pendahuluan - etd.repository.ugm.ac.idetd.repository.ugm.ac.id/downloadfile/102300/po...pertanyaan...

15

BAB I

PENDAHULUAN

Bab ini merupakan pendahuluan dari pembahasan peneliti yang

berisi mengenai latar belakang masalah, rumusan permasalahan,

pertanyaan penelitian, tujuan penelitian, motivasi penelitian, kontribusi

penelitian dan proses penelitian.

1.1. Latar Belakang Masalah

Perkembangan akuntansi sektor publik khususnya di Indonesia

semakin pesat seiring dengan adanya era baru dalam pelaksanaan otonomi

daerah. Warga negara yang semakin cerdas dan kritis selalu menuntut

untuk dilakukan transparansi dan akuntabilitas publik oleh lembaga-

lembaga sektor publik mulai dari penganggaran, pelaksanaan, sampai

dengan pertanggungjawabannya. Penganggaran di sektor pemerintahan

merupakan suatu proses yang cukup rumit. Karakteristik penganggaran di

sektor pemerintahan sangat berbeda dengan penganggaran pada sektor

swasta. Pada sektor swasta anggaran merupakan bagian dari rahasia

perusahaan yang tertutup untuk publik, namun sebaliknya pada sektor

pemerintahan anggaran justru harus diinformasikan kepada publik untuk

didiskusikan, dikritik, diawasi, dan dievaluasi untuk mendapat masukan

dan saran. Hal ini yang menjadikan gap dalam pengertian anggaran

ANALISIS PENERAPAN ANGGARAN BERBASIS KINERJA (Studi Kasus pada Pemerintah KabupatenBalangan)DWICA MERDEKAWATIUniversitas Gadjah Mada, 2016 | Diunduh dari http://etd.repository.ugm.ac.id/

16

sehingga memerlukan kajian yang mendalam untuk memperbaiki

penganggaran di sektor pemerintahan.

Sejak tahun 1990-an ilmu administrasi publik mengenalkan

paradigma baru yang sering disebut New Public Management/NPM (Hood,

1991). NPM merupakan paradigma alternatif untuk menjawab

ketidakpuasan masyarakat yang telah diimplementasikan di berbagai

negara. Paradigma ini menekankan pada perubahan perilaku yang

menganggap peranan pemerintah baik pusat maupun daerah dan lembaga

publik lainnya harus diubah. Dari yang sebelumnya pemerintah melakukan

sendiri pelayanan publik menjadi fokus pada kebijakan publik dan

memberikan kesempatan pada sektor swasta dan civil society untuk

melaksanakan pelayanan publik berdasarkan mekanisme pasar (Hendarto,

2012).

Penerapan NPM di Indonesia diawali dengan lahirnya tiga paket undang-

undang, yaitu Undang-Undang No.17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara,

Undang-Undang No.1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan Undang-

Undang No.15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab

Keuangan Negara, ketiga UU tersebut menandai dimulainya era baru dalam

pengelolaan keuangan negara dan menjadi dasar bagi reformasi di bidang keuangan

negara, yaitu dari administrasi keuangan menjadi pengelolaan keuangan (Solikhin,

2006).

Halim (2007) mendefinisikan anggaran berbasis kinerja sebagai

metode penganggaran bagi manajemen untuk mengaitkan setiap pendanaan

yang dituangkan dalam kegiatan-kegiatan dengan keluaran dan hasil yang

diharapkan termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dan manfaat dari


17

keluaran tersebut. Manfaat tersebut dideskripsikan pada seperangkat tujuan

dan sasaran yang dituangkan dalam target kinerja pada setiap unit kerja.

ABK yang efektif akan mengidentifikasikan keterkaitan antara nilai uang

dan hasil, serta dapat menjelaskan bagaimana keterkaitan tersebut dapat

terjadi. Hal tersebut merupakan kunci pengelolaan program secara efektif.

