1

Birokrasi Pemerintahan pada Pemerintah Kabupaten/Kota

(Tinjauan terhadap Desentralisasi dan perkembangan Birokrasi)

BAB I

Pendahuluan

1.1 Latar Belakang Masalah

Salah satu dasar pemikiran yang dominan dalam

perjalanan evolusi konsep desain organisasi adalah prinsip Max

Weber tentang organisasi ideal. Konsep Max Weber tersebut

kemudian dikenal dengan istilah birokrasi. Birokrasi itu sendiri

berasal dari gabungan kata biro (bureau) yang artinya kantor,

tempat kerja, dan krasi (kratia/kratos) yang artinya kekuatan

atau peraturan.

Sebagai teori manajemen klasik, konsep Max Weber

mengenai prinsip organisasi ideal dan birokrasi memberikan

fondasi bagi munculnya pemikiran-pemikiran baru perihal

desain organisasi. Sayangnya, birokrasi kini identik dengan

ketidakefisienan, kaku, dan sikap malas sehingga istilah

birokrasi selalu dikonotasikan negatif. Padahal, birokrasi bukan

masalah baik atau buruk atau positif-negatif. Ia hanyalah

sebuah desain organisasi yang melalui perlakuan tertentu bisa

berjalan efisien.

Stephen Robbins dalam bukunya Organizational

Behavior, mengemukakan 7 (tujuh) prinsip dasar Max Weber

2

yang perlu diterapkan dalam membangun organisasi agar

dapat mencapai tujuannya. Ketujuh prinsip tersebut adalah1:

1. Pembagian Kerja. pekerjaan dipecah-pecah sehingga jelas

pembagian masing-masing anggota

2. Hirarki kewenangan yang jelas. Struktur organisasi disusun

bertingkat dan memastikan jabatan yang lebih rendah

berada di bawah supervisi dan kontrol dari yang lebih

tinggi. Garis komando dan garis koordinasi diciptakan

untuk meperjelas alur pelaporan diantara anggota

organisasi.

3. Formalisasi yang tinggi. Untuk mengatur perilaku anggota

organisasi, perlu disusun peraturan dan prosedur formal

sebagai sebuah sistem. Poin ini sangat relevan dengan

besaran organisasi. Semakin organisasi tumbuh besar,

maka perlu ada formalisasi agar semua hal berjalan

standar.

4. Impersonal. Tindakan dan keputusan yang berlaku di

dalam organisasi tidak melibatkan perasaan pribadi. Tidak

diperbolehkan konflik kepentingan berperan dalam

pengambilan keputusan

5. Keputusan personalia berdasarkan kemampuan.

Keputusan tentang promosi, seleksi, didasarkan atas

kualifikasi, keberhasilan atau prestasi. Organisasi harus

menciptakan merit sistem berjalan secara sesuai.

6. Adanya jenjang karir bagi anggota organisasi. Prinsip ini

mengasumsikan bahwa keanggotaan organisasi seseorang

adalah seterusnya (continuous basis). Dengan jenjang karir

1 Stephen Robbins, Organizational Behaviour, (San Diego State University Prentice Hall International, Inc), diakses dari http://wwwuser.gwdg.de/~uwuf/pdfdatei/orga/Chapt1.pdf,

pada tanggal 18 Oktober 2013.

3

diharapkan anggota dapat mengejar karir dan menjaga

komitmen terhadap organisasi.

7. Pemisahan yang jelas antara kehidupan pribadi dan

organisasi. Dalam organisasi ideal, pengambilan keputusan

dilakukan semaksimal mugkin berjalan rasional. Artinya,

anggota organisasi harus dapat memisahkan kehidupan

organisasi dan kehidupan organisasi.

Budaya birokrasi pemerintah Indonesia sendiri

terbentuk melalui proses sejarah yang panjang yang dimulai

dari pemerintahan kerajaan-kerajaan tradisional di Indonesia.

Pada masa penjajahan, birokrasi pemerintahan diwarnai oleh

kekuasaan kolonial Belanda dan pemerintahan Jepang hingga

masa kemerdekaan Republik Indonesia tahun 1945. Pasca

kemerdekaan, birokrasi pemerintah Indonesia terus berproses

dalam rangka mencari bentuk yang ideal hingga diterapkannya

otonomi daerah sekarang ini.

Proses sejarah yang panjang telah banyak

menunjukkan bukti bahwa sosok birokrasi Indonesia masih

jauh dari gambaran ideal yang digambarkan oleh Max Weber

sebagaaimana penjelassan diatas. Sosok birokrasi Indonesia

saat ini masih belum mewakili rakyat Indonesia, justru

sebaliknya kebanyakan rakyat Indonesia bersifat antipati

dengan sosok birokrasi ssaat ini. Karena birokrasi yang

diharapkan bersifat legal rasional, semakin berkembang fungsi

dan peranannya tidak hanya sekedar instrumen teknis

penyelenggara administrsi pemerintahan yang terikat

konstitusi.

Bergulirnya roda reformasi sejak 1998 menuntut agar

terjadi perubahan di segala bidang, tidak terkecuali masalah

birokrasi. Jika birokrasi tidak melakukan perubahan maka ia

akan memasuki tahap kemelut yang akan merugikan masa

4

depan sistem politik Indonesia. Mengawali agenda reformasi,

beberapa undang-undang yang dianggap tidak relevan lagi

isinya diganti dengan undang-undang yang baru. Di bidang

pemerintahan, ditetapkan Undang-Undang Nomor 22 Tahun

1999 tentang Pemerintahan Daerah yang kemudian direvisi

pada tahun 2004 dengan dikeluarkannya Undang-Undang

Nomor 32 Tahun 2004 dan pada tahun 2008 dengan

dikeluarkannya Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008.

Perubahan tata penyelenggaraan pemerintahan sebagai akibat

dari adanya otonomi daerah tentu akan membawa berbagai

konsekuensi yang cukup signifikan bagi para birokrat sebagai

pelaksana penyelenggara negara.

Sosok birokrasi yang demikian membutuhkan

perubahan/reformasi fundamental, yang tidak saja berubah

pada sistemnya namun juga aparaturnya. Reformasi adalah

mengubah atau membuat sesuatu menjadi lebih baik

daripada yang sudah ada. Dengan berlakunya Undang-Undang

Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, kini

daerah memiliki kewenangan untuk mengurus daerahnya

sendiri. Pasal 2 ayat (3) menyebutkan bahwa Pemerintahan

Daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya kecuali urusan

pemerintahan yang menjadi urusan Pemerintah, dengan tujuan

meningkatkan kesejahteraan rakyat, pelayanan umum dan

daya saing daerah. Demi mencapai tujuan tersebut,

Pemerintahan Daerah memiliki struktur organisasi sebagai

berikut:

1. Pemerintahan daerah yang terdiri atas pemerintah daerah

provinsi dan DPRD provinsi;

2. Pemerintahan daerah kabupaten/kota yang terdiri atas

Pemerintahan daerah kabupaten/kota dan DPRD

kabupaten/kota.

5

Dengan struktur organisasi yang demikian,

bagaimana pemerintah daerah pada tingkat kabupaten/kota

membenahi aparatur dan infrastuktur agar tercapai tujuan

sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Nomor 32

Tahun 2004? Karena pada tingkatan daerah (lokal) kedudukan

bupati/walikota memiliki pengaruh yang sangat besar, tidak

saja pada tingkatan aparatur namun juga pada tingkatan

pemangku adat. Bupati/walikota sebagai pejabat pembina

kepegawaian di daerah memiliki otoritas yang sangat kuat

untuk menentukan arah dan tujuan birokrasi itu sendiri.

