DIKTAT

ILMU ADMINISTRASI NEGARA

OLEH :

I KETUT SUARDITA, SH.MH.

BAGIAN HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

FAKULTAS HUKUM

UNIVERSITAS UDAYANA

2016

KATA PENGANTAR

Puji syukur kami panjatkan kehadirat Tuhan Yang maha Kuasa karena atas

berkat dan Rachma-Nyalah Diktat ini dapat diselesaikan sesuai dengan waktu yang

direncanakan. Adapun bahan ajar ini nantinya dapat dipakai sebagai bahan acuan

yang dapat membantu mahasiswa Fakultas hukum Universitas Udayana yang

mengambil mata kuliah“ Ilmu Administrasi Negara”, yang nantinya akan dijadikan

dasar dalam mengembangkan ilmunya pada konsentrasi hukum pemerintahan.

Penulis menyadari bahwa bahan ajar ini masih jauh dari sempurna, maka dari

itu kritik dan saran yang sifatnya membangun sngat kami harapkan demi

kesempurnaan bahan ajar ini. Pada kesempata ini kami tidak lupa mengucapkan

terima kasih kepada semua pihak yang yang telah membantu dalam proses revisi

bahan ajar ini yang tidak dapat kami sebutkan satu persatu.

Besar harapan kami semoga bahan ajar ini bisaamemberikan manfaat bagi

setiap orang yang membacanya, khususnya bagi mahasiswa Fakultas Hukum

Universitas Udayana yang mengambil mata kuliah Ilmu Administrasi Negara, dan

sebagai akhir kata tidak lupa mengucapkan terima kasih.

Denpasar, Juli 2016

ttd

I Ketut Suardita, SH.MH

DAFTAR ISI

KATA PENGANTAR

DAFTAR ISI

BAB I PENGERTIAN DASAR ILMU ADMINISTRASI NEGARA………….1

1. Latar Belakang…………………………………………………………….1

2. Pengertian………………………………………………………………….1

3. Istilah………………………………………………………………………5

4. Hakikat Administrasi Negara……………………………………………...7

BAB II SEJARAH PERKEMBANGAN ADMINISTRASI NEGARA………..9

BAB III PERKEMBANGAN PARADIGMA ADMINISTRASI NEGARA…..17

1. Pengertian………………………………………………………………...17

2. Perkembangan paradigma………………………………………………..18

BAB IV KARAKTERISTIK ADMINISTRASI NEGARA……………………..22

1. Identifikasi Administrasi negara…………………………………………22

2. Kekhususan Administrasi Negara………………………………………..26

3. Ciri-Ciri Administrasi Negara……………………………………………29

BAB V ARTI PENTING STUDI ADMINISTRASI NEGARA………………...33

1. Pengantar…………………………………………………………………33

2. Peranan Administrasi Negara Dalam Pembangunan…………………….34

BAB VI HUBUNGAN ADMINISTRASI NEGARA

DENGAN ILMU LAIN......................................................................38

BAB VII ORGANISASI ADMINISTRASI……………………………….......45

BAB VIII MANAJEMEN………………………………………………………52

BAB IX BIROKRASI………………………………………………………….59

DAFTAR PUSTAKA

1

BAB I

PENGERTIAN DASAR ILMU ADMINISTRASI NEGARA

1. Latar Belakang.

Pada dasarnya dalam diri manusia terdapat dua kepentingan, yaitu

kepentingan individu dan kepantingan bersama. Kepentingan individu didasarkan

bahwa manusia sebagai makhluk individu karena pribadi manusia yang ingin

memenuhi kebutuhan pribadi. Kepentingan bersama didasarkan manusia sebagai

makhluk sosial (kelompok) yang ingin memenuhi kebutuhan bersama. Dalam

hidup bermasyarakat manusia sebagai makhluk sosial memerlukan adanya aturan-

aturan/ketentuan-ketentuan yang dapat dijadikan pedoman dalam kehidupan

sehari-hari sehingga tidak menimbulkan benturan kepentingan antar sesama

manusia.

Dengan semakin berkembanganya tarap kehidupan manusia maka

kebutuhan manusiapun semakin meningkat oleh karena itu diperlukan adanya

sarana yang dapat mengatur ataupun mengendalikan agar tercipta kesedapan

hidup bersama. Dalam menghadapi kehidupan yang semakin komplek manusia

tidak dapat hidup mandiri, mengasingkan diri dari lingkungan hidupnya, manusia

perlu berkomunikasi, berhubungan dengan pihak lain. Hidup manusia akan saling

tergantung dengan manusia lainya dalam memenuhi kebutuhan hidupnya. Dengan

adanya saling ketergantungan tesebut maka diperlukan adanya kerjasama dalam

menghadapi segala persoalan yang dihadapi dalam kehidupan sehari-hari. Untuk

bekerja sama, orang perlu memiliki kemampuan untuk bekerja sama dan itu akan

berlangsung terus menerus sepanjang jaman selama masih ada masyarakat.

2. Pengertian

Ilmu administrasi adalah ilmu yang mempelajari tentang proses dinamika

kerjasama manusia. Kerja sama merupakan gejala yang sifatnya universal dan

sudah ada dan berlangsung sejak jaman primitif sampai jaman modern.

Administrasi dalam arti luas merupakan rangkaian kegiatan yang dilakukan oleh

dua orang atau lebih dalam kerangka kerjasama untuk mencapai tujuan yang telah

2

ditentukan. Administrasi merupakan sesuatu yang bersipat universal jadi ia ada

dan berkembang seiring dengan perkembangan peradaban manusia itu sendiri, hal

itu disebabkan karena administrasi dapat dijumpai pada setiap aspek kehidupan

(ekonomi, sosial, politik dsb). Karena begitu luasnya bidang administrasi sampai-

sampai ‘Robert Prethus’ mengatakan bahwa tidak ada ilmu sosial yang lebih luas

cakupanya dibandingkan dengan ilmu administrasi.

Administrasi merupakan salah satu sarana untuk melayani kebutuhan

manusia. Administrasi yang baik adalah administrasi yang didasarkan asas-asas

yang berlaku secara umum, sehingga dapat diterima semua pihak baik dari dalam

organisasi itusendiri maupun dari luar organisasi tersebut. Dengan administrasi

manusia dapat lebih mudah mencapai tujuan hidupnya yang lebih baik, karena

ilmu administrasi adalah ilmu yang mempelajari proses kegiatan manusia yang

dilakukan secara kerja sama.

Kalau kita amati apa yang kita pakai sekarang atau segala benda yang ada

dirumah kita hampir semuanya hasil dari pembelian, karena kita tidak

membuatnya sendiri. Ini membuktikan bahwa banyak kebutuhan hidup manisia

diperoleh melalui kegiatan atau pekerjaan yang dilakukan orang lain.dengan kata

lain manusia memerlukan kerja sama dalam memenuhi kebutuhan hidupnya.

Menurut Sondang P. Siagian administrasi dikatakan sebagai keseluruhan

proses kerjasama antara dua orang manusia atau lebih yang didasarkan

atas rasionalitas tertentu untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan

sebelumnya.

Menurut Luther Gulick, dalam bukunya “Peper on the science of

administration” mengemukakan bahwa administrasi bertalian degan pelaksanaan

kerja, dengan pencapaian tujuan-ujuan yang telah ditentukan.

William H. Newman dalam bukunya “Administrative Action The

techniques of Organization and management” menyebutkan bahwa administrasi

adalah pembimbingan, kepemimpinan dan pengawasan usaha-usaha suatu

kelompok orang-orang kearah pencapaian tujuan bersama. Menurut Waldo,

administrasi adalah kegiatan kerja sama secara rasional, yakni rasionalitas

3

susunan dan proses organisasi dalam hubungan kewenangan yang tersusun secara

hirarkis.

Leonard D White dalam bukunya “Introduction to the Study of Publik

Administration” menyatakan bahwa Administrasi adalah suatu proses yang umum

dalam semua usaha-usaha kelompok baik dalam usaha umum atau pribadi,

maupun sipil atau militer dengan secara besar-besaran ataupun kecil-kecilan.

. Sedangkan menurut The Liang Gie Administrasi adalah segenap rangkaian

perbuatan penyelenggaraan dalam setiap usaha kerjasama sekelompok manusia

untuk mencapai tujuan tertentu. Dari pengertian tersebut diatas dapat diperoleh

tiga hal penting yaitu :

Pertama: bahwa kegiatan itu melibatkan dua orang atau lebih. Kedua:

adalah kegiatan yang dilakukan bersama-sama. Ketiga:ada tujuan tertentu yang

hendak dicapai. Dari ketiga ciri tersebut merupakan rangkaian yang

salingberkaitan satu dengan yang lain. Ditengah masyarakat kegiatan tersebut

merupakan satu rangkaian kegiatan yang terus menerus dan teratur yang

diarahkan untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan sebelumnya. Rangkaian

kegiatan yang dilakukan oleh orang-orang dalam kerangka kerjasama untuk

mencapai tujuan yang telah ditentukan, oleh The Liang Gie dirangkum dalam satu

istilah yaitu “administrasi”.

Dalam arti yang sempit administrasi diidentikan dengan istilah Tata

Usaha, yaitu suatu pekerjaan yang sifatnya mengatur segala sesuatu pekerjaan

yang berhubungan dengan tulis-menulis, catat-mencatat, surat-menyurat terhadap

setiap perubahan ataupun kejadian yang terjadi dalam suatu unit organisasi.

Namun dalam arti tata usaha itu hanya merupakan sebagian kecil saja dari

administrasi yang sangat luas tersebut. Begitu luasnya cakupan administrasi ,

maka oleh masing-masing orang atau ahli memberikan pandangan/batasan yang

berbeda-beda mengenai administrasi, jadi sangat tergantung dari konteks mana

beliau memandang. Hal ini justru mengaburkan pengertian administrasi itu

sendiri. Untuk memberikan suatu definisi mengenai administrasi sangatlah tidak

mudah. Menurut The Liang Gie, salah seorang pakar administrasi publik yang

4

pertama di Indonesia pada tahun 1970-an berhasil menginventarisir 45 definisi

administrasi.

Dari kesemua definisi tersebut dikelompokan menjadi tiga yakni:

1. Administrasi dalam arti proses.

2. Administrasi dalam arti tata usaha.

3. Administrasi dalam arti pemerintah atau administrasi Negara.

ad.1 Menurut Sondang P. Siagian, administrasi adalah ‘Keseluruhan

proses kerja sama antara dua orang atau lebih yang didasarkan

atas rasionalitas tertentu untuk mencapai tujuan yang telah

ditentukan sebelumnya’. Menurut Suwarno administrasi adalah

suatu proses penyelenggaraan dan pengurusan segenap

tindakan/kegiatan dalam setiap usaha kerja sama sekelompok

manusia untuk mencapai tujuan.

ad.2 Menurut munawardi Reksohadiprawiro, administrasi adalah

‘Setiap pengaturan yang rapi dan sistematis serta penentuan

fakta-fakta secara tertulis, dengan tujuan memperoleh pandangan

yang menyeluruh serta hubungan timbal balik antara satu fakta

dengan fakta yang lain'. Menurut G. Kartasapoetra, administrasi

adalah ‘suatu alat yang dapat dipakai menjamin kelancaran dan

keberesan bagi setiap manusia untuk melakukan perhubungan,

persetujuan dan perjanjian atau lain sebagainya ntara sesame

manusiadan/atau badan hukum yang dilakukan secara tertulis’.

ad.3 menurut Wijana administrasi negara adalah ’Rangkaian semua

organ Negara dari yang rendah sampai yang tinggi, yang bertugas

menjalankan pemerintahan, pelaksanaan dan kepolisian. Menurut

Y. Wayong administrasi negara juga merupakan kegiatan yang

dilakukan untuk mengendalikan usaha-usaha instansi pemerintah

agar tujuanya tercapai.

Sekalipun dengan susunan kata-kata yang berlainan namun definisi

tersebut diatas tetap mempunyai inti yang sama yakni memandang administrasi

5

sebagai suatu jenis kegiatan atau aktivitas pekerjaan atau perbuatan, namun

kegiatan tersebut tidak hanya terdiri dari satu macam melainkan merupakan suatu

rangkaian kegiatan.Kegiatan tersebut dilaksanakan dalam kerangka kerja sama

yang dimaksudkan untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan sebelumnya.

Seperti halnya administrasi, administrasi negarapun mempunyai

bermacam-macam definisi. Tetapi apabila kita telaah lebih mendalam definisi

mengenai administrasi negara diangkat dari dua pola pemikiran yang berbeda

yakni pola pertama mamandang administrasi negara sebagai suatu kegiatan yang

dilakukan oleh lembaga eksekutif/pemerintah. Disini administrasi negara hanya

sebagai pelaksana hukum yang ditetapkan oleh badan perwakilan rakyat.

Sedangkan pola kedua memandang bahwa administrasi negara lebih luas dari

sekedar pembahasan mengenai aktivitas-aktivitas lembaga eksekutif saja tetapi

sebaliknya administrasi negara meliputi seluruh aktivitas dari ketiga cabang

pemerintahan, yakni legislatif, eksekutif dan yudikatif, yang kesemuanya itu

bermuara pada fungsi untuk memberikan pelayanan publik. Dengan pola pikir

demikian J.M. Pfiffner , berpendapat bahwa administrasi negara adalah koordinasi

dari usaha-usaha kolektif yang dimaksudkan untuk melaksanakan kebijaksanaan

pemerintah. Sedangkan menurut Caiden, administrasi negara adalah fungsi dari

pembuatan keputusan, perencanaan, perumusan tujuan dan sasaran.

Berangkat dari pola pemikiran yang kedua, Felix A. Nigro menyimpulkan

bahwa administrasi Negara adalah:

1. Usaha kelompok yang bersifat kooperatif yang diselenggarakan dalam

satu lingkungan publik.

2. Meliputi seluruh cabang pemerintahan.

3. Mempunyai peranan penting dalam pormulasi kebijaksanaan.

4. Amat berbeda dengan administrasi swasta / privat.

5. Berhubungan erat dengaan kelompok-kelompok privat dan individu

dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat.

Menurut Pajudi Atmosudirdjo, Administrasi publik adalah administrasi

daripada negara sebagai organisasi dan administrasi yang mengejar tercapainya

6

tujuan-tujuan yang bersifat kenegaraan. Arifin Abdulrachman, menyatakan

bahwa administrasi publik adalah ilmu yang mempelajari pelaksanaan politik

negara. Sedangkan menurut Waldo, administrasi negara dikatakan sebagai

manajemen dan organisasi daripada manusia-manusia peralatannya guna

mencapai tujuan pemerintah.

2. Istilah

Administrasi dalam bahasa Inggris adalah: ”administration” yang terdiri

dari dua suku kata yakni “administ” dan “ration” yang artinya mengurus (dalam

arti sempit) namun tidak jelas maknanya apakah mengurus orang atau benda.

Selain dalam bahasa inggris ada juga dalam bahasa Belanda yaitu

“Administratie” yang artinya catat-mencatat, inipun masih sangat sederhana

karena berkaitan dengan masalah surat-menyurat saja. Sedangkan di Indonesia

sering diistilahkan dengan Tata Usaha yaitu pekerjaan yang berkaitan dengan

tulis-menulis, surat menyurat ataupun pekerjaan yang bersifat “ clerical work”,

hal ini tidak terlepas dari peranan pemerintah kolonial yang tidak memberikan

jabatan pada orang pribumi untuk menduduki jabatan administratif.

Dalam bahasa latin administrasi terdiri dari dua suku kata yaitu “ad” yang

artinya intensif dan “ministrare” yang artinya to serve (melayani) yang

secara etimologi berarti melayani secara intensif yang kalau di Indonesia dikenal

dengan istilah tata usaha yaitu pekerjaan yang bertalian dengan tulis-menulis

(adminstasi dalam arti sempit). Dalam makna administrasi berdasarkan kamus

besar Bahasa Indonesia dan kamus Inggris Indonesia dari John Echols dan Hassan

Shadily, sebagai “tata Usaha”, karena yang dituntut adalah bagaimana organisasi

pemerintahan hadir tidak sekedar untuk mengikuti tugas-tugas rutin, namun

bagaimana ia mengkreasikan nilai bagi masyarakat atau bangsa (sebenarnya

terdapat perbedaan antara “masyarakat” dan “bangsa” di mana masyarakat adalah

kumpulan manusia yang lebih bermakna “sosial” sementara bangsa lebih

bermakna “politik” dan “cultural”. Namun untuk mempermudah, keduanya

dipergunakan bersama dan dipertukarkan satu sama lain dengan alasan negara

melayani baik kumpulan manusia dalam konteks sosial, politik, maupun cultural).

7

Administrasi dalam arti tata usaha sangat populer di Indonesia, yang oleh

pemerintah Hindia Belanda pada masa penjajahannya. Hal ini dikarenakan orang-

orang pribumi (inlander) hanya bekerja atau diberi pekerjaan dalam bidang tata

usaha.

