Pelayanan Publik - Reformasi

yang Sama-Sama Menang

Reformasi pelayanan publik tertinggal dibanding reformasi di berbagai bidang

lainnya. Empat perubahan dasar hukum, yaitu undang-undang pemilihan

umum yang baru, undang-undang desentralisasi, undang-undang

independensi hukum, serta undang-undang anti korupsi dan komisi anti

korupsi, semuanya memberikan kemajuan dalam agenda reformasi.

Walaupun perundangan pelayanan publik yang baru tahun 1999 (UU 43/99)

dan desentralisasi lebih dari dua pertiga pegawai negeri tingkat pusat ke

tingkat daerah telah dijalankan, struktur dan nilai yang dianut sebagian besar

masih tidak berubah. Sistem dan filsafat yang mendasari pelayanan publik di

Indonesia tidak hanya ketinggalan jaman, tetapi juga menghasilkan kinerja

dibawah standar dalam masyarakat yang berubah secara cepat. Negara harus

dapat memberikan garansi pelayanan bermutu tinggi jika pertumbuhan dan

kesejahteraan masyarakat ingin tetap dipertahankan dalam lingkungan

mendunia yang penuh persaingan ini.

Indonesia jauh tertinggal dibanding Filipina, Malaysia dan Thailand dalam

indikator-indikator gabungan kualitas birokrasi, korupsi, dan kondisi

sosial ekonomi.

Kondisi iklim investasi, kesehatan, dan pendidikan saat ini sangat tidak

memuaskan, sebagai akibat tidak jelasnya dan rendahnya kualitas pelayanan

yang ditawarkan oleh institusi-institusi pemerintahan. Ketidakpastian

hukum, khususnya sidang pengadilan yang berlarut-larut dan penuh

praktek korupsi, membuat para investor berpaling. Pegawai negeri hanya

memiliki sedikit insentif untuk memperbaiki pelayanan. Hal ini, digabung

dengan administrasi yang berbelit-belit dan ketinggalan jaman, berakibat

pada ketidakpuasan masyarakat.

Meluruskan Mitos

GAJI KECIL BUKAN ISU UTAMA

Kondisi kepegawaian dan kebijakan gaji secara tertulis terlihat transparan.

Namun kenyataannya, terjdapat banyak celah dalam sistem penerimaan

pegawai , dimana dengan menyogok seseorang dapat memperoleh promosi

atau bisa diterima sebagai pegawai. Sistem penggajian tidak memiliki kriteria

kinerja yang melekat di dalam sistem tersebut. Juga tidak terdapat hukuman

atas korupsi dan mutu kinerja yang rendah. Sehingga, menjadi pegawai negeri

walaupun gajinya kecil tetap merupakan pilihan yang menarik, dan tidak

terjadi kekurangan lamaran untuk posisi-posisi pegawai negeri, serta tidak

banyak terjadi tingkat perpindahan kerja yang tinggi kecuali karena pensiun.

Pegawai negeri sering mencari-cari alasan atas kinerja yang buruk, absensi,

dan praktek-praktek korupsi dengan menyatakan bahwa mereka tidak dibayar

dengan cukup. Ini merupakan perdebatan panas, namun pegawai negeri

sesungguhnya telah menerima kenaikan gaji yang cukup tinggi dalam

beberapa tahun terakhir dan tidak kurang dibanding sektor swasta. Tetap

saja, ada pandangan umum bahwa korupsi akan berkurang jika gaji

meningkat. Penelitian internasional menunjukkan bahwa jika memang tingkat

korupsi pegawai negeri tinggi, dan sanksi untuk yang tertangkap rendah,

peningkatan gaji yang besar memang dibutuhkan untuk mengeliminasi

korupsi. Tetapi peningkatan gaji yang kecil jumlahnya, dan tidak dibarengi

usaha reformasi lainnya, tidak akan meningkatan kinerja. Kementerian Negara

Pendayagunaan Aparatur Negara (MenPan), juga menganut pandangan yang

sama dan dalam proposal kompensasi baru-baru ini, April 2004, digarisbawahi

pentingnya reformasi gaji yang dihubungkan dengan manajemen

kepegawaian yang lebih baik, dengan berargumentasi bahwa peningkatan

gaji saja tidak akan mengurangi korupsi di lingkungan pegawai negeri.

