jurnal oecd dalam penganggaran

5/24/2018 Jurnal OECD Dalam Penganggaran

1/21

Pelajaran dari Reformasi Manajemen Keuangan

Berbasis Hasil di Australia dan Inggris

oleh

Bram Scheers, Miekatrien Sterck dan Geert Bouckaert*

Reformasi sistem manajemen keuangan pemerintah pada dekadi terakhir telah

memperlihatkan perkembangan dalam akuntansi akrual dan dalam

penganggaran berbasis hasil dan pelaporan. Australia telah menggunakan

kerangka berbasis akrual untuk penganggaran dan pelaporan outcome dan output

sejak tahun anggaran 1999/2000. Inggris beralih ke sistem manajemen berbasis

sumber daya (atau berbasis akrual) sejak April 2001. Artikel ini mengevaluasi

reformasi yang dilakukan Australia dan Inggris, termasuk aspek-aspek seperti

kontrol parlemen, akuntabilitas politik, peran manajer, proses pembuatan

keputusan politik, pengawasan keuangan, dan faktor kritis yang mempengaruhi

kesuksesan atau kegagalan.

* Bram Scheers dan Miekatrien Sterck adalah Peneliti di Institut Manajemen Publik, Departemen Ilmu Politik,

Universitas Katolik Leuven, Belgia. Prof. Dr. Geert Bouckart adalah Direktur Institut Manajemen Publik.


2/21

1. Pengenalan dan metodologiDalam beberapa dekade terakhir, pemerintah secara aktif telah

melakukan reformasi pada sistem manajemen keuangannya. Akuntansi akrial

mulai banyak diterima oleh negara-negara OECD sebagai metode yang sesuai

untuk pelaporan akuntansi. Bagaimanapun, penyetaraan penganggaran dan

akuntansi berbasis akrual tidak dilakukan dengan baik. Basis akrual lebih

diterima penggunaannya untuk tujuan pelaporan akuntansi daripada untuk

penganggaran (Blndal, 2003a). Banyak juga peneliti yang menunjukkan

meningkatnya fokus pada hasil (Pollitt dan Bouckaert, 1999; Blndal, 2003b).

Penganggaran dan pelaporan berbasis hasil dijadikan acuan. Fokus yang

lebih mengarah kepada orientasi kinerja membutuhkan integrasi yang lebih

baik antara proses perencanaan dan penganggaran, meskipun ada isu yang

beredar untuk diselesaikan dalam pengintegrasian keuangan dan pelaporan

kinerja yang lebih luas serta pengukuran yang harus disusun.

Australia secara umum dipandang sebagai salah satu pelopor

pelaksanaan reformasi manajemen keuangan. Sejak tahun anggaran

1999/2000, pemerintah Australia telah bekerja dengan penganggaran output

dan outcome serta pelaporan dengan kerangka berbasis akrual (Chan dkk,

2002). Pada April 2001, pemerintah Inggris beralih pada sistem manajemen

kkeuangan yang baru berbasis sumber daya (atau berbasis akrual) (HM

Treasury, 2001b) yang juga menempatkan pemerintah Inggris sebagai

negara maju dalam reformasi manajemen keuangan sektor publik. Inggris

sekarang berada di bagian depan Uni Eropa dalam memperkenalkan

anggaran berbasis akrual.

Tujuan dari artikel ini adalah untuk mengevaluasi reformasi yang telah

dilakukan Australia dan Inggris. Saat ini, banyak negara OECD yang sedang

melakukan reformasi perencanaan dan siklus keuangan mereka, sehingga

penelitian tentang dampak reformasi dan faktor pendukung atau

penghambatnya akan sangat membantu. Guthrie dan Humphrey menyatakan

bahwa peran dari peneliti akuntansi sektor publik adalah sebagai pencerah

dalam aplikasi reformasi manajemen keuangan nasional dan internasional,


3/21

serta dalam mengembangkan dan menemukan perbedaan antara potensi

yang muncul dari reformasi dan dampak khususnya (Guthrie dan Humphrey,

1998, hal.298). Ini adalah tujuan dari artikel ini untuk memberikan

pandangan mengenai kesulitan dalam implementasi reformasi.

Penemuan kami didasarkan pada analisa kualitatif data sekunder dan

juga data primer. Subjek penelitian terdiri atas reformasi manajemen

keuangan yang berorientasi dilakukan pada kementerian di pemerintah

tingkat pusat. Pada bagian awal, hasil laporan dan evaluasi reformasi

(dilakukan oleh institusi audit tertinggi) dianalisa. Kemudian kita melihat

dokumen penganggaran, laporan keuangan, dan hasil auditnya. Akhirnya,

data yang kami peroleh digabungkan dengan informasi yang didapat dari

interview mendalam dengan saksi ahli dan pekerja sipil yang terlibat.

Wawancara mendalam dilakukan saat kunjungan penelitian pada tahun 2003

di Inggris dan Australia. Selama penelitian kami di Australia, kami

mengunjungi Departemen Keuangan dan Administrasi (Department of

Finance and AdmininstrationDOFA), Kantor Audit Nasional Australia

(Australian National Audit OfficeANAO), Komite Gabungan Pencatatan dan

Audit Publik (the Joint Committee of Public Accounts and Audit), dua

departemen (Departemen Keluarga dan Pelayanan Masyarakat dan

Departemen Pendidikan, Keilmuan, dan Pelatihan) dan Universitas Canberra.

Selama kunjungan penelitian kami ke Inggris, wawancara dilakukan di HM

Treasury, Kantor Audit Nasional (National Audit OfficeNAO), Komite

Pencatatan Publik (Public Accounts Committee), Kantor Kabinet, dua

departemen (Departemen Kebudayaan, Media dan Olahraga dan Departemen

Pengembangan Internasional) dan dua entitas eksekutif (Jobcentre Plus dan

Victoria and Albert Museum).

