Asas dan Tipologi Pemerintahan Daerah

Pertemuan 2Isu dan Kebijakan Otonomi Daerah

Andri Rusta

Sumber Bacaan

• Nurcholish, Hanif Teori dan Praktik Pemerintahan dan Otonomi Daerah (Jakarta: PT Gramedia Widiasrana Indonesia, 2005), hal. 1-3, 19-20

• Smith, B.C. (…..), Decentralization in Theory• Hoessein, Bhenyamin, ………(2001), hal. 3, 18, 26-28.• Gadjong, Agussalim A. (2007), Pemerintahan Daerah: Kajian

Politik dan Hukum (Bogor: Ghalia Indonesia), hal. 51-54

Perubahan Paradigma

• Abad ke-20 dan ke-21, pemerintahan daerah di negara Barat mengalami perubahan sangat pesat

• Perubahan paradigma dari New Public Management menjadi New Public Service, mengutamakan pemerintahan daerah sebagai pelayan masyarakat.

Hakekat

• Pemerintahan daerah sangat dekat sekali dengan kehidupan kita sehari-hari mulai dari pengurusan pernikahan, kelahiran, sampai kematian, kita akan berurusan dengan pemerintahan daerah

Konsep Teoritis Pemerintahan Daerah

• Lahir dari konsep desentralisasi yang terbagi menjadi dua aliran, yaitu liberalis dan marxist.

• Aliran liberalis, seperti diusung oleh B.C. Smith, memandang pemerintahan daerah merupakan wujud dukungan demokrasi liberal terhadap desentralisasi.

• Aliran Marxist, desentralisasi dipandang tidak akan berhasil menciptakan kondisi demokratis di daerah karena terhambat faktor ekonomi, politik, dan ekologi. Marx menempatkan pemerintahan daerah dalam desentralisasi menjadi obyek dari dialektika terutama di dalam hubungan tata pemerintah pusat dan daerah.

Siapa Pemerintahan Daerah• Tergantung dari pilihan bangunan negara• Bila pemerintahan lokal atau daerah berada di dalam Negara

Kesatuan atau Unitary State, maka pemerintahan daerah merupakan bagian dari pemerintahan sentral atau pusat sehingga keberadaannya sama sekali tidak dapat dipisahkan satu sama lainnya.

• Di dalam bangunan Negara Federasi atau Federation State, maka pemerintah pusat atau biasa disebut sebagai pemerintah federal memiliki fungsi sejajar dengan pemerintah lokal atau pemerintah negara bagian.

Pemerintahan Daerah Berbagai Versi 1

• The United Nations of Public Administration-pemerintahan daerah atau local government sebagai subdivisi politik nasional yang diatur oleh hukum dan secara substansial mempunyai kontrol atas urusan-urusan lokal, termasuk kekuasaan untuk memungut pajak atau memecat pegawai untuk tujuan tertentu.

Pemerintahan Daerah Berbagai Versi 2

• Bhenyamin Hoessein (2001) merangkum berbagai pengertian tentang local government ke dalam tiga arti, yaitu :– pertama, berarti pemerintah lokal; – kedua, berarti pemerintahan lokal yang dilakukan oleh pemerintah

lokal; dan – ketiga, berarti daerah otonom.

• Dengan demikian, Hoessein merujuk definisi pemerintahan daerah sebagai lembaga, fungsi, dan daerah otonom.

Pengantar… (Desentralisasi)• Pembagian Kekuasaan – Dalam rangka menyelenggarakan kepentingan

rakyat– Mencegah kesewenang-wenangan– (Fungsi Kekuasaan Lembaga-lembaga Negara)

• Hubungan Kekuasaan – Horisontal

Hubungan antara kekuasaan eksekutif, legislatif, dan yudikatif.

– Vertikal Hubungan yang bersifat atasan dan bawahan, dalam arti antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Di dalamnya terdapat semacam pembagian kerja antara pusat dan daerah

• Pembagian Kerja

Pembagian Kekuasaan secara Vertikal:

• Pembagian Kekuasaan menurut tingkatnya. • Dalam hal ini yang dimaksud adalah Pembagian Kekuasaan antara

beberapa tingkat pemerintahan. • Carl J. Friedrich memakai istilah Pembagian Kekuasaan secara Teritorial

(Territorial Division of Power). • Pembagian Kekuasaan ini dengan jelas dapat kita saksikan kalau kita

melakukan perbandingan antara negara KESATUAN, negara FEDERAL serta KONFEDERASI.