Angka-angka yang Tersedia

Pertanyaan utama adalah bukan pada apakah jumlah pegawai negeri cukup

dibandingkan dengan negara lain atau apakah jumlah yang sekarang ini sudah

cukup. Sensus pegawai negeri yang baru-baru ini dilakukan oleh Badan

Kepegawaian Negara (BKN) menunjukkan bahwa ada urgensi untuk perlunya

pangkajian ulang yang mendalam dan komplit di dalam sistem. Sensus ini

melibatkan 3,6 juta pegawai negeri, tetapi anggaran negara menunjukan

Indonesia Policy Briefs - Ide-Ide Program 100 Hari

bahwa jumlahnya hanya sedikit kurang dari 4 juta. Dengan kata lain, hampir

400 ribu pegawai negeri yang ada dalam daftar gaji tidak bekerja untuk negara.

Hasil penelitian ini juga ditunjang oleh hasil survey lembaga-lembaga

kesehatan dan pendidikan yang menunjukkan tingginya tingkat absensi dan

kerja sampingan (Survey WDR 2004). Terlebih lagi, adanya sejumlah staf yang

tetap dipertahankan di tingkat pusat dan propinsi walaupun sudah ada

desentralisasi berbagai fungsi. Sensus ini juga menunjukkan betapa

mencemaskannya tingkat pendidikan yang rendah.

Sensus pegawai negeri ini memberikan dasar yang kuat untuk menelaah

kembali anggaran kepegawaian, berbagai posisi dan fungsi kepegawaian,

serta untuk membangun rencana strategis menghadapi berbagai

ketidakwajaran yang ada, yang memperburuk kondisi anggaran dan

berpengaruh terhadap pelayanan publik.

Siapa menjalankan apa?

UU 8/1974 dan revisinya, UU 43/99, mengatur masalah pelayanan publik.

Dibawah undang-undang desentralisasi (22/1999) pemerintah daerah dapat

menjalankan pelayanan publik mereka sendiri, namun tidak jelas sampai

dimana suatu konsep nasional pelayanan publik yang ditetapkan dalam UU

43/1999 dan PP25/2000 dapat dijelaskan.

Ada dua badan yang yang mengelola pelayanan publik. Kementerian Negara

Pendayagunaan Aparatur Negara (MenPan) bertanggung jawab terhadap

regulasi yang mengatur administrasi negara. Badan ini menjalankan fungsinya

melalui pengumuman kebijakan dan surat keputusan menteri yang seringkali

tidak dihiraukan oleh birokrasi lainnya. Badan Kepegawaian Nasional (BKN)

secara formal bertanggungjawab terhadap implementasi perundangan

pelayanan publik dengan mengeluarkan ‘aturan main’ dalam penerimaan,

pemecatan dan promosi, dan meregulasi jumlah pelayanan ini. Departemen

Keuangan juga memainkan peran penting, karena alokasi anggarannya

menentukan jumlah ini. Departemen Dalam Negeri juga memegang peran

penting melalui desentralisasi administrasi dalam pengelolaan pelayanan

publik mereka.

Nyatanya, institusi pengelola pusat (MenPan dan BKN) mendapat kesulitan

untuk dapat didengar di luar Jakarta. MenPan selama beberapa tahun ini

telah merancang sebuah proposal untuk reformasi gaji, reformasi sistem

klasifikasi kerja dan deskripsi pekerjaan untuk posisi-posisi penting dan BKN

juga telah mengambil inisiatif reformasi. Sayangnya inisiatif ini tidak dapat

melewati batas-batas institusi tersebut.

Semua pemain memiliki ‘role’, namun tidak banyak koordinasi dan tidak ada

usaha kepemimpinan proaktif untuk inisiatif reformasi yang lebih dalam lagi.