1.2. Perumusan Masalah

Adapun rumusan masalah dalam penulisan makalah ini sebagai

berikut:

1. Bagaimana reformasi birokrasi yang terjadi pada

tingkat kabupaten/kota?

2. Bagaimana pengaruh desentralisasi terhadap

perkembangan reformasi di kabupaten/kota?

6

BAB 2

PEMBAHASAN

2.1 Sejarah Birokrasi

Kondisi birokrasi di Indonesia saat ini masih

jauh dari nilai-nilai ideal. Ibarat gajah di pelupuk mata

idak kelihatan, carut marut kondisi birokrasi di Indonesia

kadang tidak disadari oleh aparatur pemerintah itu

sendiri. Berdasarkan hasil survey yang diadakan oleh

Political and Economic Risk Consultancy (PERC) di tahun

2010, menempatkan Indonesia sebagai negara dengan

sistem birokrasi terburuk kedua di Asia setelah India. 2

Birokrasi di Indonesia sendiri telah terbentuk

sejak lama, yakni sejak zaman kerajaan nusantara.

Sebagai contoh di kerajaan Majapahit. Majapahit pernah

menjadi kerajaan terbesar di Nusantara di tahun 1293-

1500 M. Wilayah kerajaannya terbentang dari mulai

Swarnabhumi (sekarang Thailand) sampai dengan

2 http://www.asiarisk.com/subscribe/dataindx.html, PERCs 2013 Report on Corruption in

Asia, diakses melalui http://www.pamonginstitute.com/ pada 19 Oktober 2013.

7

Papua. Dengan wilayah kerajaan yang begitu luas

dibutuhkan aparatur negara yang memiliki loyalitas dan

integritas tinggi.

Sebagai sebuah kerajaan, sistem Pemerintahan

Majapahit menganut sistem monarki dimana

menempatkan Raja sebagai penjelmaan dewa di dunia

dan memegang otoritas tertinggi Raja dibantu oleh

sejumlah pejabat birokrasi dalam melaksanakan

pemerintahan. Perintah raja biasanya diturunkan kepada

pejabat-pejabat di bawahnya, antara lain yaitu:

Rakryan Mahamantri Katrini, biasanya dijabat putra-

putra raja

Rakryan Mantri ri Pakira-kiran, dewan menteri yang

melaksanakan pemerintahan

Dharmmadhyaksa, para pejabat hukum keagamaan

Dharmma-upapatti, para pejabat keagamaan

Kerajaannyapun terbagi atas wilayah wilayah

sebagaimana berikut:

Bhumi: kerajaan, diperintah oleh Raja

Nagara: diperintah oleh rajya (gubernur),

atau natha (tuan), atau bhre (pangeran atau bangsawan)

Watek: dikelola oleh wiyasa,

Kuwu: dikelola oleh lurah,

Wanua: dikelola oleh thani,

Kabuyutan: dusun kecil atau tempat sakral.3

Setelah kerajaan-kerajaan Nusantara runtuh, sistem

birokrasi di Indonesia, banyak dipengaruhi oleh sistem

3 Padma Sanjaya, Struktur Pemerintahan Kerajaan Majapahit, http://sejarahdinusantara.blogspot.com/2012/05/struktur-pemerintahan-kerajaan.html, diakses

pada tanggal 19 Oktober 2013.

8

kolonial Belanda yang saat itu menjajah Indonesia selama

hampir 350 tahun. Kolonialisme Belanda dimulai dengan

munculnya VOC (Verenigde Oostindische Compagnie) pada

tahun 1862. Pada masa itu Belanda menerapkan administrasi

kolonial (Binnenlandsche Bestuur) yang mengenalkan sistem

administrasi dan birokrasi modern, sedangkan pada sisi lain

sistem administrasi tradisional (Inhemsche Bestuur) masih

tetap dipertahankan. Artinya Belanda tetap memakai jasa-jasa

pegawai pribumi yang berasal dari priyayi untuk kegiatan-

kegiatan birokratis-administratif. Sementara itu untuk

mengawasi mereka diangkat pejabat Belanda dengan

mengambil model Barat dengan jabatan residen, asisten

residen dan countreuler yang hierarkinya bertanggung jawab

kepada Gubernur Jenderal.

Pasca kemerdekaan, Negara ini berusaha mencari

format pemerintahan yang cocok untuk kondisi saat itu.

Berakhirnya masa pemerintahan kolonial membawa

perubahan sosial politik yang sangat berarti bagi

kelangsungan sistem birokrasi pemerintahan. Perbedaan

pandangan yang terjadi diantara pendiri bangsa di awal masa

kemerdekaan tentang bentuk Negara yang akan didirikan,

termasuk dalam pengaturan birokrasinya, telah menjurus ke

arah disintegrasi bangsa dan keutuhan aparatur

pemerintahan. Pada masa awal kemerdekaan, Negara ini

mengalami perubahan bentuk Negara, dan ini yang

berimplikasi pada pengaturan aparatur Negara atau birokrasi.

Pada masa orde baru, negara ini menganut sistem

pemerintahan presidensial, dimana presiden memegang

kekuasaan selaku pimpinan pemerintahan, mandataris MPR

dan Panglima tertinggi Angkatan Bersenjata Republik

Indonesia. Era 1970an mulai diterapkan asas dekonsentrasi,

dimana pemerintah pusat melimpahkan sebagian wewenang

9

ke Pemerintah Daerah Tingkat I, dan Pemerintah Daerah

Tingkat I melimpahkan wewenang kepada Pemerintah

Daerah tingkat II. Hanya urusan yang merupakan urusan

Pemerintah Pusat yang tidak dilimpahkan, yaitu agama,

pertahanan dan kemanan serta kebijakan fiskal dan moneter.

Peraturan mengenai Pemerintahan Daerah diawali sejak

tahun 1974 dengan keluarnya Undang-Undang Nomor 5

Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah,

lalu direvisi dengan Undang-Undang Tahun 22 Tahun 1999

tentang Pemerintahan Daerah. Berlakunya Undang-Undang

Nomor 22 Tahun 1999 menjadi awal dimulainya pergeseran

pusat-pusat kewenangan dalam penyelenggaraan pemerintah

dan pembangunan dari pusat ke bawah. Pasca reformasi,

Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dinyatakan tidak

berlaku dan diganti dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun

2004 tentang Pemerintahan Daerah. Pada Undang-Undang 32

Tahun 2004 inilah asas desentralisasi secara murni dan

konsekuen mulai dilaksanakan, ditandai dengan pemberian

otonomi kepada daerah untuk mengatur dan mengurus

sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat

setempat menurut aspirasi masyarakat untuk meningkatkan

daya guna dan hasil guna penyelenggaraan pemerintahan

dalam rangka pelayanan terhadap masyarakat dan

pelaksanaan pembangunan sesuai dengan peraturan

perundang-undangan.

2.2 Pengertian Reformasi Birokrasi

Bergulirnya reformasi pada tahun 1998,

mempengaruhi pada perubahan sistem pemerintahan di

Indonesia. Hal ini ditandai dengan adanya 4 (empat) kali

10

perubahan (amandemen) pada konstitusi Negara Republik

Indonesia, Undang-Undang Dasar 195 (UUD 1945).

Trend reformasi tidak saja berlaku pada sistem

pemerintahan dan sistem politik di Indonesia, tetapi juga

merambah pada atmosfer birokrasi di Indonesia. Punggawa

reformasi birokrasi saat ini ada di Kementrian

Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi

(Kemenpan).

