65

BAB IV

PEMBAHASAN

A. PROBLEMATIKA PENGUJIAN PERATURAN PERUNDANG-

UNDANGAN DI INDONESIA

Pemisahan kewenangan pengujian peraturan perundang-undangan yang

diberlakukan di Indonesia memiliki beberapa problematika hukum. Melalui

konsep pemisahan kewenangan tersebut maka sama halnya pemisahan hirarki

norma yang tersusun secara vertikal tersebut. Mengenai objek batu uji di

Mahkamah Konstitusi dipandang sebagai penjaga dan pengawal konstitusi dan

Mahkamah Agung sebagai pengawal undang-undang. Kedua lembaga tersebut

menjadi penentu dalam menjaga kebersisteman norma.

Konsekuensi yuridis tersebut menimbulkan permasalahan dan kendala

pada kelembagaan secara institusional maupun tujuan peradilan yaitu menegakkan

kepastian hukum dan keadilan. Kelembagaan yang berfungsi menguji peraturan

perundang-undangan bukanlah sistem yang ideal dan rawan terjadinya perbedaan

pelaksanaan fungsi antar lembaga tersebut, perbedaan putusan, dan perbedaan

konstruksi tafsir pertentangan norma. Berikut beberapa problematika yang terjadi

dalam pengujian peraturan perundang-undangan secara dua atap. Melalui

problematika pengujian, pada akhirnya memberikan kesimpulan bahwa

sentralisasi kewenangan pengujian dalam peraturan perundang-undangan adalah

keniscayaan dalam kerangka supremasi konstitusi.

66

1. Problematika Kelembagaan Formil Pengujian Peraturan Perundang-

Undangan

Pasal 55 UU No 8 tahun 2011 tentang Perubahan Atas UU No 24 tahun

2003 tentang Mahkamah Konstitusi menentukan, pengujian peraturan perundang-

undangan di bawah undang-undang yang sedang dilakukan MA wajib dihentikan

apabila undang-undang yang menjadi dasar pengujian peraturan tersebut sedang

dalam proses pengujian MK. Pemisahan kewenangan tersebut mendapatkan

kendala efektivitas dan kepastian hukum terhadap proses pengujian di kedua

lembaga. Dari segi keberlakuan norma, maka norma yang lebih tinggi peraturan

perundang-undangan harus lebih diutamakan dalam penilaian tingkat validitas

maupun konstitusionalitasnya. MK memiliki kewenangan tersebut terhadap

undang-undang yang menjadi sumber hukum bagi peraturan perundang-undangan

di bawah undang-undang. Jika undang-undang telah dinyatakan tidak

bertentangan dengan norma konstitusi , maka penentuan nilai validitas norma

pada peraturan perundang-undang di bawah undang-undang terhadap undang-

undang dapat dilakukan pengujian karena undang-undang tersebut sudah

dinyatakan konstitusional. Hubungan MA dan MK dalam penyelenggaraan

pengujian peraturan perundang-undangan melihat pada batu uji antar lembaga

dimana konstitusi yang merupakan sumber hukum bagi peraturan perundang-

undangan lebih diutamakan.

Kasus konkrit yang pernah terjadi dimana Pemohon yang merupakan

pekerja pabrik menguji Pasal 55 UU MK terkait MA yang tak dapat menguji

Peraturan Pemerintah (PP) jika UU yang menjadi dasar pengujian sedang diuji di

MK. Pemohon menjelaskan pihaknya hendak menguji Pasal 44 PP Nomor 78

67

Tahun 2015 tentang Pengupahan terhadap UU Nomor 13 Tahun 2013 tentang

Ketenagakerjaan ke MA. Namun Pemohon berkaca dari pengalaman terkait

putusan serupa, maka permohonannya akan bernasib sama yakni ditolak MA.