Untungnya Pemerintah memiliki alat untuk menjalankan proses reformasi.

Dasar hukum bagi pelaksanaan reformasi tersebut tertuang dalam UU 43/1999

dalam fungsi Komisi Layanan Publik Nasional yang belum terbentuk.

Rakyat Sudah Bosan

Berita-berita di media tentang maraknya pegawai negeri yang menerima suap

menyebabkan masyarakat meminta reformasi pelayanan publik yang jauh

lebih dalam lagi. Namun sejauh ini hanya sedikit indikasi bahwa reformasi

yang diinginkan ini menjadi prioritas.

Beberapa lembaga pemerintah pusat dan daerah telah menyiapkan desain

ulang kebijakan dan praktek kepegawaian mereka. Mereka menghadapi

keadaan sulit karena regulasi pemerintah pusat menghalangi inisiatif yang

ada untuk mengadakan reorganisasi kepegawaian. Namun, jika berhasil,

hasilnya memang pantas untuk dinikmati

Contoh Keberhasilan - Kabupaten Jembrana - Propinsi Bali)

Kabupaten Jembrana di propinsi Bali terdiri dan 4 sub-distrik dan 40 kampung,

yang kawasannya seluas kurang lebih 800 km persegi. Distrik ini mempekerjakan

4628 pegawai negeri (termasuk guru), dimana 3084 diantaranya menduduki posisi-

posisi fungsional. Jumlah pegawai negeri ini telah menurun dengan tidak

dilakukannya penggantian terhadap pegawai yang pensiun, menetapkan sanksi

terhadap perilaku yang tidak disiplin, dan dengan melalui perputaran pegawai.

Studi banding dan pertukaran pelajar ke Jepang juga menolong memberikan ide-

ide baru. Para pegawai harus melakukan absensi empat kali sehari melalui cap jari

elektronik, sanksi bagi pegawi yang absen juga diperkenalkan - dengan memotong

jumlah hari libur tahunan mereka. Dalam kasus-kasus yang lebih ekstrim, pegawi

dirumahkan atau dipensiunkan. Kehadiran dan kinerja yang baik di berikan

penghargaan melalui insentif gaji sejumlah Rp. 1 juta di akhir tahun.

Reorganisasi juga dilakukan melalui penyatuan lembaga-lembaga dinas, hal ini

mengakibatkan berkurangnya 125 posisi manajemen. Kerja-kerja administratif

tertentu juga didelegasikan ke tingkan sub-distrik, seperti, pengelolaan sampah.

Semua kecamatan saling terhubung dengan kabupaten melalui LAN sehingga

pertukaran informasi dapat dilakukan dengan cepat dan efisien.

Untuk meningkatkan layanan publik semua uang sekolah dihapuskan dan layanan

kesehatan dasar diberikan secara cuma-cuma - sistem ini mensubsidi semua

kelompok pendapatan. Untuk dapat menunjang kelompok yang lebih miskin,

direncanakan beasiswa bagi murid berprestasi. Penyediaan layanan kesehatan gratis

disalurkan melalui skema asuransi yang dimiliki kabupaten, dimana sejauh ini

kartu keanggotaannya dimiliki oleh 70 persen penduduk. Pusat Kesehatan

Masyarakat dan praktek dokter swasta diberikan uang pengganti biaya melalui

skema asuransi ini untuk layanan yang mereka berikan terhadap pasien-pasien

perorangan. Hasil yang terlihat adalah bahwa pelayanan yang rendah menjadi

tidak popular dan hanya akan menerima pendapatan yang berkurang.

(Berdasarkan wawancara staf proyek GTZ dengan sekretaris kabupaten dan kepala unit keuangan).

Langkah-langkah penting menuju reformasi

• Menciptakan Komisi Layanan Publik Nasional untuk mempercepat

reformasi - atau menunjuk, mempersiapkan dan memperkuat lembaga

pemerintah yang sudah ada untuk memimpin reformasi ini.

Pelayanan Publik – Reformasi yang Sama-Sama Menang

• Melakukan penilaian kritis terhadap struktur dan fungsi organisasi

pemerintah, dengan memperhitungkan efek desentralisasi dan privatisasi.