Pada dasarnya Reformasi Birokrasi adalah suatu

perubahan signifikan elemen-elemen birokrasi seperti

kelembagaan, sumber daya manusia aparatur,

ketatalaksanaan, akuntabilitas, aparatur, pengawasan dan

pelayanan publik, yang dilakukan secara sadar untuk

memposisikan diri (birokrasi) kembali, dalam rangka

menyesuaikan diri dengan dinamika lingkungan yang

dinamis. Perubahan tersebut dilakukan untuk

melaksanakan peran dan fungsi birokrasi secara tepat,

cepat dan konsisten, guna menghasilkan manfaat sesuai

diamanatkan konstitusi. Perubahan kearah yang lebih baik,

merupakan cerminan dari seluruh kebutuhan yang bertitik

tolak dari fakta adanya peran birokrasi saat ini yang masih

jauh dari harapan. Realitas ini sesungguhnya menunjukan

kesadaran bahwa terdapat kesenjangan antara apa yang

sebenarnya diharapkan, dengan keadaan yang

sesungguhnya tentang peran birokrasi dewasa ini.

Reformasi birokrasi merupakan salah satu upaya

pemerintah untuk mencapai good governance. Melihat

pengalaman di sejumlah negara menunjukan bahwa

reformasi birokrasi merupakan langkah awal untuk mencapai

kemajuan negara. Melalui reformasi birokrasi, dilakukan

penataan terhadap sistem penyelenggaraan pemerintahan

yang tidak hanya efektif dan efesien tapi juga reformasi

11

birokrasi menjadi tulang punggung dalam kehidupan

berbangsa dan bernegara.4

Reformasi birokrasi itu sendiri dilatar belakangi

oleh:

1. Ketidakpercayaan yang meluas pada kinerja pemerintah

dan kebangkrutan birokrasi di Amerika telah melahirkan

konsep Reinventing Government sebagai model

manajemen publik baru yang dikemb angkan oleh David

Osborne & Ted Gaebler pada tahun 1992

2. Praktek Korupsi, Kolusi dan Nepotisme (KKN) masih

berlangsung hingga saat ini.

3. Tingkat kualitas pelayanan publik masih belum mampu

memenuhi harapan masyarakat

4. Tingkat efisiensi, efektivitas, dan produktivitas birokrasi

belum optimal

5. Transparansi dan akuntabilitas birokrasi masih rendah

6. Disiplin dan etos kerja masih rendah.

7. Perubahan lingkungan strategis, yang antara lain:

kemajuan teknologi komunikasi dan informasi, krisis

ekonomi global serta berkembangnya persaingan antar

negara.5

2.3 Pengertian Pemerintahan Daerah

Sejak awal berdirinya Negara Kesatuan Republik

Indonesia pada tanggal 17 Agustus 1945 dengan sistem

desentralisasi, para pendiri negara telah menjatuhkan

pilihannya pada prinsip pemencaran kekuasaan dalam

penyeleenggaraan pemerintahan negara Indonesia yang

4 http://www.menpan.go.id/index.php?option=com_content&view=article&id=134:makna-

dan-tujuan&catid=45:deputi-1&Itemid=109

5 http://blog.sivitas.lipi.go.id/ blog.cgi? isiblog& 1253275195&&&1036006290 & & 1351657451 & ayur 001&

12

tujuannya jelas tercantum pada alinea keempat

Pembbukaan Undang-Undang Dasar 1945 yang berbunyi:

..melindungi segenap bangsa Indonesia dan

seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk

memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan

kehidupan bangsa dan ikut melaksanakan

ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan,

perdamaian abadi dan keadilan sosial.

Untuk mencapai tujuan dimaksud, para pejabat di

daerah membantu penyelenggaran Pemerintahan Daerah

dan kesejahteraan sosial melalui pembangunan daerah,

karena daerah Indonesia terbagi dalam daerah yang

bersifat otonom atau administrasi.

Definisi pemerintahan daerah menurut Undang-

Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan

Daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan

oleh pemerintah daerah dan DPRD menurut asas otonomi

dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-

luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan

Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun

1945. Sedangkan Pemerintah daerah itu sendiri adalah

Gubernur, Bupati atau Walikota dan perangkat daerah

sebagai unsur penyelenggara pemerintah daerah.

2.4 Pengertian Desentralisasi

Sejak kelahirannya, Orde Baru selalu menyatakan

tekadnya unuk melaksanakan Undang-Undang Dasar (UUD)

1945 secara murni dan konsekuen, termasuk di dalamnya

tekad untuk menyelenggarakan desentralisasi dalam wadah

Negara Kesatuan Republik Indonesia. Pada hakikatnya

13

desentralisasi merupakan sarana untuk mencapai tujuan-

tujuan tertentu.6 Lahirnya konsep desentralisasi merupakan

upaya untuk mewujudkan sesuatu pemerintahan yang

demokratis dan mengakhiri pemerintahan yang sentralistik.

Berdasarkan UU Nomor 32 Tahun 2004, pengertian

desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan

oleh Pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan

mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara

Kesatuan Republik Indonesia.

Terdapat 3 (tiga) tujuan desentralisasi, yaitu7:

1. tujuan politik, untuk menciptakan suprastruktur dan

infrastruktur politik yang demokratik berbasis pada

kedaulatan rakyat dan diwujudkan dalam bentuk

pemilihan kepala daerah, dan legislatif secara langsung

oleh rakyat;

2. tujuan administrasi, agar pemerintahan daerah

yangdipimpin oleh kepala daerah dan bermitra dengan

DPRD dapat menjalankan fungsinya untuk

memaksimalkan nilai 4E yakni efektifitas,

efisiensi,equity (kesetaraan), dan ekonomi;

3. Tujuan sosial ekonomi, mewujudkan pendayagunaan

modal sosial, modal intelektual dan modal finansial

masyarakat agar tercipta kesejahteraan masyarakat

secara luas.

Beberapa ahli seperti Tiebout (1956), Oates (1972),

Tresch (1981), Breton (1996), Weingast (1995) menyatakan

bahwa pelayanan publik paling efisien ketika diselenggarakan

6 Bhenyamin Hoessein, 2, (Jakarta:Departemen Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Sosial dan

Ilmu Politik Universitas Indonesia, 2011), hlm. 5 7 Oswar Mungkasa, Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia Konsep Pencapaian dan Agenda Kedepan, http://www.academia.edu /2759012 / Desentralisasi_dan_Otonomi_Daerah_ di_Indonesia _Konsep _Pencapaian_dan_Agenda_Kedepan, diakses tanggal 17 Oktober 2013.

14

di tingkatan terdekat dengan masyarakat karena pemerintah

lokal sangat memahami kebutuhan masyarakatnya, efisien

dalam penggunaan dana masyarakat; dan persaingan antar

daerah akan meningkatkan inovasi.8

Indikator desentralisasi adalah terbentuknya otonomi

daerah. Sebagai sebuah badan hukum (legal entity) daerah

otonom memiliki wewenang dalam mengatur dan mengurus

berbagai urusan pemerintahannya sendiri. Hal ini mendorong

pemerintah daerah untuk lebih inovatif dan kreatif dalam

mengelola kemampuan daerahnya.

Saat ini di Indonesia memiliki 538 daerah otonom,

yang terdiri dari 34 provinsi, 411 kabupaten, dan 93 kota. 9

2.5 Reformasi Birokrasi Pada Kabupaten/Kota

Dengan adanya pelimpahan kewenangan dari

pemerintah pusat ke pemerintah daerah sebagaimana

diamanatkan dalam Undang-Undang nomor 32 Tahun

2004, kewenangan pemerintah daerah untuk mengatur

(regelling) dan mengurus (bestuur) daerah yang menjadi

kewenangan semakin luas. Hal ini membutuhkan tidak

saja infrastruktur yang memadai tetapi juga sistem

administrasi serta kompetensi aparatur pemerintah

daerah yang berintegritas dan profesional.

