0B. Anggaran yang dikelola oleh instansi di Tingkat Pusat 1 0,205.0 10,563.9 11,704.1 13,627.8 15,991.8 17,253.0 69,140.61) Departemen/Lembaga 9 ,265.3 9,945.6 10,910.0 12,722.2 14,914.6 14,397.0 62,889.42) Anggaran XVI (Diluar Inpres PBB dan BPHTB) 9 39.7 618.3 794.1 905.6 1,077.2 2,856.0 6,251.2II. BANTUAN PROYEK (BLN) 9 ,126.3 10,012.0 11,759.0 12,413.6 13,026.0 40,540.9 87,751.5JUMLAH 2 5,227.2 27,398.3 30,797.8 34,532.4 38,927.9 71,600.2 203,256.6Sumber:Gunawan Sumodiningrat, 1998URAIANKOMPOSISI ANGGARAN PEMBANGUNAN (RUPIAH MURNI dan BLN) YANG DIALIHKAN KE DAERAH SELAMA REPELITA VI(dalam miliar rupiah)Total APBNRepelita VIAkhirREPELITA VREPELITA VIReformasi Hubungan Keuangan antaraPemerintah Pusat dan Daerah93. Pokok-pokok RUU tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusatdan Daerah3.1. Pokok-pokok penyelenggaraan otonomi daerah1

RUU tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerahdisusun atas dasar prinsip Otonomi Daerah yang dilaksanakan dengan pemberiankewenangan dan tanggung jawab yang lebih luas kepada Daerah Otonom atas dasarpengaturan seperti yang tercantum pada RUU tentang Pemerintahan Daerah.Pelaksanaan Otonomi Daerah yang luas dan utuh menurut RUU tentang PemerintahanDaerah akan dilaksanakan oleh Kabupaten dan Kota (Daerah Tingkat II), sedangkanOtonomi Daerah Propinsi merupakan Otonomi yang terbatas. Antara Daerah OtonomPropinsi dengan Daerah Otonom Kabupaten dan Kota tidak mempunyai hubunganhierarki.Kedudukan Propinsi adalah sebagai Daerah Otonomi sekaligus DaerahAdministrasi, yaitu wilayah kerja Gubernur dalam melaksanakan fungsi-fungsikewenangan pusat yang didelegasikan kepadanya akan tetapi tidak menjadi Daerahatasan Kabupaten atau Kota. Pemberian Otonomi Daerah kepada Daerah Kabupaten danKota dalam RUU ini diselenggarakan atas dasar Otonomi luas. Kewenangan OtonomiDaerah adalah keseluruhan kewenangan penyelenggaraan pemerintahan sepertiperencanaan, perijinan, pelaksanaan dan lain sebagainya, kecuali kewenangan dibidangbidangPertahanan Keamanan, Peradilan, Politik Luar Negeri, Moneter/Fiskal dan agamaserta kewenangan lainnya yang diatur oleh peraturan perundangan yang lebih tinggi.Penyelenggaraan Otonomi pada tingkat Propinsi meliputi kewenangan-kewenangan lintasKabupaten dan Kota dan kewenangan-kewenangan yang tidak atau belum dilaksanakanDaerah Otonom Kabupaten dan Kota serta kewenangan bidang Pemerintahan lainnya.Penyelenggaraan pemerintahan daerah menurut RUU Pemerintahan Daerahberdasarkan pada azas desentralisasi dan azas dekonsentrasi. Azas desentralisasi dalam