• (Dalam negara Kesatuan jelas sekali terlihat bhw) Pembagian kekuasaan secara vertikal melahirkan garis hubungan antara pusat dan daerah dalam sistem :

1. Desentralisasi 2. Dekonsentrasi 3. Medebewind

DECENTRALIZATION

MeaningDesentralisasi adalah kebijakan untuk

mendelegasikan kewenangan pembuatan kebijakan ke luar dari organisasinya, relatif jauh dari kewenangan pemerintah pusat.

Reasons for Decentralization

Decentralization is preferred because of following reasons:

• Pengurangan beban manajemen puncak• Memfasilitasi diversifikasi dan pertumbuhan• Filsafat untuk memotivasi manager• Mendorong pembangunan

Kapan Harus di lakukan desentralisasi ?

• When organization is large.• When operations are geographical

dispersed.• Top managers cannot keep up with

complex technology.• Increasingly uncertain environment.

Types of Decentralization

Desentralisasi Politik Desentralisasi Politik bertujuan untuk memberikan

kekuatan yang lebih kepada para wakil rakyat dalam membuat kebijakan publik. Hal ini mencerminkan dukungan terhadap demokratisasi yang diberikan oleh warga negara atau perwakilannya dalam pemerintahan dengan maksud untuk mempengaruhi formulasi dan implementasi kebijakan.

Desentralisasi Politik mensyaratkan adanya reformasi konstitusi, adanya partai-partai politik, penguatan lembaga legislatif, membuat badan/lembaga politik di tingkat lokal/daerah, dan adanya dukungan dari kelompok-kelompok masyarakat yang efektif (LSM).

Desentralisasi Administratif

Desentralisasi Administratif mencakup kepada kewenangan redistributif , tanggungjawab terhadap sumber keuangan atas pelayanan publik dari untuk pemerintahan di berbagai tingkatan.

3 bentuk desentralisasi administratif : dekonsentrasi, delegasi dan devolusi

3 bentuk desentralisasi administratif

Dekonsentrasi : pelimpahan wewenang dari Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil Pemerintah dan atau perangkat pusat di Daerah

Delegasi : melalui delegasi pemerintah pusat menyerahkan tanggungjawab dalam membuat keputusan dan secara administratif dari fungsi-fungsi publik kepada organisasi semi otonom yang tidak secara keseluruhan dikontrol oleh pemerintah pusat, tetapi pada akhirnya tetap harus ada pertanggunga jawabannya.

Devolusi : ketika pemerintah pusat memberikan fungsinya, mereka menyerahkan kewenangan untuk membuat kebijakan, mengurus masalah keuangan, manajemen untuk untuk unit-unit yang berada pada pemerintah daerah.

Desentralisasi FiskalTanggung jawab secara finansial merupakan

komponen utama dari desentralisasi. Jika pemerintah lokal dan organisasi privat menggunakan fungsi desentralisasi secara efektif mereka seharusnya mendapatkan keuntungan.

Ketika pemerintah pusat memberikan sejumlah uang untuk dipergunakan untuk melaksanakan pelayanan publik, pemerintah lokal sepenuhnya memiliki kewenangan untuk menggunakannya dan membuat kebijakan atas pengeluaran keuangan tersebut.

Perbedaan Pemerintahan Daerah: Asas dan Wewenang

Asas Wewenang Politik Wewenang Administrasi Sumber Keuangan Pusat Daerah

Otonom Perangkat Pusat di

Pusat

Perangkat Pusat di Wilayah

Administrasi

Perangkat Daerah Otonom

APBN APBD

Sentralisasi X - X - - X - Dekonsentrasi X - - X - X - Tugas Pembantuan

X - - - X X -

Desentralisasi - X - - X - X

PENGERTIANDESENTRALISASI

• Pustaka Inggris: mencakup konsep: devolution, deconcentration.

• Mengembalikan konsentrasi administrasi dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah.