Bagian dua dari artikel ini menjelaskan reformasi manajemen keuangan

berbasis hasil yang dilakukan Australia dan Inggris pada pemerintah tingkat

pusat. Kemudian artikel ini membahas dampak dari reformasi pada berbagai

bidang seperti kontrol parlemen, kekuatan dan akuntabilitas politik,

manajemen, proses pembuatan keputusan politik dan pengendalian

keuangan di bagian ketiga. Bagian empat membahas beberapa faktor kritis


4/21

kesuksesan dan kegagalan untuk implementasi reformasi yang dijalankan.

Pada bagian kesimpulan, beberapa poin penting untuk implementasi

reformasi manajemen keuangan yang sama akan dibahas.

2. Reformasi manajemen keuangan berbasis hasil di Australia dan InggrisPada bagian ini, kami akan memberikan pandangan singkat mengenai

reformasi manajemen keuangan berbasis hasil di Australia dan Inggris.

Elemen yang paling relevan untuk artikel ini dan karakteristik yang sangat

tipikal dengan sistem manajemen keuangan yang sekarang juga akan

diberikan.

2.1. AustraliaSeperti yang disebutkan sebelumnya, Australia secara umum dilihat

sebagai salah satu pelopor dengan dijalankannya reformasi manajemen

keuangan. Sejak awal 1980-an, pemerintah Australia telah mengembangkan

inisiatif untuk membuat sistem manajemen dan penganggaran lebih

menitikberatkan pada hasil, seperti pada contoh pengenalan program

penganggaran tahun 1983. Pada pertengahan 1990-an, ada peningkatan

perhatian pada strategi reformasi yang lebih komprehensif dan terintegrasi.

Pada 1995, diputuskan bahwa departemen harus menyusun pelaporan

dengan basis akrual. Instrumen kebijakan adalah perkenalan untuk 3 bagian

legislasi yang menggantikan Audit Act 1901 (Guthrie, 1998, hal. 8).

Konsekuensinya, bagian dari legislasi yang diterapkan sekarang adalah

Commonwealth Authorities and Companies (CAC) Act 1997, the Financial

Management and Accountability (FMA) Act 1997 dan Auditor-General Act

1997. CAC Act 1997 menetapkan satu paket tunggal kebutuhan inti dengan

memperhatikan pengaturan keuangan, audit, kepemimpinan organisasi dan

akuntabilitas pada kewenangan dan perusahaan Commonwealth.1 FMA Act

1997 menyusun peraturan, kerangka akuntansi dan akuntabilitas yang

digunakan oleh dinas.2 Auditor-General Act 1997 menyediakan kerangka

legistlatif untuk Office of the Auditor-General dan ANAO.

Pada 1996, diputuskan bahwa kerangka penganggaran dan pelaporan

output serta outcome yang berbasis akrual diperkenalkan pada sektor publik


5/21

di Australia. Kerangka tersebut diimplementasikan untuk pertama kalinya

pada anggaran tahun 1999/2000, dipusatkan pada respon manajerial pada

satu sisi, digabungkan dengan penganggaran dan perencanaan jangka

panjang yang berorientasi pada hasil di sisi lainnya. Hasilnya adalah

penyesuaian Australia sekarang secara eksplisit dibuat untuk outcome pada

rancangan undang-undang. Portfolio Budget Statements kemudian

menyediakan informasi dan penjelasan tambahan tentang anggaran kepada

senator dan masyarakat, mengenai usulan alokasi sumber daya untuk

outcome pemerintah. Maka, dengan kerangka output dan outcome Australia,

penyesuaian dilakukan pada outcome, sementara Portfolio Budget

Statements menentukan harga, kualitas, dan kuantitas ouput yang akan

diantarkan oleh dinas serta kriteria yang akan mereka gunakan untuk

mendemonstrasikan kontribusi output dinas dan item terdaftar untuk

outcome (Chan dkk., 2002). Konsekuensi lain atas kerangka baru tersebut

adalah jumlah yang disesuaikan sekarang didasarkan pada biaya penuh

pencapaian output dan outcome daripada arus kas keluar yang telah

diperkirakan (Departemen of the Parliamentary Library, 2002).

2.2. InggrisSejak tahun 1980-an, ada peningkatan penekanan pada sistem

manajemen yang memfokuskan pada hasil di sektor publik Inggris. Awalnya,

reformasi ini berkonsentrasi untuk memberikan efisiensi yang lebih besar

dalam hal belanja publik dengan jalan yang dilakukan oleh sektor publik.

Lambat laun, penekanan yang dilakukan bergeser kepada proses meyakinkan

bahwa nilai uang didapatkan dari dukungan kinerja tingkat tinggi di

pelayanan publik. Maka, penekanan telah bergeser tujuannya dari yang

awalnya berfokus pada input dan proses lalu kepada output, dan akhirnya,

outcome.

Di Inggris, yang dimaksud Perkiraan tahunan adalah mendapatkan

persetujuan Parlemen untuk menggunakan sumber daya dan membelanjakan

uang yang dibutuhkan pemerintah dalam rangka program pengeluaran

pemerintah yang disusun departemen keuangan pada tahun anggaran

berjalan. Parlemen memberikan persetujuan sesuai undang-undang untuk


6/21

penggunaan sumberdaya dan penarikan uang dari Consolidated Fund dengan

Acts of Parliament. The Appropriation Act tidak hanya memberukan

kewenangan dari parlemen untuk seluruh sumber daya yang diminta dan

uang yang didapat dari Consolidated Funf, tapi juga membatasi sumber daya

yang dapat digunakand dengan menjelaskan jumlah maksimal yang sesuai

dengan Request of Resources (RfRs) dalam rangka jasa khusus keuangan

(HM Treasury, 2003a, hal. 12). RfRs dapat dilihat sebagai outcome yang ingin

dicapai oleh pemerintah.