Jika terjadi perbedaan antara rencana dan realisasinya, dapat dilakukan

evaluasi terhadap sumber-sumber input dan keterkaitannya dengan

output/outcome untuk menentukan efektivitas dan efisiensi pelaksanaan

program (Deputi Pengawasan Bidang Penyelenggaraan Keuangan Daerah

Direktorat Pengawasan Penyelenggaraan Keuangan Daerah Wilayah 3,

2008). Anggaran yang tidak efektif dan tidak berorientasi pada kinerja akan

dapat menggagalkan perencanaan yang telah disusun. Pengukuran kinerja

secara berkelanjutan akan memberikan umpan balik, sehingga upaya

perbaikan secara terus menerus akan mencapai keberhasilan di masa

mendatang (Bastian, 2006a).

Di Indonesia penerapan ABK hanya diikuti pada tingkat perubahan

teknis dan format, namun pembahasan paradigma belum banyak terjadi

(Rahayu, 2007). Hasil kajian Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan

(2008) menyatakan bahwa pemerintah Indonesia telah melaksanakan

Anggaran Berbasis Kinerja tetapi belum utuh dan konsisten. Penerapan

Anggaran Berbasis Kinerja ini diperkuat oleh laporan Local Governance

Support Program (2008) dalam pengawasan DPRD terhadap pelayanan

publik, laporan tersebut menyatakan bahwa beberapa instrumen

pertanggungjawaban kinerja dibuat secara sepihak, seperti Laporan Kinerja


18

Instansi Pemerintah (LAKIP) cenderung terkesan hanya formalitas dan

tidak cukup dapat diandalkan untuk menilai kinerja organisasi publik. Hal

serupa juga dialami oleh Pemkab Balangan, dengan adanya penilaian LAKIP

yang masih mendapatkan nilai CC. Tabel 1.1 menunjukkan penilaian LAKIP

Pemkab Balangan dari tahun 2012-2014 oleh Kementrian PANRB. Pada

tahun 2012 Pemkab Balangan mendapatkan nilai kurang, namun

peningkatan terjadi pada tahun 2013 dan 2014 Pemkab Balangan

mendapatkan nilai cukup.

TAHUN NILAI

2012 C

2013 CC

2014 CC Sumber data: Bagian Ortal Pemkab Balangan TA 2012 s/d 2014 (data diolah)

Tabel 1.1 Hasil Penilaian Evaluasi LAKIP Pemerintah Kabupaten

Balangan

Bastian (2006b) menginterpretasikan anggaran sebagai paket

pernyataan perkiraan penerimaan dan pengeluaran yang diharapkan akan

terjadi dalam satu atau beberapa periode mendatang. Secara teori, prinsip

anggaran berbasis kinerja adalah anggaran yang menghubungkan antara

anggaran negara (pengeluaran negara) dengan hasil yang diinginkan (output

dan outcome) sehingga setiap rupiah yang dikeluarkan dapat

dipertanggungjawabkan kemanfaatannya (Sancoko, 2008). ABK dirancang

untuk menciptakan efisiensi, efektivitas, dan akuntabilitas dalam

pemanfaatan anggaran belanja publik dengan output dan outcome yang jelas

sesuai dengan prioritas nasional sehingga semua anggaran yang dikeluarkan

dapat dipertangungjawabkan secara transparan kepada masyarakat luas.


19

Penerapan penganggaran berdasarkan kinerja juga akan meningkatkan

kualitas pelayanan publik dan memperkuat dampak dari peningkatan

pelayanan kepada publik. Untuk mencapai semua tujuan tersebut,

pemerintah daerah kabupaten diberikan keleluasaan yang lebih besar (let’s

the manager manage) untuk mengelola program dan kegiatan serta

didukung dengan adanya tingkat kepastian yang lebih tinggi atas

pembiayaan program dan kegiatan yang akan dilaksanakan.

ABK memperhatikan keterkaitan antara pendanaan dengan keluaran

dan hasil yang diharapkan termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dan

keluaran tersebut sehingga prinsip-prinsip transparansi, efisiensi,

efektivitas, dan akuntabilitas dapat dicapai. Kunci pokok untuk memahami

anggaran berbasis kinerja ialah pada kata “Kinerja”. Untuk mendukung

sistem penganggaran berbasis kinerja yang menetapkan kinerja sebagai

tujuan utamanya maka diperlukan alat ukur kinerja yang jelas dan

transparan berupa indikator kinerja (performance indicators). Selain

indikator kinerja juga diperlukan adanya sasaran (targets) yang jelas agar

kinerja dapat diukur dan diperbandingkan sehingga selanjutnya dapat

dinilai efisiensi dan efektivitas dari pekerjaan yang dilaksanakan serta dana

yang telah dikeluarkan untuk mencapai output/kinerja yang telah

ditetapkan.