RUU ini menganut pengertian: (1) Pemberian wewenang pemerintahan yang luas padaDaerah Otonom, kecuali wewenang dalam bidang Pertahanan Keamanan, Politik LuarNegeri, Peradilan dan Moneter/Fiskal serta kewenangan bidang Pemerintahan lainnya;1 Berdasarkan RUU Pemerintahan Daerah serta penjelasannya, naskah Maret 1999.Reformasi Hubungan Keuangan antaraPemerintah Pusat dan Daerah10(2) Proses dalam pembentukan Daerah Otonom yang baru berdasarkan azasdesentralisasi, atau mengakui adanya Daerah Otonom yang sudah dibentuk berdasarkanperundang-undangan sebelumnya.Azas dekonsentrasi yang dianut dalam RUU ini mengandung pengertian: (1)Pelimpahan wewenang Pemerintahan dari Pemerintah kepada perangkatnya di Daerah;(2) Pembentukan propinsi sebagai Daerah Administrasi dan pelimpahan wewenang dariPemerintah kepada Gubernur. Pada prinsipnya dalam pemerintahan daerah tidak ada lagiperangkat dekonsentrasi, kecuali perangkat dekonsentrasi untuk melaksanakankewenangan-kewenangan Pemerintah dalam bidang-bidang Pertahanan/Keamanan,Politik Luar Negeri, Peradilan, Fiskal/Moneter, agama serta kewenangan bidangPemerintahan lainnya dan/atau Kebijakan Strategis yang ditetapkan dengan PeraturanPemerintah.Bidang lainnya yang tetap menjadi kewenangan Pemerintah Pusat adalah:1. Perencanaan nasional dan pengendalian pembangunan sektoral dan nasional secaramakro;2. Kebijakan dana perimbangan keuangan;3. Kebijakan sistem administrasi negara dan lembaga perekonomian negara;4. Kebijakan pembinaan dan pemberdayaan sumberdaya manusia;5. Kebijakan pendayagunaan teknologi tinggi dan strategis, serta pemanfaatankedirgantaraan, kelautan, pertambangan dan kehutanan/lingkungan hidup;6. Kebijakan konservasi;7. Kebijakan standarisasi nasional.Sedangkan di tingkat Propinsi, kewenangan bidang pemerintahan yang bersifatlintas kabupaten dan kota yang menjadi tanggung jawab Propinsi, misalnya adalahkewenangan di bidang pekerjaan umum, perhubungan, kehutanan, dan perkebunandisamping kewenangan bidang pemerintahan tertentu lainnya. Kewenangan bidangpemerintahan tertentu lainnya mencakup:1. Perencanaan pembangunan regional secara makro;2. Pelatihan kejuruan dan alokasi sumber daya manusia potensial;3. Pelabuhan regional;4. Lingkungan hidup;Reformasi Hubungan Keuangan antaraPemerintah Pusat dan Daerah115. Promosi dagang dan budaya/pariwisata;6. Penanganan penyakit menular dan hama tanaman;7. Perencanaan tata ruang Propinsi.Gubernur dalam konsep RUU ini bertindak sebagai Kepala Eksekutif Daerah

yang memimpin penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Propinsi dan bertanggung jawabkepada DPRD. Disamping itu, Gubernur juga bertindak sebagai Wakil Pemerintah Pusatyang dapat diserahi tugas dan fungsi tertentu oleh Pusat dan bertanggung jawab kepadaPresiden. Kepala Daerah, Gubernur maupun Bupati/Walikota dipilih oleh DPRDsetempat berdasarkan suara terbanyak dan bertanggung jawab kepada Dewan.Khusus mengenai kepegawaian, Daerah memiliki kewenangan untuk melakukanpengangkatan, pemberhentian, penetapan pensiun, gaji, tunjangan dan kesejahteraanpegawai, pendidikan dan pelatihan sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan Daerahmenurut norma, standar dan prosedur yang berlaku secara nasional. Daerah Propinsidiberi kewenangan melakukan pengawasan pelaksanaan administrasi kepegawaian danpengembangan karier pegawai.3.2. Pokok-pokok perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah2

RUU ini mencoba mengatur suatu perimbangan keuangan antara PemerintahPusat dan Pemerintah Daerah yang berdasarkan atas hubungan fungsi, yaitu berupasistem keuangan daerah yang diatur berdasarkan pembagian kewenangan, tugas dantanggung jawab antar tingkat pemerintahan sesuai dengan pengaturan pada RUU tentangPemerintahan Daerah. RUU Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat danDaerah meliputi ruang lingkup pengaturan dari:1. Prinsip-prinsip pembiayaan fungsi pemerintahan di Daerah.2. Sumber-sumber pembiayaan fungsi dan tugas tanggung jawab Daerah yang meliputi:Pendapatan Asli DaerahDana PerimbanganPinjamanPembiayaan pelaksanaan azas dekonsentrasi bagi Propinsi2 Berdasarkan RUU Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah serta penjelasannya,naskah Maret 1999.Reformasi Hubungan Keuangan antaraPemerintah Pusat dan Daerah123. Pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan daerah.4. Sistem informasi keuangan daerah.Prinsip-prinsip pembiayaan fungsi pemerintahan di daerahDasar-dasar pembiayaan pemerintahan daerah dilakukan menurut hubunganfungsi berdasarkan pembagian kewenangan, tugas dan tanggung jawab antar tingkatpemerintahan. Penyelenggaraan tugas Daerah dalam rangka pelaksanaan azasdesentralisasi menjadi beban APBD, sedangkan tugas Pusat yang dilaksanakan olehperangkat Daerah Propinsi dalam rangka pelaksanaan azas dekonsentrasi dibiayai dariAPBN.Sumber-sumber pembiayaan fungsi dan tugas tanggung jawab DaerahSumber-sumber penerimaan Daerah untuk melaksanakan azas desentralisasiterdiri dari:1. Pendapatan Asli Daerah;2. Dana Perimbangan (kecuali dana Alokasi Khusus);3. Pinjaman Daerah;4. Lain-lain penerimaan yang sah.