Sejak akhir 1990-an, pemerintah telah memperketat aturan mengenai

alokasi sumber daya pada departemen untuk mencapai target kinerja yang

spesifik dan terukur. Pada 1998, pemerintah Inggris meresmikan

Comprehensive Spending Review (CSR) dan Public Service Agreements

(PSAs) dengan ambisi membuat proses penganggaran tahun jamak dan

berorientasi kebijakan. Proses review belanja mendukung kerangka fiskal

yang lebih luas dengan target untuk memberikan nilai yang lebih baik pada

uang di pelayanan publik dengan, misalnya, mengganti survey pengeluaran

publik tahunan yang sebelumnya dengan review dua tahun sekali, yang

menetapkan rencana perusahaan untuk tiga tahun ke depan, memberikan

kepastian yang lebih banyak dalam perencanaan pengeluaran (HM Treasury,

2001b). Pengenalan PSAs diawali dengan kebutuhan akuntantabilitas di level

departemen, utamanya oleh Chancellor of the Exchequer dan Perdana

Menteri. Selama review pengeluaran, HM Treasury bernegosiasi dengan

departemen mengenai sasaran, tujuan, dan target utama yang menghasilkan

PSAs. PSAs menentukan outcome yang harus dicapai dalam jangka 3 tahun

anggaran yang telah ditetap kanuntuk Department Expenditure Limits

(DELs).3Pengukuran kinerja digunakan untuk menetapkan target yang jelas

dan transparan dalam rangka meningkatkan pelayaran publik di beberapa

daerah. Oleh karena itu, bisa dinyatakan bahwa negosiasi dalam pengukuran

outcome adalah bagian dari proses penganggaran (Ellis dan Mitchell, 2002).

Bagaimanapun, target kinerja ini ditetapkan bersama dengan proses

penganggaran karena Parlemen tidak memberikan peran pengawasan resmi

atas PSAs. Sebagai konsekuensinya, ada bukti kecil yang menunjukkan kedua


7/21

proses tersebut sebenarnya saling berhubungan (Talbot, 1998). Selain itu,

negosiasi PSAs sebelumnya dilakukan pada akhir daru proses spending

review dan tidak berhubungan dengan keputusan dari DELs. Bagaimanapun,

beberapa kebijakan diambil untuk membuat negosiasi PAS lebih melekat

dengan proses pembuatan keputusan anggaran.

Dalam spending review yang dilakukan tahun 2002, PSAs yang

berorientasi pada outcome dikombinasikan dengan Service Delivery

Agreements (SDAs) yang juga berorientasi pada outcome. Kegunaan SDAs

adalah untuk memberi gambaran mengenai bagaimana usaha departemen

untuk mencapai target PSAs. SDAs menghubungkan antara PSAs dan rencana

bisnis yang lebih mendetail antara departemen dan dinasnya. Departemen

juga harus merencanakan dan melaporkan implementasi strateginya kepada

Cabinet Committee on Public Services and Expenditure (PSX) untuk

mencapai target PSA dengan tujuan menyampaikan rencana dan laporan

mereka. Pada 2003, HM Treasury memutuskan untuk tidak lagi memaksia

departemen menghasilkan SDAs, guna mengurangi hambatan dalam

perencanaan.

Di tahun 1995, pemerintah Inggris membuat langkah pertamanya

untuk memperkenalkan akuntansi dan sistem penganggaran akrual melalui

White Paper Resource Accounting and Budgeting in Government. Ini dipicu

oleh kebutuhan atas manajemen yang lebih efisien dan juga kebutuhan untuk

meningkatkan akuntabilitas departemen di hadapan Parlemen. Reformasi

telah disahkan dalam Government Resources and Accounts Act (GRAA) tahun

2000. Hasilnya, pada April 2001, pemerintah Inggris beralih pada sistem

manajemen keuangan baru yang berbasis sumber daya. Akibatnya, Perkiraan

sumber daya (berbasis akrual) menggantikan Perkiraan yang berbasis kas,

dan Akun Sumber Daya (atau berbasis akrual) emnggantikan Akun

Penyesuaian yang berbasis kas (HM Treasury, 2001b). Untuk setiap

departemen sekarang semua Perkiraan berbasis akrual, tapi juga

mengandung informasi mengenai kebutuhan kasnya.

3. Dampak reformasi manajemen keuangan berbasis hasil


8/21

Sekarang kita telah melihat reformasi manajemen keuangan yang

berorientasi pada hasil di Australiaa dan Inggris, beberapa dampak dari

reformasi tersebut akan dibahas. Pada bagian ini, kita berhasil menjawab

pertanyaan berikut: Bagaimana kontrol parlemen dilibatkan sebagai

konsekuensi dari reformasi ini? Apakah keutamaan politik dan

akuntabilitasnya meningkat? Apakah para manajer memiliki instrumen

keuangan untuk mengatur secara efisien dan efektif? Bagaimana proses

pembuatan keputusan politik dilakukan? Bagaimana pengawasan keuangan

dilakukan dengan baik?

3.1. Kontrol parlemenPada satu sisi, bisa dikatakan bahwa kontrol parlemen meningkat

setelah perkenalan reformasi ini. Parlemen sekarang mendapatkan informasi

yang sebelumnya tidak diperoleh. Parlemen sekarang bisa melihat dengan

jelas apa kontribusi yang diberikan oleh outcome. Lebih banyak informasi

tentang hubungan outcomes-output-activities-inputs yang didapatkan. Selain

itu, tidak hanya informasi mengenai kas yang tersedia, tetapi juga informasi

mengenai biaya penuh penyampaian output dan outcome. Guna menutup

tahun anggaran, departemen dan organisasi harus melaporkan informasi

tentang biaya dan oitcome/outputnya. Meskipun Parlemen Inggris tida

memiliki peran formal dalam menentukan target Public Service Agreement

(PSA) tingkat tinggi milik pemerintah (lihat bagian 2.2), publikasi kinerja

yang menghambat target ini pada laporan tahunan departemen akan

menyediakan alat pentung bagi Parlemen dalam menjalankan perannya

mengawasi eksekutif. Saat ini semakin banyak anggota komite terpilih yang

tertarik pada kinerja PSA, menyadari bahwa pertanggungjawaban eksekutif

sangat penting. Maka jelas bahwa reformasi memiliki potensi besar dalam

meningkatkan kontrol parlemen karena banyak informasi baru yang tersedia

untuk pengawasan yang dilakukan parlemen.

