profesional, b^ertanggungjawab, bersih dan...
TRANSCRIPT
BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Penelitian
Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN) 1999-2004
mengamanatkan bahwa pembangunan aparatur negara diarah-
kan untuk mewujudkan aparatur negara yang andal serta
mampu melaksanakan keseluruhan penyelenggaraan tugas
pemerintah umum dan pembangunan dengan efisien, efektif
dan terpadu, yang didukung oleh aparat negara yang
profesional, b^ertanggungjawab, bersih dan berwibawa
serta menjungjung tinggi kejujuran, kebenaran dan keadi-
ian. Pendayagunaan aparatur negara terus ditingkatkan
terutama yang berkaitan dengan kualitas, efisiensi
pelayanan dan pengayoman kepada masyarakat serta kemam
puan profesional dan kesejahteraan aparatnya.
4Makna yang terkadung dalam amanat tersebut menyata-
kan bahwa pelaksanaan pembangunan sangat dipengaruhi
oleh perubahan-perubahan global. Sosok yang diinginkan
haluan negara tersebut erat kaitannya dengan kualitas
sumber daya manusia yang dimiliki. Peningkatan dan
pengembangan kualitas sumber daya manusia tersebut salah
satunya diupayakan melalui pembinaan dan pengembangan
aparatur yang berjenjang dan berkesinambungan sesuai
dengan tuntutan masyarakat dan perubahan jaman. Upaya
ini merupakan upaya yang strategis mengingat bahwa
1
sumberdaya manusia memegang peran yang sangat strategis
pula dalam pembangunan nasional, dimana baik hakekat dan
tujuan pembangunan nasional, maupun sasaran dan priori-
tas pembangunan menyangkut sumberdaya manusia. Sebagai
inti pembangunan, sumberdaya manusia merupakan penggerak
atau faktor yang menentukan keberhasilan pembangunan,
maupun sebagai sesuatu yang ingin dihasilkan dari proses
pembangunan nasional tersebut.
"Dalam pembangunan pendidikan, tuntutan imperatif
yang dijawantahkan dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun
1989 tentang SLstem Pendidikan Nasional (UUSPN) berkai-
tan dengan penanganan sistem pendidikan nasional yang
semakin profesional. Sekalipun diikuti oleh dike-
luarkannya Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 38 Tahun 1992
tentang Tenaga Kependidikan belum sepenuhnya memberi
gambaran tentang tugas-tugas ketenagaan, khususnya dalam
pengembangan profesionalisme yang jelas dan gamblang/
Khusus dalam aspek tenaga Pengawas Sekolah, dalam
UUSPN dikatakan bahwa pengawas merupakan jabatan profe
sional. Akan tetapi, jabatan tersebut tidak terlepas
dari kedudukannya sebagai Pegawai Negeri Sipil (PNS)
yang pada hakekatnya sebagai aparatur dan abdi negara.
Sebagai PNS tidak lepas dari tugas pokok sebagai pelayan
masyarakat yang dituntut untuk senantiasa meningkatkan
pengetahuan, sikap dan keterampilan dalam memberikan
pelayanan kepada masyarakat, terutama dalam melaksanakan
tugas-tugas pembangunan; Karena itu, upaya pembinaan dan
pengembangan PNS sebagai aparatur negara semakin penting
untuk dilembagakan, dikelola dan ditingkatkan dayaguna
dan hasilgunanya bagi tujuan-tujuan pembangunan.
Terlepas dari hal tersebut, upaya pengembangan
ketenagaan dapat dilihat dari dua sudut pandang. Perta-
ma, bahwa pengembangan profesional Pengawas Sekolah akan
lebih meningkat dan beradaptasi dengan pembaharuan bila
disiapkan melalui pendidikan yang tepat. Dengan kata
lain, bahwa pengembangan profesional itu berkaitan
dengan operasionalisasi pembaharuan yang menitikberatkan
pada kualitas pelaksanaan program pembaharuan pendidikan
dan pelatihan ketenagaan. Kedua, lembaga Pendidikan dan
Latihan merupakan suatu program pembinaan dan pengem
bangan personil dalam suatu organisasi yang bertujuan
menambah dan meningkatkan pengetahuan, keterampilan
serta kecakapan kerjanya; Eksistensi Lembaga Diklat,
khususnya di lingkungan PNS diatur berdasarkan Undang-
Undang (UU) No. 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepega-
waian, yang bertujuan untuk meningkatkan pengabdian,
mutu, keahlian, kemampuan dan keterampilan, dalam rangka
meningkatkan pendayagunaan aparatur negara yang bersih
dan berv/ibawa.