Sumber-sumber Pendapatan Asli Daerah terdiri dari:Hasil pajak daerah;Hasil retribusi daerah;Hasil perusahaan milik Daerah;Lain-lain pendapatan asli Daerah yang sahDana Perimbangan terdiri dari:Bagian Daerah dari penerimaan Pajak Bumi dan Bangunan, Bea Perolehan Hak AtasTanah dan Bangunan, dan penerimaan dari sumber daya alam;Dana alokasi umum;Dana alokasi khususBagian Daerah dari penerimaan Pajak Bumi dan Bangunan, Bea Perolehan Hakatas Tanah dan Bangunan, dan penerimaan dari sumber daya alam, serta dana alokasiReformasi Hubungan Keuangan antaraPemerintah Pusat dan Daerah13umum merupakan bagian dari penerimaan umum Daerah.3 Dana alokasi umum berfungsipemerataan antar Daerah dengan tujuan semua Daerah memiliki kemampuan yang relatifsama untuk membiayai pengeluarannya dalam pelaksanaan azas desentralisasi. Danaalokasi umum dialokasikan berdasarkan suatu rumus yang memasukkan unsur potensipenerimaan Daerah dan kebutuhan obyektif pengeluaran Daerah, dan denganmemperhatikan ketersediaan dana APBN. Penghitungan dana alokasi tersebut dilakukanoleh Sekretariat Tetap Bidang Perimbangan Keuangan.4Dana perimbangan yang berasal dari dana alokasi khusus berasal dari dana APBNkepada Daerah untuk membantu membiayai kebutuhan khusus dengan memperhatikanketersediaan dana APBN. Pembiayaan kebutuhan khusus disyaratkan dana pendampingdari Penerimaan Umum APBD.5 Kebutuhan khusus yang dimaksud di sini adalah:Kebutuhan yang tidak dapat diperkirakan secara umum dengan rumus; dan atauKebutuhan yang merupakan komitmen atau prioritas nasionalDisamping dana PAD dan Perimbangan Keuangan, Daerah dapat melakukan pinjamandari sumber dalam negeri atau luar negeri melalui Pusat untuk membiayai sebagiananggarannya yang pengaturannya dilakukan lebih lanjut melalui Peraturan Pemerintah.Daerah dapat juga memperoleh Dana Darurat, yaitu dana yang dialokasikan dari APBNkepada Daerah tertentu untuk keperluan mendesak, misalnya jika terjadi bencana alam,dan sebagainya. Pengaturan lebih lanjut dari Dana Darurat ini dilakukan melaluiPeraturan Pemerintah.Pembiayaan pelaksanaan azas dekonsentrasiPembiayaan dalam rangka pelaksanaan azas dekonsentrasi dilakukan melaluiDepartemen/Lembaga Pemerintah non Departemen yang bersangkutan. Pelaksanaanazas dekonsentrasi dilakukan oleh perangkat Daerah Propinsi sedangkanpertanggungjawaban atas pembiayaan pelaksanaan tersebut dilakukan oleh perangkat3 Menurut RUU Perimbangan Keuangan Pusat Daerah Naskah Maret 1999, besaran dan tata cara