Berbicara mengenai birokrasi, tidak lepas dari tata

kerja atau System Operations Procedure (SOP).

Pemerintahan yang dikenal birokrasi statis, kurang peka

terhadap lingkungan sosialnya, bahkan terkesan

cenderung resisten terhadap pembaharuan. Wajah

8 Ibid, hal. 4. 9http://www.indonesia.go.id/en/ministries/ministers/ministry-of-home-affairs/637-politik/12495- indonesia-miliki-538-daerah-otonom

15

birokrasi yang demikianlah yang selama ini dihadapi oleh

rakyat. Jadi tidak saja rakyat merasa malas berurusan

dengan segala hal yang berbau pemerintahan namun

kondisi tersebut menciptakan rasa pesimis akan kinerja

dan hasil kerja aparatur itu sendiri.

Reformasi birokrasi yang saat ini telah diterapkan

di beberapa kementerian negara, juga perlahan

diterapkan pada pemerintahan daerah. Reformasi

birokrasi pada pemerintahan daerah khususnya pada

tingkat kabupaten dan kota, diharapkan mampu

mengubah wajah birokrasi menjadi lebih ramah kepada

rakyat. Pada hakikatnya reformasi birokrasi itu sendiri

mendorong adanya pelayanan yang prima (excellent

services) kepada pelanggan dalam hal ini adalah

masyarakat, sehingga puncak dari reformasi itu sendiri

adalah terciptanya pemerintahan yang baik (good

governance).

Good Governance merupakan isu sentral yang

paling mengemuka dalam pengelolaan administrasi

publik dewasa ini. Tuntutan gencar yang dilakukan oleh

masyarakat kepada pemerintah untuk melaksanakan

penyelenggaraan pemerintah yang baik adalah sejalan

dengan meningkatnya tingkat pengetahuan dan

pendidikan masyarakat, selain adanya pengaruh

globalisasi. Pola lama penyelenggaraan pemerintahan,

kini sudah tidak sesuai lagi dengan tatanan masyarakat

yang sudah berubah. Oleh karena itu, tuntutan ini

merupakan hal yang wajar dan sudah seharusnya

direspon oleh pemerintah dengan melakukan perubahan

16

yang terarah pada terwujudnya penyelenggaraan

pemerintah yang baik.10

Secara umum, berlakunya Undang-Undang Nomor

32 Tahun 2004 membawa perubahan yang signifikan

dalam pemerintahan daerah, yakni menjalankan

kewenangan otonomi yang luas, sehingga pemerintahn

derah bisa leluasa menyelenggarakan pemerintahannya,

mengelola sumber daya alamnya, dan mengeksplorasi

kemampuan daerahnya.

Pasal 14 Undang-Undang 32 Tahun 2004 secara

jelas mengatur tugas dan wewenang pemerintah

kabupaten/kota, yakni:

a) perencanaan dan pengendalian pembangunan;

b) perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang;

c) penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman

masyarakat;

d) penyediaan sarana dan prasarana umum;

e) penanganan bidang kesehatan;

f) penyelenggaraan pendidikan;

g) penanggulangan masalah sosial;

h) pelayanan bidang ketenagakerjaan;

i) fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil dan

menengah;

j) pengendalian lingkungan hidup;

k) pelayanan pertanahan;

l) pelayanan kependudukan, dan catatan sipil;

m) pelayanan administrasi umum pemerintahan;

n) pelayanan administrasi penanaman modal;

10 Sedarmayanti, 2003. Good Governance (Kepemerintahan Yang Baik) Dalam Rangka Otonomi Daerah, Bandung: Mandar Maju, 2008), hal 4.

17

o) penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya; dan

p) urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan

q) perundang-undangan.

Sebagaimana dikaitkan dengan asas desentralisasi

yang bertujuan untuk meningkatkan penyediaan

pelauanan publik bagi masyarakat. Maka Undang-Undang

32 Tahun 2004, mengatur agar pemerintahan

kabupaten/kota lebih banyak memenuhi kebutuhan dan

melakukan pelayanan terhadap masyarakat di daerahnya

tersebut.

Selain sebagaimana dijelaskan diatas, urgensi dan

dampak positif dengan adanya pelimpahan kewenangan

dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah, khususnya

pada pertimbangan keuangan, diharapkan dapat

mendorong hal-hal sebagai berikut11:

1. Daerah lebih mampu memacu pembangunan daerah;

2. Meningkatkan pertumbuhan antara daerah yang

seimbang;

3. Pembagian dana yang rasional dan adil kepada daerah

penghasil sumber utama penerimaan negara;

4. Pemerataan pembangunan;

5. Mengurangi kesenjangan sosial;

6. Meredam kepuasan daerah;

7. Meningkatkan perhatian daerah terhadap pusat; dan

8. Memperkuat integrasi nasional.

Dengan diterapkannya reformasi birokrasi pada

pemerintahan kabupaten/kota, diharapkan pelaksanaan

pelayana, baik pelayanan sosial, pembiayan serta

pembangunan dalam rangka memenuhi kebutuhan

masyarakat dan pembangunan infrastruktur di daerah

11 Ibid, hal. 39.

18

dapat terlaksana dengan baik dari segi efektivitas waktu

dan efisiensi anggaran.

Walaupun pada prakteknya pelaksanaan reformasi

birokrasi di lapangan tidak semudah membalikan telapak

tangan, namun telah banyak rekomendasi mengenai cara

atau strategi untuk memperbaiki praktik good

governance yang diberikan baik oleh pemerintah pusat,

pemerintah daerah bahkan dari unsur non-pemerintah

seperti lembaga swadaya dan pemerhati governance.

Namun sejauh ini belum ada upaya yang sistematis untuk

mengembangkan program dan kebijakan

praktek governance, karena belum ada strategi nasional

yang menyeluruh dan sistematis untuk

mewujudkan good governance di tanah air. Didasari atau

tidak, pemerintahan kabupaten menghadapi banyak

kesulitan untuk merumuskan kebijakan dan program

perbaikan program praktek pemerintahan.

Ada 4 (empat) permasalahan besar yang di hadapi

reformasi birokrasi di daerah yaitu12,

1) Kelembagaan dan ketatalaksanaan;

2) Sumberdaya Manusia;

3) Pengawasan, dan

4) Pelayanan publik

Bagaimana penerapan reformasi birokrasi yang

berujung pada terciptanya good governance dengan asas

desentralisasi yang saat ini diterapkan pada di Indonesia?