Kebijakan operasional penyelenggaraan Lembaga
Diklat PNS tertuang dalam Sistem Administrasi Negara
Republik Indonesia diatur berdasarkan Kepprej
Tahun 1972 yang dipercayakan pengelolaannya kepada
Lembaga Administrasi Negara, yang fungsi lembaga ini
diatur berdasarkan Inpres No.15 Tahun 1974. Pada Pasal 4
Lampiran IV Inpres ini ditegaskan bahwa ruang lingkup
Diklat PNS mencakup bidang Teknis Fungsional dan
administrasi.
Suatu contoh kasus kendala yang dihadapi Jawa Barat
dalam pembinaan dan pengembangan aparatur masih dihadap-
kan banyak tantangan. Pada kasus Laporan Pertanggungja-
waban Gubernur kepada Dewan Perwakilan Rakyat Tahun
1995, masih ditemukan 787 kasus penyelewengan yang
terjadi di setiap instansi. Dan temuan Inspektorat
Jenderal Departemen Dalam Negeri ditemukan 56 kasus,
delapan diantaranya menyangkut bidang pemerintahan dan
aparatur.
Hasil penelitian Lembaga Administrasi Negara (LAN)
Tahun 1990, ditemukan lima kelemahan aparatur pemerintah
dalam aspek penerapan fungsi-fungsi manajemen, khususnya
dalam perencanaan unit kerja, lemahnya kegiatan evaluasi
program, lemahnya mengikuti perkembangan-perkembangan
unit kerja, lemahnya pemberian pedoman pada unit kerja,
serta lemah dan kurangnya pembinaan personalia.
Kasus-kasus penyelewengan aparatur pemerintah, dan
lemahnya skill yang diwujudkan dalam kinerja aparatur
dalam melaksanakan tugas, menunjukkan indikasi bahwa
peranan lembaga pembinaan dan pengembangan aparat
melalui Lembaga Pendidikan dan Latihan (Diklat) masih
belum efektif. Memang benar, efektivitas program suatu
lembaga khususnya Lembaga Diklat PNS ditentukan banyak
faktor, dapat disebabkan oleh kelemahan organisasional
atau karena kelemahan individual aparat itu sendiri.
Kelemahan organisasional berkaitan dengan lemahnya
sistem penyelenggaraan Diklat. Unsur-unsurnya dapat
disebabkan oleh sub-sistem masukan (input), atau pro-
sesnya. Kelemahan sub-sistem masukan dapat disebabkan
oleh komponen peserta diklat (raw input), komponen
ketenagaan (Pengawas Sekolah), metode, sarana dan pra-
sarana, serta lingkungan pendidikan sebagai "instrumen
tal input"; Kelemahan proses dapat disebabkan oleh
kesalahan teknik dan strategi manajemen pembelajaran,
kemungkinannya dalam aspek perencanaan, pelaksanaan dan
pengendalian diklat.
Aspek-aspek kekurangefektifan peranan Lembaga
Diklat PNS ini memang serba memungkinkan. Namun yang
paling menonjol untuk dikaji adalah dalam komponen
instrumental input, khususnya pada peranan dimensi
Pengawas Sekolah sebagai ujung tombak dalam proses
pendidikan dan latihan secara operasional. Sinyalemen-
sinyalemen tentang kompetensi profesional Pengawas
Sekolah masih belum menunjukkan kapabilitas yang tinggi.
Sekalipun kebijakan-kebijakan tentang perekrutan
tenaga Pengawas Sekolah telah diatur berdasarkan Surat
Keputusan (SK) Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara
(Menpan) No.118/1996. Menurut SK Menpan tersebut, bahwa
Pengawas Sekolah adalah Pegawai Negeri Sipil yang diberi
tugas, tanggungjawab dan wewenang secara penuh oleh
pejabat yang berwenang untuk melakukan pengawasan pendi
dikan di sekolah dengan melaksanakan penilaian dan
pembinaan dari segi teknis pendidikan dan administrasi
pada satuan pendidikan pra sekolah, dasar dan menengah.