perhitungan atas bagian Daerah dari penerimaan PBB serta BPHTB diatur dengan UU, sedangkanpenerimaan yang berasal dari sumber daya alam diatur melalui Peraturan Pemerintah. Informasi terakhir(23 April 1999) yang diperoleh dari hasil pembahasan di DPR adalah adanya kesepakatan tentang bagihasil pajak/bukan pajak antara Pusat dan Daerah sebagai berikut: PBB (10% pusat, 90% daerah); BPHTB(20% pusat; 80% daerah), dan Migas (85% pusat; 15% daerah).4 Pengaturan lebih lanjut tentang dana alokasi umum dilakukan melalui Peraturan Pemerintah.5 Pengaturan lebih lanjut tentang dana alokasi khusus dilakukan dengan Peraturan Pemerintah.Reformasi Hubungan Keuangan antaraPemerintah Pusat dan Daerah14Daerah Propinsi langsung kepada Departemen/Lembaga Pemerintah non Departemenyang bersangkutan. Demikan juga dengan administrasi keuangan pelaksanaan azasdekonsentrasi dilakukan terpisah dari administrasi keuangan pelaksanaan azasdesentralisasi. Pemeriksaan pembiayaan pelaksanaan azas dekonsentrasi dilakukan olehinstansi pemeriksa keuangan Negara.Pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan daerah dalam pelaksanaan desentralisasiSemua penerimaan dan pengeluaran dalam rangka pelaksanaan azas desentralisasitercatat dan dikelola dalam APBD. Sistem dan prosedur pengelolaan keuangan Daerahditetapkan Kepala Daerah sesuai Peraturan Daerah dan Kepala Daerah mempertanggungjawabkan pengelolaan Keuangan Daerah kepada Dewan. Pemeriksaan atas keuanganDaerah termasuk kinerja daerah hanya dapat dilakukan oleh pemeriksa keuangan daerah(auditor) dan Bepeka.Sistem informasi keuangan daerahPusat menyelenggarakan suatu sistem informasi keuangan daerah berdasarkaninformasi yang berkaitan dengan keuangan Daerah yang disampaikan Daerah ke Pusat.Informasi tersebut merupakan data terbuka yang dapat diketahui masyarakat.Sekretariat tetap bidang perimbangan6

Kebijakan perimbangan keuangan pusat dan daerah dilaksanakan pemerintahpusat melalui sekretariat tetap bidang perimbangan yang bertugas untuk:Memonitor pelaksanaan dana alokasi umum dan melakukan penyesuaian terhadapperubahan/perkembangan variabel dan kriteria yang ditetapkan;Memberikan pertimbangan kepada Pusat atas kebijaksanaan pembiayaan Daerah;Memonitor dan memberikan penilaian/akreditasi kualifikasi pemeriksa KeuanganDaerah;Melaksanakan tugas-tugas lain yang berkaitan dengan pengelolaan keuangan Daerah6 Anggota sekretariat tetap terdiri dari wakil Pusat dan wakil Daerah.Reformasi Hubungan Keuangan antaraPemerintah Pusat dan Daerah154. Tinjauan atas RUU Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat danDaerahPada penjelasan atas RUU Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat danDaerah, disebutkan tujuan-tujuan pokok dari RUU ini sebagai berikut:Menciptakan sistem pembiayaan Daerah yang adil, rasional, transparan, partisipatif,

bertanggung jawab dan pasti;Menjadi acuan dalam alokasi penerimaan negara bagi Daerah;Mengubah sistem pertanggung jawaban keuangan oleh Daerah kepada pemerintahatasan menjadi kepada masyarakatRUU tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah disusun atasdasar prinsip Otonomi Daerah yang dilaksanakan dengan pemberian kewenangan dantanggung jawab yang lebih luas kepada Daerah Otonom atas dasar pengaturan sepertiyang tercantum pada RUU tentang Pemerintahan Daerah.Berikut adalah tinjauan terhadap RUU Perimbangan Keuangan antara PemerintahPusat dan Daerah:Peran pemerintah pusatPeran pemerintah pusat masih sangat besar, dalam penentuan kebijakan danaperimbangan, pelaksanaan azas dekonsentrasi, dana alokasi khusus, penetapan berbagaiPeraturan Pemerintah yang diperlukan guna pelaksanaan lebih lanjut dari UUPerimbangan Keuangan ini, keberadaan Sekretariat Tetap Bidang Perimbangan denganWakil Pusat yang terdiri dari pejabat Eselon I, disamping Wakil Daerah, dan sebagainya.Disamping itu, banyaknya ketentuan yang akan diatur lebih lanjut melalui PeraturanPemerintah di dalam RUU ini memungkinkan peran Pemerintah Pusat yang besar didalam rancangan maupun implementasi dari Peraturan Pemerintah yang akan disusunlebih lanjut tersebut, misalnya: PP tentang dana alokasi umum dan PP tentang danaalokasi khusus. Dari 9 bab dan 30 pasal yang diajukan dalam RUU ini, terdapat 11 pasalmenyatakan akan diatur dengan Peraturan Pemerintah.Reformasi Hubungan Keuangan antaraPemerintah Pusat dan Daerah16Dana perimbanganDalam penjelasan RUU dikatakan bahwa pelaksanaan perimbangan keuangandilaksanakan dengan memperhatikan ketersediaan pembiayaan bagi fungsi stabilisasi(pembiayaan bagi pertahanan-keamanan, moneter dan fiskal, termasuk kewajibanpengembalian pinjaman Pusat), dan bagi pelaksanaan fungsi distribusi, seperti:perencanaan ekonomi nasional, pemerataan pembangunan, pemerataan kesempatan kerjadan berusaha. Khusus mengenai dana alokasi umum, dikatakan akan sangat tergantungpada penerimaan dalam negeri dari APBN.Sesuai dengan prinsip otonomi daerah yang akan diterapkan, berarti bebanpengeluaran rutin pemerintah daerah yang harus dibiayai dari APBD, khususnyaKabupaten dan Kota akan meningkat pesat. Sebagian besar sumber dana ini akan berasaldari dana alokasi umum. Khusus mengenai dana alokasi umum permasalahannya terletakpada alokasi yang berdasarkan pada penerimaan dalam negeri APBN dengan pengertiansetelah dikurangi dengan biaya-biaya yang menjadi beban pusat seperti tersebut di atas(biaya tersebut dapat sangat besar).