Akan tetapi pengertian yang sebenarnya tidaklah demikian karena

pengertian yang terkandung dalam kata administrasi jauh lebih luas daripada kata

tata usaha . Administrasi disini dikatakan sebagai segala kegiatan untuk mencapai

tujuan yang telah ditentukan.

3. Hakikat Administrasi Negara

Perbincangan kita mengenai definisi administrasi Negara membawa kita

pada dua hal yang mendasar yaitu :

1. Administrasi negara tidak hanya berkaitan dengan aktivitas

lembaga eksekutif saja.

2. Bahwa administrasi Negara meliputi semua aktivitas manusia yang

berkaitan dengan pengaturan sumber daya manusia dan alam yang

diperlukan untuk mencapai tujuan masyarakat.

Persoalan yang sering muncul disini apakan administrasi Negara itu

merupakan seni atau ilmu ataukah merupakan seni dan ilmu. Sebagaimana telah

dikemukakan sebelumnya administrasi adalah bersifat universal, ia ada bersama-

sama dengan lahirnya peradaban manusia dan ia berada ditengah-tengah kita,

itulah seni. Secara Historis, perkembangan administrasi dan manajemen sebagai

“seni” didasarkan pada pengetahuan manusia modern sekarang tentang kejadian-

kejadian di masa lalu pada kebudayaan tertentu.

Seni dalam bahasa latin adalah “artes”, art (Inggris) yang artinya

kemampuan/daya cipta yang muncul dari dalam untuk mewujudkan sesuatu atau

kemahiran/keterampilan karena pengalaman. Sedangkan sebagai ilmu apabila

administrasinegara kita cerna sebagai suatu bidang studi dalam lapangan ilmiah.

Disamping itu administrasi Negara memenuhi syarat-syarat untuk dapat dikatakan

sebagai ilmu. Adapun syarat tersebut adalah:

a. Tersusun secara sistematis

8

b. Obyektif rasional

c. Menggunakan metode ilmiah.

d. Mempunyai prinsip-prinsip tertentu.

e. Dapat dijadikan teori.

Melihat hal tersebut diatas administrasi dengan sendirinya masuk kategori

ilmu sosial terapan (applied social science). Menurut Robert Presthus,

administrasi Negara dikatakan sebagai ilmu dan seni tatkala ia merancang dan

melaksanakan kebijaksaaan publik. Pendapat beliau didukung oleh Dimock, yang

mengatakan bahwa sebagai studi administrasi Negara membahas setiap aspek

kegiatan pemerintah yang dimaksudkan untuk melaksanakan hukum dan

memberikan pengaruh pada kebijaksanaan publik. Sedangkan menurut Waldo,

Administrasi Negara dikatakan sebagai organisasi dan manajemen dari manusia

dan benda guna mencapai tujuan pemerintah. Administrasi Negara juga dikatakan

sebagai seni dan ilmu tentang manajemen yang digunakan untuk mengatur

urusan-urusan Negara.

Bahan diskusi/latihan.

1. Apakah yang yang anda ketahui tentang ilmu administrasi negara, dalam

kaitanya dengan kehidupan masyarakat.

2. Diskusikan mengenai sifat dan hakekat administrasi .

3. Mengapa istilah tata usaha sangat populer di Indonesia.

4. Mengapa administrasi dikatakan bersifat universal.

9

BAB II

SEJARAH PERKEMBANGAN ADMINISTRASI NEGARA

Bahwa perkembangan administrasi negara dalam kehidupan masyarakat

dewasa ini tidak terlepas dari factor kesejarahan. Sebab apa yang dicapai

admininstrasi negara sekarang ini merupakan hasil dari rangkaian perjalanan

sejarah yang panjang dari administrasi negara sebagai gejala sosial. Sebagai suatu

fenomena sosial yang bersifat universal, administrasi negara hadir ditengah-

tengah masyarakat seiring dengan perkembangan peradaban manusia itu sendiri.

Seperti kita ketahui bahwa sejarah tidak mungkin akan terulang kembali, namun

dengan mempelajari sejarah kita akan dapat melacak segala kejadian atau

peristiwa yang parnah terjadi dimasa silam. Dengan bukti-bukti yang ditemukan

akan diketahui apa dan bagaimana sesuatu itu pernah terjadi ataupun berlangsung

ditengah-tengah kehidupan masyarakat, dalam hal ini terutama yang berkaitan

dengan administrasi negara.

Berdasarkan perjalanan sejarah, perkembangan administrasi negara dapat

dipelajari dari model administrasi negara sebagai berikut:

1. Mesir kuno.

Berdasarkan penelitian sejarah bahwa Mesir dikatakan negara yang

paling tua yang memiliki administrasi birokrasi,. Administrasi negara di mesir

diperkirakan telah berlangsung sejak tahun 1300 SM, yang mana masyarakat

mesir telah mengenal adanya system administrasi sekalipu hanya sebagian kecil

yang ditemukan pada dinding mesir diantaranya yaitu seperti apa yang dititahkan

oleh “Ramses III” adalah “Demi Tuhan aku telah buat dekrit besar mengenai

administrasi kuil-mu, dan sebagai pengunci titahnya dikatakan bahwa “ Aku

perlakukan para budak belian sebagai penjaga dari administrasi terusan dan

penjaga dari lading-ladang gandum, demi engkau Tuhan Re”. Seperti apa yang

dikatakan oleh Max Weber bahwa mesir adalah negara yang paling tua yang

memiliki administrasi birokrasi modern, walaupun kala itu berkisar masalah

pengairan dengan pemanfaatan aliran sungai nil, dalam rangka untuk

10

meningkatkan kesejahteraan warga masyarakat dibidang pertanian yang bertumpu

pada sistem ekonomi swasembada.

Menurut Michael Rostovtzeff yang selama bertahun-tahun membahas

mesir mengatakan bahwa pada jaman Fir`aun, organisasi dan ekonimi yang tegas

benar-benar khas jika dibandingkan dengan bangsa beradab lainnya, hal ini dapat

dilihat pada dinasti keempat, kesebelas dan kedelapan belas. Yang menegaskan

adanya keorganisasian yang ketat terhadap usaha ekonomi dari seluruh penduduk

untuk menjamin setiap warga masyarakat secara keseluruhan memperoleh

kemungkinan yang amat terbuka guna mengejar tingkat kemakmuran. Disisi lain

Ptolemius menganggap sebagai miliknya sendiri ia menganggap dengan cara

seperti inilah mesir dapat diperintah. Akibatnya sistem kepegawaian dan

administrasi Mesir kuno disempurnakan, disistematiskan serta dikonsentrasikan

ke tangan-tangan penguasa baru dalam membantu birokrasinya. Dari apa yang

berlaku di Mesir kuno telah dirasakan pentingnya seni dalam penyusunan dan

perencanaan program.

2. Cina kuno

Dalam prakteknya administrasi negara di Cina sangat dipengaruhi dan diberi

sembangat oleh doktrin “Confusius” yang salah satu diantaranya menyatakan

bahwa perlunya penyelenggara rumah tangga pemerintahan yang baik serta

perlunya melakukan seleksi pegawai pemerintahan yang cakap dan jujur.

Apabila kita membahas mengenai ajaran dari confisius, kebanyakan yang

ditampilkan adalah ajaran-ajaran yang berkaitan dengan masalah kode etik, yang

mana masalah pemerintahan sebenarnya merupakan pusat dari filosofis confusius

dan merupakan titik sentral dari budaya cina kuno. Dari beberapa karya dari

confusius yang paling berharga adalah minatnya metode-metode yang jaman

sekarang dikenal dengan istilah administrasi dan manejemen. Misalnya” Micius”

atau “ Mo-ti”, yang ditulis pada tahun 500 SM dianggap sebagai pedoman bagi

pemerintahan dan administrasi di Cina yang tetap dipatuhi selama kurang lebih

enam ratus tahun. Pedoman ini terkenal dengan nama “konstitusi Chow”. yang

mengandung aturan bagi perdana Mentri dalam menjalankan roda

11

pemerintahannya. Adapun yang paling menonjol pada masa Cina kuno adalah

keberhasilannya menciptakan sistem administrasi kepegawaian yang baik

sehingga banyak prinsif administrasi kepegawaian modern yang meminjam dari

prinsip-prinsip administrasi kepegawaian Cina kuno, seperti istilah “merit

system”.

3. Yunani kuno

Di Yunanai administrasi negara mengalami perkembangan yang cukup

pesat. Hal ini dapat dilihat dari bukti-bukti histories yang menunjukan bahwa

banyak sarjana-sarjana maupun pemimpin yunani seperti Aristoteles yang sangat

antusias menerangkan serta mempergunakan bentuk pemerintahan yang didukung

oleh rakyat serta konsepsi negara demokrasi. Disamping itu banyak ahli pikir

yang ada pada waktu itu yang banyak membahas masalah ketatanegaraan seperti

misalnya Socrates, Plato, Aristoteles, Nichomacides dll.

4, Romawi kuno.

Berbeda dengan di yunani di romawi administrasi negara dipandang lebih

realistis serta lebih mempunyai warna metodologis. Walaupun demikian antara

administrasi negara di roma dengan di yunani banyak memiliki kesamaan,

walaupun bangsa romawi tidak begitu merinci mengenai administrasi nrgaranya,

namun hal tersebut tidak mengecilkan kenyataan bahwa administrasi negara juga

berkembang di romawi. Salah seorang tokoh yang terkenal yaitu Marcus Tullius

Cicero seorang ahli hukum dan negarawan pada masa pemerintahan kaisar Julius

Caesar dan Aurelius Casiodorus seorang senator dan penasehat raja. Hal yang

menarik dari Cicero adalah seperti apa yang dituangkan dalam De Officiis, yakni “

Mereka yang telah dianugrahi kemampuan untuk mengadministrasikan urusan-

urusan publik seharusnya menepikan rasa kebencian, dan sebagai gantinya

senantiasa memberikan arahan dalam kegiatan pemerintahan. Bagi mereka yang

berminat untuk melibatkan diri dengan urusan-urusan publik senantiasa

memperhatikan petunjuk Plato yakni : pertama yaitu mengembangkan orientasi

apa yang terbaik bagi rakyat dengan cara mengendapkan kepentingan pribadi.

12

Kedua, senantiasa menjamin kemakmuran keseluruhan lembaga politik dan tidak

hanya melayani kepentingan satu partai dengan merugikan pihak lain.

5. Abad pertengahan.

Pada abad pertengahan gereja memegang peranan yang cukup besar,

karena gereja-gereja pada waktu itu ikut mewarnai upaya untuk mngembangkan

sistem administrasi. Disamping itu juga masyarakat gerejani dapat memainkan

peranan yang cukup epektif, jika tersusun dalam suatu struktur institusional.

Menurut Calvin , memendang perlunya gereja memiliki kepemimpinan yang kuat

dan berdaya guna. Calvin menyodorkan pemikiran mengenai bangun

administrasi dimana perumusan kebijaksanaan diserahkan kepada pimpinan,

sedang pengesahan atau penolakan dilakukan oleh pemeluknya.

6. Prusia-Austria

Pada jaman dikenal dengan periode kameralis yakni sekelompok profesor

dan ahli administrasi negara jerman dan Austria yang berjaya pada kurun waktu

1550 – 1700-an. Periode kameralis terjadi pada masa pemerintahan William I dari

Prusia (1713 – 1740) dan maria Theresia dari Austria (1740 – 1780). Pada

umumnya kaum kameralis diidentikan dengan kaum markantelis di Inggris dan

kaum fisiokrat di Perancis. Dimana pada masa itu lebih memusatkan

perhatiannya pada kekuatan pisik negara, disamping itu juga memberikan

perhatian yang cukup besar dibidang ekonomi serta mengadakan pembaharuan

mengenai masalah perpajakan. Adapun tokoh yang terkenal yaitu Melchoir Von

Osse dan Georg Zincke, yang mana mereka banyak melaksanakan program

latihan bagi para administrator. Yang mana semua itu tiada lain ditujukan dalam

rangka memberikan pelayanan publik.

7. Amerika Serikat

Seperti kita ketahui bahwa Amerika Serikat sebelum tahun 1776

merupakan koloni inggris, sehingga kebijaksanaaan yang berlaku sangat

tergantung dari kebijak sanaan dari Inggris, yang justru menyebabkan banyak

13

ketimpangan yang terjadi karena perbedaan pandangan, sehingga menyebabkan

berbagai problema, karena kebijaksanaan yang dianggap baik yang diterapkan

oleh negara induknya belum tentu cocok untuk diterapkan di daerah koloni yang

pada akhirnya akan mempengaruhi terjadinya pemisahan negara tersebut dari

induknya Setelah mencapai kemerdekaannya Amerika Serikat dihadapkan pada

tugas untuk menentukan dan menyusun sistem administrasi dan pemerintahan

yang sesuai dengan kebutuhan mereka sendiri Namun sayangnya Undang-

Undang konfederasinya secara fungsional hanya mempunyai dampak kecil dalam

memperbaiki sistem administrasi Amerika Serikat.

Pada tahun 1813 Alexis de Tocqueville, seorang pengamat politik

menerangkan bagaimana administrasi diselenggarakan di Amerika, yang mana

beliau telah mempelajari sistem administrasi dalam konteks demokrasi. Dan

sabagai hasil dari pengamatannya mengungkapkan bahwa para administrator

disana belum mempunyai pengetahuan yang cukup dibidang administrasi. Oleh

karena itu pada awal berdirinya negara Amrika tampak adanya keprihatinan yang

umum berkaitan dengan aspek administrasi negara.

Karena jumlah penduduk semakin lama semakin bertambah seiring dengan

penambahan unit-unit pemerintahan yang baru, sehingga masalah

penyelenggaraan negara semakin komplek. Adalah Thomas Jefferson, dengan

gagasan-gagasan agrarisnya dan falsafahnya tentang pemerintahan dan sentralisai

administrasi serta pandanganya mengenai hubungan negara bagian dengan

pemerintahan nasional yang mempelopori pendekatan Amerika terhadap

administrasi negara. Disamping itu juga paham dari Jackson pada tahun 1800-an

juga besar pengaruhnya terhadap sikap administrasi pemerintahan, terutama

mengenai masalah penempatan orang dalam jabatan-jabatan publik, yang terkenal

dengan patronage system , yaitu suatu sistem yang meletakkan orang-orang dari

pertain politik dalam jabatan-jabatan administrasi pemerintahan. Sistem ini

sangat mewarnai administrasi AS pada waktu itu.

Menurut waldo, menyatakan bahwa filsafat demokrasi dari Jefferson –

Jackson cendrung mendorong untuk mencurigai peranan pemerintah. Konsekuensi

dari pandangan ini adalah bahwasanya pemerintah tidak boleh terlalu banyak

14

mencampuri urusan perseorangan, tetapi sebaliknya pemerintah harus

memberikan peranan yang besar pada perorangan dalam menentukan kegiatan

kolektipnya.

Sejak revolusi Amerika ada tiga perubahan pokok yang mempengaruhi

administrasi negaranya, yaitu

1. Terdapatnya dua sistem kepartaian

2. invasi yang luas yang oleh partai-partai politik terhadap urusan-urusan

administrasi pemerintahan

3. Terdapatnya usaha untuk menggalakkan spesialisasi, diversifikasi dan

profesionalisasi di semua jabatan.

Tiga perubahan tersebut dapat dikatakan sebagai karakteristik yang mewarnai

administrasi negara AS sampai sekarang.

8. Indonesia

Perkembangan administrasi di Indonesia belum banyak penulis yang

mengemukakannya. Salah satu diantaranya adalah tulisan yang ditulis oleh

Bintoro Tjokroamidjojo dalam bukunya Research di Indonesia 1945-1965,

menggambarkan perkembangan administrasi tersebut. Sebelum tahun 1945 ketika

iondonesia masih dijajah maka disaat itu administrasi negaranya adalah

administrasi dari negara yang menjajahnya. Dimana bangsa Indonesia tidak diberi

kesempatan untuk ikut terlibat dalam praktek administrasi, sehingga tidak ada

pengalaman sama sekali mengenai praktek ilmu administrasi negara. Disamping

itu sifat administrasi negara ketika itu sama dengan sifat ilmu yang mendapat

pengaruh dari daratan Eropa., sehingga konsep kontinentalnya sangat kental yang

memberikan pengaruh yang cukup besar sehingga mengganggap pendidikan

hukum sebagai persiapan utama dan malah satu-satunya syarat untukmembentuk

seseorang administrator, sehingga corak administasi negara saat itu sangat

legalistic dan normative yang pada gilirannya menumbuhkan suatu birokrasi yang

steril.