Di sisi lain, bisa dikatakan juga kontrol parlemen menjadi lemah karena

sekarang otorisasi berada pada level yang lebih tinggi karena tingkat

kerumitan dari penganggaran dan pertanggungjawaban yang bertambah. Di

Australia, otorisasi berada pada level outcome, sedangkan di Inggris otorisasi


9/21

dilakukan untuk Request for Resources (RfRs) yang berhubungan dengan

outcome yang ingin dicapai pemerintah. Jumlah artikel penganggaran

pemerintah yang diotorisasi sebanyak satu setengah dalam tahun anggaran

2003/04. Konsekuensi dari peningkatan level otorisasi ini adalah hilangnya

pengawasan parlemen atas informasi yang lebih detail dan familiar. Sebagai

penyesuaian yang dilakukan pada outcome, manajemen eksekutive memiliki

kebebasan lebih banyak dalam penggunaan sumber daya, yang membatasi

kontrol parlemen. Informasi yang lebih mendalam dapat ditemukan dalam

laporan penjelasan. Bagaimanapun, Anggota Parlemen Australia mengkritisi

bahwa informasi output dalam Portfolio Budget Statements (PBSs) dan

laporan tahunan terlalu banyak dan menyulitkan dalam hal mendapat

pandangan jelas mengenai kontribusi dinas pada output (Department of the

Parliamentary Library, 2002). Ditambah lagi, informasi yang terdapat dalam

PBSs tidak bersifat mengikat karena Parlemen tidak memberikan suaranya.

Selain itu, politisi Australia dibingungkan karena implementasi

penganggaran akrual dan penganggaran outcome yang dilakukan secara

simultan. Dinas telah memperbaharui struktur outcome dan outputnya

secara rutin, yang menyebabkan kurangnya transparansi anggaran bagi

Anggota Parlemen. Akibat dari tidak stabilnya struktur outcome dan output,

melihat evolusi sumber daya dari waktu ke waktu menjadi sangat sulit.

Sebagai tambahan, jumlah kategori outcome telah berkurang. Menurunnya

transparansi sistem keuangan tentu saja mengurangi pengaruh kontrol

parlemen.

Kompleksitas sistem keuangan berbasis akrual juga mengurangi

pengaruh kontrol parlemen. Hampir semua Anggota Parlemen Australia dan

Inggris tidak mengerti penganggaran dan pertanggungjawaban yang berbasis

akrual. Mereka sudah terbiasa bekerja dengan informasi kas dan tidak

familiar dengan informasi baru yang berbasis biaya penuh. Dokumen

penganggaran dan laporan keuangan menjadi lebih rumit karena

mengandung dua informasi, yaitu informasi akrual dan kas. Anggota

parlemen yang terbiasa hanya menggunakan informasi kas, membuat


10/21

pelaksanaan reformasi membutuhkan lebih banyak pelatihan dalam

komunikasi dan adaptasi terhadap sistem baru yang berbasis akrual.

Kesimpulannya, reformasi manajemen keuangan memiliki potensi

besar dalam peningkatan kontrol parlemen karena banyak informasi baru

yang tersedia bagi Parlemen. Informasi ini dapat membantu mengidentifikasi

dan mengalokasikan kebutuhan dalam cakupan luas, memperjelas hubungan

antara tujuan berbeda, untuk membedakan kenapa pemerintah terlibat

dari bagaimana, mengkomunikasikan pandangan jangka panjang, untuk

menguatkan komunitas dalam perencanaan dan meningkatkan transparansi

dan akuntabilitas. Bagaimanapun, sepertinya hal ini akan memakan waktu

yang cukup lama sebelum semua potensinya bisa dimanfaatkan. Penerima

informasi kinerja tidak selalu memiliki pemahaman yang baik dalam menilai

kinerja, apakah sebelum atau setelah pekerjaan dilakukan, dan pembaca

umum merasa kewalahan karena informasi yang terlalu banyak (Neale dan

Anderson, 2000, hal. 104). Penyebabnya adalah Anggota Parlemen yang

belum familiar dengan struktur output/outcome, juga akuntansi dan

penganggaran yang berbasis akrual. Karena sistem keuangan yang belum

dipahami dengan baik oleh anggota parlemen, bisa dikatakanbahwa kontrol

parlemen mengalami kesulitan dalam menjalankan reformasi manajemen

keuangan tersebut. Ini adalah kasus yang dialami pada awal implementasi.

Pertanyaannya adalah bagaimana hal ini akan berubah di masa yang akan

datang.

3.2.Akuntabilitas dan Kekuatan PolitikDi bagian ini, kita akan melihat dampak dari reformasi manajemen

keuangan yang berorientaasi hasil pada kekuatan politik dan

akuntabilitasnya. Kekuatan politik berarti kebijakan pemerintah harus

ditetapkan oleh politisi dan bukan oleh pelayan publik. Parlemen dan

pemerintah menentukan dampak sosial yang akan dicapai, serta instrumen

politik yang akan digunakan. Kekuatan politik berarti kekuatan legislatif

harus didahulukan di atas kekuatan eksekutif, menteri di atas pelayan

publik/manajer, dan kepentingna publik di atas kepentingan pribadi


11/21

(Bouckaert, 1997). Hal tersebut erat kautannya dengan akuntabilitas politik

pemerintah dan menteri pada parlemen. Menteri harus melaporkan

kebijakan dan kinerja adminidstrasinya. Ketika mengamati reformasi

penganggaran berorientasi hasil pada beberapa negara OECD, dapat dilihat

bahwa masih dibutuhkan lebih banyak efisiensi dan efektivitas berjalan

seiring dengan kebutuhan akuntabilitas modern (Martin, 2002). Di satu sisi,

reformasi bisa meningkatkan akuntabilitas dalam cabang eksekutif, antara

dinas otonomi dan departemen serta antara departemen dan kantor

anggaran pusat. Di sisi lain, hal tersebut juga dapat memperkuat

akuntabilitas politik dan transparansinya kepada parlemen, seperti kepada

masyarakat.