• Fenomena politik dalam administrasi dan pemerintahan, dimana desentralisasi diartikan sebagai pendelegasian wewenang ke tingkat hirarkhi teritorial yang lebih rendah.

• Pengertian desentralisasi perlu dibedakan dengan pengertian tentang pemencaran ke tingkat cabang-cabang dan pendelegasian dalam arti seorang atasan mempercayakan bawahannya untuk tanggung jawab terhadap dirinya.

• Dalam studi politik diartikan bahwa desentralisasi akan merujuk pada distribusi kekuasaan teritorial, sejauh mana kekuasaan dan wewenang disebarkan melalui hirarkhi geografis, institusi dan proses.

• Fokus perhatian desentralisasi adalah subdivisi negara kesatuan atau federalisme, dimana masing-masing mempunyai sistem pemerintah daerah internalnya sendirisendiri.

• Desentralisasi dalam lembaga nasional dimana kementerian/perusahaan publik mendelegasikan otoritas kepada pejabat yang menanggung jawab kegiatan tersebut, sehingga dapat diartikan bahwa desentralisasi akan melibatkan bentuk hirarkhi yang berbeda yang mengkombinasikan institusi dan fungsi yang berbeda.

1. Desentralisasi :

Pasal 1 Butir 7 UU No. 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah:

“Penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada daerah otonomi untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia”

KARAKTERISTIK DESENTRALISASI(Cheema dan Rondinelli: 1983)

• First local units of government are autonomous, independent, and clearly perceived as separate level of government over which central authorities exercise little or not direct control.

• Second, the local governments have clear and legally recognized geographical boundaries within which they exercise authority and perform public functions.

• Third, local governments have corporate status and power to secure resources to perform their functions.

• Fourth, devolution implies the need to “develop local government as institution” in the sense they have some influence.

• Finally, devolution is an arrangement in which there are reciprocal, mutually beneficial, and coordinate relationships between central and local governments; that is, the local government has ability to interact reciprocal with other units in the system of government of which it is a part”

TYPE DESENTRALISASI• DECONCENTRATION: handling over some amount of administrative

authority or responsibility to lower levels within the government ministries or agencies

• DELEGATION: transferring responsibility for specifically defined functions to organizations that are outside the regular bureaucratic structure and are only indirectly controlled by the central government

• DEVOLUTION: i.e., creation and strengthening of sub-national units of the government, activities of which are substantially outside the direct control of the central government; and

• PRIVATIZATION: i.e., passing all responsibility for functions to non governmental organizations of private enterprises independent of the government.

Advantages of Decentralization

• Saving of time.• Greater efficiency and output.• Maintenance of secrecy.• Departmental loyalty.• Faster decisions can be made. • Top managers can concentrate on

major issues.• Challenge of decision-making enriches

the job of lower-level employees.

Disadvantages of Decentralization

• No proper division of work.• Duplication of work.• No standardization.• Heavy expenditure.

KONSEP DESENTRALISASI DIINDONESIA

• Dalam kaitannya dengan bangun negara, 2 nilai telah dicapai konsensus nasional oleh the founding fathers, yaitu Negara Kesatuan dan desentralisasi.Hal ini berarti penyelenggaraan negara bangsa dianut pemikiran sentralisasi dan desentralisasi merupakan kontinum dan tidak dikotomi.

• Asas sentralisasi dan dekonsentrasi untuk mencirikan negara bangsa.

• Desentralisasi yang dianut mengakomodasikan aspirasi kemajemukan masyarakat dan daerah serta pendemokrasian.

TUJUAN DESENTRALISASI

• MERUPAKAN NILAI-NILAI DARI KOMUNITAS POLITIK YANG DAPAT BERUPA KESATUAN BANGSA (NATIONAL UNITY),

• PEMERINTAHAN DEMOKRASI (DEMOCRATIS GOVERNMENT)

• KEMANDIRIAN SEBAGAI PENJELMAAN DARI OTONOMI, EFISIENSI ADMINISTRASI, DAN PEMBANGUNAN SOSIAL EKONOMI.

Hubungan daerah Otonom

• Hubungan daerah otonom dan Pemerintah merupakan hubungan antar organisasi dan bukan hubungan intra organisasi.