Pemohon menjelaskan MA sudah memutus perkara lain menyangkut PP Nomor

78 Tahun 2015. Hasilnya perkara ditolak karena dasar pengujiannya, UU Nomor

13 Tahun 2013, sedang diuji di MK1. Dalam putusan terhadap permohonan ini

dinyatakan permohonan tidak dapat diterima. Dengan demikian pada pokoknya

permohonan belum masuk pada substansi permohonan tetapi memasuki tahap

penilaian kompetensi kewenangan MA terhadap permohonan. Dalam Putusan No

67 P/HUM/2015 tanggal 24 November 2016 halaman 71 paragraph kedua,

Mahkamah Agung berpendapat :

“Menimbang, bahwa oleh karena Undang-Undang Nomor 13

tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan yang dijadikan dasar dalam

permohonan a quo sedang dalam proses pengujian di

Mahkamah Konstitusi dengan register perkara Nomor 99/PUU-

XIV/2016, berdasarkan ketentuan Pasal 55 Undang-Undang

Nomor 24 tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, yang

menyatakan: “Pengujian peraturan perundang-undangan di

bawah undang-undang yang sedang dilakukan Mahkamah

Agung wajib dihentikan apabila undang-undang yang menjadi

dasar pengujian peraturan tersebut sedang dalam proses

pengujian Mahkamah Konstitusi sampai ada Putusan MK maka

permohonan hak uji materiil ke Mahkamah Agung yang

diajukan oleh Pemohon menjadi prematur (belum waktunya).

Menimbang bahwa oleh karena Mahkamah Agung belum

waktunya menguji objek permohonan uji materiil a quo, maka

permohonan keberatan hak uji materiil Pemohon tersebut harus

dinyatakan tidak dapat diterima (niet ontvankelijke verklaard)”2

Problematika dalam Pasal 55 tersebut diajukan permohonan ke MK. Sejak

adanya permohonan tersebut di MK, putusan MK Nomor 93/PUU-XV/2017

1Nano Tresna Arfana, Humas Mahkamah Konstitusi:“ Pemeriksaan Uji Materi di MA

Wajib Ditunda Saat UU Diuji MK”, 20 Maret 2018, http://www.mahkamahkonstitusi.go.id,

dikunjungi pada tanggal 25 Mei 2018 pukul 03.21. 2 Putusan MA Nomor 67 P/HUM/2015

http://www.mahkamahkonstitusi.go.id/index.php?page=web.Berita&id=14365#.WwccwfmFPIU

68

dinyatakan konstitusional bersyarat dan pada pokoknya menambahkan suatu frasa

untuk menghilangkan frasa multitafsir dan menjamin kepastian hukum pada pasal

55. Hasil putusan tersebut terhadap pasal 55 UU MK menjadi berbunyi :3

“Pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang

yang sedang dilakukan Mahkamah Agung ditunda pemeriksaanya

apabila undang-undang yang menjadi dasar pengujian peraturan

tersebut sedang dalam proses pengujian Mahkamah Konstitusi sampai

ada Putusan MK”

Terhadap putusan MA yang menyatakan tidak dapat diterima,

permohonan dapat diajukan kembali setelah adanya putusan MK. Hal tersebut

juga dapat dimaknai bahwa MA tidak boleh ikut dalam pihak yang berperkara

dalam proses pengujian di MK. Pengujian di MK lebih dahulu diutamakan untuk

meminimalisir pertentangan putusan atau penafsiran yang berbeda. Sementara itu

proses pengujian MA harus sudah diputus dengan waktu selama 14 hari sejak

permohonan keberatan didaftarkan (Pasal 31 ayat (4) UU MA). Terpantau data

sejak tahun 2017 - Februari 2018 perkara yang sedang di uji di Mahkamah Agung

dan pada saat bersamaan juga di uji di Mahkamah Konstitusi. Pada tahun 2017

perkara HUM yang UU nya sedang di uji di MK ada 7 perkara sedangkan di tahun

2018 sampai Februari 2018 terdapat 2 perkara.4 Melihat dari perspektif efektivitas

proses pengujian maka penyelenggaraan dua atap tidak efektif dan tidak efisien.

Penanganan pengujian peraturan perundang-undangan ditinjau dari hukum

acara yang terdiri atas asas-asas hukum beracara. Salah satu asas penting lainnya

yang dipakai dalam peradilan adalah asas sederhana, cepat dan murah dengan

prinsip semacam itu tidak dapat terealisasi secara maksimal. Pasal 2 ayat (4)

3 Putusan MK Nomor 93/PUU-XV/2017

4 Putusan MK No 93/PUU-XV/2017

69

Undang-Undang Kekuasaan Kehakiman menentukan bahwa peradilan dilakukan

dengan sederhana,cepat dan biaya ringan. Penjelasan atas ayat (4) tersebut

menyatakan bahwa yang dimaksud dengan sederhana adalah pemeriksaan dan

penyelesaian perkara dilakukan dengan cara efisien dan efektif. Asas tersebut

akan maksimal jika pengujian dilakukan dengan sistem sentralisasi di satu

Mahkamah.