• Belajar dari pengalaman negara-negara lain dalam melakukan pilihan bijak

mengenai struktur dan sistem mereka, serta belajar dari reformasi di badan-

badan khusus (Kantor Pembayar Pajak Besar dan Komisi Anti Korupsi)

dan pemerintah daerah.

• Menghubungkan tindakan-tindakan reformasi pelayanan publik dengan

reformasi anggaran dan aspek lainnya di pemerintahan.

• Mendesain ulang sistem pelayanan publik dengan menekankan kebijakan

pengelolaan sumber daya manusia yang modern, melakukan penerimaan

pegawai terbuka dan menetapkan pelayanan yang sesuai.

• Jika pelayanan yang terpadu tetap dipertahankan dalam sistem

pemerintahan yang terdesentralisasi, kewajiban pengelolaaan pelayanan

publik mesti diklarifikasi, dengan tetap mengingat bahwa kewajiban

pengelolaan dan fungsional harus saling berhubungan.

• Mendesain ulang system penggajian seiring dengan memperkenalkan

paradigma baru manajemen kepegawaian.

• Membuat proses reformasi menjadi ‘inclusive’ - berikan prioritas tinggi

terhadap partisipasi semua pihak yang terkait.

• Merubah nilai dan sikap pegawai negeri dan mengakhiri kekebalan

terhadap tindakan korupsi.

• Terakhir, reformasi pelayanan publik tidak hanya mengenai prosedur

manajemen kepegawaian dan gaji. Perubahan nilai dan perilaku merupakan

kunci sukses.

Civil Service Organization (Organisasi Pelayanan Publik)

Paling tidak ada dua sistem pelayanan publik yang umum: Tradisi Inggris, dimana

penempatan diklasifikasikan berdasar kualifikasi yang dibutuhkan (sistem

kepegawaian), serta Model Perancis, yang lebih bersifat status dan berdasar atas

konsep hirarki yang distrukturkan berdasar kelompok, tingkat dan penempatan.

Kedua tradisi ini dapat ditemukan di seluruh dunia dalam bentuk yang sudah

diadaptasi. Kedua model semakin cenderung berinspirasi kepada paradigma

Manajemen Publik Baru. Fungsi sistem ini terus menerus dikaji ulang dan

diperbaiki hingga menjadi lebih profesional, efektif dan berorientasi pada

kinerja, serta berfokus pada penyediaan pelayanan publik dalam lingkungan

yang kompetitif.

The Indonesian system is a career system, but peculiar to other career systems

as its design was heavily influenced by the structure of the military.

Sistem yang dianut di Indonesia adalah sistem karir, namun berbeda dengan

sistem karir yang lain karena desainnya sangat dipengaruhi oleh struktur militer.

(Dimodifikasi dari website Reformasi Administrasi dan Pelayanan Publik http://

www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/

Ambilah kesempatan....

• Dasar hukum yang menjadi panduan bagi proses reformasi sudah

disediakan dalam Undang Undang Pelayanan Publik (43/99), yang

mendukung terbentuknya Komisi Layanan Publik Nasional. Komisi ini,

atau badan pemerintah lainnya yang ditunjuk, harus memulai dan

mengawasi perubahan serta implementasi kebijakannya.

• Menghubungkan reformasi pelayanan publik dengan reformasi yang

sedang berjalan di sektor publik lainnya merupakan agenda yang saling

menguntungkan. Reformasi ini akan menjangkau keseluruhan

pemerintahan dan merupakan kunci perbaikan pelayanan.

• Indonesia memiliki populasi besar pegawai negeri yang mulai memasuki

masa tua. Ini memberikan kesempatan untuk melakukan penyesuaian

jumlah pegawai melalui skema pensiun yang lancar. Juga kesempatan untuk

memulai implementasi penerimaan transparan, deskripsi pekerjaan yang

disesuaikan dengan jenis pekerjaan yang dibutuhkan, serta perbaikan

kondisi untuk pegawai yang baru masuk.