Pegawai Negeri Sipil yang diangkat untuk pertamakali
dalam jabatan Pengawas Sekolah harus memenuhi persyara-
tan secara umum, dan khusus. Salah satu persyaratan umum
bagi pengangkatan dalam jabatan pengawas disebutkan
dalam Pasal 23 ayat (1) butir (3) yaitu: "telah mengiku-
ti pendidikan dan pelatihan kedinasan dalam bidang
pengawasan sekolah dan memperoleh Surat Tanda Tamat
Pendidikan dan Pelatihan".
Suatu hal yang telah menjadi rahasia umum di ling-
kungan kepegawaian negara, hampir setiap mantan pejabat
struktural yang habis masa jabatannya dan supaya masa
kerja dapat diperpanjang menjabat sebagai Pengawas
Sekolah. Sehingga banyak tudingan bahwa jabatan Pengawas
Sekolah merupakan "terminal" mantan pejabat struktural
yang mendekati pensiun. Akibatnya, bukan saja menumbuh-
kan "image" negatif bagi jabatan tersebut, namun
dampaknya terasa pada proses pembelajaran dalam penye-
lenggaraan diklat.
Perubahan kebijakan dalam penganmgkatan Pengawas
Sekolah (SK.Menpan No.118/1996, Keputusan Bersama Men-
diknas dan Kepala BAKN No.0322/0/1996 dan No.38 Tahun
1996, serta Keputusan Mendiknas No.020/U/1998) dapat
dilihat pada Tabel 1.
Tabel 1
PERUBAHAN KEBIJAKAN JABATAN PENGAWAS SEKOLAH
NO KEBIJAKAN LAMA KEBIJAKAN BARU
1 Penilik TK/SD Pengawas TK/SD
2 Jabatan struktural (EselonIV.b):- Jenjang pangkat tertinggi
Ill/d- Kenaikan pangkat reguler
(4 tahun sekali).
Jabatan Fungsional:- Dapat mencapai pangkat ter-
tinggi/puncak (IV/e)- Kenaikan pangkat bisa kurang
dari 4 tahun melalui angkakredit,
3 Untuk menjadi Penilik bisadiangkat dari pejabat struktural.
Harus dari jabatan guru (fung-sional.
4
i
Pendidikan tertinggi minimaltingkat SLTA/sederajat.
Pendidikan tertinggi minimalDiploma II.
5 Tidak ada batasan usia ter
tinggi (aktif sebagai PNS).Usia tertinggi 5 (lima) tahunsebelum mencapai batas usiapensiun jabatan Pengawas.
6 Tidak perlu diklat kedinasanyang berkaitan denganjabatan.
Telah lulus dari diklat kedinasan di bidang pengawasansekolah.
7 Tanpa berpengalaman sebagaiguru.
Berpengalaman sebagai guru TK/SD/RA/MI/SDLB minimal selama6 (enam) tahun berturut-turut.
Dari tujuh aspek substansi perubahan kebijakan
tersebut, aspek yang paling menarik untuk dikaji ialah
aspek yang keenam, yaitu perubahan dalam persyaratan
pengangkatan jabatan pengawas harus diangkat dari guru
yang telah lulus mengikuti pendidikan dan pelatihan
kedinasan dalam bidang pengawasan sekolah. Persyaratan
jabatan tersebut, bila ditinjau dari sisi akademik,
merupakan salah satu upaya profesionalisasi dalam bidang
ketenagaan. Artinya, pengangkatan jabatan pengawas yang
profesional memerlukan persyaratan jabatan dalam aspek
pendidikan khusus dalam kepengawasan sekolah. Persoalan
muncul: apakah dalam konteks implementasi kebijakan itu
dilaksanakan sesuai dengan dalam rumusan kebijakan?
Sinyalemen di Lapangan menunjukkan indikasi yang tidak
konsisten. Sekalipun belum adanya bukti empirik hasil
penelitian ilmiah, bahwa implementasi kebijakan dalam
pengangkatan Pengawas pada jenjang pendidikan dasar,
tidak konsisten, sehingga mengakibatkan mutu (kualitas)
kinerja pengawas belum efektif, maka melalui penelitian
inilah upaya pembuktian secara ilmiah akan dilakukan.
B. Rumusan Masalah
Latar belakang penelitian menunjukkan gambaran
bahwa masalah utama penelitian adalah: Seberapa jauh
tingkat keterhubungan antara efektivitas implementasi
perubahan kebijakan tentang jabatan Pengawas Sekolah
terhadap kualitas kinerja para Pengawas Taman Kanak-
Kanak dan Sekolah Dasar (Pengawas TK/SD) di lingkungan
Kantor Departemen Pendidikan Nasional Kabupaten Lebak?