Menurut analisis data dalam disertasi Zainal Arifin Hoesein menilai

efektifitas dan kefektifan penanganan perkara pengujian MA berjalan sangat tidak

efektif, karena rata-rata perkara yang diselesaikan per tahun antara 1-2 (gugatan)

dan 3 perkara (permohonan). Sebaliknya, Mahkamah Konstitusi justru lebih

produktif, karena hanya dalam 1 (satu) tahun 1 (satu) bulan dapat menyelesaikan

22 (dua puluh dua) perkara.5 Disamping itu, permohonan keberatan di MA

mewajibkan biaya permohonan yang dibebankan terhadap permohonan keberatan

sementara permohonan MK dibebankan kepada negara. Bahkan MA berencana

membuat 5 (lma) kali lipat biaya perkara yang dibebankan melalui revisi Perma

No 1 tahun 2011 tentang Hak Uji Materiil.6

Disamping asas cepat, murah dan sederhana, permasalahan efektif dan

efisien penanganan perkara, dari segi formil pengujian di MA dalam pemeriksaan

dilakukan secara tertutup dan terbatas kembali membuka kelemahan pengujian di

MA. Undang-Undang Kekuasan Kehakiman dalam Pasal 13 ayat (1) menentukan

bahwa sidang pengadilan terbuka untuk umum kecuali undang-undang

menentukan lain. Hal ini berlaku secara universal dan berlaku di semua

5 Safi’, Urgensi Penyatuatapan…, Op.Cir.,h.223

6 www.hukumonlie.com, MA Berencana Naikkan Biaya Judicial Review 5 Kali

Lipat,10 April 2018, dikunjungi 12 Juli 2018,pukul 18.50

http://www.hukumonlie.com/

70

lingkungan peradilan. Persidangan harus terbuka untuk umum merupakan satu

asas yang lahir dari kebutuhan social control, maka dalam hukum acara yang

secara umum berlaku terdapat pengecualian terhadap asas tersebut. KUHAP

(Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana) mengatur atas terdakwa anak-anak

pemeriksaan dilakukan secara tertutup. Demikian pula pemeriksaan kesusilaan

dan perkara perceraian.

Prof Sudikno Mertokusumo menjelaskan prinsip keterbukaan sidang

pengaidilan tersebut berarti bahwa setiap orang diperbolehkan hadir dan

mendengarkan pemeriksaan di persidangan. Tujuan dari pada asas ini tidak lain

untuk memberikan perlindungan hak-hak asasi manusia dalam bidang peradilan

serta untuk lebih menjamin objektivitas peradilan dengan

mempertanggungjawabkan pemeriksaan yang fair, tidak memihak serta putusan

yang adil kepada masyarakat. Secara formil asas ini membuka kesempatan untuk

social control.

Kemudian ketentuan yang memperkuat justifikasi sidang yang harus

terbuka untuk umum ada dalam Pasal 13 ayat (1) dan ayat (2) UU Kekuasaan

Kehakiman serta Pasal 40 ayat (2) UU MA menyatakan sidang pemeriksaan

maupun sidang pengucapan putusan dalam perkara kasasi, perkara PK, dan

perkara pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang harus

dilakukan dalam sidang yang sifatnya terbuka untuk umum. Dengan demikian

pemeriksaan pengujian MA seharusnya dapat dilakukan secara terbuka. Asas

terbuka untuk umum harusnya dapat diberlakukan dalam pengujian di MA

mengingat objek yang diuji adalah berupa peraturan (regelling) yang bersifat

abstrak dan umum yang berlaku mengikat pada masyarakat secara umum (erga

71

omnes) sehingga dapat dipertanggungjawabkan transparansi dan akuntabilitas nya.

Penggunaan kata permohonan dalam pengujian menjadikan pentingnya asas erga

omnes tersebut. Perma No.1 Tahun 2011 tidak lagi menggunakan istilah gugatan

seperti dalam Perma No.1 Tahun 1993. Melalui perubahan ini dapat dilihat adanya

perubahan paradigma terhadap hak uji. Kata permohonan juga digunakan MK

sehingga dapat dimaknai apabila perubahan ini menunjukkan muatan kepentingan

publik.