Meskipun memiliki dua sisi yang berbeda (manfaat dan

kelemahan), namun terdapat sebuah kesepakatan umum

12 Agus Dwiyanto, Mewujudkan Good Governance Melalui Pelayanan Publik, (Yogyakarta : Gadjah Mada University Press, 2008), diakses dari http://hariyantousia. wordpress.com/2012/11/17/ pada tanggal 19 Oktober 2013

19

bahwa desentralisasi sangat diperlukan untuk

mempromosikan sosok pemerintahan yang lebih baik,

lebih efektif, dan lebih demokratis (good

governance). Baik di negara maju maupun berkembang,

desentralisasi merupakan salah satu elemen kunci

terhadap agenda reformasi yang dijalankan di negara

yang bersangkutan. Sebagai sebuah reformasi,

desentralisasi tidak akan dapat berhasil tanpa diikuti oleh

langkah-langkah lanjutannya. Dengan kata lain,

desentralisasi harus disikapi dan ditindaklanjuti dengan

reformasi birokrasi sebagai unsur penyelenggara

desentralisasi. Dalam kaitan ini, reformasi birokrasi

diarahkan pada terciptanya tata kelola pemerintahan

yang baik pada masa yang akan datang. Untuk itu,

diperlukan adanya area perubahan yang berfungsi

sebagai tolok ukur keberhasilan reformasi. Adapun area

perubahan dalam reformasi birokrasi tersebut adalah:

a) Kelembagaan. Perubahan yang ingin diwujudkan pada

area ini adalah organisasi yang tepat fungsi dan tepat

ukuran

b) Budaya organisasi. Capaian akhir yang diharapkan

adalah birokrasi dengan semangat pengabdian,

integritas, dan kinerja tinggu atau budaya unggul.

c) Ketatalaksanaan. Hasil nyata yang ingin diraih pada

area ini adalah terbangunnya sistem, proses, dan

prosedur kerja yang jelas, efektif, efisien, terukur, dan

sesuai dengan prinsip-prinsip good governance.

d) Regulasi dan Deregulasi. Perubahan yang diinginkan

adalah munculnya pola regulasi yang lebih tertib, tidak

tumpang tindih, dan kondusif.

20

e) SDM Aparatur. Hasil yang ingin dicapai adalah pegawai

yang berintegritas, kompeten, professional, berkinerja

tinggi dan sejahtera.13

Sebagai sebuah reformasi, desentralisasi tidak akan

dapat berhasil tanpa diikuti oleh langkah-langkah

lanjutannya. Dengan kata lain, desentralisasi harus disikapi

dan ditindaklanjuti dengan reformasi birokrasi sebagau unsur

penyelenggara desentralisasi. Dalam kaitan ini, reformasi

birokrasi diarahkan pada terciptanya tata kelola

pemerintahan yang baik pada masa yang akan datang. Untuk

itu, diperlukan adanya area perubahan yang berfungsi

sebagai tolok ukur keberhasilan reformasi. Adapun area

perubahan dalam reformasi birokrasi tersebut adalah:

a) Kelembagaan. Perubahan yang ingin diwujudkan pada

area ini adalah organisasi yang tepat fungsi dan tepat

ukuran;

b) Budaya organisasi. Capaian akhir yang diharapkan adalah

birokrasi dengan semangat pengabdian, integritas, dan

kinerja tinggu atau budaya unggul.

c) Ketatalaksanaan. Hasil nyata yang ingin diraih pada area

ini adalah terbangunnya sistem, proses, dan prosedur

kerja yang jelas, efektif, efisien, terukur, dan sesuai

dengan prinsip-prinsip good governance.

d) Regulasi dan Deregulasi. Perubahan yang diinginkan

adalah munculnya pola regulasi yang lebih tertib, tidak

tumpang tindih, dan kondusif.

e) SDM Aparatur. Hasil yang ingin dicapai adalah pegawai

yang berintegritas, kompeten, professional, berkinerja

tinggi dan sejahtera.14

13 IRDA, 2002, Decentralization and Local Governance in Indonesia: First and Second Report on the Indonesian Rapid Decentralization Appraisal (IRDA), (Jakarta: Asia Foundation). Diakses dari: http://hazni.blog.esaunggul.ac.id pada Tanggal: 17 Oktober 2013 14 Sedarmayanti, log.cit, hal.

21

BAB III

ANALISIS TERHADAP PENERAPAN DESENTRALISASI

Otonomi daerah atau desentralisasi menjadi pilihan rasional dan

terbaik, ketika pemerintahan yang sentralistik (baca Orde Baru) tidak

mampu menjawab pelbagai permasalahan yang dialami daerah, baik

provinsi maupun kabupaten/kota. Persoalan utama yang dirasakan

pemerintahan di daerah menyangkut rasa keadilan dan pemerataan

pembangunan. Pembangunan dikesankan atau bisa jadi benar hanya

difokuskan di wilayah Indonesia Bagian Barat, sementara wilayah

Indonesia Timur hampir tidak tersentuh. Sementara dalam rasa keadilan

ternyata sangat dirasakan, dimana pendapat asli daerah (PAD) hampir

75% disetorkan ke pemerintah pusat dan 25% tetap tinggal di daerah.

Kondisi seperti inilah yang menggerakkan beberapa daerah kaya, seperti

Aceh, dan Papua terus bergejolak.

Konsep otonomi daerah menjadi begitu populer dalam wacana

publik ketika reformasi digulirkan atau setelah Orde Baru runtuh seiring

lengsernya Soeharto dari kursi presiden setelah 32 tahun berkuasa.

Harapan publik tertumpu pada lahirnya demokrasi yang dipercaya

sebagai obat penyembuh penyakit-penyakit kronis dalam kehidupan

berbangsa dan bernegara. Perubahan seolah menjadi impian yang kian

dekat dengan kenyataan dan demokratisasi sebagai penawar yang

22

mampu membawa perubahan dalam berbagai aspek ketatanegaraan,

baik sistem maupun aktor, dan pada pola hubungan pusat dan daerah.

Dengan semangat desentralisasi, daerah menggunakan otonomi

yang dimilikinya untuk berkreasi dan berinovasi dalam mengelola

sumber daya-sumber daya yang dipunyainya. Reformasi telah

menghantarkan ke gerbang demokrasitisasi yang akan membawa

perubahan dalam sistem pemerintahan daerah yang semula sentralistis

menjadi desentralistis. Perubahan itu berimplikasi pada terjadinya

pergeseran locus kekuasaan, dari pusat ke daerah. Desentralisasi

memberikan surga baru pada daerah-daerah, karena selama 3 (tiga)

dekade kekayaan alam yang dimiliki daerah tidak pernah dinikmatinya.

Akibatnya, terjadi kesenjangan yang mencolok di daerah-daerah yang

kaya sumber daya alamnya, tetapi penduduknya tetap miskin.

Desentralisasi telah membawa perubahan bagi aktor dan pola relasi

kekuasaan menjadi lebih berimbang antara pusat dan daerah. Pada

tataran aktor terlahir bak jamur di musim hujan para pelaku baru dalam

arena pertarungan kekuasaan. Birokrat dan militer tidak lagi dominan,

para pengusaha yang selama ini bermain dibelakang layar kini sudah

mulai turun gunung ikut bertarung memperebutkan jabatan politik

kekuasaan di daerah. Bahkan lebih maju lagi, dengan desentralisasi

memunculkan tokoh-tokoh lokal, seperti aktris, bintang film, kyai, kaum

bangsawan, dan budayawan, sebagai pemain baru yang turut

mempengaruhi relasi kekuasaan di daerah.

Dalam konteks pengelolaan sumber daya alam, menurut Habibie

Center penerapan desentralisasi membawa hal positif yakni

pemerintahan daerah akan mudah untuk mengelola sumber daya alam

yang dimilikinya, dengan demikian apabila sumber daya alam yang

dimiliki telah dikelola secara maksimal maka pendapatan daerah dan

pendapatan masyarakat akan meningkat. Sedangkan dari segi sosial

budaya, penerapan desentralisasi memperkuat ikatan sosial budaya

suatu daerah, karena pemerintah daerah akan mendorong

23

perkembangan kebudayaan yang menjadi siri khas daerah yang

bersangkutan.