Bisa dikatakan, kekuatan politik dan akuntabilitas terpengaruh secara

langsung dengan dilakukannya reformasi manajemen keuangan yang

berorientasi pada hasil. Di Australia, sumber daya sekarang disesuaikan

dengan dampak sosial dan outcome yang ingin dicapai politisi. Outcome yang

dijabarkan dalam Portfolio Budget Statements (PBSs) melalui penyampaian

output dan kriteria yang digunakan oleh dinas untuk mendemonstrasikan

kontribusi pada outcome. Dampak dilaporkan melalui nilai yang ditunjukkan

infikator outcome dalam laporan tahunan dinas. Semua dinas dalam

pemerintah sektor umum yang beroperasi berdasarkan FMA Act 1997 harus

menyusun laporan tahunan sesuai dengan Public Service Act 1999. Laporan

tahunan tersebut harus diserahkan kepada menteri yang bersangkutan

paling lambat tanggal 10 Juni dan, dengan alasan apapun, tidak lebih dari 6

bulan sejak tanggal pelaporan. Laporan tahunan dinas adalah alat utama

untuk melaporkan kinerja program, utamanya efektifitas, kepada Parlemen

dan masyarakat (Australian National Audit Office, 2002). Laporan tahunan

wajib mencakup informasi efektivitas outcome dan kuantitas, kualitas, serta

harga output. Selain itu, informasi kinerja juga harus berhubungan dengan

struktur output dan outcome yang ditetapkan dalam PBS. Laporan tahunan

dipersiapkan untuk memebuhi Requirements for Annual Reports yang

diterbitkan oleh Depart,emt of the Prime Minister and Cabinet (PM&C) dan

disetujui Joint Committee of Public Accounts and Audit, mewakili Parlemen.


12/21

PM&C mengarahkan dinas agar laporan tahunannya memuat (Department of

the Prime Minister and Cabinet, 1003, hal.6):

laporan hasil sebenarnya outcome dan output serta informasikinerja spesifik yang terdapat dalam PBS/Portfolio Additional

Estimate Statements;

informasi kinerja yang relevan dengan dana untuk penetapanpemborong atau penyedia;

analisis dan penjelasan naratif singkat mengenai detil informasikinerja pada tingkat pelaporan yang sesuai.

Salinan dari tiap laporan keuangan diberikan kepada Auditor-General

dan hasil laporan Auditor-General juga harus disertakan dalam laporan

tahunan dinas yang dibahas di Parlemen. Akibatnya Parlemen akan

membahas dana keuangan yang sangat banyak. Fokus ini sebagian dijelaskan

oleh kenyataan bahwa indikator kinerja tidak stabil dari waktu ke waktu dan

terkadang ada ketidakcocokan antara informasi kinerja dengan outcome

yang ingin dicapai. Jelas terlihat adanya kebutuhan untuk mencapai

kesesuaian antara informasi kinerja yang dikumpulkan untuk tujuan

akuntabilitas manajemen internal dan eksternal. Jika informasi kinerja

digunakan secara internal untuk tujuan manajemen dan akuntabilitas, maka

pekerja melihat kepentingannya dan akan menyadari nilai informasi sebagai

pemenuhan kebutuhannya, kemudian memanfaatkannya untuk pelaporan

eksternal (Australian National Audit Office, 2001, hal. 29). Selain itu,

informasi kinerjaberseberangan dengan laporan keuanganbelum

diaudit. Oleh karena itu, tidak ada jaminan indikator kinerja yang digunakan

relevan dan sesuai, dalam hal memenuhi tujuannya, dan secara berimbang

mewakili kinerja yang dinilai.

Di Inggris, penyesuaian dilakukan terhadap Requesr for Resources yang

bisa dilihat sebagai outcome yang ingin dicapai pemerintah. Pemerintah juga

menggunakan pengukuran kinerja untuk menetapkan target yang jelas dan

transparan guna meningkatkan pelayanan publik di beberapa area. Selama

spending review, HM Treasury bernegosiasi dengan departemen mengenai

outcome yang seharusnya dicapai. Target tersebut didasarkan pada Public


13/21

Service Agreements (PSAs). Bagian indikator outcome dalam PSAs tahun

2001-04 adalah 68% (National Audit Office, 2001, hal. 1) dibandingkan

dengan 15% pada PSAs 1999-2001. Service Delivery Agreements (SDAs)

yang berorientasi pada output menghubungkan antara PSAs dan rencana

penyampaian yang lebih mendetail, yang merencanakan implementasi guna

mencapai target PSA.

Pemerintah Inggris memiliki sistem pelaporan dokumen yang rumit.

Departemen melaporkan pada Cabinet Office dan HM Treasury pada

implementasi target PSA dan penyampaian rencana. Dokumen ini tidak

dilaporkan kepada Parlemen dan tidak dipublikasikan. Pada musim semi

(Maret-Mei), departemen menyampaikan laporan departemental musim

semi kepada Parlemen berisi lebih banyak informasi pada Perkiraan Utama

dan target kebijakan serta indikator PSAs dan SDAs. Pada musim gugur

(September-November), departemen melaporkan pencapaian kepada

Parlemen melalui laporan tahunan departemen dan pertanggungjawabannya.