Baru setelah Indonesia merdeka, sistem administrasi negara ditangan

bangsa sendiri. Kesempatan ini terbuka luas bagi bangsa Indonesia untuk mengisi

15

kekosongan jabatan-jabatan negara. Namun karena bangsa Indonesia tidak

mempunyai pengalaman tentang administrasi negara ditambah dengan situasi

perang karena Belanda ingin kembali ke Indonesia, sehingga penyelenggaraan

administrasi negara masih kurang efisien, karena paa administrator yang

menempati posisi-posisi administrasi tanpa dibekali pengetahuan yang cukup

mengenai administrasi negara. Pada waktu itu dirasakan perlunya

memperkenalkan pendidikan administrasi negara kepada para administrator yang

sangan kurang akan pengalaman tersebut. Lembaga pendidikan yang pertama

mengembangkan ilmu pemerintahan adalah Universitas Gadjah Mada di

Yogyakarta. Pada Fakultas Hukum dan Sosial politik saat itu dalam

kurikulumnya dikembangkan mata kuliah Ilmu Pemerintahan. Dan untuk

perkembangan selanjutnya telah banyak terdapat lembaga pendidikan yang secara

khusus mengenai administrasi negara seperti APDN, IIP dsb. Pada tahun 1954

pemerintah mendatangkan perutusan dari Amerika Serikat untuk mengadakan

penelitian mengenai administrasi kepegawaian, yang diketuai oleh Edward H.

Litchfield dengan dibantu oleh Alan .C Rankin. Setelah mengadakan penelitian

keseluruh Indonesia, akhirnya merumuskan suatu saran kepada pemerintah

Indonesia yang diberi judul “Training Administration on Indonesia”, banyak saran

yang diberikan, salah satunya adalah perlunya didirikan lembaga pendidikan

administrasi yang nantinya dapat dipergunakan mendidk pegawai-pegawai serta

para administrator pemerintah.

Selanjutnya pada tahun 1956, diadakan kerja sama dengan tim dari

Universitas Indianna (USA). Maka setelah itu pada tahun 1957 didirikannya

Lembaga Administrasi Negara (LAN) di Jakarta yang dipmpin oleh Prof. Dr.

Prajudi Atmosudirdjo. Dengan berdirinya lembaga Administrasi Negara ini

Administrasi mulai dikembangakan pada belbagai bidang lapangan studi.

Disamping itu banyak pula tenaga ahli yang dikirim ke Amerika serikat untuk

mendalami Administrasi, baik dalam bidang administrasi negara maupun dalam

bidang administrasi niaga.

Maka saat itu perkembangan administrasi negara telah terencana dan

terarah. Dan untuk selanjutnya tidak lagi dikembangkan sifat legalistiknya

16

melainkan lebih bersifat modern yang banyak dikembangkan di AS, yakni bersifat

praktis dan pragmatis. Yang mana aspek administrasinya tidak lagi terbatas pada

pengetahuan hukum saja, melainkan berwawasan agak luas yang meliputi

berbagai pengaruh dari ilmu sosial maupun non sosial.

Baha diskusi dan latihan

1. Dari uraian tersebut diatas adakah sesuatu yang masih relevan untuk

situasi dimasa sekarang.

2. Apa yang menjadi pusat perhatian Confusius mengenai administrasi

negara.

3. Mengapa Mesir dikatakan memiliki administrasi birokrasi yang tertua di

dunia.

4. Jelaskan perkembangan administrasi negara di Indonesia.

17

BAB III

PERKEMBANGAN PARADIGMA ADMINISTRASI NEGARA

1. Pengertian

Paradigma adalah merupakan pola pikir seseorang atau sekelompok

orang, dalam hal ini tidak terlepas dari sifat ilmu pengetahuan itu sendiri yang

sifatnya tidak nisbi, walaupun salah satu syaratnya harus dapat diterima secara

universal, namun dalam kurun waktu tertentu tetap ada/memenuhi perubahan,

termasuk juga ilmu –ilmu eksata. Namun ilmu-ilmu eksata biasanya lebih lama

serta tidak terpengaruh oleh situai serta kondisi dan secara umum relative lebih

pasti dibandingkan dengan ilmu-ilmu sosial. Administrasi negara sebagai suatu

ilmu, seperti juga ilmu-ilmu lainnya terus berkembang, perkembangan

pemikirannya dapat dilihat dalam teori maupun paradigma, baik dalam model

pemikiran , analisa, arah pemikiran serta metode yang digunakan.

Thoman S. Kuhn, menyatakan bahwa paradigma merupakan suatu cara

pandang nilai-nilai, metode-metode, prinsip-prinsip dasar atau cara memecahkan

suatu masalah yang dianut suatu masyarakat ilmiah pada suatu masa tertentu.

Kalau kita ikuti rumusan administrasi negara maka akan diperoleh berbagai

definisi. Seseorang mencoba untuk memberikan rumusan sedangkan yang

lainnya akan mencoba memberikan rumusan yang sifatnya tandingan yang tidak

kalah pentingnya. Sehingga menurut Nicholas Henry, dikatakan mengalami krisis

definisi dalam administrasi negara. Menurut beliau (Nicolas Henry), disarankan

untuk memahami lebih jauh lewat paradigma Dimana lewat paradigma akan

diketahui ciri-ciri dari administrasi negara. Paradigma dalam administrasi sangat

bermanfaat, karena dengan demikian seseorang akan mengetahui tempat dimana

bidang ini dipahami. Administrasi negara telah dikaji serta dikembangkan sebagai

suatu kajian akademis melalui lima paradigma yang saling tumpang tindih, yang

mana tiap paradigma mempunyai ciri-ciri tertentu sesuai dengan locus serta

facusnya. Locus menunjukan tempat dari bidang studi tersebut. Sedangkan

focusnya menunjukkan sasaran atau apa yang menjadi pusat perhatian dari bidang

studi tersebut. Paradigma dalam administrasi negara menurut Robert T.

18

Golembiewski, hanya dapat dimengerti dalam hubungannya dengan locus

maupun focusnya sehingga definisi administrasi negara kalau dikembalikan pada

istilah Golembiewski akan mudah difahami bahwa seseorang penulis akan masuk

pada paradigma yang mana.

2. Perkembangan paradigma

Paradigma I

Dalam paradigma ini dikenal dengan paradigma Dikotomi Politik

Administrasi (1900 – 1926).

Tonggak sejarah yang dipergunakan sebagai momentum dari fase paradigma ini

adalah tulisan dari Frank J. Goodnow dan Leonad D. White, dalam bukunyaa

Politics and Administration. Frank Goodnow berpendapat bahwa ada dua pungsi

pokok pemerintahan yang berbeda, yakni pungsi politik dan fungsi administrasi.

Pungsi politik akan melahirkan kebijaksanaan sebagai pencerminan kehendak

negara sedangkan pungsi administrasi berhubungan dengan pelaksanaan dari

kebijaksanaan tersebut. Perbedaan kedua fungsi tersebut didasarkan atas adanya

“pemisahan kekuasaan” (separation of power).

Pemisahan kekuasaan memberikan dasar perbedaan, badan legislative

dengan ditambah kemampuan penafsiran dari badan yudikatif mengemukakan

keinginan-keinginan negara sedangkan badan eksekutif mengimplemantasikan

kebijaksanaan tersebut secara adil serta tidak memihak ke salah satu partai politik.

Penekanan paradigma ini adalah pada locusnya yakni mempermasalahkan tempat

dimana seharusnya administrasi negara berada. Secara tegas menurut pendapat

dari Goodnow, administrasi negara seharusnya berada pada birokrasi

pemerintahan (the governments bureaucracy). Walaupun badan legislative dan

yudikatif mempunyai juga kegiatan administrasi dalam jumlah tertentu namun

fungsi pokok dan tanggungjawabnya tetap menyampaikan keinginan-keinginan

negara. Karena adanya perbedaan kedudukan ini, maka baik akademisi maupun

praktisi sering memperdebatkan apa yang kemudian disebut sebagai dikotomi

politik administrasi.

19

Paradigma II

Prinsip-prinsip Administrasi (1927 – 1937).

Dengan diterbitkannya karya dari “Wiloughby yang berjudul “Principles

of Public Administration”, berkembang suatu anggapan bahwa prinsip-prinsip

administrasi yang bersifat universal yang dapat ditemukan serta berlaku kapan dan

dimana saja. Disini administrasi mencapai puncak reputasinya.Adapun tokoh-

tokoh yang terkenal dalam hal ini adalah Marry Parker Follet, Henry Fayol,

Luther Gullick, Lyndall Urwick yang terkenal dengan POSDCoRB dan lain

sebagainya. Dalam periode ini administrasi negara lebih menonjolkan Focus dari

administrasi negara itu sendiri. Menurut prinsip ini sekali prinsip tetap prinsip,

dan sekali administrasi tetap administrasi. Memang dalam kenyataannya prinsip

administrasi terdapat baik pada organisasi industri, pemerintahan dan sebagainya,

dengan tanpa amemandang aspek budaya, lingkungan, tujuan ataupun jenis

organisasinya.

Paradigma III

Administrasi Negara sebagai Ilmu Politik (1950 – sekarang).

Menjelang akhir tahun 30-an banyak muncul kritikan-kritikan yang tajam

terhadap administrasi negara. Kritikan yang pertama menyangkut mengenai

pandangan yang menyatakan bahwa politi dan administrasi dapat dipisahkan serta

kritikan yang kedua yang menyatakan bahwa prinsip-prinsip administrasi yang

bersifat universal. Menurut” Herbert Simon” kedua hal tersebut tidak benar.

Menurut beliau bahwa politik dan administrasi tidak dapat dipisahkan, demikian

juga halnya dengan prinsip-prinsip administrasi yang bersifat universal. Dengan

adanya kritikan-kritikan tersebut maka administrasi negara mundur kedalam

disiplin induknya yaitu pada birokrasi pemerintahan (Ilmu Politik). Pada periode

ini merupakan suatu upaya untuk membangun kembali hubungan konseptual

antara administrasi negara dengan ilmu politik.

Mulai tahun 1962 – 1967, dministrasi negara mulai kehilangan kaitannya

dengan ilmu politik, dan para ahli ilmu politik kurang tertarik minatnya pada

administrasi negara. Para sarjana administrasi negara merasa terabaikan serta

20

tidak dianggap bagian dari ilmu politik dan bahkan dinomor uakan (warganegara

kelas dua).

Paradigma IV

Administrasi Negara Sebagai Ilmu Administrasi (1956 – 1970).

Paradigma ini muncul sebagai reaksi atas paradigma yang ke tiga (3),

dimana pada paradigma yang ke tiga, walaupun administrasi negara telah kembali

ke disiplin iduknya yaitu ilmu politik, namun administrasi negara dianggap

sebagai warga kelas dua dalam berbagai bidang ilmu politik, sehingga beberapa

tokoh administrasi negara mulai mencari alternative lain. Paradigma ini terjadinya

hampir bersamaan dengan paradigma yang ke tiga.

Istilah ilmu administrasi disini diartikan sebagai segala studi di dalam teori

organisasi dan ilmu manajemen, dengan maksud dan tujuan untuk meningkatkan

efisiensi serta efektivitas program-program secara lebih tepat. Disini focus lebih

dipentingkan daripada locusnya. Adapun tokoh-tokoh terkenal pada periode ini

adalah James March, Simon dan lain sebagainya.

Teori organisasi dengan menggunakan bantuan dari ilmu jiwa sosial, administrasi

niaga, administrasi negara dan sosiologi, mempelajari dan berusaha memahami

tingkah laku organisasi, sedangkan ilmu manajemen mempercayakan bantuan

pada statistic, computer, analisa sistem, ekonomi dan sebagainya. Sebagaimana

pada paradigma 2, ilmu administrasi lebih banyak mengetengahkan focusnya, dan

administrasi tetap administrasi dimanapun ia berada, begitu juga prinsip-

prinsipnya.

Pada tahun 1960-an munculah pengembangan ornagisasi sebagai bagian

dari ilmu administrasi. hal itu dengan cepat dapat menarik perhatin para sarjana

ilmu administrasi negara, akan tetapi kemudian muncul masalah yang berkaitan

dengan masalah pemisahan antara “publik administration” dan “privat

administration”. Disamping itu pengertian publik dalam publik administration-

pun menjadi suatu perdebatan. Dengan adanya masalah tersebutparadigma 4 ini

masih belum dapat mengatasi masalah “locus” adminitrasi negara. Dengan

21

demikian administrasi negara masih perlu mencari paradigma baru, baik yang

dapat mencakup lacus maupun facusnya.

Paradigma V

Administrasi Negara sebagai Administrasi Negara (1970 – sekarang).

Walaupun belum menemukan kata sepakat mengenai locus maupun focus

dari administrasi negara, menurut pemikiran Herbert Simon tentang perlunya dua

aspek yang perlu dikembangkan dalam disiplin administrasi negara yakni :

1. Administrasi Negara yang lebih memusatkan perhatiannya pada

pengembangan ilmu murni administrasi.

2. Satu kelompok yang lebih besar yang memusatka perhatianya pada penentuan

kebijaksanaan publik.

Pada aspek yang pertama terlihat pada pengembangan teori-teori

organisasi selama dua puluh tahun terakhir, yang mana teori tentang organisasi

tersebut lebih mementingkan mengenai bagaimana serta mengapa organisasi

tersebut bekerja, bagaimana dan mengapa anggota organisasi bertindak, mengapa

dan bagaimana suatu keputusan itu dibuat. Sedangkan pada aspek yang kedua

terdapat sedikit kemajuan yang telah dicapai dalam merencanakan locus

administrasi negara yang sifatnya relevan untuk administrator negara, seperti

misalnya mengenai rumusan kepentingan publik, urusan publik dan kebijaksanaan

publik yang seharusnya dijadikan pegangan oleh para praktisi.

Pada fase ini focus administrasi negara dalam bentuk “ilmu administrasi

negara yang murni” ternyata belun ditemukan, tetapi pengembangan teori

organisasi sudah mantap danditambah lagi dengan adanya perkembangan baru

dalam teknik-teknik terapan pada ilmu manajemen.

Bahan diskusi/latihan.

1. Diskusikan mengenai perkembangan Paradigma dalam Administrasi

Negara.

2. Menjelaskan mengenai paradigma dalam administrasi negara, dari

paradigma 1 s/d paradigma 5.

3. Menjelaskan mengenai locus maupun facus dari masing-masing

paradigma.

22

BAB IV

KARAKTERISTIK ADMINISTRASI NEGARA

1. Identifikasi Administrasi negara

Seperti kita ketahui bahwa administrai negara merupakan salah satu

bentuk organisasi sosial. Bila dibandingkan denan orgaisasi sosial lainnya,

administrasi negara mempunyai kekhususan yang tidak dimiliki oleh orgasisasi

sosial yang lainnya. Namun demikian sering administrasi negara menggunakan

teknik maupun metode yang sama didalam mengelola organisasinya dengan

mengambil manfaat dari apa yang dikembangkan melalui teori organisasi serta

ilmu manajemen, sehingga terdapat kemiripan dengan yang lainnya. Menurut “

Gerald E. Caiden”, menawarkan lima identifikasi terhadap administrasi negara,

yaitu :

1. Identifikasi administrasi pemerintahan

2. Identifikasi organisasi publik

3. Identifikasi orientasi sikap administrasi

4. Identifikasi proses yang bersifat khusus

5. Identifikasi aspek publik.

Namun demikian Caiden menyadari bahwa apa yang disampaikan

mengenai identifikasi tersebut tidak memuaskan, namun lebih merupakan suatu

usaha untuk menjawab persoalan mengenai identifikasi administrasi negara.

1. Identifikasi Administrasi Pemerintahan.

Identifikasi ini dimaksudkan untuk mencoba mengenali administrasi

negara dari aktivitas yang dilakukan dan untuk selanjutnya membandingkan

dengan aktivitas yang dilakukan oleh seluruh negara di dunia. Dengan demikian

akan terlihat adanya persamaan maupun perbedaan dari aktivitas yang dilakukan

tersebut. Munculnya perbedaan tersebut tidak lain karena perbedaan lingkungan

maupun kulturnya yang tidak sama.

23

Adakalanya negara menyelenggarakan fungsi yang berkenaan dengan

masalah pertahanan keamanan, hubungan luar negeri perpajakan, kesejahteraan

sosial dan lain sebagainya menjadi monopoli negara urusan negara atau monopoli

dari negara untuk melaksanakannya sedangkan dinegara lain mugkin saja untuk

urusan yang sama lebih cendrung diserahkan pada pihak swasta. Ada beberapa

negara yang lebih suka menyerahkan sebagaian urusannya kepada pihak swasta,

namun demikian pengawasan serta standarisasinya tetap menjadi tanggungjawab

negara.

2. Identifikasi Organisasi Publik

Identifikasi ini hendak mencoba mengungkapkan administrasi negara

berdasarkan atas lembaga-lembaga publik. Adapun yang dimaksud dengan

lembaga publik adalah lembaga yang diciptakan melalui hukum, dibiayai oleh

negara dan stapnya merupakan pejabat karier. Dengan rumusan demikian

organisasi publik terwujud dalam pemerintahan nasional, departemen kementrian,

lembaga pemerintahan non departemen, pemerintah daerah dan korporasi publik.