Mengenai sifat terbuka dan tertutup pernah dilakukan pengujian di MK.

Dalam putusan MK No. 30/PUU-XIII/2015 menyatakan bahwa ketentuan pasal

31A ayat (4) huruf h UU MA tidak bertentangan dengan UUD 1945. Alasan

pemberlakuan sidang pemeriksaan secara tertutup bahwa batas waktu

penyelesaian sampai pada penetapan putusan hanya diberi waktu 14 hari maka

dengan menghadirkan para pihak, pihak terkait dan keterangan ahli lainnya

membutuhkan waktu yang lebih lama dan tidak dapat menjamin ketentuan

mengenai batas waktu tersebut dapat dijalankan dalam praktiknya.

Pasal 31A ayat (4) menentukan :

“Permohonan pengujian sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan

oleh Mahkamah Agung paling lama 14 (empat belas) hari kerja terhitung

sejak tanggal diterimanya permohonan”

Mahkamah menilai apabila para Pemohon mengharapkan perkara

pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang dilakukan

dalam sidang terbuka untuk umum dan dihadiri oleh para pihak, maka MA harus

diberikan waktu yang cukup, serta sarana dan prasarana yang memadai. Hal

72

tersebut menurut Mahkamah, merupakan kewenangan pembentuk undang-undang

(legislative power) dan bukan merupakan konstitusionalitas norma.7

Perbedaan dalam hukum formil pengujian peraturan perundang-undangan

juga ditemukan dalam putusan. Pada Putusan MA “telah membaca surat-surat

yang bersangkutan”. Hal ini dimaknai bahwa Mahkamah menilai berdasarkan

keterangan dalam surat-surat yang diterima dari pemohon maupun termohon.

Sedangkan dalam Putusan MK penilaian berdasarkan banyak faktor yang

dilakukan baik membaca atau mendengar dari pemohon, termohon, pihak terkait,

keterangan ahli yang dihadirkan, perwakilan pemerintah dan DPR. Dari segi

hukum acara kedua lembaga dapat dipahami bahwa hukum acara di MK memiliki

keunggulan dalam transparansi dan akuntabilitas terhadap pengujian perundang-

undangan.

Secara konseptual asas sidang terbuka untuk umum adalah keharusan bagi

peradilan (mandat undang-undang) terkecuali ditentukan lain dalam undang-

undang terhadap perkara-perkara tertentu. Tidak ada ketentuan yang mengatur

bahwa pemeriksaan dilakukan secara tertutup untuk menilai legalitas peraturan

perundang-undangan terhadap undang-undang. Sehingga ketentuan yang berlaku

adalah Pasal 13 ayat 1 dan 2 UU Kekuasaan Kehakiman tersebut yang

mengharuskan untuk sidang terbuka untuk umum tidak hanya pada pembacaan

putusan namun proses formil pemeriksaan dalam persidangan. Hal tersebut

berbeda dengan pemberlakuan pengujian undang-undang terhadap UUD yang

7Yusti Nurul Agustin, “MK : Mekanisme Pengujian Peraturan Perundang-Undangan Di

MA Konstitusional”, 01 Juni 2016, http://www.mahkamahkonstitusi.go.id, dikunjungi Pada

Tanggal 25 Mei 2018 Pukul 03.30

http://www.mahkamahkonstitusi.go.id/index.php?page=web.Berita&id=13158#.WwcfNPmFPIU

73

dilakukan oleh MK yang dalam hukum acara MK (formil) menganut sidang

terbuka untuk umum.