Analisis output dan outcome dibuat dan pertanggungjawaban atas tahun

anggaran berjalan diberikan. Dalam Resource Accounting Manual edisi tahun

2002/03 menyatakan bahwa laporan tahunan dan pertanggungjawaban

departemen harus memuat hal-hal berikut ini:

laporan tahunan; pernyataan pertanggungjawaban petugas akuntansi; pernyataan pengendalian internal; pernyataan utama dan catatan pertanggungjawaban; opini audit dan laporan.Cabinet Committee on Public Services and Expenditure (PSX)m diketuai

oleh Chancellor of the Exchequer dan dibantu oleh HM Treasury, secara rutin

mengawasi bagaimana kegiatan departemen dalam menghadapi target level

tingginya, dan kinerja tiap tahunnya diterbitkan.

PSAs diakui sebagai instrumen untuk menguatkan peran kebijakan dari

kedua departemen utama HM Treasury dan Cabinet Office. Tentu saja ini

adalah contoh untuk area kebijakan yang merupadan prioritas, seperti


14/21

kesehatan, pendidikan, transportasi, dan Kantor Pusat. Area kebijakan

tersebut dipantau oleh Delivery Unit, unit yang didesain secara spesial dalam

Cabinet Office. Menurut Richards dan Smith, reformasi penganggaran

menguatkan posisi HM Treasury dalam proses pembuatan kebijakan dan

meningkatkan pengawasan HM Treasury atas departemen (Richards dan

Smith, 2002).

Bisa disimpulkan bahwa kekuatan politik dan akuntabilitas secara

formal meningkat sebagai dampak dari reformasi manajemen keuangan.

Sumber daya sekarang disesuakan dengan output yang ingin dicapai

pemerintah. Kerangka pelaporan dan penganggaran output dan outcomeberbasis akrual menekankan kebutuhan akuntabilitas yang lebih kuat dari

dinas kepada departemen seiring dengan meningkatnya akuntabilitas

eksternal. Hal ini memusatkan pada respon manajerial, pengendalian output

dan penganggaran akrual pada satu sisi, serta proses perencanaan dan

penganggaran jangka panjang yang berorientasi pada outcome di sisi lainnya.

Di inggris, reformasi manajemen keuangan terutama menguatkan

akuntabilitas pada cabang eksekutif, utamanya pada departemen lini kedepartemen yang sejajar, melalui PSAs.

3.3. ManajemenTujuan utama dari reformasi manajemen keuangan yang berorientasi

hasil adalah realisasi manajemen keuangan yang lebih baik oleh manajer

pelayanan publik. Bagian awal dari reformasi adalah, di antara semuanya,

perubahan filosofi manajemen pemerintahan. Pemerintah bergerak pada

lingkungan yang lebih kompetitif, menghasilkan barang dan jasa pada pasar

yang bersaing. Area dimana pemerintah tidak beroperasi secara efisien dan

efektif adalah sasaran dari outsourcing dan privatisasi. Pada pasar bersaing,

manajer harus tahu biaya penuh dan implikasi keseluruhan atas keputusan

yang mereka buat untuk pengguna akhir, maka Miley meragukan

kepentingan pergerakan Australia dalam menggunakan akuntansi berbasis

akrial (Miley, 1999). Sistem yang digunakan Inggris untuk otorisasi,


15/21

pengendalian, dan akuntansi untuk uang publik telah sedikit berubah sejak

pertengahan abad ke-19. Sistem ini, yang kebanyakan berbasis hanya pada

kas, memberikan gambaran atas biaya menyediakan layanan, pembangunan

tanpa insentif, dan juga bias terhadap investasi jangka panjang yang esensial

(HM Treasury, 2001a, hal.1). Maka manajer kekurangan instrumen untuk

menyokong manajemen.

Implementasi dari sistem keuangan yang baru memiliki tujuan untuk

mengenalkan best practice dari akuntansi komersial ke pemerintah pusat.

Hal ini akan membuat manajer bisa bekerja dengan efisien dan efektif, serta

untuk memberikan kontribusi pada realisasi kualitas pelayanan pemerintah

yang lebih baik. Pertanyaannya adalah apakah efek yang disebutkan pada

manajemen internal telah dirasakan atau belum. Apakah entitas melaporkan

informasi melalui penilaian rasional untuk keuntungan atau untuk

memenuhi undang-undang?

Reformasi manajemen keuangan Inggris dan Australia

memperkenalkan beberapa instrumen untuk menyelenggarakan manajemen

keuangan yang lebih efisien dan efektif. Instrumen ini menggunakan basis

akrual untuk penganggaran dan akuntansinya, kemungkinan untuk

meminjan dan fleksibilitas akhir tahun. Juga otorisasi sumber daya pada level

outcome memberikan manajemen lebih banyak kebebasan untuk

menggunakan sumber daya untuk kegiatan yang paling efisien dan efektif

guna mencapai outcome tersebut. Reformasi jelas telah mengarahkan kepada

perubahan perilaku manajemen dan lebih banyak perhatian pada efisiensi

serta efektivitas.

Di Australia, sebuah survey pada 2001 yang dilakukan National

Institute of Labour Studies (NILS) menunjukkan bahwa 93% dinas

menganggap pengaturan manajemen kinerja dinas telah berkontribusi pada

peningkatan kinerja di tingkat individu dan organisasi (Australian Public

Service Commission, 2002). Keungungan dari komponen akrual reformasi

pada manajemen internal lebih banyak terlihat, dan komponen akrual secara

positif dirasakan oleh manajemen tingkat atas di dinas. Diketahui bahwa

efisiensi dan efektivitas telah meningkat sebagaii hasil dari reformasi. Sisi


16/21

negatifnya, bagaimanapun, adalah komponen akrual sering dipandang tidak

berguna oleh manajer lini dan manajer program. Keungungan komponen

outcome/output pada reformasi di manakemen internal kurang terlihat.