Namun dalam kenyataannya dibanyak negara pemerintah cerdrung untuk bekerja

sama dengan organisasi sosial dalam bentuk patungan untuk memberikan

pelayanan kepada masyarakat sesuai dengan fungsinya sebagai publik service.

Menurut Gerald E. Caiden, memberikan suatu ukuran untuk menyatakan

bahwa suatu organisasi itu termasuk pemerintah adalah dengan melihat tiga hal

yaitu

1. Organisasinya dibentuk oleh pemerintah

2. Karyawannya/pegawainya disebut pegawai negeri

3. Pembiayaannya berasal dari uang rakyat.

Bagi negara-negara dimana administrasi negaranya belum sempurna akan

lebih suka jika lembaga non pemerintah yang melaksanakan pelayanan umum,

namun hal ini tentu saja bertentangan dengan dengan konsep yang menyatakan

bahwa administasi negara tidak sekedar sebagai pelaksana bagi lembaga eksekutif

saja. Dengan demikian administrasi negara tidak sama dengan organisasi

pemerintah. Karena administrasi negara meliputi seluruh organisasi sosial yang

24

menjalankan kebijaksanaan publik dan hukum publik, serta barkaitan pula dengan

pengaturan organisasi swasta mupun organisasi non pemerintah semi otonom.

3. Identifikasi Orientasi Sikap Administrasi Negara.

Identifikasi ini mencoba untuk membedakan administrasi negara dengan

eksekutif, yang berkaitan dengan orientasi sikap administrasi tersebut. Orientasi

sikap administrasi negara disini adalah ke pada publik, terutama para pengambil

keputusan dan perancang kebijaksanaan harus mempunyai pandanan publik serta

pandangan ke masa depan. Adapun sikap administrasi negara yang diorientasikan

ke publik adalaah ditandai dengan adanya :

1. Pandangan ke luar

2. Perhatian pada pantolan sosial

3. Kesadaran akan nilai-nili politik

4. Cermin rasa kemasyarakatan

5. Ekspresi tujuan-tujuan sosial

6. Bukti rasa kemanusiaan

7. Kepatuhan pada kebenaran

8. Percaya pada masa depan

9. Prihatin atas kemalangan masyarakat

10. Menyadari tanggungjawab sosialnya

11. Mengembangkan sikap tanggap

12. Menyadari nilai-nilai yang diwakilinya

Kesemuanya itu dirangkum dalam satu istilah yang menyatakan bahwa

orientasi publik adalah sikap administrasi yang berkaitan dengan tujuan dan nilai

sosial, kesadaran akan pendapat publik, pembuktian keadilan, kejujuran,

manusiawi, terbuka serta menghormati tanggung jawab publik. Disamping butir-

butir tersebut diatas adalah sikap atau pandangan kedalam maupun keluar.

Pandangan kedalam adalah suatu sikap yang diorientasikan untuk kepentingan

serta keuntungan yang sifatnya pribadi, golongan ataupun kelompok. Hal ini

diorientasikan sebagai suatu kegiatan yang pada umumnya dilakukan oleh

organisasi swasta. Sedangkan pandangan keluar adalah suatu sikap yang

25

diorientasikan semata-mata untuk kepentingan orang banyak atau kepentingan

publik.

Namun dalam kenyataan sehari-hari kedua orientasi tersebut selalu

berdampingan. Beberapa organisasi swasta menyibukkan diri untuk melakukan

suatu kegiatan, namun pada sisi yang lain juga turut melakukan suatu kegiatan

untuk memberikan pelayanan pada masyarakat. Bahkan tidak sedikit organisasi

sosial diluar pemerintahan yang kegiatan pokoknya memberikan pelayanan pada

masyarakat. Sehingga dengan demikian tidaklah tepat apabila pandangan keluar

selalu dilakukan oleh administrasi negara saja sedangkan orientasi kedalam hanya

dilakukan oleh organisasi sosial swasta.

4. Identifikasi Proses Yang Bersifat Khusus.

Disini mencoba mengenali administrasi negara berdasarkan atas proses

yang bersifat khusus, yang mana hal ini merupakan suatu yang paling umum

dipergunakan dalam analisis mengenai administrasi negara. Identifikasi ini

henbdak mencoba memgungkapkan administrasi negara sesuai dengan proses

yang dipergunakan dalam aktivitas penyelenggaraan negara. Adapun proses yang

dianggap khusus dalam administrasi negara adalah :

1. Makna control politik dan pertanggungjawaban publik

2. Mekanisme kekuasaan dan distibusi kekuasaan di berbagai tingkat

pemerintah

3. Sistem prestasi serta kompetisi terbuka

4. Mengkonsolidasikan diri pada penganggaran dan akuntasi publik, usaha-

usaha publik, perencanaan nasional, dan administrasi pemerintah daerah.

Disisi lain proses yang khusus itu tetap memerlukan hal yang bersifat

umum ataupun universal, seperti misalnya mengenai kepemimpinan, komunikasi

delegasi perencanaan kerja sama pengawasan dan lain sebagainya. Dengan

demikian dapat dilihat disini bahwa ilmu manajemen memperlakukan manajemen

secara universal serta memperkecil perbedaan antara organisasi publik dengan

organisasi privat.

26

5. Identifikasi Aspek Publik

Identifikasi ini dipandang sebagai pendekatan yang paling modern diantara

pendekatan yang lainnya, dimana yang menjadi pusat perhatian disini adalah

masalah pelayanan barang maupun jasa untuk kepentingan publik. Hal ini

merupakan kecendrungan yang berlangsung dalam lingkungan administrasi

negara modern yang segala macam lembaga publik, pejabat publik maupun milik

publik seharusnya dipersembahkan untuk kepentingan dalam rangka

meningkatkan kemakmuran serta kesejahteraan umum.

Identifikasi ini merupakan suatu hal yang digunakan untuk menhindarkan

perbedaan definisi publik, motif keuntungan tanggungjawab administrasi serta

control politik. Namun jika kita amati kelima identifikasi yang telah disampaikan

diatas nampak adanya unsur yang berlaku umum, yakni terdapatnya aktivitas

komunal yang diorganisasikan secara publik yang berada dalam kerangka arahan

politik.

Walaupun diatas telah diuraikan mengenai administrasi negara telah

memiliki sesuatu yang bersifat khas namun orang tetap berbeda pendapat didalam

mengidentifikasikan atau melakukan pendekatan mengenai administrasi negara.

Namun perbedaan tersebut hanyalah terletak pada cara menuju kearah yang

universal, karena disini tidak ada garis batas yang tegas mengenai permisahan

antara administrasi negara dengan administrasi atau organisasi sosial yang

lainnya/swasta.

2. Kekhususan Administrasi Negara

Mendengan istilah administrasi negara, seringkali mengundang citra yang

kurang baik, tidak jarang administrasi negara dijadikan kambing hitam dari segala

macam kesemrautan, ketidakberesan, kekakuan, pengkotak-kotakkan dan lain

sebagainya terhadap urusan pemerintah. Namun yang sering kita lupakan adalah

bahwa tidak ada sesuatu yang sempurna di dunia ini. Administrasi negara

memang harus menyadari bahwa dirinya tidak sempurna, akan tetapi hal ini tidak

berarti para administrator mnyibukkan dirinya terhadap segala macam kecaman

yang ditimpakan kepadanya. Namun yang diperlukan disini adalah sifat arif serta

27

kemampuan untuk membedakan kecaman maupun keluhan yang nyata dan semu.

Pransangka buruk yang ditimpakan terhadap administrasi negara bukanlah satu-

satunya kekhususan dari administrasi negara. Menurut Gerald E. Caiden,

mengemukakan tujuh kakhususan yang dimiliki administrasi negara, yang terdiri

dari :

1. Kehadirannya tidak bisa dihindari.

Administrasi negara adalah suatu kegiatan yang tidak bisa dihindari. Bahwa

setiap orang selama hidupnya akan selalu berhubungan dengan administrasi

negara, bahkan dari lahir sampai meninggalpun seseorang tidak bias lepas dari

sentuhan kegiatan administrasi negara. Baik warga negara maupun orang

asingjuga tidak mampu umtuk menghindari adminmistrasi negara. Seperti

misalnya orang asing yang ingin pergi keluar negari, mereka tidak bisa begitu

saja memasuki wilayah suatu negara lain, disini harus diperlukan adanya beberapa

persyaratan tertentu , yang secara otomatis akan berhubungan dengan aparat

administrasi dari negara yang ingin di kunjunginya. Demikian seterusnya

hubungan antara orang-orang dengan administrasi negara tidak bisa putus selama

masih adanya negara tersebut.

2. Memerlukan adanya kepatuhan.

Dalam hal ini hanya administrasi negaralah yang memiliki otoritas

kakuasaan yang bersifat memaksa, bila dibandingkan dengan organisasi sosial

yang lainnya. Dengan monopoli yang dimilikinya dapat digunakan untuk

memaksa setiap warga negara untuk mematuhi peraturan-peraturan yang telah

ditetapkan. Jika ada yang tidak mematuhinya, maka administrasi negara dapat

dapat melakukan tindakan berupa paksaan terhadap orang tersebut. Disinilah

kepatuhan diperlukan untuk menjalankan administrasi negara. Untuk dapat

melaksanakannya itu diperlukan lembaga-lembaga pelaksana kekuasaan paksaan

tersebut, yaitu pengadilan, kepolisian, militer, jaksa, penjara dan lain sebagainya.

3. Mempunyai prioritas

28

Mengingat begitu banyaknya kegiatan yang dilakukan oleh administrasi

negara, maka diperlukan adanya prioritas, sebab tidak mungkin semua kegiatan

tersebut diborong sekaligus tanpa memperhitungkan mana yang harus

didahulukan. Prioritas sangat diperlukan untuk mengatur pelayanan terhadap

masyarakat, sebab kalau tidak dilakukan prioritas maka kegiatan tersebut tidak

akan mencapai hasil yang optimal. Seperti misalnya untuk pembangunan lima

tahun ke depan, kegiatan apa yang mendapat prioritas, apa itu dibidang

pendidikan, kesehatan, keamanan, kesejahteraan dan sebagainya. Hal ini sangat

tergantung dari keperluan masing-masing bidang kegiatan tersebut. Maka dari itu

prioritas sangat diperlukan dalam rangka memberikan pelayanan kepada

masyarakat.

4. Mempuyai ukuran yang tidak terbatas

Besar lingkup kegiatan administrasi negara meliputi seluruh wilayah

negara di darat, laut serta di udara. Disamping itu menyangkut aspek kehidupan

masyarakat luas sehingga sulit untuk diukur. Tidak ada organisasi lain selain

administrasi negara yang mempunyai lingkup yang sangat luas. Jadi identik

dengan luas walayah negara itu sendiri.

5. Top manajemen adalah politik

Manajemen puncak administrasi negara diperintah oleh politik. Jadi disini

administrasi akan melaksanakan aktivitas-aktivitas yang dilakukan sesuai dengan

peraturan-peratuan yang ditetapkan dalam situasi politik ( sebagai pelaksana dari

politik). Setiap hal merupakan obyek politik, apa yang telah sedangdan akan

dilakukan administrasi negara merupakan hal yang menarik untuk perdebatan,

penelitian, dan ulasan politik.

Dalam pandangan politik, semua aktivitas administrasi negara merupakan

bagian dari totalitas pemerintahan yang dimaksudkan untuk menjamin survival

dan integritas unit politik. Adanya keinginan yang kuat untuk memperbesar

tanggung jawab pemerintah. Yang menjadi perhatian dari orientasi politik adalah

cabang eksekutif, artinya cabang eksekutif diperlukan sebagai satu elemen dalam

29

proses pemerintahan, Sedangkan tujuan dari orientasi politik adalah untuk

menunjukkan karakteristik birokrasi dalam hubungannya dengan institusi

pemerintah dan lembaga-lembaga sosial lainnya. Lebih lanjut orientasi politik

memperlakukan administrasi negara sebagai aspek dari proses politik dan sebagai

bagian dari sistem pemerintahan.

6. Pelaksanaan Administrasi Negara sangat sulit diukur

Oleh karena sebagian besar administrasi negara kegiatannya bersifat

politis, serta tujuannya antara lain untuk mencapai perdamaian, keamanan,

kesehatan, pendidikan, keadilan, kemakmuran dan lain sebagainya, maka hal

tersebut tidaklah mudah untuk diukur. Dalam hal ini akan banyak tedapat

perbedaan pendapat berkaitan dengan pelaksanaan dari administrasi negara itu

sendiri, lebih-lebih kalau dihadapkan pada harapan dan penilaian pribadi. Jadi

disini berkaitan dengan pelaksanaan administrasi negara sangat tergantung dari

penilaian rakyat itu sendiri, karena masing-masing individu mempunyai

mempunyai ukuran tersendiri di dsalam memberikan suatu penilaian terhadap

pelaksanaan dari administrasi negara itu sendiri. Namun yang jelas perhatian

administrasi negara ialah bagaimana tujuan tersebut dapat dilaksanakan sehingga

bisa tercapai.

7. Banyak harapan yang diletakkan pada Administrasi Negara

Dalam hal ini akan terdapat dua standard penilaian, disatu pihak warga atau

masyarakat menghendaki Administrasi Negara berbuat banyak untuk memenuhi

kebutuhan mereka. Dipihak lain Administrasi Negara tidak mempunyai

kemampuan, keahlian, dana, maupun sumber-sumber lain yang cukup .

Masyarakat banyak menaruh harapan pada pejabat-pejabat administrasi Negara

untuk melindungi kepentingan orang banyak, hukum hendaknya diterapkan secara

adil kepada semua pihak tanpa pandang bulu.

3. Ciri-Ciri Administrasi Negara

30

Ciri-ciri yang dikemukakan disini tidak bermaksud untuk memberikan

batasan yang sempit terhadap disiplin Administrasi negara, melainkan terbatas

untuk mengenal supaya mendapatkan pemahaman yang komprehensif.

Dalam salah satu paradigma yang telah dijelaskan sebelumnya, adanya

usaha untuk membedakan antara administrasi negara dengan administrasi swasta,

sementara itu ada pihak yang menyatakan bahwa diantara keduannya sangat sulit

untuk dibedakan, namun ada pula yang berpendapat bahwa keduanya dapat

dibedakan. Hal ini tidak terlepas dari penggunaan istilah negara dalam administasi

negara yang seolah-olah administrasi negara tidak bisa mencampuri masalah-

masalah administrasi swasta. Berkaitan dengan hal tersebut akan diuraikan ciri-

ciri dari administrasi negara dengan maksud untuk bisa menjawab persoalan-

persoalan tersebut.

Berikut ini akan diuraikan ciri-ciri administrasi negara yang dapat

digunakan untuk mengidentifikasikan administrasi negara bila dibandingkan

dengan aministrasi swasta. Adapun ciri-ciri tersebut adalah sebagai berikut :

1. Pelayanan yang diberikan administrasi negara lebih bersifat urgen bila

dibandingkan denagan pelayanan yang diberikan oleh organisasi-organisasi

swasta. Hal ini terletak pada urgensi dari pelayanan yang diberikan oleh

administrasi negara yang menyangkut kepentingan umum terdadap semua lapisan

masyarakat, yang apabila hal tersebut tidak dilakukan oleh administrasi negara

makatidak akan dapat berjalan sesuai dengan apa yang telah dietapkan

sebelumnya. Seperti misalnya pelayanan terhadap kepentingan-kepentingan yang

menyangkut hayat hidup orang banyak

2. Pelayanan yang diberikan oleh administrasi negara pada umumnya bersifat

monopoli atau semi monopoli. Dalam hal pelayanan yang bersifat monopoli

maka segala urusan yang berkaitan dengan masalah pelayanan yang mutlak

menjadi urusan administrasi negara, jadi dalam hal ini organisasi administrasi

diluar administrasi negara tidak boleh melaksanakan kegiatan tersebut. Seperti

misalnya urusan dibidang pertahanan, moneter, peradilan dsb. Sedangkan yang

31

bersifat semi monopoli masih dimunginkan organisasi swasta untuk mengambil

bagian dalam pelaksanaan tersebut , namun namun masih dalam pengawasan dari

administasi negara/pengawasan pemerintah. Misalnya dibidang pendidikan,

kesehatan, perhubungan dan lain sebagainya

3. Dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat administrasi negara

cendrung bersifat legalistik dan administratornya relative berdasarkan Undang-

Undang dan peraturan. Sehingga dengan demikian setiap perubahan atau

perluasan pelayanan kepada masyarakat secara umum sulit serta berlangsung

lambat, karena harus membuat peraturan dulu sebagai dasar hukum dalam

melaksanakan kegiatan.

4. Dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat, administrasi negara secara

ekonomis tidak tergantung pada harga pasar, dalam arti tidak menjadikan faktor

untung rugi dari segi ekonomi dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat,

melainkan ditentukan oleh rasa pengabdian terhadap masyarakat umum. Seperti

misalnya mana yang lebih menguntungkan bila disuatu tempat membangun taman

kota bila dibandingkan dengan menbangun pusat perbelanjaan, atau membangun

sekolah dengan membangun pasar. Jadi disini paktor untung dan rugi bukan

menjadi pertimbangan yang utama, namun yang jelas ditujukan untuk

memberikan pelayanan yang terbaik bagi masyarakat.

5. Bahwa keberhasilan yang dicapai oleh administrasi negara dalam memberikan

pelayanan kepada masyarakat sangat tergantung pada penilaian mata rakyat

banyak. Oleh karena itulah administrasi negara dituntut untuk bersikap adil, tidak

memihak, proporsional, bersih serta mengutamakan kepentingan umum diatas

kepentingan pribadi. Sebab disini keberhasilan yang dicapai sangat relatif serta

masing-masing orang mempunyai penilaian yang berbeda-beda tergantung

kepentingan masing-masing fihak.

Bahan diskusi/latihan :

1. Diskusikan mengenai identifikasi administrasi negara.

32

2. Jelaskan secara singkat masing-masing indentifikasi dari administrasi

negara tersebut.

3. Apakah orientasi sikap yang keluar semata-mata dimiliki oleh administrasi

negara?

4. Mengapa setiap orang dalam melakukan suatu tindakan selalu dipengaruhi

oleh keputusan administrasi negara.

5. Mengapa hanya administrasi negara yang dikatakan memiliki kakuasaan

yang bersifat memaksa.

6. Jelaskan, mengapa banyak harapan yang ditimpakan pada administrasi

negara.

33

BAB V

ARTI PENTING STUDI ADMINISTRASI NEGARA

1. Pengantar

Walaupun administrasi negara telah dikenal sejak jaman dahulu, namun

wajah modernya baru mulai nampak pada akhir abad ke 19 atau awal abad ke 20.

Bila dibandingkan dengan ilmu sosial yan lainnya seperti sosiologi, ilmu politik

maupun ilmusosial yang lainnya dapat dikatakan bahwa administrasi negara

tergolong ilmu yang masih baru. Sebagai sesuatu yang baru sudah barang tentu

ada paktor yang menjadi penyebabnya, yaitu paktor yang lekat dengan kebutuhan

serta tuntutan masyarakat. Dalam dunia keilmuan sering administrasi negara

dipandang dengan rasa takjub, karena sumbangannya yang begitu besar terhadap

proses kemajuan serta peradaban manusia. Bahkan ada seseorang yang

mengatakan bahwa adanya peradaban tergantung dari ada atau tiadanya

administrasi.

Perkembanan kehidupan masyarakat semakin hari semakin bertambah.

Hal ini sejalan dengan perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi. Dalam

hal ini manusia sebagai anggota masyarakat kebutuhannyapun semakin bertambah

pula. Hal ini akan menimbulkan suatu persoalan tatkala pemenuhan kebutuhanya

tidak sebanding dengan apa yang akan dibutuhkan. Ini merupakan persoalan hidup

manusia, jika persoalan itu terus berkembang akan menjadi persoalan masyarakat,

dan jika persoalan itu mengkristal akan menjadi persoalan negara, barulah orang

akan sadar bahwa persoalan tersebut memerlukan pengaturan serta dalam

pelaksanaannya perlu adanya pengawasan.

Menurut Gerald E. Caiden, membayangkan bahwa duania ini ibarat

“binatang jalang” bila tidak ada hal-hal yang bersifat publik, yang sebenarnya

dimaksudkan untuk melindungi keselamatan serta kenyamanan individu dari

segala macam ancaman. Bila kita mengambil suatu contoh, maka sebuah kota

harus memiliki fasilitas-fasilitas yang bersifat publik, seperti misalnya dengan

pengadaan sekolah, perpustakaan, museum, sarana dibidang kesehatan taman

kota dan lain sebagainya. Jadi disini segala bentuk kegiatan yang ditujukan untuk

34

kepentingan umum itulah yang menjadi cakupan dari administrasi negara.

Berkaitan dengan hal tersebut maka administrasi negara erat kaitannya dengan

soal pemberian barang dan jasa yang bersifat publik.

Dalam beberapa hal dapat kiranya dikatakan bahwa administrasi negara

berkaitan dengan pelaksanaan hukum dan pemberian pelayanan kepada umum,

yang sedapat mungkin kedua fungsi tersebut berlaku secara efektif dan efisien,

selaras dengan cita rasa rakyat dan sesuai dengan keinginan atau kebutuhan

rakyat. Dalam hal ini Administrasi negara merupakan titik temu antara kainginan

dan harapan rakyat dengan pemerintah. Jadi dalam hal ini dapat dikatakan bahwa

Administrasi negara merupakan ilmu yang mempelajari apa yang dikehendaki

rakyat melalui pemerintah serta bagaimana cara memperolehnya.

Bagi negara-negara yang sedang berkembang yang sedang giat-giatnya

melaksanakan pembagunan, sering kita mendengar berita-berita melalui media

yang ada bahwasanya kegagalan-kegagalan yang terjadi dalam pelaksanan

pembangunan dilimpahkan kepada ketidak mampuan administrasi negara.

Walaupun hal tersebut tidak semuanya benar, namun cukup impormatif untuk

menilai betapa besarnya peranan administrasi negara dalam pembangunan bangsa

dan negara.

2. Peranan Administrasi Negara Dalam Pembangunan

Kalau kita sepakat bahwa tujuan negara adalah untuk menciptakan

kemakmuran dan keadilan sosial bagi seluruh rakyat, maka sasarannya adalah

Administrasi Negara. Namun disini bukan berarti Administrasi negara sebagai

sarana atau alat dalam arti fisik mati tetapi sebagai alat atau sarana dalam

pengertian organisme yang dinamik. Namun apabila kita cerna lebih dalam lagi

bahwa pembangunan akan mengakibatkan berbagai perubahan. Pembangunan itu

sendiri pada hakekatnya adalah suatu proses perubahan untuk mencapai suatu

kondisi yang lebih baik. Konsekuensinya bagi administrasi negara adalah disatu

fihak administrasi negara harus menyelenggarakan pembangunan, tetapi di lain

fihak, administrasi negara harus melakukan penyelesaian terhadap kasus-kasus

atau kotroversi yang timbul akibat dari pembangunan itu sendiri. Maka dari itu

35

disini diperlukan adanya kemampan dari administrasi negara dalam mengambil

suatu keputusan yang bijaksana sehingga segala sesuatunya dapat berjalan sesuai

dengan tujuan yang telah ditetapkan sebelumnya. Hal ini akan mendorong

administrasi negara untuk meningkatkan kemampuannya untuk membuat

determinasi kabijakan publik yang lebih berdaya guna dan berhasil guna.

Dalam kehidupan masyarakat dan negara dimasa yang akan datang,

peranan administrasi negara akan semakin penting, yakni dengan perubahan pola

kehidupan disegala bidang menjadi pola kehidupan yang terorganisir, yang mana

pola kehidupan berorganisasi ini berkaitan dengan pola kehidupan masyarakat

modern baik cara berpikir maupun bekerja secara rasional.

Dari beberapa beberapa pendapat yang ada, bahwa peranan studi

administasi negara erat kaitannya dengan pentingnya administrasi negara itu

sendiri, yang dapat dijabarkan sebagai berikut :

1. Peranan administrasi negara sebagai stabilisator

2. Peranan administrasi negara dalam perubahan sosial

3. Peranan administrasi negara sebagai kunci masyarakat modern.

Bahwa pembangunan yang dilaksanakan tidak mustahil akan

menimbulkan suatu perubahan, yang kadangkala amat mendasar. Adapun

perubahan yang dimaksud disini adalah adanya sesuatu ang hilang, tetapi yang

baru belumditemukan. Nilai-nilai lama akan terpinggirkan oleh lalu lintas

kehidupan modern, tetapi nilai-nilai yang baru belum mampu untuk

menggantikannya. Hal seperti inilah merupakan kewajiban dari administrator

negara untuk :

1. Melestarikan nlai-nilai dasar yang telah menjadi konsensus nasional;

2. Menegakkan aturan dan ketentuan hukum kepada setiap anggota masyarakat,

3. Melakukan tindakan preventif terhadap kecendrungan untuk melawan standar

perilaku yang telah dibakukan.

Dari ketiga hal tersebut diatas merupakan kewajiban dari administasi

negara untuk menciptakan suatu kestabilan dalam peri kehidupan masyarakat,

sehingga tidak terjadi kepincangan yang pada akhirnya akan merugikan

36

masyarakat itu sendiri. Disini administrasi negara tidak hanya menjalankan apa

yang telah ditentukan sebelumnya, akan tetapi juga mengusahakan perubahan

sosial dimasyarakat.

Bagi negara-negara yang sedang berkembang, motor utama roda

penggerak pembangunan adalah Administrasi Negara. Sedangkan inti dari

pembangunan itu sendiri adalah berkaitan dengan manusia itu sendiri, maka

manusia disamping sebagai pelaku juga secara otomatis sebagai pengguna hasil

pembanunan itu sendiri. Disinilah Administrasi negara bertugas untuk

menyediakan fasilitas bagi perubahan sosial, yang sesuai dengan harkat serta

martabat manusia.

Charles A beard, menyatakan bahwa tidak ada subyek lai yang lebih

penting dari administrasi . Dikatakan bahwa masa depan masyarakat beradab itu

sangat tergantung dari kemampuan untuk mengembangkan ilmu pengetahuan dan

filosofi serta kemampuan administrasinya, maka dari itu ilmu pengetahuan dan

teknologi yang telah diadaftasi oleh administrasi negara semata-mata ditujukan

untuk memberikan kemudahan hidup serta untuk meningkatkan kualitas hidup

manusia itu sendiri. Dengan demikian administrasi negara merupakan

penyelenggara cita-cita masyarakat modern.

Dalam masyarakat modern, keberadaan administrasi negaranya dapat

dilihat dalam dua hal sebagai berikut :

1. Dalam masyarakat modern setiap orang selalu dipengaruhi oleh keputusan

dalam administrasi negara.

2. Tersedianya banyak saluran control sosial terhadap penampilan

administrasi negara.

Dari uraian tersebut diatas dapat dikatakan bahwa administrasi negara

memiliki peranan yang sangat besar dalam mewujudkan cita-cita suatu negara

yaitu untuk meningkatkan kesejahteraan serta mencapai masyarakat yang adil dan

makmur.

Bahan diskusi/latihan :

37

1. Jelaskan secara singkat mengenai peranan administrasi negara dalam

pembangunan.

2. Mengapa administrasi negara mempunyai peranan penting dalam

perubahan soaial.

3. Mengapa dalam masyarakat modern setiap orang selalu dipengaruhi

oleh keputusan administrasi negara.

38

BAB VI

HUBUNGAN ADMINISTRASI NEGARA DENGAN ILMU LAIN

Administrasi Negara selalu berada dalam lingkungan social, ia selalu ada di

tengah-tengah masyarakat., dan bersifat universal., yang berlangsung sejak adanya

peradaban umat manusia. Walaupun berlangsung sejak jaman dahulu, namun

wajah modernnya sudah nampak pada akhir abad ke 19 atau awal abad ke 20. dan

bila dibandingkan dengan ilmu-ilmu social lainnya, administrasi Negara tergolong

ilmu yang masih baru.

Lahirnya ilmu ini tidak bias lepas dari tuntutan akan kebutuhan hidupo manusia

yang selalu berkembang seiring dengan perkembangan peradaban manusia itu

sendiri. Bdari waktu ke waktu masyarakat terus berkembang, sehingga banyak

menimbulkan persoalan-persoalan di masyarakat yang menuntut pemecahan

secara komperhensif. Untuk menghadapi situasi seperti itu tidak ada satupu ilmu

atau disiplin ilmu yang mengklaim dirinya mampu memecahkan segala persoalan

yang ada di masyarakat tanpa melibatkan atau bantuan dari disiplin ilmu yang

lain. Dengan kata lain pemecahan masalah-masalah social memerlukan

sumbangan dari berbagai macam bidang keilmuan. Pandangan ini juga berlaku

bagi ilmu nadministrasi Negara, yang tidak hanya pada tahap penyelesaian

masalah social, akan tetapi justru perkembangan administrasi Negara sangat

ditopang oleh ilmu yang lainnya, terutama oleh ilmu politik yang telah begitu

banyak memberikan kontribusinya.

1. Hubungan Administrasi Dengan Ilmu Sejarah.

Walaupun kita tahu bahwa sejarah tidak akan terulang kembali, namun dengan

menggunakan secara seksama fakta sejarah, akan kita dapatkan perhatian yang

lebih tepat mengenai fakta yang kini ada. Dengan ilmu sejarah akan membantu

kita dalam memberikan perspektif mnasa depan. Sebab apa yang telah dilakukan

oleh administrasi Negara di masa lampau hanya adapat kita ketahui melalui

39

sejarah, sehingga kita dapat melacak jejak administrasi Negara dari jaman kuno

sampai abad modern ini.

Menurut Waldo, dengan mengutip pendapat dari Harvey c. mansfied,

menunjukkan tiga (3) kegunaan dari analisis sejarah yakni:

1. dengan ilmu sejarah akan memberikan observasi filosofis yang

menekankan pada hal-hal yang tidak bersifat konkrit. Dengan demikian

akan dapat diungkapkan keajegan administrasi Negara.

2. dengan ilmu sejarah akan memberikan teknik analisis atau teknik

pemecahjan masalah yang akan menunjukkan bagaimana proses

administrasi berlangsung bersama-sama dengan aspek kehidupan

masyarakat lainnya. Sehingga dapat dipertanyakan apakah proses

semacam itu dapat diterapkan dalambidang yang sama di masa kini.

3. dengan ilmu sejarah akan dapat memberikan teknik administrasi, yang

menunjukkan bahwa apabila hendak memperoleh hasil yang sama dengan

apa yang dicapai pada masa yang lampau, maka haruslah menggunakan

alat yang sama, bila perlu dengan beberapa penyesuaian.

Demikianlah, dengan bantuan ilmu sejarah kita akan dapat mengenal administrasi

Negara yang pernah berlangsung pada jaman mesir kuno, cina, yunani, romawi,

dan lain sebagainya.

2. Hubuingan Administrasi Dengan Antropologi Budaya.

menurut fref w. riggs, memandang bahwa antropologi budaya itu sebagai

pelengkap dari ilmu sejarah. Jika ilmu sejarah bertolak dari sifat kronologis, maka

antropologi budaya berangkat dari sifat yang lekat dengan aspek geografis. Makna

yang tertangkap dari studi antropologi disini adalah besarnya pengaruh

lingkungan, sehingga tidak dapat dihindari bahwa administrasi Negara dalam

pelaksanaannya sangat dipengaruhi oleh factor lingkungannya. Seperti kita

ketahui bahwa perbedaan kebudayaan ada di dalam bangsa, juga antar bangsa.

40

Disini terdapat perbedaan dalam asas penilaian, sikap-sikap dan norma-norma

dalam penerimaan perilaku.

Jadi disini snagat penting untuk mengetahui lingkungan tempat administrasi

Negara itu berlangsung, sebab keberhasilan penerapan administrasi Negara

disuatu Negara tertentu belum tentu berhasil bila diterapkan di Negara lain.

3. Hubungan Administrasi Dengan Sosiologi

hubungan administrasi Negara dengan sosiologi dapat dengan mudah dilihat dari

kenyataan bahwa administrasi Negara selalu berlangsung dalam suatu lingkungan

social. Selo Sumarjan, menyatakan bahwa sosiologi mempelajari kehidupan

bersama, yag setiap seginyta mengandung unsur- unsure social yang sama.

Adapun unsur-unsur yang dimaksud adalah : norma-norma atau kaidah sosial,

lembaga-lembaga sosial, kelompok sosial dan lapisan sosial. Dalam hal ini

sosiologi mempelajari manusia dalam hubungannya dengan sesamanya yang

berkaitan dengan interaksi sosial, status sosial, stratifikasi sosial serta perubahan

sosial.

Menurut para ahli sosiologi, yang telah banyak memberikan sumbangan untuk

perkembangan teori administrasi melalui studinya tentang perilaku kelompok

dalam organisasi.

Dalam konsep-konsep administrasi dikenal dinamika kelompok, teori organisasi

formal, birokrasi, wewenang, komunikasi, kekuasaan dan konflik, yang

kesemuanya merupakan masukan yang berharga dari konsep-konsep sosiologi.

Misalnya konsep birokrasi, yang merupakan telaahan bidang sosiologi yang juga

merupakan konsep telahaan bidang administrasi, yang mana konsep tersebut

ditransfer serta dikembangkan berdasarkan teori, metode, pengertian dan analisis

ilmu administrasi Negara.