2. Problematika Perbedaan Penafsiran atau Putusan Bertentangan

Putusan dalam peradilan merupakan perbuatan hakim sebagai pejabat

negara berwenang yang diucapkan dalam sidang terbuka untuk umum dan dibuat

secara tertulis untuk mengakhiri sengketa yang dihadapkan para pihak

kepadanya.8Putusan pengadilan dalam pengujian peraturan perundang-undangan

dapat menyatakan bertentangan atau tidak bertentangan dengan hukum yang lebih

tinggi tingkatannya. Sifat dari putusan MA dan MK dalam pengujian tidak hanya

berlaku bagi para pemohon namun putusannya berlaku umum bagi siapa pun yang

terikat dalam putusan tersebut (erga omnes). Berbeda halnya dengan problematika

yang telah disebutkan sebelumnya yang muncul pada saat proses pengujian, dalam

hal putusan MA dan MK yang bersifat final and binding. Dikatakan final karena

terhadap putusan tersebut tidak dapat lagi dilakukan upaya hukum dan dikatakan

mengikat karena putusan Mahkamah Konstitusi tersebut seketika dibacakan di

hadapan sidang yang terbuka untuk umum, maka langsung mempunyai kekuatan

hukum mengikat bagi seluruh subjek hukum. Putusan MA dan MK adalah dua

yurisdiksi yang berbeda dalam penanganan permohonan pengujian peraturan

perundang-undangan. Untuk objek pengujian yang sama, pemohon berpeluang

menguji peraturan perundang-undangan di MA dengan alasan ketidakpuasan pada

tafsir undang-undang, maka pemohon melalukan pengujian undang-undang

tersebut terhadap tafsir konstitusi di MK. Karena tidak adanya hubungan antara

8Maruarar Siahaan, Hukum Acara Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Edisi 2,

Sinar Grafika, Jakarta, 2012, h. 201.

74

MA dan MK dalam hal penetapan putusan, maka putusan MK yang memiliki

tafsir terhadap konstitusi memiliki daya mengikat yang lebih kuat padahal sifat

dari putusan kedua lembaga tersebut adalah final dan binding. Dengan beberapa

kasus menentukan bahwa putusan MK seperti memiliki daya mengikat terhadap

putusan MA. Hal ini membuktikan perbedaan penafsiran atau putusan yang

bertentangan. Peristiwa hukum yang pernah terjadi terangkum dalam beberapa

kasus yang menjadi perhatian dalam putusan MA dan MK. Komparasi ditentukan

berdasarkan kategori Putusan MA dan Putusan MK atau sebaliknya dan Putusan

MK yang kedudukannya sama dengan undang-undang mengikat MA.

a. Putusan MA No. 15/P/HUM/2009 dan Putusan MK Nomor 110-

111-112-113/PUU VII/2009

Kronologis perkara dalam Putusan MA No 15/P/HUM/2009 yakni mulai

dari adanya Peraturan Komisi Pemilihan Umum No. 15 Tahun 2009,

tanggal 16 Maret 2009 tentang Pedoman Tekhnis Penetapan Dan

Pengumuman Hasil Pemilihan Umum, Tata Cara Penetapan Perolehan

Kursi, Penetapan Calon Terpilih Dan Penggantian Calon Terpilih Dalam

Pemilihan Umum Anggota DPR, DPD, DPRD Provinsi, Dan DPRD

Kabupaten/ Kota Tahun 2009. Dari pemberlakuan Peraturan KPU No. 15

Tahun 2009 tersebut, Calon Anggota DPR RI dari Partai Demokrat (Zaenal

Ma’arif, SH, Yosef B Badeoda, SH.MH., Drs. H.M.Utomo A.Karim T, SH

dan Mirda Rasyid, SE.MM.) selaku pemohon.9 Peserta Pemilu 2009 merasa

dirugikan kepentingannya terhadap Putusan MA No. 15 P/HUM/ 2009

bahwa Mahkamah menilai Pasal 22 huruf c dan pasal 23 ayat 1 dan 3 dalam

9 Putusan MA No. 15 P/HUM/ 2009

75

Peraturan itu bertentangan dengan UU Nomor 10 Tahun 2008 tentang

Pemilu pasal 205 ayat 4.

Pasal 205 ayat (4) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 menentukan :

“Dalam hal masih terdapat sisa kursi dilakukan penghitungan perolehan

kursi tahap kedua dengan cara membagikan jumlah sisa kursi yang

belum terbagi kepada Partai Politik Peserta Pemilu yang memperoleh

suara sekurang-kurangnya 50% (lima puluh perseratus) dari BPP DPR”

Pasal 22 huruf c Peraturan KPU No 15 tahun 2009 :

“Apabila dalam penghitungan sebagaimana dimaksud pada huruf a,

Partai Politik yang bersangkutan masih memiliki sisa suara tersebut

akan diperhitungkan dalam penghitungan kursi tahap berikutnya”

Pasal 23 ayat (1)

“ Tahap Kedua penghitungan perolehan kursi Partai Politik peserta

Pemilu Anggota DPR di setiap daerah Pemilihan sebagaimana dimaksud

dalam Pasal 21, dilakukan dengan :