Dengan diadakannya desentralisasi merupakan suatu upaya

untuk mempertahankan kesatuan Negara Indonesia, karena dengan

diterapkannya kebijaksanaan ini akan bisa meredam daerah-daerah yang

ingin memisahkan diri dengan NKRI, (daerah-daerah yang merasa

kurang puas dengan sistem atau apa saja yang menyangkut NKRI). Tetapi

disatu sisi desentralisasi berpotensi menyulut konflik antar

daerah. Sebagaimana dituangkan dalam artikel Asian Report 18 Juli 2003

Mengatur Desentralisasi Dan Konflik Disulawesi Selatan

..Indonesia memindahkan kekuasaannya yang luas ke

kabupaten-kabupaten dan kota-kota tingkat kedua pemerintahan

daerah sesudah provinsi diikuti dengan pemindahan fiskal cukup

banyak dari pusat. Peraturan yang mendasari desentralisasi juga

memperbolehkan penciptaan kawasan baru dengan cara pemekaran atau

penggabungan unit-unit administratif yang eksis. Prakteknya, proses

yang dikenal sebagai pemekaran tersebut berarti tidak bergabung tetapi

merupakan pemecahan secara administratif dan penciptaan beberapa

provinsi baru serta hampir 100 kabupaten baru.

Beberapa dari kabupaten itu menggambarkan garis etnis dan

meningkatnya ekonomi yang cepat bagi politik daerah, ada ketakutan

akan terjadi konflik baru dalam soal tanah, sumber daya atau perbatasan

dan adanya politisi lokal yang memanipulasi ketegangan untuk

kepentingan personal. Namun begitu, proses desentralisasi juga telah

meningkatkan prospek pencegahan dan manajemen konflik yang lebih

baik melalui munculnya pemerintahan lokal yang lebih dipercaya..15

Dibidang politik, dampak positif yang didapat melalui

desentralisasi adalah sebagian besar keputusan dan kebijakan yang

berada di daerah dapat diputuskan di daerah tanpa adanya campur

15 Arif Sobarudin, Dampak Positif dan Negatif Desentralisasi, (http://www.bisosial.com/ 2012/11/dampak-positif-dan-negatif.html), diakses tanggal 18 Desember 2013.

24

tangan dari pemerintahan di pusat. Hal ini menyebabkan pemerintah

daerah lebih aktif dalam mengelola daerahnya. Tetapi, dampak negatif

yang terlihat dari sistem ini adalah euforia yang berlebihan di mana

wewenang tersebut hanya mementingkat kepentingan golongan dan

kelompok serta digunakan untuk mengeruk keuntungan pribadi atau

oknum. Hal tersebut terjadi karena sulit untuk dikontrol oleh pemerintah

di tingkat pusat.

Pada tataran kekuasaan, desentralisasi membawa perubahan

yang signifikan menjadi lebih berimbang antara pusat dan daerah, antara

suprastruktur politik dengan infrastruktur politik. Masyarakat

mempunyai peluang besar ikut berpartisipasi untuk mengontrol

kebijakan-kebijakan yang diambil dan dilaksanakan pemerintah.

Partisipasi masyarakat menjadi semakin nyata ketika diterapkannya

sistem pemilihan kepala daerah secara langsung atau pilkada langsung,

sehingga masyarakat dapat memilih calon pemimpinnya sesuai

kehendak dan keinginan masyarakat.

Pemilihan kepala daerah secara langsung (Pilkada) di Indonesia

merupakan mukjizat demokrasi bagi rakyat di daerah16. Karena Pilkada

menjadi media transformasi politik dengan melahirkan hak politik dan

kebebasan sipil (political rights and civil liberties) yang lebih nyata untuk

rakyat. Dengan perkataan lain, Pilkada langsung menjadi solusi elegan

sekaligus terobosan untuk mengatasi kemacetan demokrasi lokal17.

Karena itu, proses perubahan akan terus berlangsung dari level nasional

sampai level lokal atau daerah, khususnya dalam memilih pejabat publik

yang dipilih langsung oleh rakyat sesuai hak pilihnya.

Sebagai perwujudan demokrasi, keikutsertaan masyarakat dalam

penentuan kepala daerah secara langsung tidak dijadikan jaminan

pemimpin daerah untuk memperjuangkannya menuju kehidupan yang

lebih baik dan sejahtera secara ekonomis. Lalu permasalahannya, apakah

16 Leo Agustino, Sisi Gelap Otonomi Daerah, (Bandung: Widya Padjajaran,2011), hal 30 17 J. Kaloh, Demokrasi dan Kearifan Lokal, (Jakarta: Kata Hasta Pustaka, 2008)

25

dengan pemilihan kepala daerah secara langsung akan ada jaminan

menuju perubahan yang lebih baik dalam tata kelola pemerintahan

daerah? Demokratisasi sebagai sebuah pilihan pasca pemerintahan

sentralistik bermakna sebagai upaya daerah dalam menerjemahkan

otonomi yang dimilikinya untuk mensejahterakan masyarakat. Di tataran

ini, daerah dituntut untuk kreatif dan inovatif dalam menjabarkan

kebebasan dan kewenangan yang dimilikinya untuk meningkatkan

kualitas pelayanan publik. Ada beberapa daerah yang sukses

menerapkan desentralisasi, seperti Solo, Sragen (Jawa Tengah), Blitar

(Jawa Timur), Jembrana (Bali), Solok, Banjarmasin, dan beberapa daerah

lainnya, sementara banyak daerah yang jalan di tempat (kalau tidak mau

dikatakan gagal) dalam pelaksanaan desentralisasi. Sesungguhnya bagi

daerah-daerah yang berhasil desentralisasinya telah membuktikan

bahwa desentralisasi dapat menjadi alat untuk bangkit dari

keterpurukan dan kemiskinan. Namun, ada pula daerah yang terseok-

terseok dan bahkan terkesan gagal dalam penerapan otonomi daerah.

Sejak otonomi daerah digaungkan sebagai perwujudan reformasi

yang terjadi di Indonesia, daerah-daerah seakan-akan berlomba untuk

melepaskan diri dari cengkeraman oligarki pemerintah pusat. Daerah

diberikan ruang seluas-luasnya oleh Undang-Undang 32 Tahun 2004

untuk mengurusi dan mengatur urusan pemerintahannya dan

kepentingan masyarakat, kecuali untuk 6 hal yakni pertahanan,

keamanan, yustisi (hukum), moneter dan fiskal, dan agama. Daerah juga

diberikan kewenangan untuk memilih sendiri pimpinan daerah yang

sesuai dengan aspirasi masyarakat. Hal itu diwujudkan dengan adanya

pilkada dimana rakyat daerah dapat berpartisipasi dalam memilih

langsung tokoh yang akan menjadi pemimpinnya. Kondisi tersebut

menimbulkan pertanyaan baru, apakah dengan mekanisme pemilihan

langsung sebagaimana dimaksud, akan memutus intervensi oligarki

pemerintah pusat atau justru akan menimbulkan raja-raja baru.

26

Bilamana itu terjadi akan menjadi malapetaka bagi pelaksanaan

demokrasi lokal dalam proses pilkada.

Sistim Otonomi daerah yang diberlakukan untuk daerah,

Ternyata, melahirkan Pemerintah bayangan di daerah .Lahirnya

pemerintahan bayangan didaerah, adalah dari eksistensi sistim Pilkada

yang dipilih secara langsung oleh masyarakat. Kelompok yang menjadi

pemerintah bayangan didaerah adalah dari kelompok tim sukses kepala

daerah yang memenangkan pilkada. Kelompok ini berkuasa dalam

menjalankan pemerintahan, para tim sukses ini lah yang kemudian

mengatur jabatan didaerah, siapa yang akan menempati jabatan apa, dan

siapa yang akan mendapat proyek apa, semuanya terletak ditangan tim

sukses sang kepala daerah18.