4. Hubungan Administrasi Dengan Psikologi

pendekatan psikologi sangat membantu dalam perkembangan ilmu administrasi.

Psikologi adalah ilmu yang mempelajari untuk mengukur, menerangkan dan

kadang-kadang mengubah perilaku manusia atau makhluk-makhluk lain.

41

Administrasi sebagai proses kegiatan dan tindakan dalam kerja sama dari

kelompok orang-orang dalamn mencapai tujuan, juga dipengaruhi oleh tingkah

laku social (social behavior). Perilaku individu yang melaksanakan pekerjaan

akan berpengaruh terhadap hasil yang dicapai, meskipun tujuannya telah

direncanakan sebelumnya akan tetapi bila ntingkah laku manusia atau orang yang

melaksanakan kerja sama tidak baik, maka hasil atau tujuan yang akan dicapai

tidak akan optimal seperti yang diharapkan.

Secara khusus dapat dikemukakan hubungan antara administrasi dengan psikologi

sosial. Psikologi sosial mempelajari perilaku hubungan antar individu

(interpersonal behavior) atau perilaku hubungan antara manusia (human

behavior). Psikologi sosial mencoba menerangkan bagaimana dan mengapa

individu berperilaku seperti yang mereka lakukan dalam kegiatan kelompok atau

organisasi. Jadi disini perilaku sosial, hubungan antar manusia atau antar individu

ataupun hubungan sosial adalah merupakan aspek yang sangat penting dalam

administrasi.

5. Hubungan administrasi dengan ilmu hukum

Ilmu hukum yang mempelajari norma-norma dan kaidah-kaidah hidup di

masyarakat memberikan masukan yang sangat besar dalam

p[erkembanganadministrasi. Sebab kelangsungan hidup yang teratur serta

perkembanga yang dinamis dari administrasi hanya dapat dijamin apabila para

anggota organisasi menaati segala peraturan-peraturan organisasi. Perumusan

peraturan organisasi merupakan konsep yang diambil dari ilmu hokum.

Disamping itu prosedur administrasi (khusus administrasi Negara) didasarkan

pada peraturan perundang-undangan yang berlaku. Slaah satu yang mempererat

hubungan antara administrasi dengan ilmu hukum adalah dalam disiplin ilmu

hukum administrasi negara.

6. Hubungan administrasi dengan ilmu ekonomi

42

Antara ilmu administrasi dengan ilmu ekonomi juga mempunyai hubungan yang

sangat erat, saling melengkapi dan bahkan juga kadang-kadang saling tumpang

tindih antara yang satu dengan yang lainnya. Dilihat dari prinsip ekonomi dan

prinsip administrasi, maka keduanya sama, yakni berkiatan dengan masalah

efisiensi dan efektivitas. Administrasi bisa menjadi alat ekonomi untuk mencapai

sasaran yang diinginkan, demikian sebaliknya ekonomi dapat digunakan sebagai

alat administrasi dalam mencapai tujuan yang telah direncanakan.

Hal yang mempererat hubungan antara administrasi ddengan ekonomi adalah

penelaahan terhadap lembaga-lembaga ekonomi atau organisasi-organisasi

perusahaan seperti Firma, Pt,Cv, Perum, Perjan. Keuangan negara, pengangguran,

administrasi fiskal adalah merupakan telaahan ilmu ekonomi dan juga

administrasi. Dalam bidang ini antara administrasi dengan ekonomi saling

mengisi, saling melengkapi dan saling membantu. Anggaran merupakan alat

untuk mengendalikan administrasi yang utama, tetapi juga merupakan faktor

utama dalam pengendalian sistem ekonomi.

7. Hubungan administrasi dengan ilmu politik

administrasi negara adalah salah satu bagian dari administrasi umum, yang

merupakan salah satu cabangd ari ilmu sosial, yang mana administrasi negara

mempunyai kaitan erat sekali dengan kelompok ilmu sosial seperti : ekonomi,

sosial, antropologi, psikologi dan ilmu politik. Disamping itu administrasi negara

adalah bagian dari proses politik, dimana administrasi dalam pemerintahan

berhubungan dengan kehendak golongan atau partai politik dan dengan program-

program politiknya, dan ikut serta menentukan metode-metodenya bagaimana

kebijaksanaan negara dapat diselenggarakan.

Pembahasan mengenai hubungan administrasi negara dengan cabang ilmu politik

merupakan pembahasan yang paling menarik diantara hubungannya dengan

disiplin ilmu yang lainnya. Mengenai hubungannya dengan ilmu politik, ada dua

pendapat yang berbeda. Pendapat yang pertama memandang bahwa administrasi

negara merupakan bagian dari ilmu politik. (anak dari ilmu politik). Pendapat

yang kedua mengatakan administrasi negara merupakan ilmu yang berdiri sendiri.

43

Apa yang dikemukakan oleh kelompok pertama meletakkan administrasi negara

sebagai pelaksana bagi politik. Sedangkan kelompook yang kedua menunjukkan

perlawanan terhadap kelompok pertama, sesuatu menurut Gerald E Caiden

disebut sebagai proses penghapusan warna-warna politik dari administrasi negara.

Frank j. Goodnow,m engungkapkan mengenai hubungan administrasi negara

dengan ilmu politik, yakni : politik berkaitan dengan kebijaksanaan atau ekspresi

dari kehendak negara, sedangkan administrasi berkaitan dengan pelaksanaan dari

kebijaksanaan tersebut. Selaras dengan pendapat tersebut diatas, Leonard d.

White, berpendapat bahwa apabila politik berakhir, mulailah administrasi. Kedua

pendapat ini pada dasarnya mencerminkan pemisahan administrasi negara dari

ilmu politik.

Bila melihat proses pemerintahan pada umumnya ada dua tahapan, yaitu : tahap

pertama tahap yang menentukan garis-garis kebijaksanaan yang dianut oleh

pemerintah untuk periode mendatang. Pada tahap ini rakyat secara formal

diberikan kesempatan untuk ikut menentukan garis-garis kebijaksanaan yang akan

ditempuh. Keikutsertaan masyarakat biasanya diberikan secara periodik yakni

bertepatan dengan pelaksanaan pemilihan umum, walaupun aspirasinya

disampaikan secara tidak langsung melalui wakil-wakilnya yang duduk di badan

perwakilan rakyat. Sedangkan dalam tahap pertama, dan itu sepenuhnya

merupakan tanggung jawab administrasi negara.

Skema hubungan administrasi negara dengan politik

Proses pemerintahan

Tahap 1 Tahap II

Penentuan Kebijaksanaan Pelaksanaan Kebijaksanaan

Politik Administrasi Negara

44

Walaupun adanya pemisahan antara fungsi politik dengan administrasi, namun

dalam prakteknya antara keduanya tidak dapat dipisahkan, serta tidak ada benang

merah yang menjadi pembatas. Antara keduanya terangkaim suatu jalinan sulit

dipisahkan. Suatu kebijaksanaan publik yang dirumuskan oleh politik tida akan

mampu menyajikan perbaikan selama tidak memperoleh masukan dari

administrasi. Misalnya ada keputusan politik untuk mengambil kebijaksanaan

menaikkan harga bahan bakar minyak, kebijaksanaan ini dirumuskan setelah

administrasi menyajikan pelbagai pertimbangan yang membimbing tercapainya

kesimpulan, bahwa program-proram pembangunan tidak akan sampai ke tujuan,

kecuali dengan mengurangi subsidi yang telah dilimpahkan kepada sektor bahan

bakar minyak.

Dari uraian tersebut diatas jelaslah bahwa administrasi negara dengan politik

mempunyai hubungan yang sangat erat, bahkan diantara keduanya tidak ada

pemisahan yang tegas.

Bahan diskusi/latihan.

1. mengapa dikatakan sejarah dapat memberikan perspektif masa depan

dalam perkembangan administrasi negara

2. bagaimana pengaruh perilaku seseorang terhadap setiap keputusan yang

akan diambil dalam pelaksanaan administrasi negara

3. diskusikan mengenai hubungan antara administrasi negara dengan politik

45

BAB VII

ORGANISASI ADMINISTRASI

1. Pengantar

Bahwa kehidupan manusia tidak bisa lepas dari adanya organisasi,

bahkan dewasa ini organisasi dapat dikatakan sebagai suatu penomena sosial yang

paling menonjol yang bersifat semesta, yang dirasakan sebagai suatu kebutuhan

mutlak bagi manusia modern. Setiap individu akan selalu berhubungan dengan

bermacam-macam orang yang begitu kompleks dan bersangkutan dengan

kebutuhan baik dari segi ekonomi, sosial, rekreasi, pendidikan dan lain

sebagainya. Disadari atau tidak disadari, sengaja atau tidak sengaja, setiap

individu akan selalu berada , dibesarkan dalam lingkungan organisasi (di Bali

misalnya anda menjadi anggota Banjar, Desa, subak dan sebagainya). Ini

berlangsung sejak manusia lahir sampai meninggal dunia.

Hidup seseorang banyak bergantung serta dipengaruhi oleh organisasi,

sebab sebagian besar kebutuhan hidup manusia tidak dapat dipenuhi secara

individu-individu. Apa yang anda pakai, apa yang anda makan, naik apa anda

pergi dan lain sebagainya, semuanya itu merupakan produk atau output dari

organisasi. Jelasnya seseorang masuk atau membentuk suatu organisasi adalah

untuk memuaskan kebutuhannya.

Mengapa organisasi diperlukan ?. Organisasi diperlukan karena manusia

sadar bahwa suatu gagasan atau ide tidak mungkin dapat atau bisa melembagakan

dirinya sendiri, namun perlu adanya suatu institusi yang digunakan sebagai wadah

untuk dapat menyalurkan ide tersebut., salah satunya adalah melalui oranisasi.

Dengan organisasi segala sesuatu akan lebih mudah dicapai, karena organisasi

dapat dijadikan wadah atau sarana dalam mencapai tujuan.

2. Pengertian

Apakah sebenarnya organisasi tersebut. Mengenai perumusan organisasi

sebenarnya sangat tergantung dari kontek dan perspektif dari seseorang yang

merumuskannya. Seperti misalnya rumusan dari Thomson Victor yang menyataka

46

bahwa suatu organisasi adalah suatu integrasi dari sejumlah spasialis-spesialis

yang bekerja sama sangat rasional dan impersonal untuk mencapai beberapa

tujuan yang spasiik yang telah diumumkan sebelumnya.

Chestaer Barnard merumuskan organisasi sebagai suatu sistem dari

aktivitas-aktivitas orang yang terkoordinasikan secara sadar atau kekuatan-

kekuatan yang terdiri dari dua orang atau lebih.

Pandangan klasik tentang organisasi dikemukakan oleh Max Weber

mengenai birokrasinya. Menurut Weber membedakan suatu kelompok kerja sama

dengan organisasi kemasyarakatan. Kelompok kerja sama adalah suatu tata

hubungan sosial yang dihubungkan dan dibatasi oleh aturan-aturan. Dengan

adanya aturan tersebut sedapat mungkin dapat memaksa seseorang untuk

melakukan apa yang seharusnya mereka lakukan sesuai dengan fungsinya

masing-masing. Maksud beliau (Max Weber) kerja sama yang dimaksud disini

adalah kerja sama yang bersifat asosiatif dan bukan kerja sama yang bercorak

komunal , seperti keluarga, marga dan lain sebagainya.

Menurut Anderson dan Frederick B. Barker, organisasi dikatakan sebagai

satu struktur hubungan manusia yang didalamnya terdapat tujuan-tujuan tertentu

dan memiliki unit-unit yang diatur secara sistematis untuk memajukan dan

mengejar tujuan atau kepentingan bersama..

Menurut Sondang P. Siagian, mendefinisikan organisasi sebagai setiap

bentuk persekutuan antara dua orang atau lebih yang bekerja bersama serta secara

formal terikat dalam rangka pencapaian suatu tujuan yang telah ditentukan, dalam

ikatan mana terdapat seseorang atau beberapa orang yang disebut atasan dan

seseorang atau kelompok orang yang disebut bawahan. Dari apa yang

dikemukakan oleh Sondang P. Siagian menunjukan dua pandangan terhadap

organisasi yakni : pertama memandang organisasi sebagai wadah dan yang kedua

memandang organisasi sebagai rangkaian hierarki.

Organisasi merupakan wadah dimana usaha kerja sama itu

diselenggarakan. James D. Mooney menyebutnya sebagai bentuk daripada

perserikatan manusia untuk mencapai dari suatu tujuan bersama (the form of every

association for attainment of common purpose). Sejalan dengan itu maka proses

47

mengorganisir (organizing) adalah penyusunan kerangkan kerja dengan membagi-

bagi an menghubungkan orang-orang dalam wadah tersebut. Dalam hal ini

wewenang, tugas, dan tanggung jawab menjadi kesatuan yang selaras.

Menurut Amitai Etziomi, menyatakan bahwa organisasi sebagai

pengelompokan orang-orang yang sengaja disusun untuk mencapai tujuan tertentu

. Kelompok semacam ini mempunyai karakteristik sebagai berikut :

1. Mempunyai pembagian kerja, kekuasaan dan pertanggungjawaban

2. Adanya suatu atau lebih pusat kekuasaan yang dapat dipergunakan untuk

mengendalikan usaha-usaha organisasi yang diarahkan untuk mencapai

tujuan.

3. Adanya penggantian kepegawaian, misalnya seseorang yang cara kerjanya

dianggap tidak memuaskan dapat diganti atau digeser oleh orang lain.

Orang awam secara sederhana merumuskan organisasi sebagai

berkumpulnya dua orang atau lebih untuk mencapai tujuan tertentu. Organisasi

juga dikatakan sebagai sarana atau alat untuk mencapai tujuan. Namun disini

bukan berarti alat dalam pengertian fisik mati seperti pisau untuk memotong,

tetapi sebagai organisme yang dinamis.

Dari beberapa rumusan mengenai organisasi terdapat tiga konsep

mengenai organisasi, yakni : 1. Spsialisasi. 2. Koordinasi. 3. Tujuan.

Istilah-istilah seperti himpinan, perkumpulan asosiasi, ikatan federasi dan

lain sebagainya itu merupakann sinonim dari istilah organisasi tersebut. Contoh

mengenai oranisasi sangat gampang kita lihat disekitar kita, seperti misalnya,

persatuan sepak bola, ikatan dokter Indonesia, asosiasi advokat Indonesia dan

lain sebagainya. Dan yang tidak kalah pentingnya adalah negara itu sendiri yang

merupakan salah satu bentuk organisasi.

3. Bentuk-Bentuk Organisasi

Mengenai bentuk organisasi , banyak ragam serta tife dari organisasi itu

sendiri yang tergantung dari sudut pandang orang yang mengkatagorikannya. Bila

bentuk organisasi kita pandang berdasarkan pada hubungan otoritas, maka dapat

dikatagorikan bentuk dari organisasi tersebut adalah : organisasi lini dan staf.

48

1. Organisasi Lini atau garis; yang mana otoritas mengalir dari puncak

organisasi yang dilimpahkan kepada unit-unit organisasi dibawahnya

dalam semua sektor pekerjaan. Demikian juga pertanggung jawabanya

akan mengalir dari tingkat yang paling bawah hingga ke tingkat yang

paling atas secara bertahap berdasarkan hierarki. Unit lini ini secara

langsung akan berhubungan dengan masyarakat atau para penggunanya.

2. Organisasi Staf; ini merupakan satuan unit yang membantu pimpinan

dalam bidang tertentu yang tidak ikut serta dalam otoritas lini. Unit ini

senantiasa menyibukan diri dalam pengembangan dan implementasi

kebijaksanaan-kebijaksanaan organisasinya.

Bila kita lihat dalam sistem pemerintahan kita, Presiden, Mentri,

gubernur, Bupati, Walikota, Camat, Lurah, Kepala Desa adalah merupakan unit

lini. Sedangkan para Sekretaris Jendral, Sekretaris Wilayah, Sekretaris Desa

merupakan unit staf. Namun demikian dalam kenyataanya pembagian fungsinya

tidak selamanya dapat dinyatakan dengan jelas.

Disamping bentuk organisasi tersebut diatas masih ada model

organisasi yang berkaitan dengan karakteristik dari organisasi itu sendiri yakni

:model tertutup, model terbuka dan model sintesa.

Model tertutup, model ini merupakan model teori yang paling

berpengaruh dalam pemikiran-pemikiran administrasi negara. Istilah yang lekat

dengan model ini seperti birokratik, hierarki, formal, rasional dan sebagainya.

Model terbuka, model ini yang secara traditional mempunyai pengaruh

yang besar pada administrasi niaga. Istilah yang lekat dengan model ini adalah

:kolegial, kompetitif, pasaran bebas, informal, natural dan sebagainya.