Informasi outcome atau informasi non-keuangan pada beberapa kasus

diberikan karena memang bersifat wajib. Jika kewajiban tersebut

dihilangkan, banyak dinas yang memilih untuk tidak memberikan informasi

tersebut seperti sekarang. Namun, informasi outcome dipandang sebagai hal

yang relevan untuk pengembangan strategi departemental.

Berlawanan dengan Australia, informasi biaya tidak sepenuhnya

digunakan oleh manajemen departemen di Inggris. Departemen masih

berfokus pada pelayanan yang tepat waktu dan produksi yang tepat dari

akun sumber daya. Hal ini dikonfirmasi oleh laporan NAO yang baru, dimana

laporan tersebut menyatakan bahwa departemen dan dinas masih harus

menempuh jalan panjang untuk merasakan seluruh benefit yang diberikan

reformasi penganggaran dan akuntansi sumber daya (National Audit Office,

2003). NAO mengawasi kegiatan 46 departemen dan dinas dalam

menggunakan seluruh potensi akuntansi akrual untuk meningkatkan

manajemen sumber daya. 28% dari mereka membuat progress yang bagus

dalam menerapkan akuntansi berbasis akrual. Mereka berasal dari kelompok

yang memfokuskan pengawasannya pada penggeseran target ke basis akrual

dan penggunaan data keuangan serta keuangan yang baik dalam

pengambilan keputusan. Sekitar 37% departemen sedang berusahan

menggunakan akuntansi akrual, namun manajemen informasi pada basis ini

hanya digunakan secara periodik dan pengawasan anggaran dilakukan pada

basis hybrid, di antara kas dan akrual. Sekitar 35%, bagaimanapun, masih

mengandakan anggaran yang berbasis kas dan manajemen informasi, serta

persiapan laporan keuangan berbasis akrual masih dipisahkan pada akhir

tahun untuk memenuhi pelaporan eksternal dan kebutuhan

pertanggungjawaban. Maka dari itu, departemen-departemen ini hanya

merasakan sedikit, atau bahkan tidak sama sekali, keuntungan dari informasi

baru.


17/21

Kesimpulan dari bagian ini adalah reformasi manajemen keuangan

telah memberikan instrumen keuangan untuk menciptakan manajemen

internal yang lebih efektif dan efisien. Benefit ini secara umum telah

digunakan dengan baik di Australia. Hal yang berbeda terjadi di Inggris.

Kurang dari sepertiga departemen dan dinas di Inggris merasakan benefit

adanya reformasi untuk manajemen internal.

3.4. Proses pembuatan keputusan politikPada bagian ini, kita akan melihat apakah proses pembuatan keputusan

politik terpengaruh adanya reformasi manajemen keuangan yang berbasis

hasil. Salah satu tujuan reformasi adalah digunakannya informasi kinerja

ketika tingkatan pembiayaan telah ditentukan, kemudian akan

mempengaruhi proses penganggaran politik. Dengan informasi yang sesuai,

politisi akan mampu untuk memanfaatkan tekanan sebagai pengembangan

dan bisa lebih memahami isu yang terlibat Tapi apakah eksekutif dan

legislatif mempertimbangkan informasi kinerja atau informasi non-keuangan

ketika membuat keputusan tingkat pembiayaan? Apakah informasi yang baru

dibahas dan ditelaah di Parlemen atau fokusnya masih ada pada informasi

keuangan saja?

Kepentingan politis yang makin berkembang pada informasi yang

berorientasi pada hasil diteliti di Australia dan Inggris. Sebelumnya, sumber

daya telah disesuaikan untuk outcome sejak implementasi dari kerangka

output dan outcome berbasis akrual pada 1999. Departemen of Finance and

Administration menyatakan bahwa ketika simpanan harus dibuat, hal

tersebut mampu meyakinkan pemerintah untuk tidak menyimpan uangnya

dalam cara berubah-ubah atau linear, tetapi dengan mempertimbangkan

informasi yang berorientasi pada hasil. Bagaimapaun, secara umum terlihat

adanya bukti bahwa informasi output dan outcome secara aktif digunakan

dalam proses pembuatan keputusan politik. Penemuan kami dikonfirmasi

oleh survey yang diadakan oleh OECD dan Bank Dunia, dimana ditunjukkan

bahwa pengukuran kinerja biasanya tidak digunakan oleh politisi Australia

dalam pembuatan keputusan dan hasil kinerja bahakn tidak digunakan oleh


18/21

Parlemen (OECD dan World Bank, 2003). Buruknya kualitas informasi yang

digunakan tentu menjadi hambatan. Karena informasi kinerja tidak diaudit

(berlawanan dengan dengan laporan keuangan), tidak ada jaminan

mengenasi relevansi, keseuaian, dan representasi yang berimbang mengenai

informasi kinerja. Politisi tidak meminta untuk kembali pada sistem yang

berbasis kas, tapi mendesak administrasi untuk meningkatkan kualitas dari

pelaporan output dan outcome yang berbasis akrual.

Di Inggris, ada kepentingan politik yang kuat dalam target Public

Service Agreement (PSA) khususnya pada area kebijakan yang menjadi

prioritas Perdana Menteri (kesehatan, pendidikan, transportasi dan Kantor

Pusat). Keadaan hubungan PSAs dibahas tiap enam bulan oleh Cabinet

Committee on Public Services and Expenditure (PSX). Hal ini, bagaimanapun,

tidak jelas bagaimana dan pada tingkatan apa informasi non-keuangan

mempengaruhi proses pembuatan keputusan politik. Menurut survey OECD

dan World Bank, umumnya menteri dengan tanggung jawab pada

kementerian/entitas yang seharusnya menyampaikan sesuai dengan target

kinerja untuk menggunakan pengukuran kinerja pada pembuatan

keputusannya. Bagaimanapun, hasil kinerja tidak digunakan oleh legislatif

(OECD dan World Bank, 2003).