Indikator kinerja dan pengukuran kinerja sangat diperlukan dalam

penyusunan anggaran berbasis kinerja dengan tujuan untuk memperoleh

manfaat sebesar-besarnya dari penggunaan sumber daya yang terbatas.

Lima komponen pokok pendekatan anggaran kinerja dalam Rencana Kerja


20

dan Anggaran (RKA) adalah sebagai berikut: a) satuan kerja sebagai

penanggungjawab pencapaian keluaran/output kegiatan; b) kegiatan,

rangkaian kerja yang dilaksanakan satuan kerja sesuai dengan tugas

pokonya untuk menghasilkan keluaran yang ditentukan; c) keluaran, satuan

kerja mempunyai keluaran yang jelas dan terukur sebagai akibat dari

pelaksanaan kegiatan; d) standar biaya, perhitungan anggaran didasarkan

pada standar biaya; e) jenis belanja pembebanan anggaran pada jenis belanja

yang sesuai, pada dasarnya penganggaran berbasis kinerja merubah fokus

pengukuran besarnya jumlah alokasi sumber daya bergeser menjadi hasil

yang dicapai dari penggunaan sumber daya.

Landasan Konseptual Anggaran Berbasis Kinerja antara lain: 1)

alokasi anggaran berorientasi pada kinerja (output and outcome oriented); 2)

fleksibilitas pengelolaan anggaran dengan tetap menjaga prinsip

akuntabilitas (let’s the manager manage); 3) alokasi anggaran

program/kegiatan didasarkan pada tugas fungsi unit kerja yang dilekatkan

pada struktur organisasi (money function). Dalam menetapkan target

kinerja, perlu dilakukan metode SMART, yaitu: Specific (jelas, tepat, dan

akurat), Measured (dapat dikuantifikasikan), Achievable (praktis dan

realistis), Relevant (bagi konsumen atau masyarakat), Timed (batas atau

tenggang waktu). Dalam proses penyusunan Pagu Indikatif, Direktorat

Jenderal Anggaran (DJA) telah melakukan pemantapan penerapan ABK

melalui kebijakan sebagai berikut: 1) menyempurnakan pola pengalokasian

anggaran yang mengacu pada prinsip money follow function, 2) memberikan

fleksibilitas yang lebih besar kepada Pengguna Anggaran (PA)/Kuasa


21

Pengguna Anggaran (KPA) dalam pelaksanaan anggaran melalui

penyederhanaan struktur anggaran dan jenis belanja, 3) meningkatkan

keterkaitan antara alokasi anggaran dengan target kinerja yang akan

dihasilkan, 4) meningkatkan efisiensi belanja melalui penajaman atas

kelayakan anggaran terhadap sasaran kinerja dan konsistensi sasaran

kinerja dengan Renstra/Rencana Kerja Pemerintah (RKP).

Selain itu dilakukan pemantapan penerapan Kerangka Pengeluaran

Jangka Menengah (KPJM). Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah

(Medium Term Expenditure Framework) adalah pendekatan penganggaran

berdasarkan kebijakan, dengan pengambilan keputusan yang menimbulkan

implikasi anggaran dalam jangka waktu lebih dari satu tahun anggaran.

Untuk mendukung pencapaian hasil yang dimaksudkan, dalam pendekatan

penganggaran KPJM, dibutuhkan kondisi lingkungan dengan karakteristik

sebagai berikut: 1) mengkaitkan kebijakan, perencanaan, penganggaran, dan

pelaksanaan; 2) mengendalikan pengambilan keputusan; 3) memberikan

media berkompetisi dengan berbagai kebijakan, program, dan kegiatan yang

diambil; 4) meningkatkan kapasitas dan kesediaan untuk melakukan

penyesuaian prioritas program dan kegiatan sesuai alokasi sumberdaya yang

disetujui legislatif Secara umum penyusunan KPJM yang komprehensif

memerlukan suatu tahapan proses penyusunan perencanaan jangka

menengah.