Model sintesis,Ini merupakan model baru yang bertitik tolak dari model

terbuka yang menjelaskan perilaku organisasi sebagai kondisi yang dimotivasi

oleh kebutuhan untuk merutinkan dan merasionalkan kerja internal organisasi

serta hubungannya dengan lingkungan. Model sintesa ini didasarkan atas tiga

asumsi yakni:

49

1. Organisasi dan lingkungannya dapat melakukan perubahan

2. Organisasi dan anggotanya bertindak untuk mempertahankan

hidupnya

3. organisasi dan anggotanya dapat membuat dan belajar dari kesalahan.

4. Koordinasi

Seperti telah disebutkan diatas, bahwa kualifikasi suatu kelompok untuk

dapat dikatakan sebagai suatu organisasi adalah : Spasialisasi, koordinasi, dan

tujuan.

Koordinasi menurut James D. Mooney dan Alan C. Reiley, adalah pengaturan

secara tertib usaha kelompok, untuk memberikan kesatuan tindakan dalam

mengejar satu tujuan tertentu.

Dikalangan ahli, koordinasi dikatakan sebagai konsekuensi dari

spesialisasi yang dilakukan dalam suatu organisasi. Setiap anggota organisasi

akan mendapat satu status dan peran formal tertentu, yang berbeda satu sama

lainnya. Untuk dapat menyatu padukan masing masing peran tersebut, untuk dapat

mencapai tujuan yang diinginkannya maka perlu adanya koordinasi. Kalau kita

ambil contoh seperti kesebelasan sepak bola, yang masing-masing individu

mempunyai peran yang berbeda-beda, namun mempunyai satu tujuan yakni dapat

memasukan bola ke gawang lawan. Maka dari itu koordinasi sangat diperlukan.

Dari uraian tersebut diatas, Pariata Westra mengemukakan hal yang dapat

terjadi bila kurangnya koordinasi , yaitu :

1. Akan terjadi perebutan yurisdiksi, masing-masing orang atau bagian akan

mengklaim bahwa itu merupakan wewenang bidang kerjanya.

2. Terdapat saling lempar tanggung jawab, karena masing-masing merasa

bahwa hal tersebut bukan bidang kerja yang termasuk dalam

lingkungannya.

3. Keputusan yang dibuat tidak akan sempurna, karena tidak terpenuhinya

secara lengkap semua keterangan dari satuan-satuan organisasi yang

bersangkutan.

50

4. Tumbuhnya banyak badan-badan khusus, seperti misalnya panitia, komisi,

tim dan sebagainya yang asing-masing berdiri sendiri untuk

menyelesaikan suatu tugas yang sebenarnya telah dapat dicakup untuk

dimasukakan dalam susunan organisasi yang sudah ada.

Untuk menghidari hal tersebut diatas sebagai sesuatu yang tidak

diinginkan, maka beliau (Pariata westra), mengemukakan beberapa usaha yang

dapat dilakukan untuk mengefektifkan fungsi koordinasi yaitu :

1. Pembagian kerja yang jelas

2. Pegembangan semangat kerjasama yang benar

3. Tersedia fasilitas kontak serta tata hubungan bagi semua piak

dalam organisasi

4. Menciptakan tahap kegiatan, dan mempertahankannya sebagai satu

konsep yang kontinyu.

5. Pengendalian

Pengendalian merupakan segala aktivitas yang dilakukan untuk membuat

kegiatan-kegiatan yang dilakukan oleh unit-unit kerja organisasi sesuai dengan

rencananya. Dengan kata lain pengawasan dimaksudkan untuk mencegah

terjadinya penyimpangan ataupun penyelewengan dari apa yang telah

direncanakan sebelumnya.

Adapun yang dijadikan tolak ukur dari pengendalian itu adalah rencana itu

sendiri. Dalam hal ini semakin jelas dan terperincinya suatu rencana, maka akan

semakin mudah untuk melaksanakannya.

Berkaitan dengan pengawasan ini, apakah pengawasan tersebut dilakukan

pada saat pelaksanaan suatu kegiatan atau pada akhir kegiatan. Terus siapa yang

melakukan pengawasan, kapan dan dimana ?. Hal seperti ini sebenarnya sudah

terselesaikan pada saat proses perencanaan. Karena dengan perencanaan yang

matang akan memudahkan untuk melaksanakan suatu kegiatan termasuk juga

dalam melakukan pengawasan ataupun pengendalian, sehingga apa yang akan

menjadi tujuannya akan dapat terlaksana secara optimal.

51

Bahan diskusi/latihan

1. Merumuskan pengertian organisasi dari masing-masing pendapat yang

berbeda

2. Mengapa koordinasi dipandang sebagai konsekuensi dari adanya

pembagian tugas atau spesialisasi.

3. Mengapa organisasi dikatakan sebagai fenomena sosial yang paling

menonjol dewasa ini?.

52

BAB VIII

MANAJEMEN

1. Istilah dan Pengertian

Istilah manajemen yang kita kenal dewasa ini adalah berasal dari kata

“management” yang bentuk dasarnya adalah “to manage”. Disamping masih

banyak istilah-istilah dari bahasa asing, seperti Latin, Perancis, Italia seperti

misalnya : manus, mano, manage/menege, meneggiare dan sebagainya. Dalam

banyak kepustakaan “maneggiare” lebih banyak disebut sebagai asal kata”

management”, yang artiya melatih kuda atau secara harfiah berarti

mengendalikan. Adapun kata “to manage”, dalam kamus inggris Indonesia dari

john M, Echols dan Hassan Shadily (1983), diartikan sebagai mengurus,

mengatur, melaksanakan, mengelola. Di Indonesia kata “management” (Inggris)

diterjemahkan dalam berbagai istilah, seperti : kepemimpinan,tata pimpinan,

ketatalaksanaan, pengaturan, pengelolaan, pengendalian, pengurusan, pembinaan,

penguasaan dan sebagainya.

Diluar dari pada itu kebanyakan para penulis menggunakan kata aslinya

yaitu management atau melakukan pembakuan ke dalam bahasa Indonesia

menjadi managemen/manajemen.

Menurut Waldo, dalam bukunya yang terkenal “ Pengantar studi

Administrasi Negara” merumuskan manajemen sebagai suatu rangkaian tindakan

dengan maksud untuk mencapai hubungan kerja sama yang rasional dalam suatu

sistem administrasi. Sondang P. Siagian menyebutkan manajemen sebagai

kemampuan atau keterampilan untuk memperoleh suatu hasil dalam rangka

pencapaian tujuan melalui kegiatan yang dilakukan orang lain.

Disisi lain The Liang Gie menganggap manajemen sebagai konsep dari

administrasi, beliau mengatakan bahwa manajemen adalah suatu proses, yaitu

rangkaian kegiatan penataan yang berupa penggerakan orang-orang dan

pengerahan fasilitas kerja agar tujuan kerja sama benar-benar tercapai.

53

Menurut Koontz dan Donnell, , merumuskan manajemen sebagai usaha

unuk mendapatkan hal-hal yang dikerjakan melalui usaha orang lain. Pendapat

yang hampir sama juga dikemukakan oleh GR. Terry, yang menyatakan

manajemen sebagai pencapaian suatu sasaran yang telah ditentukan sebelumnya

melalui usaha orang lain.

Secara umum manajemen dapat dianggap sebagai suatu proses yang

menggerakkan kegiatan dalam administrasi, sehingga tujuan yang telah dibentuk

benar-benar dapat tercapai.

2. Fungsi-fungsi manajemen

Dalam pembahasan sebelum yaitu berkaitan dengan paradima (paradigma

2) dalam administrasi negara telah disinggung mengenai funsi-fungsi manajemen

yang bersivat universal yang dapat diterapkan dimana saja dalam suatu unit

organisasi . Dalam paradigm,a ini telah tumbuh suatu keyakinan bahwa ada

prinsip-prinsip administrasi yang berlaku secara universal, seperti yang

dikemukakan oleh “Luther Gullick dan Lyndall Urwick”. Adapun prinsip-rinsip

tersebut adalah “ POSDCoRB”, sebagai satu akronim yang menggambarkan

aktivitas manajer yang pada umumnya ditemui pada setiap organisasi.

POSDCoRB, adalah singkatan dari : planing, organizing, staffing,

directing, coordinating, reporting dan budgeting. POSDCoRB, hendak

mengubah prinsip-prinsip dari teori administrasi menjadi praktek administrasi,

yang mana pusat perhatiannya adalah bagaimana organisasi seharusnya di

srtukturkan. Adapun penjelasan dari ke tujuh fungsi administrasi yang universal

tersebut adalah sebagai berikut :

1. Perencanaan (Planing).

Perencanaan adalah suatu kegiatan yang berkenaan dengan penyusunan

garis-garis besar yang memuat apa yang harus dikerjakan dan metode-metode

untuk melaksanakan dalam rangka mencapai tujuan organisasi. Pada dasarnya

perencanaan adalah penetapan sasaran-sasaran dan pengembangan alternatif

terpilih untuk tindakan mendatang guna mencapai suatu sasaran/tujuan.Suatu

perencanaan akn melibatkan satu prosedur sistematis untuk mengurangi

54

banyaknya pilihan yang mungkin tersedia untuk suatu kegiatan terentu yang telah

ditetapkan.

Dalam pengertian perencanaan tidak saja terkandung mengenai penetuan

sasaran, akan tetapi juga bagaimana mengantisipasi terhadap segala kemungkinan

yang terjadi selama proses pelaksanaan itu berlangsung. Menurut Henry Fayol ,

(Ali Mufiz ; 152), mengemukakan kualifikasi rencana yang baik adalah sebagai

berikut :

1. Didasarkan atas tujuan yang ditetapkan dengan jelas dan lugas;

2. Meliputi seluruh tindakan yang diperlukan bagi implementasi/pelaksanaan

suatu rencana;

3. Fleksibel, sehingga memungkinkan penyesuaian terhadap kondisi-kondisi

yang tidak diharapkan;

4. Berisi rencana-rencana yang meliputi wilayah-wilayah yang amat tidak

menentu;

5. Memungkinkan penecekan yang berulang kali;

6. Secara layak, harus disebarkan terhadap siapa saja yang berkepentingan

dengan rencana tersebut;

7. Adanya keseimbangan antara sumber dengan kegiatan yang akan

dilakukan.

Perencanaan pada dasarnya dibagi dalam pencanaan jangka pendek,

jangka menengah, dan jangka panjang, yang masing-masing telah disusun

sedemikian rupa sehingga apa saja yang akan dilaksanakan sesuai dengan rencana

yang telahditetapkan akan lebih mudah dilaksanakan.

2. Pengorganisasian (organizing)

Pengorganisasian adalah aktivitas-aktivitas yang berkaitan dengn

penyusunan struktur yang di rancang untuk membantu dalam pencapaian tujuan.

Secara khusus perencanaan merupakan suatu proses yang mengorganisasikan

orang-orang untuk melaksanakan misi utama mereka. Dalam administrasi negara,

oranisasi dan personalia merupakan dua factor utama yang siap untuk melakukan

55

tugas-tugas dan juga perubahan-perubahan yang diperlukan. Oleh karena itu

suatu struktur organisasi yang baik akan memungkinkan untuk melaksanakan

tugas-tugas dengan baik, namun apabila personalianya tidak termotivasi untuk itu

maka yang kena getahnya adalah organisasi itu sendiri. Namun apabila

pengorganisasiannya baik maka apa yang telah direncanakan niscaya akan

mencapai sasaran seperti yang diinginkannya.

3. Penyediaan Staf (staffing)

Penyediaan staf, maksudnya adalah pengerahan dan latihan sekelompok

orang untuk mengerjakan sesuatu tugas, serta memelihara kondisi kerja yang

menyenangkan. Agar staf memiliki tanggung jawab, maka upaya yang dilakukan

adalah dengan melakukan pengembangan staf. Pengembangan staf adalah satu

perangkat pengalaman yang dirancang untuk memperbaiki keahlian dan

penampilan pekerjaan dari para pekerja secara individual.

Adapun metode yang digunakan untuk mengembangkan staf adalah :

1. Latihan jabatan;

2. Penugasan khusus/pengalaman terpimpin;

3. Konperensi, seminar, pertemuan dan lain-lain;

4. Diskusi, permainan peranan, simulasi serta latihan kelompok;

5. Satuan tugas, kelompok kerja penelitian;

6. Pengembangan diri, (seperti kursus).

4. Pengarahan (Directing)

Walaupun struktur atau bangun yang menetapkan pembagian tugas bagi

setiap individu dalam suatu organisasi, namun tidak dengan sendirinya organisasi

tersebut dapat bekerja. Akan tetapi harus ada pembuatan keputusan-keputusan

serta yang menyatukan mereka melaui instruksi-instruksi. Kegiatan semacam

inilah yang dikatakan sebagai pengarahan.

Untuk dapat melaksanakan apa yang telah digariskan dalam perencanaan,

maka perlu adanya orang yang mampu untuk mengarahkan atau mengendalikan

setiap anggota suatu organisasi untuk melaksanakan tugas sesuai dengan

56

bidangnya masing masing dalam rangka pencapaian suatu tujuan. Disinilah

masalah kepemimpinan, komunikasi, motivasi akan memegang peranan yang

sangat besar, karena seorang pemimpin akan dituntut untuk membuat suatu

pilihan dari beberapa alternative yang ada.

5. Pengkoordinasian (Coordinating)

Menurut Luther Gullick, pengkoordinasian dimaksudkan untuk

mempertalikan atau menyatupadukan bagian-bagian pekerjaan dalam suatu

organisasi. Koordinasi menurut James D. Mooney dan Alan C. Reiley, adalah

pengaturan secara tertib usaha kelompok, untuk memberikan kesatuan tindakan

dalam mengejar satu tujuan tertentu.

Dikalangan ahli, koordinasi dikatakan sebagai konsekuensi dari

spesialisasi yang dilakukan dalam suatu organisasi. Setiap anggota organisasi

akan mendapat satu status dan peran formal tertentu, yang berbeda satu sama

lainnya. Untuk dapat menyatu padukan masing masing peran tersebut, untuk dapat

mencapai tujuan yang diinginkannya maka perlu adanya koordinasi.

Dalam manajemen koordinasi itu adalah sangat penting, agar segala

sesuatu kegiatan dapat dilakukan serempak dan terarah kepada tujuan yang

dikehendaki

6. Pelaporan (Reporting)

Fungsi ini berkaitan dngan pemberian informasi kepada pimpinan,

sehingga yang bersangkutan dapat mengikuti setiap perkembangan serta kemajuan

kerja yang telah dilaksanakan. Dengan cara seperti ini pimpinan maupun

anggotanya akan mendapatkan informasi yang terperinci, malui catatan, penelitian

maupun inspeksi.

Pelaporan kadangkala berdampingan dengan instruksi. Kalau instuksi

berjalan dari atas ke bawah sedangkan pelaporan berangkat dari bawah ke atas.

Dalam hal ini apa yang dilaporkan sudah barang tentu apa yag di instrusikan

sebelumnya.

57

7. Penganggaran (Budgeting)

Fungsi ini berkaitan dengan masalah perencanaan fiskal serta akuntansi.

Segala urusan keuangan dalam pemerintahan diarahkan pada pelaksanaan

kebijaksanaan-kebijaksanaan dan program-program yang telah ditetapkan. Dalam

hal ini masalah penganggaran merupakan suatu yang sangat penting, sebab

dengan d kalkuasi mengenai anggaran akan dapat memberikan suatu gambaran

mengenai kegiatan apa yang dapat dilaksanakan dengan dana yang ada. Namun

disisi lain masalah penganggaran sudah diperhitungkan dalam perencanaan,

sehingga dari penyusunan perencanaan sudah diperhitungkan masalah anggaran

yang diperlukan termasuk juga antisifasi terhadap kenaikan harga barang dalam

jangka waktu berjalan. Adapun penganggaran merupakan penyusunan dan

penetapan anggaran belanja yang diperlukan untuk pelaksanaan planning.

Planning tanpa budgeting tidak mungkin dapat dilaksanakan, sehingga planning

akan gagal apabila anggaran yang disediakan tidak dapat mencukupi biaya yang

diperlukan dalam melaksanakan suatu kegiatan sesuai dengan rencana yang telah

ditetapkan.

Disamping fungsi-fungsi manajemen seperti yang dikemukakan oleh

Luther Gulick masih ada fungsi-fungsi manajemen ayang dikemukakan oleh

orang lain, sebagaimana dikemukakan oleh : GR Terry, Henri Fayol, Maupun

oleh Koontz dan Donnell.