Langkah-langkah kecil atau Reformasi SecaraCepat - Suatu Pilihan Strategis

Proses yang panjang memiliki resiko kehilangan momentum, karena dampak

reformasi yang menghilang diantara berbagai proses administratif. Namun, sisi

positifnya adalah berkurangnya konsekuensi sosial ekonomi negatif terhadap

pegawai dan keluarganya. Potensi kekisruhan politik juga dapat dihindari.

Reformasi yang cepat membutuhkan kepemimpinan terpadu dan kesadaran

bahwa tindakan-tindakan yang diambil bisa jadi tidak popular, yang

menimbulkan debat dan tekanan dari pihak legislatif atau pihak lainnya.

Namun keuntungan yang diperoleh dapat lebih koheren dan bermakna,

dengan hasil yang lebih cepat.

Meskipun debat masih terus berlangsung mengenai mana yang lebih baik:

keberhasilan reformasi melalui proses yang panjang ataupun proses yang

cepat, keberhasilan yang pasti bagi pemerintahan yang baru adalah melalui

perubahan di eselon-eselon atas. Membuka penerimaan baru bagi posisi-

posisi atas, seleksi yang dilakukan melalui proses terbuka dan transparan,

dan memperkenalkan kontrak berdasar kinerja, dapat dengan cepat merubah

budaya pelayanan publik. Mungkin ini hanya seperti puncak gunung es,

namun kepemimpinan yang bagus akan dengan cepat membawa berbagai

perubahan yang berkualitas.

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20

Bangladesh

Indonesia

Argentina

South Africa

India

Brazil

Egypt

Ghana

Russia

Pakistan

Philippines

Turkey

China

Thailand

Mexico

Malaysia

South Korea

United States

Bureaucracy Quality

Corruption

Socioeconomic Conditions

Indonesia Policy Briefs - Ide-Ide Program 100 Hari

Indonesia - Indikator Perbandingan Tingkat Korupsi dan Kualitas Birokrasi

United States: Amerika Serikat

South Korea: Korea Selatan

Mexico: Meksiko

China: Cina

Philippines: Filipina

Russia: Rusia

Egypt: Mesir

South Africa: Afrika Selatan

Bureaucracy Quality: Kualitas Birokrasi

Corruption: Korupsi

Socioeconomic Conditions: Kondisi Sosial Ekonomi

Note that higher scores are better than lower scores: Lebih tinggi nilai, lebih

baik kondisi

Sumber: ICGR (International Country Risk Guide), 2004

1. Kemiskinan2. Menciptakan Lapangan Kerja3. Iklim Penanaman Modal4. Memulihkan Daya Saing5. Infrastruktur6. Korupsi

7. Reformasi Sektor Hukum8. Desentralisasi9. Sektor Keuangan10. Kredit Untuk Penduduk Miskin11. Pendidikan12. Kesehatan

13. Pangan Untuk Indonesia14. Mengelola Lingkungan Hidup15. Kehutanan16. Pengembangan UKM17. Pertambangan18. Reformasi di Bidang Kepegawaian

Negeri

Indonesia policy Briefs | Ide-Ide Program 100 Hari DAFTAR ISI

Sekilas Struktur Pegawai Pelayanan Masyarakat

Civil Service by Gender: Berdasarkan Jenis Kelamin

Civil Service by Age Group: Berdasarkan Kelompok Umur

Civil Service Employment by Level of Government: Berdasarkan level

Pemerintahan

Civil Service by Gender: Berdasarkan Tingkat Pendidikan dan Jenis Kelamin

Female: Perempuan

Male: Laki-laki

Above 50 years: Diatas 50 tahun

Civil Service Census: Sensus Pegawai Negeri

Central civil service: Pegawai Negeri Tingkat Pusat

Provincial civil service: Pegawai Pemerintah Propinsi

Regency/City civil service: Pegawai Pemerintah Daerah

Master and Doctoral Degree: S2 dan S3

S1/Bachelor Degree: S1/Sarjana

Senior High School or Less: SMA atau lebih rendah