1. Menentukan kesetaraan 50% (lima puluh perseratus) suara sah dari angka BPP, yaitu dengan cara mengalikan angka 50% (lima puluh

perseratus) dengan angka BPP di setiap daerah pemilihan Anggota DPR

sebagaimana dimaksud dalam Pasal 20 ayat (2) ;

2. Apabila hasil perkalian tersebut menghasilkan angka pecahan, makaangka pecahan 0,5 atau lebih dibulatkan ke atas dan angka

pecahan dibawah 0,5 dihapuskan ;

3. Membagikan sisa kursi pada setiap daerah pemilihan Anggota DPR kepada Partai Politik peserta Pemilu Anggota DPR, dengan

ketentuan:

a. Apabila suara sah atau sisa suara partai politik peserta PemiluAnggota DPR sebagaimana dimaksud dalam Pasal 22 huruf d

mencapai sekurang-kurangnya 50% (lima puluh perseratus)

dariangka BPP, maka Partai Politik tersebut diberikan 1 (satu)

kursi;

b. Apabila suara sah atau sisa suara partai politik peserta PemiluAnggota DPR sebagaimana dimaksud dalam Pasal 22 huruf d

tidakmencapai sekurang-kurangnya 50% (lima puluh perseratus)

dariangka BPP dan masih terdapat sisa kursi, maka :

1. Suara sah Partai Politik yang bersangkutan, dikategorikansebagai sisa suara yang akan diperhitungkan

dalampenghitungan kursi Tahap Ketiga, dan

2. Sisa suara partai politik yang bersangkutan, akan diperhitungkan dalam penghitungan kursi Tahap Ketiga “

Pasal 23 ayat (3) :

“ Apabila terdapat Partai Politik pesertaPemilu Anggota DPR yang

memiliki suara sah atau sisa suara sama, maka untuk menetapkan Partai

76

Politik yang berhak atas sisa kursi terakhir dilakukan dengan cara

diundi dalam rapat pleno KPU terbuka”

Para Pemohon mendalilkan Peraturan Komisi Pemilihan Umum

Nomor 15 Tahun 2009 Pasal 22 huruf c dan Pasal 23 ayat (1) dan (3) adalah

bertentangan dengan Pasal 205 ayat (4) Undang-Undang Nomor 10 Tahun

2008, yang mengakibatkan Para Pemohon sebagai caleg dari Partai Politik

peserta Pemilu tidak mendapatkan keadilan sehubungan dengan pembagian

sisa kursi pada tahap II (kedua).10

Dalam putusan MA No. 15 P/HUM/

2009, Mahkamah menilai Pasal 22 huruf c dan pasal 23 ayat 1 dan 3 dalam

Peraturan itu bertentangan dengan UU Nomor 10 Tahun 2008 tentang

Pemilu pasal 205 ayat 4. MA dalam putusan Nomor 15P/HUM/ 2009

meminta KPU membatalkan pasal-pasal tentang penetapan calon terpilih

pada tahap kedua tersebut. KPU juga diharuskan merevisi Keputusan KPU

No259/Kpts/KPU/Tahun 2009 tentang penetapan perolehan kursi.

Mensikapi putusan MA tersebut sejumlah pemohon perwakilan dari

sejumlah partai politik mengajukan permohonan pengujian undang-undang

(UU No 10 tahun 2008 tentang Pemilu) dengan pengujian konstitusionalitas

dan penafsiran suatu ketentuan dalam norma ke Mahkamah Konstitusi. Pada

pokoknya hakim MK menyatakan pasal 205 ayat 4 dan pasal 212 ayat 3 UU

Pemilu dinyatakan konstitusional bersyarat yang artinya konstitusional

sepanjang sesuai dengan ketentuan yang ditetapkan dalam putusan MK.

Pasal 205 ayat 4 yang dipersoalkan dalam dasar pengujian di MA, dalam

praktiknya harus menjalankan ketentuan putusan MK. Hal yang tampak

berbeda dari kedua putusan adalah double counting (perhitungan suara

10

Putusan MA Nomor 15P/HUM/ 2009

77

ganda) yang dilegalkan oleh putusan MA namun ketentuan putusan MK

double counting tidak terjadi dengan dalil upaya sistem proporsional dalam

pemilu dapat dicapai maksimum. Disamping itu tafsir MK memberikan

kepastian hukum pada frasa “suara” pada penghitunganperolehan kursi

tahap kedua dalam pasal 205 ayat 4 UU 10 tahun 2008 tentang Pemilu.