Keterpaduan perencanaan dan pelaksanaan pembangunan nasional dan regionalPemberian otonomi luas ke daerah Kabupaten dan Kota serta tidak adanya hubunganhierarki antara Kabupaten/Kota dengan Propinsi yang menjadi daerah di atasnya telahmenyebabkan keraguan akan dapat tercapainya keterpaduan perencanaan danpelaksanaan pembangunan di tingkat nasional dan regional. Hal ini menyangkutkebijakan dalam pemberian otonomi luas langsung ke daerah Kabupaten/Kota dan bukanke Daerah Propinsi, misalnya.Pendapatan Asli DaerahKeterbatasan Daerah dalam mengembangkan sumber yang berasal dari PAD, meskipundijelaskan tentang rencana perubahan terhadap UU nomor 18 tahun 1997 tentang PajakDaerah dan Retribusi Daerah agar sesuai dengan kebutuhan pembiayaan Daerah Propinsi,Daerah Kabupaten, dan Daerah Kota.Reformasi Hubungan Keuangan antaraPemerintah Pusat dan Daerah17Pengaturan dana bantuan/pinjaman luar negeri oleh Pusat dan dana-dana yang langsungke PokmasPeran pusat yang masih sangat besar dalam pengaturan pinjaman/bantuan luar negeriyang dilakukan pusat termasuk penyalurannya ke daerah. Termasuk di sini adalah danadanayang berasal dari APBN dan langsung disalurkan ke Pokmas-pokmas, seperti danadalam rangka Jaring Pengaman Sosial.Kemampuan manajemen dan kesiapan aparatur di tingkat Kabupaten/KotaImplikasi pada kemampuan manajemen dan kesiapan aparatur SDM di tingkat Kabupatendan Kota untuk melakukan perencanaan, pelaksanaan dan evaluasi berbagai programpembangunan; dilain pihak pengurangan peran pemerintah pusat dan propinsi dalampenyelenggaran pemerintahan daerah memerlukan perampingan organisasi danmanajemen di pusat dan propinsi.Reformasi Hubungan Keuangan antaraPemerintah Pusat dan Daerah185. PenutupPerubahan sistem dan mekanisme Perimbangan Keuangan Pusat-Daerahhendaknya dilihat sebagai bagian dari reformasi hubungan keuangan pusat-daerah yangmenyeluruh sebagai implikasi dari otonomi daerah dan desentralisasi fiskal. ReformasiHubungan Keuangan Pusat-Daerah disamping bertujuan untuk mengubah sistem danmekanisme hubungan keuangan pusat-daerah, reformasi ini juga harus dapat menjawabpermasalahan-permasalahan yang berhubungan dengan:Peningkatan pendapatan pemerintah daerahPenyesuaian pendapatan daerah dengan tanggung jawab dan wewenang (pengeluaran)pemerintah daerah