Maka, untuk kedua negara hanya ada sedikit bukti yang menyarkaan

informasi kinerja secara aktif digunakan dalam proses pembuatan keputusan

politik. Kekuatan legislatif kedua negara tidak menggunakan hasil kinerja

pada proses penganggaran. Bagaimanapun, karena adanya target PSA,

menteri Ingrris berkeinginan untuk meningkatkan kegunaan pengukuran

kinerja pada pembuatan keputusan. Belum lagi, kepentingan politik yang

berkembang pada informasi output dan outcome berbasis akrual ditemukan

pada kedua negara. Bisa diperkirakan, ketika politisi menjadi lebih familiar

dengan informasi baru dan ketika ada jaminan yang cukup mengenai

reliabilitas informasi kinerja, penggunaannya dalam proses pembuatan

keputusan politik akan meningkat.

3.5. Pengawasan keuangan


19/21

Peganggaran juga merupakan instrumen penting untuk kontrol

keuangan. Wildavsky menyimpulkan karakter multifungsional dari sistem

penganggaran sebagai berikut: Penganggaran seharusnya berkontribusi

untuk melanjutkan (perencanaan), untuk merubah (evaluasi kebijakan),

untuk fleksibilitas (bagi perkonomian), dan untuk menyediakan ketegasan

(membatasi pengeluaran) (Wildavsky, 1978). Pada masa perekonomian

yang sulit, ada lebih banyak perhatian untuk tabungan daripada

penganggaran berorientasi hasil. Hal ini diilustrasikan pada awal 1990-an

ketika banyak pemerintah berhadapan dengan defisit anggaran dan

reformasi penganggaran dibayangi kebutuhan pengendalian keuangan. Batas

pengeluaran top-down diperkenalkan untuk mengembalikan pengeluaran

pemerintah di bawah kendali. Kasus ini juga terjadi di Inggris dengan

Comprehensive Spending Review pada 1998.

Pengendalian keuangan sering dikaitkan dengan format proses

penganggaran terpusat dan kas serta item lini yang berdasarkan komitmen

atau anggaran input. Karakteristik ini berlawanan dengan sistem anggaran

berbasis hasil, yaitu desentralisasi proses penganggaran dan format

anggaran outcome/output dengan basis akrual. Itulah mengapa tanggung

jawab untuk kebijakan anggaran sering mengkhawatirkan pengendalian

keuangan akan berkurang sebagai akibat dari reformasi manajemen

keuangan yang lebih berorientasi pada hasil. Informasi arus kas penting dan

dibutuhkan untuk menggaungkan pengendalian keuangan, serta untuk

mengidentifikasi kebutuhan kas bendahara sebagai bagian dari

makroekonomi (moneter dan fiskal) dan kebijakan anggaran. Inilah kenapa

kompromi harus ada untuk mengkombinasikan pengendalian keuangan

dengan anggaran yang lebih berorientasi pada hasil. Sementara sumber daya

disesuaikan untuk output/outcome, pengendalian keuangan harus cukup

kuat untuk melakukan intervensi ketika dibutuhkan. Maka, pandangan yang

jelas tentang informasi kas sangat dibutuhkan.

Bisa dikaatakan bahwa baik Australia maupun Inggris telah sukses

dalam menyatukan pengendalian keuangan dengan anggaran yang lebih

berorientasi pada hasil. Rangkaian laporan keuangan menyediakan


20/21

gambaran yang lebih lengkap mengenai aktivitas keuangan daripada laporan

kasnya sendiri. Laporan keuangan dan anggaran yang berbasis akrual

memberikan gambaran operasi selama periode berjalan dan juga posisi

keuangan secara menyeluruh. Bagaimanapun, informasi arus kas masih tetap

penting dan dibutuhkan untuk meningkatkan pengendalian keuangan, dan

untuk megidentifikasi kebutuhan kas bendahara, Australia dan Inggris juga

menyediakan informasi arus kas untuk mendapatkan overview yang lebih

lengkap.

Di Inggris, refiormasi resource accounting and budgeting (RAB) tidak

menggantikan informasi mengenai biaya. Informasi kas dan kontrol

parlemen atas sisa kas dengan kebutuhan kas yang didasarkan pada

Requests for Resources. Skema manajemen kas memastikan manajemen kas

departemen yang telah diperbaharui sebagai fitur lain dari RAB (HM

Treasury, 2001b). Pemerintah Australia menyediakan informasi kas bersama

dnegan laporan akrual atas operasi dan posisi keuangannya. Sebelumnya

telah diputuskan bahwa dinas-dinas harus melaporkan posisi kas mereka

setiap bulannya. Keputusan tersebut diambil untuk menjalankan

pengendalian keuangan. Karena kedua negara masih melakukan pelaporan

pada kebutuhan kas, pengendalian keuangan bisa dipertahankan dan

dijamin.

Kesimpulannya, bisa dikatakan bahwa pengendalian keuangan dijamin

di Australia dan Inggris untuk pelaporan kas. Evolusi format anggaran

outcome basis akrual tidak mengarah pada berkurangnya pengendalian

keuangan. Informasi kas bukan lagi variabel yang menentukan, tapi

merupakan hasil dari kebijakan ekonomi.

4. Faktor kritis kesuksesan dan kegagalan4.1. Hubungan antara siklus keuangan dengan siklus kebijakan dan

manajemen

4.2. Kualitas data4.3. Transparansi4.4. Perhatian berlanjut pada informasi kas4.5. Budaya berbasis hasils


21/21

4.6. Sistem IT4.7. Membuat manajemen lini bertanggung jawab4.8. Sumber daya tersedia4.9. Keahlian dan petunjuk pelaksanaan4.10.Kerjasama dan dukungan pemain sentral4.11.Evaluasi dan penyesuaian berkala4.12.Kerjasama tiap tingkatan pemerintah

5. Kesimpulan1

2

3

jurnal oecd dalam penganggaran

Documents