• Pola hubungan terdapat ciri “keterpisahan (separateness) dan kemajemukan struktur dalam sistem pemerintahan secara keseluruhan sesuai dengan karakteristik masyarakatnya.

• Daerah otonom subordinate dan dependent terhadap Pemerintah.

EVOLUSI DARI KONSEPDESENTRALISASI

Perumusan dan Penerapkan Program-program Desentralisasi.

• 1960a: fokus pada penggunaan intervensi untuk membantu suatu koloni memulai transisi menuju kemerdekaan, kesamaan politik, dan merespon meningkatnya permintaan barang dan jasa.

• 1970-1980: Para ahli pemerintah negara maju maupun negara berkembang meningkatkan tujuan dan perkembangan seperti memperbaiki bidang manajemen dan mendukung pendanaan program serta proyek, distribusi pertumbuhan ekonomi yang merata, dan memfasilitasi partisipasi rakyat dalam proses perkembangan.

• Pertengahan 1980an:penambahan kondisionalitas struktural untuk menekan pemerintah dalam penggunaan program-program desentralisasi administratif. Meningkatkan kemunculan masyarakat sipil, mendukung pertumbuhan lembaga demokrasi, juga memberikan respon pada permintaan masyarakat mengenai otonomi yang lebih besar

PERTIMBANGANDESENTRALISASI

• Pertimbangan diberikan untuk menyelesaikan tugas-tugas pemerintah pusat dan harus diajukan dalam proses pengembangan.

• Penilaian diberikan untuk keempat bentuk desentralisasi: politik, spatial, administratif, dan pasar.

• Perhatian diberikan pada tipe-tipe desentralisasi administratif, yaitu dekonsentrasi, devolusi dan delegasi.

• Pedoman dibuat untuk membantu mereka yang mendesain dan menerapkan tipe-tipe desentralisasi administratif.

Agen/ORGANISASI bantuan:• menekan pemerintah dan memaksa negara-

negara menerima bantuan mereka dalam:(1) Meningkatkan proses dan desentralisasi

demokratis;(2) Mengkhususkan tanggung jawab pemerintah ke

dalam unit-unit pemerintahan yang lebih kecil;(3) Membangun Unit Pelaksanaan Proyek yang

mandiri;(4) Menyerahkan sebagian proyek dan program

pada LSM-LSM.

Elemen-elemen Desentralisasi• Desentralisasi mengharuskan adanya pembatasan daerah,

yang didasarkan pada prinsip-prinsip nilai administratif dan politik tertentu, dimana guna memenuhi kebutuhan atau kehendak komunitas dan pembatasan daerah harus mencerminkan pola pemukiman dan distribusi spasial.

• Pengalihan kekuasaan kepada pemerintah daerah untuk kekuatan politik harus dibuat peta politik yang memisahkan suatu komunitas dengan komunitas lain dan dapat dihubungkan dengan banyak faktor lain seperti sejarah, bahasa, kebudayaan dan tradisi.

• Prinsip efisiensi dapat diberlakukan dalam pembagian daerah kekuasaan, sehingga pembatasan daerah mengandung gagasan tentang ukuran dan bentuk optimal yang ditetapkan secara teknis

Desentralisasi melibatkan pendelegasian wewenang yang bersifat politis maupun birokratis:

• Otoritas politik didelegasikan bila kekuasaan dialihkan melalui ketentuan Legislatif kepada pemerintah daerah atau dialokasikan antara pemerintah nasional dan pemerintah daerah melalui konstitusi. Disini keleluasaan pemerintah daerah terbatas karena pengaruh dan kontrol dari pemerintah nasional.

• Otoritas birokrasi berasal dari pendelegasian tanggung jawab dari kantor pusat sebuah organisasi kepada unit lapangan. Keleluasaan unit lapangan bergantung pada keputusan-keputusan yang siap untuk didelegasikan oleh atasannya, yang pelaksanaannya dari otoritasnya tunduk pada kontrol dan pengaruh organisasional.