Pengembangan sistem dan kerangka untuk perencanaan, pelaksanaan danpengawasan atas anggaran pemerintah daerah sehingga manajemen keuangan daerahdapat dilaksanakan secara jelas, rasional dan transparanMeningkatkan kapasitas kelembagaan, termasuk kemampuan sumber dayamanusia/aparatur pemerintahan daerahPerubahan pengaturan Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat danDaerah dengan segala implikasinya seperti yang dijelaskan di atas, harus dapat diimbangioleh pemberdayaan atau peningkatan kemampuan Pemerintah Daerah, sehinggaPemerintah Daerah mampu berperan aktif dalam tahapan perencanaan, pelaksanaan danevaluasi penyelenggaraan pemerintahan daerah dalam jangka pendek maupun jangkapanjang.Reformasi Hubungan Keuangan antaraPemerintah Pusat dan Daerah19Daftar PustakaArmida S. Alisjahbana, 1999, “Otonomi Daerah dan Perimbangan Keuangan antaraPemerintah Pusat dan Daerah”. Makalah disampaikan pada Seminar Nasional“Platform untuk Masa Depan Ekonomi Indonesia” diselenggarakan oleh ISEICabang Bandung dan LPEM FE-UI, Bandung 25 Maret.__________________, 1999, “Visi dan Kebijaksanaan Pembangunan Daerah: TinjauanAspek Otonomi Daerah dan Keseimbangan Spasial”. Makalah disampaikan padaSeminar dan Lokakarya: “Pelatihan Perencanaan Pembangunan Sumber DayaManusia Propinsi Riau” diselenggarakan oleh: Universitas Riau dan Bapeko,Batam 15-20 Maret.__________________, 1999, “Krisis Ekonomi serta implikasi Fiskal HubunganKeuangan Pusat Daerah”. Makalah disampaikan pada Seminar Nasional: “Upayauntuk Mengatasi Krisis Ekonomi Indonesia” diselenggarakan oleh ISEI CabangBandung dan Kantor Menteri Negara urusan BUMN, Bandung 20 Februari._________________ , 1998, “Desentralisasi Kebijakan Fiskal dan Tuntutan PerimbanganKeuangan Pusat-Daerah”. Orasi Ilmiah pada Dies ke 41 Fakultas EkonomiUniversitas Padjadjaran, Bandung 24 Oktober 1998.Devas, Nick, 1988, “Local Taxation in Indonesia: Opportunities for Reform”, Bulletin ofIndonesian Economic Studies 24 (2): 58-85.Gunawan Sumodiningrat, 1998, “Stabilisasi Ekonomi dan Jaring Pengaman Sosial:Mewujudkan Kesejahteraan Rakyat”, Makalah disampaikan pada Rakernas 1998,Perpustakaan Nasional RI, 26 Oktober 1998.Harian Kompas, penerbitan tanggal 2, 7, 19 Oktober, 12 November 1998, 6 Januari,10April 1999.Hill, Hal (ed), 1991, “Unity and Diversity: Regional Development in Indonesia since1970”, Oxford University Press, Singapore.Kelly, Roy, Johan Sebastian and Karsono Suryowibowo, 1993, “Regional Government inIndonesia: An Examination of Ongoing Reforms”, Development DiscussionPaper no. 461, Harvard Institute for International Development, Cambridge,Massachusetts.Mudrajad Kuncoro, 1995, “Desentralisasi Fiskal di Indonesia: Dilema Otonomi dan

Ketergantungan”, Prisma 4 (April): 3-17.Republik Indonesia, berbagai tahun, Nota Keuangan dan Rancangan AnggaranPendapatan dan Belanja Negara, Jakarta.Reformasi Hubungan Keuangan antaraPemerintah Pusat dan Daerah20________________, 1999, RUU Pemerintahan Daerah dan RUU Perimbangan Keuanganantara Pemerintah Pusat dan Daerah, Maret.Shah, Anwar, 1994, “The Reforms of Intergovernmental Fiscal Relations in Developingand Emerging Market Economies,” The World Bank, Washington, DC.__________, 1991, “Perspectives on the Design of Intergovernmental Fiscal Relations”,Country Economics Department, the World Bank, Washington, DC.Susiyati B. Hirawan, 1998, “Desentralisasi Kebijaksanaan Fiskal dan TuntutanPerimbangan Keuangan Pusat-Daerah”, Makalah disampaikan pada Seminardalam rangka Dies ke 41 Fakultas Ekonomi Universitas Padjadjaran, 31 Oktober1998.