Berikut ini adalah perbandingan antara fungsi-fungsi manajemen yang

dikemukakan oleh ke empat sarjana tersebut adalah :

G.R Terry Henri Fayol Koontz & Donnell Luther Gulick

Planning Planning Planning Planning

Organizing Organizing Organizing Organizing

Stafing Stafing

Actuating Commanding Directing Directing

Coordinating Coordinating

Controling Controlling Controlling Reforting

Budgeting

58

3. Hubungan antara organisasi dengan manajemen

Pembahasan mengenai organisasi pada gilirannya juga akan membahas

mengenai manajemen. Organisasi dan manajemen, di ibaratkan sekeping uang

logam dengan dua sisi yang berbeda (satu sisi organisasi, sedangkan sisi lainya

adalah manajemen). Jika organisasi lebih menekankan pada aspek statisnya, maka

manajemen lebih menekankan pada aspek dinamisnya. Organisasi tidak akan

berjalan sebagaimana yang diharapkan apabila tidak didukung oleh manajemen

yang baik. Demikian juga halnya manajemen yang baik tidak akan berdaya guna

apabila tidak ada wadah yang akan melaksanakannya, yang dalam hal ini adalah

organisasi. Oleh karena itu antara organisasi dengan manajemen mempunyai

hubungan yang sangat erat bahkan sulit untuk dipisahkan.

Bahan diskusi/latihan.

1. Jelaskan mengenai fungsi-fungsi manajemen yang bersifat universal

yang dikemukakan oleh ke empat sarjana seperti tersebut diatas.

2. Sebutkan rumusan mengenai manajemen dari bebrapa pendapat yang

anda ketahui.

3. Diskusikan mengenai hubungan antara organisasi dengan manajemen.

59

BAB IX

BIROKRASI

1. Pengantar

Pada umumnya pengertian birokrasi dalam masyarakat luas senantiasa

dikaitkan dengan segala sesuatu yang serba lamban, berbelit-belit dan seba

formalitas didalam penyelesaian urusan-urusan birokrasi.

Dalam kehidupan sehari-hari sering kita mendengar keluhan mengenai

daya kerja dari organ pemerintah., bahwa segala macam keburukan, kelemahan

prestasi kerja organ pemerintahan, diungkapkan dengan kata-kata seperti prosedur

yang kaku, proses penyelesaian yang bertele-tele, pelayanan yang membosankan

dan segala sumpah serapah serta caci maki tentang organ pemerintah. Dengan

kata lain bahwa birokrasi merupakan sumber dari segala kekeburukan fungsi serta

aktivitas organ pemerintahan. Melihat hal tesebut dapatlah dikatakan bahwa

segala bentuk kelemahan dari birokrasi tersebut adalah merupakan bentuk

negative dari birokrasi itu sendiri, karena konsep yang sebenarnya tidaklah

demikian. Namun kalau kita mau jujur sebenarnya konsep birokrasi seperti yang

dikemukakan oleh pencetusnya yaitu Max Weber tidaklah demikian. Menurut

beliau “Max Weber” birokrasi adalah salah satu bentuk organisasi belaka,

Dengan birokrasi dimaksudkan sebagai suatu sistem otorita yang ditetapkan

secara rasional oleh berbagai peraturan. Disini Birokrasi dimaksudkan untuk

mengorganisasikan secara teratur suatu pekerjaan yang dilakukan oleh orang

banyak yang mana penerapannya senantiasa dikaitkan dengan tujuan yang

hendak dicapai, yang tidak hanya berlangsung dikalangan pemerintahan, tetapi

juga berlangsung di dunia ekonomi, sosial.

2. Pengertian

Birokrasi di dalam webster’s New Collegiate Dictionary di beri penjelasan

sebagai berikut :

a. Suatu sistem untuk melaksanakan usaha-usaha melalui biro-

biro/kantor-kantor yang dikepalai oleh seorang kepala/ketua

60

b. Keresmian dalam pemerintah, sehingga menimbulkan kesan yang

kaku, aturan-aturan yang formal.

c. Jabatan-jabatan pemerintahan secara kolektif.

Menurut Advance Leaner’s Dictionary of Curent English, birokrasi

diberi pengertian sebagai berikut :

a. Pemerintahan yang dilaksanakan oleh pejabat-pejabat/pegawai-pegawai

yang digaji dan tidak dipilih oleh rakyat biasa;

b. Sistem pemerintahan dimana para pejabat mempunyai kekuasaan yang

besar dan rakyat biasa tidak diperbolehkan untuk menetapkan hal-hal yang

berkaitan dengan kepentingan mereka.

Harold J. Laski, mengatakan bahwa birokrasi adalah istilah yang

biasanya digunakan dalam sistem pemerintahan, dimana pengawasan terletak

sepenuhnya dalam tangan para pejabat yang kekuasaannya membatasi

kemerdekaan warganegara”.

J. Pfiffner dan Frank P. Sherwood mengatakan bahwa “ Birokrasi adalah

para administrator yang melaksanakan hukum-hukum atau aturang-aturan dan

kebijaksanaan-kebijaksanaan pemerintah”.

Dari pengertian tersebut diastase terlihat bahwa pengertian birokrasi itu

kesemuannya dihubungkan dengan pemerintahan, meskipun “ Peter A. Blau dan

Chales H.Page” mengatakan bahwa birokrasi tidak hanya dikenal dalam

organisasi pemerintahan saja, tetapi juga pada semua organisasi-organisasi besar

yang dihasilkan oleh proses rasionalisasi, seperti organisasi militer serta

organisasi-organisasi niaga .

Menurut Fritz morstein Marx, Birokrasi sebagai tife organisasi yang

dipergunakan pemerintah modern untuk melaksanakan tugas-tugasnya yang

bersifat spesialisasi dilaksanakan dalam sistem administrasi dan khususnya oleh

aparatur pemerintah.

Sedangkan menurut Dennis Wrong, Birokrasi organisasi diangkat

sepenuhnya untuk mencapai suatu tujuan tertentu dari berbagai ragam tujuan.

61

Sebagai oarganisasi secara hierarki dengan jalan komando yang tegas dari atas

kebawah, ia amenciptakan pembagian pekerjaan yang jelas menugasi setiap

organisasi dengan tujuan yang spedifik.

Menurut Max Weber, birokrasi merupakan suatu otorita yang ditetapkan

secara rasional oleh berbagai peraturan. Dengan demikian birokrasi dimaksudkan

untuk mengorganisasikan secara teratur suatu pekerjaan yang harus dilakukan

oleh banyak orang. Dalam pemikiran Webwer, bahwa setiap aktivitas yang

menuntut koordinasi yang ketat terhadap kegiatan-kegiatan dari sejumlah orang

melibatkan keahlian khusus, maka satu-satunya peluang adalah dengan

mengangkat atau menggunakan organisasi birokratis.

Istilah birokrasi pada umumnya selalu dikaitkan dengan pemerintah,

sehingga dapat dikatakan bahwa birokrasi merupakan administratieve body atau

badan administrasi atau organisasi administrasi yang melaksanakan tugas-tugas

dan kebijaksanaan-kebijaksanaan yang telah ditetapkan untuk mencapai tujuan

pemerintah.

Sebagai badan administrasi pemerintahan, maka didalamnya terdapat

hierarki (susunan tingkatan) jabatan dar iyang paling tinggi sampai yang paling

rendah untuk mempermudah serta memperlancar jalannya pekerjaan. Hal ini

sesuai dengan pendapat dari Prof. DR.PJ. Bouman, yang menyatakan bahwa

“birokrasi adalah suatu susunan jabatan yang bertingkat-tingkat dengan

pengangkatan yang merdekan dan pada orang-orang yang ahli pada jabatan-

jabatan tepat dan kekuasaannya ditetapkan dengan teliti”. Sedangkan menurut

Victor Thomson, menganggap birokrasi sebagai suatu susunan yang terdiri dari

hierarki otorita dan pembagian kerja yang amat diperinci.

Dari kedua perumusan tersebut pada dasarnya menggunakan pendekatan

Structural, disamping itu ada pula pendekatan behavioral (perilaku), yaitu dengan

menambahkan karakteristik structural dari birokrasi (perilaku positif birokrat ),

dan juga pendekatan pencapaian tujuan, yaitu menganggap birokrasi sebagai suatu

organisasi yang memaksimalkan efesiensi dalam administrasi dalam kerangkan

usaha pencapaian tujuan organisasi.

62

1. Karakteristik Birokrasi.

Menurut “Dennis H. Wrong”, mengungkapkan bahwa

birokrasi mempunyai ciri structural utama sebagai berikut :

a. Pembagian tugas;

b. Hierarki otorita;

c. Peraturan dan ketentuan yang terperinci;

d. Hubungan impersonal (tidak mengenai pribadi) diantara pekerja.

Bahwa dalam setiap oarganisasi ada dua kelompok, apapun namannya

yaitu :

1. Mereka yang diatas atau kelompok superior atau pemimpin atau penguasa dan

sebagainya;

2. Mereka yang ada di bawah atau kelompok sub ordinasi atau mereka yang

dikuasai, bawahan, pengikut dan sebagainya.

Agar kedua kelompok tersebut terjalin kerja sama, maka diperlukan

adanya sistem hubugan yankni yang lebih tinggi akan memberi perintah kepada

yang lebih bawah, sementara yang bawah harus melaoporkan apa yang dikerjakan

sesuai dengan aperintah yang diterima. Karekter ini dapat diterima disemua jenis

struktur birokrasi dengan tidak memandang jenis dan tujuan organisasi Menurut

“Max Weber” di dalam membicarakan karakteristik birokrasi memberikan enam

buah ciri sebagai berikut :

1. Terdapat prinsip yang pasti dan wilayah yurisdiksi yang resmi, yang pada

umumnya diatur dengan hukum atau peraturan-peraturan administrasi;

Pada ciri ini tedapat tiga elemen, yaitu :

1. aktivitas yang teratur

2. otorita untuk memberi komando

3. metodologi (tata kerja).

Ketiga elemen tersebut diatas sangat menonjol dalam bidang pemerintahan.

2. Terdapat prinsip hierarki dan tingkat otorita yang mengatur sistem.

63

Dalam hal ini bahwa setiap organisasi selalu ada dua kelompok orang

yaitu kelompok pertama adalah mereka yang merupakan kelompok

superior atau diatas yang merpakan unsure pimpinan atau penguasa, dan

kelompok kedua adalah merekan yang ada di bawah atau kelompok

subordinasi atau kelompok yang dipimpin. Agar keduanya dapat

berlangsung seperti yang diharapkan maka diperlukan adanya suatu sistem

hubungan (human relation), yaitu keseluruhan rangkaian hubungan antara

atasan dengan bawahan, yang mana atasan memberikan perintah kepada

bawahan, sedangkan bawahan akan memberikan laporan kepada atasan

mengenai apa yang telah mereka kerjakan sesuai dengan perintah yang

diterimanya.

3. Manajemen didasarkan atas dokumen-dokumen yang dipelihara dalam

bentuk aslinya. Jadi dalam hal ini peranan staf sangat diperlukan

4. Terdapat spesialisasi dan pengembangan pekerja melalui latihan-latihan;

5. Berlakunya aturan-aturan umum mengenai manajemen;

6. Aktifitas organisasi menuntut kapasitas pekerja secara penuh.

3. Tife ideal birokrasi

Menurut “Max Weber” mengemukakan tiga tipe ideal dari birokrasi

berkaitan dengan otorita yaitu :

1. Otorita Tradisional., otorita ini meletakkan dasar-dasar legitimasi pada

pengawasan sebagaimana diberlakukan di masa yang lampau yang

dewasa ini masih berlaku. Para pemegang kekuasaan merasa takut untuk

tidak mengikuti cara-cara lama yang bersifat tradisional, karena

perubahan-perubahan berikutnya akan menggerogoti sumber-sumber

legitimasinya. Jiksa penguasa meninggalkan cara-cara lama, maka

kepribadianya aka menjadi luntur. Akan tetapi setiap penggantian

penguasa, maka akan dipilih melalui cara-cara tradisional, sehingga

dengan demikian sistem otorita akan tetap berlanjut.

2. Otorita Kharismatik, hal ini timbul karena penghambaan seseorang

kepada individu yang memiliki hal-hal yang tidak biasa atau luar biasa.

64

Individu yang dipatuhi itu misalnya memiliki sifat heroik, ciri-ciri atau

sifat pribadi lainnya yang amat menonjol. Seorang pemimpin yang

khartismatik akan selalu dipatuhi oleh para pengikutnya yang dianggap

akan dapat membawa mereka pada tujuan yang ingin dicapainya. Pada

otorita ini pada umumnya tetap membuka peluang bagi terjadinya

perubahan.

3. Otorita legal rasional, otorita ini didasarkan atas aturan-aturan yang

ditetapkan secara legal. Dalam hal ini kesetiaan, kepatuhan hanya

dengan legalitas formal dari pemimpinnya, serta hanya terbatas urusan-

urusan yang bersifat formal, yang terikat oleh aturan-atuan yang berlaku.

4. Peranan birokrasi

Peranan birokrasi sebagaimana yang dikemukakan oleh Sukarna adalah

sebagai berikut yaitu:

1. Mencukupi kebutuhan yang selalu berubah-ubah dari masyarakat;

2. Memberi saran-saran politik dan kebijaksanaan kepada pemerintah;

(adanya pemisahan yang tegas antara perumus kebijaksanaan dengan

pelaksana kebijaksanaan).

3. Mempengaruhi anggota badan leguislatif(badan perwakilan rakyat);

4. membuat peraturan pelaksana dari ketentuan-ketentuan politik yang

diwujudkan dalam Undang-undang;

5. Menjalankan pekerjaan sehari-hari, yaitu yang bertalian dengan kegiatan

pemerintah.

Sedangkan Robert Presthus, menyebutkan peranan birokrasi adalah

sebagai berikut :

1. Pembuatan peraturan dibawah Undang-undang (delegated

legislation);

65

2. Pemrakarsa kebijaksanaan; peranan ini munculkarena birokrasilah

yang mempunyai pengetahuan teknis. Hal ini sering dikatakan

sebagai peranan kritis birokrasi dalam permulaan (pemrakarsa

kebijaksanaan, sehingga tidaklah aneh apabila sebagian besar

Undang-Undang yang ada rancangannya berasal dari birokrasi.

3. Hasrat internal birokrasi untuk memperoleh kekuasaan, keamanan

dan kepatuhan atau loyalitas.

5. Kelemahan birokrasi

Kelemahan atau problem birokrasi akan berkisar pada empat hal, yaitu :

1. Standard efisiensi fungsional,

Dengan maksud untuk menghindari birokrasi tidak efisien, kacau

balau, berbelit-belit, maka perlu adanya satu standard yang dapat

dipergunakan untuk mengukur tingkat pencapaian efisiensi secara

fungsional.

2. Penekanan yang berlebihan terhasdap rasionalitas, impersonalitas

dan hierarkie,

Bahwa poenekanan yang berlebihan (sangat formal), menyebabkan

birokrasi menjadi kaku, tidak fleksibel sehingga menghalangi

perubahan-perubahan yang sebenarnya amat diperlukan.

3. Adanya penyelewengan tujuan.

Kecendrungan birokrasi untuk setia dan patuh kepada peraturan

yang dipandang sebagai preseden bagi tujuan organisasinya

4. Pita merah (red tape),

Pita merah ini disebabkan oleh adanya kecendrungan alamiah dari

manusia yang berada dalam lingkungan birokrasi untuk merutinkan

aktivitas-aktivitas yang dilakukan. Pita merah adalah suatu istilah

yang dimaksudkan untuk menunjukan adanya prosedur-prosedur

birokratik yang mempunyai ciri ketaatan mekanis pada peraturan,

formalitas, yang berlebihan. Konsep pita merah ini memberikan

ekspresi yang negatif yang akan mempengaruhi biokrasi.

66

Bahan diskusi/latihan :

1. Diskusikan mengenai disfungsi dari birokrasi.

2. Uraikan mengenai konsep birokrasi seperti yang dikemukakan oleh

pencetusnya (Max Weber).

3. Jelaskan mengenai otorita legal rasional dalam sistem administrasi di

negara kita.

.

67

DAFTAR PUSTAKA

Ali Mufiz, 2009. Pengantar Administrasi Negara, cet. Kesembilan, Universitas

Terbuka, Jakarta

Inu Kencana Syafiie, Djamaludin Tanjung, Supardan Modeong, 1999, Ilmu

Administrasi Publik, Rineka Cipata, Jakarta

Irfan Islamy, M, 1997, Prinsip-Prinsip Perumusan Kebijaksanaan Negara, Cet

Kedelapan, Jakarta

Miftah Thoha, 1997,Dimensi-dimensi Prima Ilmu Administasi Negara, PT. Raja

Grafindo Persada, Jakarta

Sondang P Siagian, 1986, Filsafat Administrasi, Gunung Agung, Jakarta

Sukarna, 1989 Pengantar Ilmu Administrasi, CV. Mandar Maju, Bandung

Ulbert Silalahi, 2002, Studi tentang ilmu administrasi, konsep, teori dan dimensi,

Sinar Baru Algesindo, Bandung

Utrecht, E, 1986, Pengantar Hukum Administrasi Negara Republik Indonesia,

Pustaka Tinta Mas , Surabaya

Widjaja. AW, 2004, Etika Administrasi Negara, Bumi Aksara, Jakarta

68