6 PENDEKATAN mengidentifikasikanbentuk-bentuk desentralisasi:

• Mengklasifikasikan bentuk berdasarkan asal sejarahnya.• 1. Membedakan bentuk-bentuk desentralisasi berdasarkan hierarki

dan fungsinya.• 2. Mengidentifikasi bentuk-bentuk desentralisasi berdasarkan

masalah yang akan diselesaikan.• 3. Delapan bentuk desentralisasi: (1) devolusi; (2) devolusi

fungsional; (3) organisasi interest; (4) dekonsentrasi prefektoral; (5) dekonsentrasi kementrian; (6) delegasi pada agen-agen otonomi; (7) philanthropy; (8) marketization. (Berkeley)

• 4. Memfokuskan pada pola struktur administratif dan fungsi yang bertanggung jawab untuk menghasilkan barang dan jasa.

• 5. Berdasarkan pada pengalaman suatu negara, hal ini mengambil definisi sempit dari desentralisasi.

• 6. Pola desentralisasi yang didasarkan pada klasifikasi tujuan politik, spasial, pasar dan administratif.

Syarat Desentralisasi

• Desentralisasi hanya muncul ketika unit pemerintah lokal:

• 1. Dibangun oleh legislasi• 2. Berada dalam batasan yurisdiksi yang jelas• 3. Dipimpin oleh perwakilan dan petugas terpilih• 4. Diberi kewenangan untuk membuat dan mondorong

selesainya tugas-tugas sektor publik• 5. Diberi kewenangan untuk mengumpulkan pajak• 6. Diberi kuasa untuk mengatur anggaran mereka

sendiri

2. Dekonsentrasi :

Pasal 1 Butir 8 UU No. 32 / 2004 tentang Pemerintahan Daerah:

“Pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil Pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu.”

Dekonsentrasi

• Deconsentrasi adalah pengalihan kewenangan untuk pembuatan keputusan, keuangan dan fungsi manajemen dari arti administrasif pada tingkat yang berbeda dibawah tanggung jawab jurikdiksi dari pemerintah pusat.

• Penyelenggaraan Deconsentrasi selama ini ada kecenderungan dianutnya model integrated field administration, yang berbeda dengan fragmented field administration ( menyeragamkan batas-batas wilayah kerja –yurisdiksi- instansi vertikal dari berbagai Departemen sesuai dengan batas-batas wilayah kerja.

Dekonsentrasi

• Pelimpahan wewenang• Pembuatan keputusan, keuangan dan fungsi

manajemen• Level pemerintahan yang berbeda• Dalam Yurisdiksi pemerintah pusat• Melahirkan local state government atau field

administration atau wilayah administrasi.

Penerapan dari asas desentralisasi & dekonsentrasi

• Pada Negara Kesatuan• - adalah merupakan perwujudan dari • DISTRIBUTION OF POWERS antara

PEMERINTAH PUSAT & PEMDA

- Sebagai konsekwensinya : - Terjadi penyerahan urusan Pemerintah Pusat

kepada Pemerintah Daerah

DISTRIBUTION OF POWERS pada Negara Federal

(Kebalikan dari Negara Kesatuan):

• Distribution of Powers (Pembagian Kekuasaan) antara Pemerintah Federal dan Pemerintah Negara Bagian adalah lanjutan dan konsekwensi dari penyerahan kekuasaan dan kedaulatan oleh negara-negara bagian kepada Pemerintah Federalnya dalam rangka menegakkan suatu Negara Serikat.

• Terdapat penyerahan urusan dari Negara2 Bagian ke Pusat, karena negara2 bagian yang sebelumnya merupakan negara2 berdaulat penuh dan berdiri sendiri, menyerahkan urusan2 & hal2 tertentu untuk diselenggarakan oleh Pemerintah Federal.

Devolusi

• Muncul ketika kewenangan dialihkan dari pemerintah pusat pada unit pemerintahan lokal. Devolusi tidak berarti pembagian kekuatan dalam sistem pemerintahan federal atau konfederal.