Berdasarkan pokok masalah tersebut, maka problema-
tik yang perlu dijawab melalui penelitian ini adalah
sebagaimana tertera di bawah ini.
1. Bagaimana gambaran umum implementasi kebijakan
tentang pengangkatan Pengawas TK/SD di lingkungan
Kantor Depdiknas Kabupaten Lebak?
2. Bagaimana gambaran umum kinerja Pengawas TK/SD di
lingkungan Kantor Depdiknas Kabupaten Lebak?
3. Apakah perubahan kebijakan tentang jabatan Pengawas
sekolah di lingkungan Kantor Depdiknas Kabupaten
Lebak berpengaruh terhadap kualitas kinerja Pengawas
TK/SD?
4. Seberapa tinggi derajat keternubungannya antara
perubahan kebijakan tentang jabatan Pengawas sekolah
di lingkungan Kantor Depdiknas Kabupaten Lebak
terhadap kualitas kinerja Pengawas TK/SD?
C. Tujuan Penelitian
Penelitian ini dimaksudkan untuk mengkaji perubahan
kebijakan tentang jabatan Pengawas sekolah dan penga-
ruhnya terhadap kinerja Pengawas TK/SD di lingkungan
Kantor Depdiknas Kabupaten Lebak.
Berdasarkan maksud tersebut, maka tujuan pokok yang
ingin dicapai melalui penelitian ini adalah:
1. Dapat diperoleh gambaran umum mengenai implementasi
kebijakan tentang pengangkatan Pengawas TK/SD di
10
lingkungan Kantor Departeman Diknas Kabupaten Lebak.
2. Dapat mengetahui tentang kinerja Pengawas TK/SD di
lingkungan Kantor Departeman Diknas Kabupaten Lebak.
3. Dapat mengetahui pengaruh perubahan kebijakan tentang
jabatan Pengawas sekolah di lingkungan Kantor Depar-
temen Diknas Kabupaten Lebak terhadap kualitas
kinerja Pengawas TK/SD.
4. Dapat mengetahui derajat keterhubungan antara peru
bahan kebijakan tentang jabatan Pengawas sekolah di
lingkungan Kantor Departemen Diknas Kabupaten Lebak
terhadap kualitas kinerja Pengawas TK/SD.
D. Kegunaan Penelitian
Masalah ini menuntut pemecahan yang didukung hasil
penelitian, karenanya hasil penelitian ini merupakan
salah satu bentuk pemecahan dari masalah tersebut, di
samping turut merangsang peneliti lain untuk turut
mengembangkan pemikiran lebih lanjut; Dan pemecahan
masalah ini berkaitan dengan disiplin ilmu administrasi,
karenanya melalui penelitian ini turut pula mengembang
kan dan memperkaya khazanah ilmu administrasi, khsusnya
dalam bidang kajian Pengelolaan Tenaga Kependidikan dan
Kebijakan Pendidikan;
Di samping itu, hasil penelitian ini dapat diguna-
kan sebagai bahan rujukan bagi para pembuat kebijakan
11
publik di lapangan, khususnya dalam pembenahan, pembi
naan dan pengembangan Pegawai Negeri Sipil di lingkungan
Kantor Depdiknas Kabupaten Lebak.
E. Kerangka Pikir Penelitian
Merujuk pada masalah pokok dan tujuan yang ingin
dicapai dalam penelitian, maka analisis permasalahan
penelitian menggunakan pendekatan yang komprehensif,
mulai dari rumusan kebijakan, implementasi kebijakan dan
penilaian kebijakan.
Berdasarkan hal tersebut, maka kerangka pemikiran
yang dikembangkan dalam penelitian ini dapat diilustra-
sikan pada Gambar 1.
Kajian pertama, diarahkan pada kajian terhadap
komponen-komponen yang secara eksplisit termuat dalam
rumusan kebijakan tentang jabatan pengawas. Komponen-
komponen tersebut dianalisis berdasarkan kriteria suatu
rumusan kebijakan yang mencakup di dalamnya kriteria
empirik, evaluatif dan normatif.
Sudut kajian kedua, adalah tahap implementasi
kebijakan pengangkatan pengawas, yang diduga pada tahap
inilah penyimpangan terjadi, karena dipengaruhi oleh
faktor internal maupun faktor eksternal, baik yang
berkenaan dengan persyaratan, kriteria, maupun tujuan
pengangkatan pengawas tidak dipedulikan lagi, sehingga
diperkirakan berpengaruh terhadap kinerja pengawas.