Otonomi daerah juga melahirkan perebutan kekuasaan dan

jabatan, dengan dalih pencepatan pembangunan daerah, para elet politik

yang belum mendapat kesempatan untuk duduk sebagai pejabat,

memobilisasi masyarakat untuk memisahkan diri dari satu daerah

dengan membentuk daerah lain yang sering disebut dengan kata

pemekaran.

Atas nama putra daerah, banyak kepala daerah atau elit-elit lokal

yang mendapatkan keuntungan dari pelabelan itu. Tokoh-tokoh yang

sudah mengakar kuat tradisi politik dalam keluarga (yang sebenarnya

merupakan perpanjangan tangan saja dari pemerintah pusat) beramai-

ramai mencalonkan diri. Legitimasi untuk mengelola daerahnya sendiri

yang seharusnya dikelola untuk menyejahterakan rakyat daerah, justru

dikelola dengan cara menancapkan kuku-kukunya dengan menempatkan

kerabat/kroni dalam pengelolaannya. Sehingga dapat ditebak, tiap

keuntungan yang dihasilkan dalam pengelolaan sumber daya alam

sebagian besar masuk ke kantong sendiri dan sisanya baru masuk ke Kas

Daerah. Ironis memang. Pilkada yang diharapkan menjadi tonggak 18 Wisnu AJ, Otonomi Daerah Melahirkan Raja-Raja Kecil di Daerah (http://birokrasi.kompasiana.com/ 2012/10/04/otonomi- daerah-melahirkan -raja-raja-kecil-di-daerah-wisnu-aj-492762.html).

27

demokrasi di tingkat lokal justru menjadi malapelaka dengan

memunculkan raja baru.

Contoh terkini dari kondisi tersebut bisa dilihat di Provinsi

Banten yang saat ini menjadi pusat perhatian, menyusul ditetapkannya

sang Gubernur sebagai Tersangka dalam kasus korupsi. Sebelumnya sang

Gubernur telah mengelola Banten dengan menempatkan orang-orang

yang dipercayai dalam hal ini kerabatnya untuk duduk dalam posisi-

posisi yang strategis dalam pemerintahan. Sebut saja, Walikota

Tangerang Selatan, Wakil Bupati Pandeglang, bebarap duduk di komisi

baik DPRD maupun DPR dan terakhir Atut Chosiyah melantik adik tirinya

menjadi Walikota Serang.

Meskipun memiliki dua sisi yang berbeda (manfaat dan

kelemahan), namun desentralisasi sangat diperlukan untuk

mempromosikan sosok pemerintahan yang lebih baik, lebih efektif, dan

lebih demokratis (good governance). Baik di negara maju maupun

berkembang, desentralisasi merupakan salah satu elemen kunci

terhadap agenda reformasi yang dijalankan di negara yang bersangkutan.

Sebagai sebuah reformasi, desentralisasi tidak akan dapat berhasil tanpa

diikuti oleh langkah-langkah lanjutannya. Dengan kata lain,

desentralisasi harus disikapi dan ditindaklanjuti dengan reformasi

birokrasi sebagai unsur penyelenggara desentralisasi. Dalam kaitan ini,

reformasi birokrasi diarahkan pada terciptanya tata kelola pemerintahan

yang baik pada masa yang akan datang.

28

BAB IV

STUDI KASUS KABUPATEN JEMBRANA

Keberhasilan pelaksanaan program-prorgam

inovasi dalam penyediaan pelayanan publik di Kabupaten

Jembrana Provinsi Bali sangat ditentukan oleh sejumlah

faktor, yakni 19:

1. Peran lembaga adat

Salah satu kekuatan yang dimiliki oleh

Kabupaten Jembrana khususnya dan Provinsi Bali pada

umumnya adalah struktur ganda organisasi

pemerintahan masyarakat desa, yaitu organisasi

formal pemerintah (lurah dan camat) dan organisasi

adat (desa adat). Jika struktur formal pemerintah

melahirkan peraturan daerah, maka struktur

organisasi adat melahirkan norma hukum adat (awig-

awig). Namun dalam pelaksanaan berbagai macam

program pemerintah, kedua struktur ini meniptakan

sinergi, khususnya dalam program dana bergulir, mulai

dari pengajuan proposal, pengajuan permohonan,

19

Eko Prasojo et al, Desentralisasi & Pemerintahan Daerah: Antara Model Demokrasi

Lokal & Efisiensi Struktural,(Jakarta: Departemen Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Sosial

dan Politik Universitas Indonesia, 2006), hal. 171

29

pemanfaatan dana dan pengembalian dana termasuk

penerapan sanksi terhadap masyarakat melakukan

wanprestasi.

2. Dampak program

Keseluruhan program yag dilaksanakan

dimaksudkan untuk meningkatkan kesejahteraan dan

pelayanan masyarakat. Ketiga program unggulan yaitu

pendidikan, kesehatan dan peningkatan daya beli

masyarakat merupakan realisasi peningkatan

kesejahteraan. Sedangkan program perbaikan struktur

dan proses birokrasi adalah dalam rangka

meningkatan pelayanan terhadap masyarakat. Dalam

bidang kesehatan dampak positif program dapat

dilihat dari indikator menurunnya angka Bed

Occupation Ratio (BOR) di Rumah Sakit Umum Negara,

meningkatnya kunjungan berobat ke PPk-1 dan

menurunnya angka kematian bayi.

3. Peran Bupati

Dalam struktur masyarakat Bali yang

berkarakter patron client dan cenderung homogen,

maka dominasi peran Bupati dalam penentuan

prioritas dan pelaksanaan program sangat penting.

Dominasi peran dan komitmen Bupati memiliki

korelasi positif terhadap motivasi aparat untuk

melakukan perubahan. Kemampuan Bupati untuk

memobilisasi dukungan aparat dalam program

merupakan kepercayaan, sehingga dalam banyak hal

keberlanjutan program di Kabupaten Jembrana sangat

ditentukan oleh figur dan kepemimpinan seorang

Bupati.

30

4. Efisiensi dan efektivitas Birokrasi

Langkah efisiensi dilakukan antara lain melalui

pembentukan Tim Owner Estimate yang bertugas

memberikan second opionion kepada Bupati dalam hal

pengadaan barang dan jasa. Khusus untuk bidang

pendidikan, pembangunan fisik gedung sekolah

melibatkan komite sekolah. Efisiensi menyeluruh juga

dilakukan dengan mengatur penggunaan sarana dan

prasarana kerja sedemikian rupa. Misalnya dalam

pengaturan pemakaian kendaraan dinas yang hanya

dapat digunakan pada jam kerja (Pukul 08.00 14.00

WITA).

5. Budaya Birokrasi

Budaya birokrasi diterapkan antara lain melalui

aplikasi sistem presensi pegawai dengan handkey,

dimana perilaku pegawai menjadi disiplin. Dalam

bidang perizinan, budaya red tape birokrasi dikurangi

melalui aplikasi sistem pelayanan satu atap. Batas

waktu pemberian perizinan menjadi lebih singkat dan

terstandarisasi. Perubahan budaya organisasi juga

dapat dilihat dalam pemakaian kendaraan dinas,

dimana di luar jam kerja atau hari libur kendaraaan

dinas hanya dapat dipergunakan dengan izin

Sekretaris Daerah.

6. Pemilihan prioritas program, dan

Pemilihan prioritas program disesuaikan

dengan visi dan misi yang dicapai berdasarkan pada

indikator Human Development Index (HDI).