Syarat DevolusiDevolusi membutuhkan aturan yang :• 1. Membentuk status unit lokal tertentu.• 2. Membangun yuridiksi dan batasan fungsional yang jelas untuk

unit tsb.• 3. Menggunakan kekuatan untuk merencanakan, membuat

keputusan, dan mengatur tugas-tugas publik thd unit tsb.• 4. Memberikan kewenangan pada unti tersebut untuk merekrut

staf mereka sendiri• 5. Membangun aturan untuk interaksi unit tsb dgn unit lain dalam

sistem pemerintahan.• 6. Membolehkan unit tsb meningkatkan pajak • 7. Memberi kewenangan unit-unit tsb untuk membangun dan

mengatur anggaran mereka sendiri.

Delegasi

• Merupakan transfer dari pengambilan keputusan pemerintah dan kewenangan administratif untuk mendefinisikan tugas dengan jelas pada organisasi baik yang berada dalam kontrol tidak langsung maupun yang mandiri

Paradigma Desentralisasi• Desentralisasi dan Sentralisasi tidak dapat dipisahkan

dalam suatu negara. Kecuali dalam negara yang menyerupai kota (polis, city state), misalnya Singapore.

• Bila dipilih desentralisasi, maka lenyaplah negara dan bangsa. Bila dipilih sentralisasi, maka membahayakan kemampuan negara dalam melaksanakan fungsi-fungsinya.(Fesler: 1972)

• Keberhasilan agenda desentralisasi memerlukan pemerintahan yang kuat dan absah (Rondeneli, Nellis dan Cheema, 1983).

• Sentralisasi berfungsi terciptanya keseragaman, sedangkan desentralisasi berfungsi menciptakan keberagaman dalam penyelenggaraan pemerintahan.

KESEIMBANGAN DESENTRALISASIDAN SENTRALISASI

• Centralization and decentralization are not mutually exclusive or dichotomous arrangement for governments is to find the proper balance between centralized and decentralized arrangement and link them in ways that promote development most effectively. The optimal mix is not easily determined. It shifts as social, economic, and political condition change. (Rondeneli, Nellis dan Cheema,1983)

Pembagian Kekuasaan Antar Bangunan Negara

Negara Kesatuan Negara Federasi Pembagian kekuasaan pada level pemerintah daerah diatur dalam perundang-undangan khusus (ultra vires)

Pembagian kekuasaan umumnya diatur dalam konstitusi (general competence)

Prinsip umum, daftar urusan jarang sekali tercantum dalam konstitusi, kecuali pada beberapa negara seperti di Afrika Selatan dan Italia

Masalah pemerintahan darah diserahkan, eksplisit maupun residual kepada unit administratif di bawah pemerintahan federal

Fungsi dan kewenangan daerah jarang diatur dalam konstitusi, prinsip saja yang diatur dalam konstitusi

Unit administratif di bawah pemerintahan federal atau unit formatif memiliki konstitusi sendiri. Prinsip-prinsip pemerintahan dan pembagian urusan pemerintah daerah ada di dalam konstitusi tiap negara bagian

Pengaturan desentralisasi cenderung diatur dalam konstitusi, menggambarkan hubungan hirarkhis. Kekuasaan dan kewenangan pemerintah pusat kepada daerah saling membawahi

Tidak ada wujud negara, tapi wujud kerja sama antara negara bagian dan pemerintah federalnya

Contoh KasusBanyaknya WNI yang hijrah ke negara lain untuk bekerja merupakan

dampak dari pemerintah Indonesia yang belum mampu memberikan pekerjaan yang layak di negara sendiri. Hal ini menjadi rumit ketika banyak TKW yang pulang ke Indonesia dengan luka-luka di badannya, gaji tidak dibayarkan dan terjerat kasus pembunuhan karena haknya tidak dipenuhi oleh majikannya.

Melihat hal ini, bahwa seharusnya undang-undang perlindungan TKI (UU NO 39 Tahun 2004) harus memuat prinsip desentralisasi, untuk memperpendek rantai persoalan TKI akibat kebijakan yang sentralistik. Sehingga pemerintah daerah dapat berperan lebih aktif dengan kebijakan lokal yang disesuaikan dengan kompetensi daerahnya masing-masing, dengan melihat kepentingan-kepentingan perlindungan yang lebih komprehensif. (Sumber : Ismantoro Dwi Yuwono, S.H., Hak dan kewajiban Hukum TKI, Bandung : Pustaka Yustisia, hal : 169).

Any question ?

• SEE YOU NEXT WEEK