Evaluasi program atau pengukuran kinerja memerlukan pemahaman

bagaimana sebuah program dijalankan, serta apa saja yang menjadi faktor

pendukung dan penghambat program tersebut. Ada banyak model yang bisa


22

digunakan dalam melakukan evaluasi program. Model digunakan sebagai

pisau analisis dalam menjawab permasalahan yang muncul diawal

penelitian dengan berpedoman kepada data yang telah diperoleh dari

lapangan. Meskipun terdapat beberapa perbedaan diantara model-model

evaluasi, tetapi secara umum model-model evaluasi memiliki persamaan

yaitu mengumpulkan data atau informasi obyek yang dievaluasi sebagai

bahan pertimbangan bagi pengambil kebijakan (Arikunto dan Cepi, 2004).

Berdasarkan uraian tersebut di atas penelitian ini diharapkan dapat

memberikan motivasi bagi SKPD-SKPD di lingkungan Pemerintah

Kabupaten Balangan sebagai satuan kerja perangkat daerah yang

menjalankan program dan kegiatan pelayanan kepada masyarakat untuk

menerapkan penganggaran berbasis kinerja dengan lebih baik.

1.2. Rumusan Permasalahan

Kesesuaian antara rencana anggaran dan realisasi program yang

tertuang dalam rencana program daerah idealnya dapat berjalan tanpa

hambatan yang berarti. Namun kondisi ideal ini sering mengalami

hambatan sehingga terjadi distorsi. Proses penganggaran berbasis kinerja

yang selama ini diharapkan oleh pemerintah pusat hanya didasarkan pada

ketaatan terhadap peraturan semata, bukan untuk kesesuaian antara input,

output, outcome, indikator kinerja, target, dan sasaran kegiatan sehingga

target yang ingin dicapai dalam program tidak dapat tercapai secara

maksimal. Hal ini disebabkan oleh keterbatasan sumber daya manusia yang

belum memahami peraturan yang ada, sehingga proses penyusunan

anggaran berbasis kinerja belum sesuai antara target yang ingin dicapai


23

dengan indikator kinerjanya ataupun kesesuaian antara input dengan

output dan outcome nya. Penelitian ini ingin mencari kendala yang

menyebabkan penerapan anggaran berbasis kinerja belum dapat dijalankan

dengan baik yang mengakibatkan peringkat penilaian LAKIP Kabupaten

Balangan mendapatkan nilai CC dan solusi agar dapat menerapkan

penganggaran berbasis kinerja ini dengan lebih baik sebagaimana

pengimplementasian dari UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara

pasal 14 ayat (1) dan (2) serta dituangkan dalam PP No. 20/2004 tentang

Rencana Kerja Pemerintah pasal 3 ayat (2). ABK merupakan sistem

penganggaran yang berorientasi pada outcome organisasi dan berkaitan

sangat erat dengan visi, misi, dan rencana strategis organisasi. Berdasarkan

uraian tersebut maka rumusan permasalahan dari penelitian ini adalah

penerapan anggaran berbasis kinerja pada Pemerintah Kabupaten Balangan

belum berjalan sesuai dengan yang diamanatkan dalam Undang-undang dan

Peraturan Pemerintah.

1.3. Pertanyaan Penelitian

Berdasarkan latar belakang di atas, maka pertanyaan riset yang

diajukan adalah sebagai berikut:

1. Kendala-kendala apa yang ada dalam sistem penganggaran

berbasis kinerja pada SKPD-SKPD di Pemerintah Kabupaten

Balangan?

2. Bagaimana teknis anggaran berbasis kinerja untuk mengatasi

kendala-kendala tersebut?


24

3. Bagaimana kesiapan SKPD dalam menerapkan anggaran berbasis

kinerja?

1.4. Tujuan Penelitian

Penelitian ini dilakukan pada Tim Anggaran Pemerintah Daerah

Kabupaten Balangan dan pada bagian anggaran Satuan Kerja Perangkat

Daerah (SKPD) di lingkungan Kabupaten Balangan. Tujuan penelitian yang

ingin dicapai adalah:

1. Untuk mengidentifikasi berbagai kendala dan permasalahan yang

dihadapi dalam penerapan Anggaran Berbasis Kinerja pada

Pemerintah Kabupaten Balangan.