31

7. Aspek keberlanjutan program

Program-program sebagaimana tersebut pada

angka 1 s.d. 6 tidak bisa dipisahkan dari dominasi

peran, komitmen dan figur Bupati. Kenyataan ini

mendorong terjadinya perubahan positif di Kabupaten

Jembrana. Pada sisi lain hal ini juga menimbulkan

kekhawatiran apakah program-program tersebut

dapat berlanjut apabila Bupati terpilih pada masa yang

akan datang tidak memiliki komitmen serupa. Sampai

saat ini program-program tersebut belum memiliki

kerangka hukum yang mengikat dalam bentuk

Peraturan Daerah. Dari aspek pembiayaan,

keterbatasan PAD dan ketergantungan pada sumber

penerimaan dari pemerintah pusat juga menimbulkan

tanda tanya terhadap keberlangsungan program-

program tersebut.

32

BAB V

PENUTUP

3.1. Kesimpulan

Berdasarkan pembahasan sebagaimana terpapar

diatasm maka dapat disimpulkan sebagai berikut:

1. Birokrasi di Indonesia telah terbentuk sejak lama, sejak

zaman kerajaan-kerajaan Nusantara. Kerajaan-kerajaan

besar masa lampau, biasanya telah memiliki struktur

pemerintahan yang baik pada masanya. Prototipe

desentralisasi juga telah ada, dimana pemerintahan pusat

(Raja di kotaraja), menyerahkan sebagian wewenangnya

kepada daerah (kadipaten). Berlanjut pada zaman kolonial

Belanda, dimana pengaruh Belanda sangat kuat dalam

pembentukan sistem pemerintahan di Indonesia. Istilah

Binnenlandsche Bestuur atau tata administrasi modern

mulai dikenal pada masa ini. Ssedangkan pada masa pasca

kemerdekaan, Indonesia telah mengalami 3 (tiga) kali

perubahan undang-undang yang mengatur mengenai

pemerintahan di daerah. Pertama adalah Undang-Undang

Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pemerintahan di Daerah,

33

kedua Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang

Pemerintahan Daerah dan ketiga Undang-Undang Nomor 32

Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah.

2. Asas desentralisasi mulaai diterapkan dalam rangka

pengimplemantasian Undang-Undang Nomor 32 Tahun

2004, dan indikator desentralisasi adalah terbentuknya

otonomi daerah. Sebagai sebuah badan hukum (legal entity)

daerah otonom memiliki wewenang dalam mengatur dan

mengurus berbagai urusan pemerintahannya sendiri. Hal ini

mendorong pemerintah daerah untuk lebih inovatif dan

kreatif dalam mengelola kemampuan daerahnya.

3. Dalam rangka mengatur dan mengurus urusan

pemerintahan dan kepentingan masyarakat daerah,

dibutuhkan atmosfer birokrasi yang sehat demi

terwujudnya tujuan yang telah ditetapkan. Salah satu cara

mewujudkan birokrasi yang seha itu adaalah dengan

melaksanakan reformasi birokrasi. Pada hakikatnya

reformasi birokrasi adalah mengubah atau membuat

sesuatu menjadi lebih baik daripada yang sudah ada,

dalam konteks pemerintahan, makna reformasi birokrasi

adalah perubahan signifikan elemen-elemen birokrasi

seperti kelembagaan, sumber daya manusia aparatur,

ketatalaksanaan, akuntabilitas, aparatur, pengawasan dan

pelayanan publik. Reformasi birokrasi merupakan salah

satu upaya pemerintah untuk mencapai good governance.

Good governance yang dimaksud adalah proses

penyelenggaraan negara dalam melaksanakan public

goods dan services.

4. Pada prakteknya, desentralisasi tidak hanya membawa hal

positif berupa kemudahan pemerintahan daerah dalam

mengelola sumber daya alam untuk memajukan

perekonomian daerah dan meningkatkan pendapatan asli

34

daerah, namun ternyata praktek tersebut juga membuka

peluang terjadinya indikasi praktek KKN. Tidak itu saja,

pilkada dalam rangka memilih pemimpin daerah yang

seyogyanya sesuai dengan aspirasi rakyat daerah, justru

menjadi malapetaka dimana mekanisme pilkada justru

memunculkan new local strong men yang dengan

kekuasaaannya dalam mengelola dan membangun daerah

sekaligus membangun dinasti sendiri. Kondisi ini tak pelak

menjadi ironis manakala daerah tidak mengalami kemajuan

yang berarti,namun kekayaan pribadi pejabat daerah justru

mengalami peningkatan yang fantastis. Fenomena raja kecil

ini seolah-olah dilegitimasi oleh peraturan perundangan.

Karena penerapan desentralisasi memberikan ruang seluas-

luasnya kepada pemerintah daerah untuk mengurus dan

mengatur pemerintahannya sendiri dan kepentingan

masyarakatnya sendiri.

5. Dalam kaitannya dengan otonomi daerah, prinsip good

governance dalam prakteknya adalah dengan menerapkan

prinsip penyelenggaraan pemerintahan yang baik dalam

setiap pembuatan kebijakan dan pengambilan keputusan

serta tindakan yang dilakukan oleh birokrasi pemerintahan

daerah dalam melaksanakan fungsi pelayanan publik.

Dalam hal ini, warga masyarakat daerah ddorong untuk

berpartsipasi secara konstruktif dalam pengambilan

kebjakan di daerah. Contoh daerah yang telah berhasil

menerapkan prinsip good governance adalah Kabupaten

Jembrana Provinsi Bali, dimana ditandai dengan

meningkatnya indeks kepuasan terhadap layanan paripurna

yang dilakukan oleh aparatur Kabupaten Jembrana.

35

3.2 Saran

1. Sebagai sebuah negara yang memiliki wilayah territori yang

luas, dari Sabang sampai Merauke dan wilayah Negara

Republik Indonesia berbentuk kepulauan, jika penerapan

prinsip sentralisasi dipaksakan maka pemerintahan tidak

berjalan dengan baik, selain itu, banyak wilayah NKRI

terletak di daerah terpencil (remote area) yang tentunya

membutuhkan perhatian pemerintah yang bersifat

kedaerahan secara langsung.desentralisasi adalah pilihan

terbaik. Oleh karena itu desentralisasi adalah pilihan yang

baik dalam rangka memberi kesempatan dan kewenangan

penuh kepada pemerintah daerah untuk mengatur dan

mengurus daerah untuk mewujudkan pembangunan daerah

lebih baik dan menyejahterakan rakyatnya.

2. Dalam rangka pelaksanaan desentralisasi sebagaimana

dibahas dalam BAB 2, Sudah seharusnya pemerintah pusat

mengadakan pengawasan, pembinaaan, pengembangan dan

atau pelatihan-pelatihan khusus dalam rangka peningkatan

aparatur pemerintah daerah, sehingga aparatur yang duduk

dalam organisasi atau pemerintah daerah akan lebih siap

dalam melaksanakan tugas, fungsi dan kewajiban sebagai

bagian dari pemerintah daerah.

3. Pada hakikatnya pelimpahan wewenang dari pemerintah

pusat ke pemerintahan daerah adalah untuk mendorong

agar pemerintah lebih dekat dengan rakyatnya. Maka ada

baiknya ada pejabat dalam hal ini Bupati atau Walikota

turun langsung ke lapangan untuk melihat secara nyata apa

yang terjadi di masyarakat, apa kesulitan masyarakat serta

apa yaang dibutuhkan masyarakat. Ssehingga tindaakan

yang diambil oleh Bupati/Walikota tidak hanya

36

berdasarkan laporan tertulis melainkan dari hasil dialog

antara Bupati/Walikota dengan rakyatnya.