Gambar 1
KERANGKA PEMIKIRAN PENELITIAN
KEBIJAKAN
FUNGSIONALISASI
JABATAN PENGAWAS
SEKOLAH
RUANG
LINGKUP
RUMUSAN PERUBAHAN
KEBIJAKAN JABATAN
PENGAWAS SEKOLAH
.]_
KEBIJAKAN
LAMA
KEBIJAKAN
BARU
FAKTOR-FAKTOR
YANG MEMPENGARUHI
INTERNAL EKSTERNAL
IMPLEMENTASI KE
BIJAKAN PENGANG-
BIJAKAN PENGANC-
KATAN PENGAWAS
TUJUAN 4
SASARAN
KRITERIA/LANDASAN ACUAN
V
KEMAMPUAN DALAM
MELAKSANAKAN
TUGAS
PROSEDUR
OPERASIONAL
-r-J
12
GAMBARAN MUTU
KINERJA
PENGAWAS TK/SD
Untuk membuktikan dugaan tersebut, maka pada kajian
ketiga, diarahkan pada pengukuran efektivitas pengangka
tan pengawas melalui pelaksanaan pendidikan dan pelati
han yang diduga perpengaruh terhadap komponen kinerja
pengawas. Komponen kinerja ini akan berkaitan erat
13
dengan variabel kemampuan dalam melaksanakan tugas-tugas
kepengawasan, dan motivasi dalam melakukan pekerjaan
kepengawasan.
F. Hipotesis
Hipotesis umum yang ingin diuji adalah: Terdapat
hubungan fungsional antara perubahan kebijakan tentang
jabatan Pengawas Sekolah dengan kualitas kinerjanya.
Berdasarkan hipotesis umum tersebut secara spesifik
dirumuskan hipotesis berikut:
1. Perubahan kebijakan tentang jabatan pengawas sekolah
dalam pengangkatan Pengawas TK/SD di Kabupaten Lebak
belum diimplementasikan secara optimal.
2. Pengangkatan Pengawas TK/SD di Kabupaten Lebak belum
menunjukkan tingkat kinerja yang memadai•berdasarkan
pada perubahan kebijakan jabatan Pengawas sekolah.
3. Arah hubungan kinerja Pengawas TK/SD yang telah
mengikuti diklat berdasarkan perubahan kebijakan
jabatan Pengawas sekolah di Kabupaten Lebak berpola
linier dan signifikan ke arah yang positif;
4. Derajat determinasi antara implementasi perubahan
kebijakan jabatan Pengawas sekolah dengan variabel
kualitas kinerja Pengawas TK/SD telah mengikuti
diklat di Kabupaten Lebak adalah positif dan signifi
kan.
14
q. Sistimatika Tesis
Isi tesis ini dibagi ke dalam lima bagian, yaitu
bagian: pendahuluan, kajian teoritis, metodologi, hasil
penelitian, dan kesimpulan.
Bagian pendahuluan, merupakan gambaran umum tentang
permasalahan penelitian, yang mencakup: latar belakang
permasalahan, rumusan masalah, tujuan penelitian, kegu-
naan penelitian, kerangka pikir penelitian, hipotesis,
dan sistimatika laporan. Bagian kajian teori, merupakan
landasan teoritis yang dibangun untuk mengkaji permasa
lahan penelitian dari pandangan litelatur. Kajian teori
ini berkenaan dengan: (1) Konsep analisis implementasi
kebijakan; (2) Kebijakan pendidikan dan pelatihan penga
was sekolah; (3) Inkonsistensi dalam implementasi kebi
jakan pengangkatan pengawas sekolah; (4) Konsep super-
visi pendidikan bagi pengawas sekolah; (5) Pengembangan
kemampuan profesional supervisor pendidikan; Dan (6)
Hasil-hasil penelitian lain yang relevan. Bagian Meto
dologi, berkenaan dengan: (1) variabel penelitian, (2)
populasi dan sampel, (3) teknik pengumpulan data, dan
(4) rancangan pengujian hipotesis. Bagian Hasil peneli
tian, mencakup pengolahan data dan penyajian temuan-
temuan penelitian serta pembahasan hasil penelitian.
Bagian terahir merupakan kesimpulan, implikasi dan saran
dari hasil-hasil penelitian.