2. Untuk mengidentifikasi capaian Pemerintah Kabupaten Balangan

dalam mengimplementasikan teknis mengatasi kendala-kendala

tersebut.

3. Untuk mendapatkan gambaran mengenai kesiapan Pemerintah

Kabupaten Balangan dalam menerapkan Sistem Penganggaran

Berbasis Kinerja.

1.5. Motivasi Penelitian

Penelitian ini penting untuk dilakukan karena permasalahan tentang

penerapan Anggaran Berbasis Kinerja belum berjalan sesuai yang

diamanatkan undang-undang padahal selama ini telah dilakukan berbagai

upaya seperti sosialisasi dan pelatihan dalam penerapan ABK ini yang

pastinya telah menghabiskan berbagai macam sumber daya dalam jumlah


25

yang tidak sedikit. Peneliti berharap dapat memberikan solusi atau saran

untuk penyelesaian permasalahan tersebut.

1.6. Kontribusi Penelitian

Manfaat yang diharapkan dari penelitian ini antara lain:

1) Manfaat teoritis, memberikan masukan bagi akademisi untuk

penelitian sejenis sebagai dasar referensi untuk pengembangan

penelitian selanjutnya.

2) Manfaat praktis, dapat menjadi bahan pertimbangan untuk:

a. Memberi masukan kepada SKPD khususnya bagian

perencanaan dan penganggaran dalam penerapan Anggaran

Berbasis Kinerja.

b. Memberi masukan kepada para pemangku kepentingan pada

Pemerintah Kabupaten Balangan dalam pengambilan

keputusan penganggaran.

1.7. Proses Penelitian

Penelitian ini akan dilakukan dengan tahapan-tahapan seperti

digambarkan dalam bagan sebagai berikut:

Pertanyaan Penelitian:

a. Kendala-kendala apa yang ada dalam sistem

penganggaran berbasis kinerja pada SKPD-

SKPD di Pemerintah Kabupaten Balangan?

b. Bagaimana teknis anggaran berbasis kinerja

untuk mengatasi kendala-kendala tersebut?

c. Bagaimana kesiapan SKPD dalam

menerapkan anggaran berbasis kinerja?

Tujuan Penelitian

Menganalisis kendala yang

dihadapi dan solusi dalam

penerapan ABK

Pondasi teoritikal

Penelitian yang dilakukan

oleh Isti’anah tentang

Implementasi dan Penerapan Anggaran

Berbasis Kinerja

Metode Penelitian

Penelitian ini menggunakan

metode kualitatif Studi Kasus

Temuan dan Analisis

Fase analisis dan interpretasi data

dilaksanakan dengan prosedur linear

dan hierarkis namun menggunakan

pendekatan interaktif (Creswell, 2014)

.


26

Sumber: Panduan Umum Penulisan Tesis MAKSI FEB UGM 2013

Gambar 1.1 Proses Penelitian

1.8. Sistematika Penulisan

Penelitian ini akan disajikan dengan skema penulisan sebagai berikut.

BAB I PENDAHULUAN

Pada bab ini dijelaskan latar belakang permasalahan, rumusan masalah,

pertanyaan penelitian, tujuan penelitian, kontribusi penelitian, motivasi

penelitian, proses penelitian, dan sistematika penulisan.

BAB II KAJIAN PUSTAKA

Pada bab ini dijelaskan mengenai anggaran, anggaran berbasis kinerja,

sistem akuntabilitas kinerja instansi pemerintah, penelitian terdahulu

tentang anggaran berbasis kinerja, dan latar belakang kontekstual anggaran

berbasis kinerja pada Pemerintah Kabupaten Balangan.

BAB III DESAIN RISET

Pada bab ini dijelaskan tentang rasionalitas penelitian, metode dan

pendekatan penelitian, jenis data dan teknik pengumpulannya, analisis dan

interpretasi data, serta realibilitas dan validitas data.


pendahuluan - etd.repository.ugm.ac.idetd.repository.ugm.ac.id/downloadfile/102300/po...pertanyaan...

Documents