Penafsiran konstitusi yang dilakukan MK memberikan kepastian hukum

sehingga telah menghilangkan frasa yang multitafsir untuk pasal a quo dan

memberikan keadilan bagi sistem demokrasi dalam pemilu. Dalam

putusannya MK menilai dalam penilaian perspektif sistem proporsional,

“Cara yang dipilih dalam penetapan perolehan kursi untuk partai

politik peserta pemilu adalah cara yang menimbulkan deviasi

paling kecil sebagaimana penghitungan yang telah diterapkan

dalam pemilu sistem proporsional yang berlaku pada pemilu

sebelum tahun 2009. Agar deviasi yang ditimbulkan oleh cara

penetapan perolehan kursi untuk partai politik 103 peserta

pemilu menjadi kecil, sesuai dengan tujuan sistem proporsional,

maka “suara” pada Pasal 205 ayat (4) UU 10/2008 harus

dimaknai sebagai:

a) Sisa suara yang diperoleh partai politik setelah

dipergunakan untuk memenuhi BPP;

b) Suara yang belum dipergunakan untuk penghitungan

kursi sepanjang mencapai 50% dari BPP.11

Kendati alasan penafsiran hukum oleh MK yang memberikan

kepastian, KPU akhirnya memilih mengikuti dan melaksanakan putusan

MK tersebut dan mengabaikan Putusan MA. Dari perspektif kekuatan

hukum dan daya mengikat, putusan MA dalam perkara ini kehilangan

kekuataan daya hukumnya karena dasar hukum pengujian dinyatakan

konstitusional bersyarat oleh MK.

11

Putusan MK Nomor 110-111-112-113/PUU-VII/2009

78

b. Putusan MK RI Nomor. 4/PUU-V/2007 dan Putusan MA RI

Nomor.1110 K/Pid.Sus/2012

Putusan pengadilan (yurisprudensi) adalah salah satu sumber hukum

dalam sistem hukum Indonesia. Hirarki peraturan perundang-undangan

mengharuskan adanya hubungan dengan putusan pengadilan atas pengujian

terhadap peraturan perundang-undangan dan memaksa putusan tersebut

harus sejalan dengan prinsip yang ada dalam hirarki norma. Dengan

demikian prinsip yang dipakai adalah putusan uji materil peraturan yang

lebih rendah tingkatanya harus sesuai atau selaras dengan putusan peraturan

yang lebih tinggi tingkatannya. Namun demikian karena secara yuridis

kedudukan MA dan MK tidak memiliki hubungan secara konseptual karena

masing-masing memiliki fungsi dan kewenangan yang berbeda. Namun

dalam hal konsep hirarki norma maka mengharuskan putusan MK mengikat

kepada MA. Dalam kasus ini justru Putusan MK menjadi referensi atau

acuan dalam putusan MA sehingga maknanya putusan MK tersebut setara

dengan undang-undang (negative legislator) yang dapat dijadikan batu uji

dalam pelaksanaan pengujian peraturan perundang-undangan di bawah

undang-undang terhadap undang-undang. Bahkan Titon Slamet Kurnia

menyebutkan bahwa judicial law making melalui putusan MK adalah

konstitusi yang berpotensi menjadi salah satu cara yang sah dalam

“amandemen” konstitusi melalui intepretasi konstitusi yang dilakukannya.

Dengan konsep demikian maka Putusan MK dapat disebut sebagai

79

konstitusi.12

Hal tersebut tidak terlepas dari fungsi dan kedudukan

kekuasaan kehakiman dalam melakukan penegakan hukum maupun

penemuan hukum.

Putusan MK RI Nomor. 4/PUU-V/2007 , para pemohon mendalilkan

Pasal 37 Ayat (2), Pasal 75 Ayat (1), Pasal 76, Pasal 79 huruf a, Pasal 79

huruf c UU Nomor 29 Tahun 2004 tentang Praktik Kedokteran (Lembaran

Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 116, Tambahan Lembaran

Negara Republik Indonesia Nomor 4431) karena dipandang bertentangan

dengan UUD 1945. Namun Makamah hanya mengabulkan sebagian

permohonan. Terhadap Pasal 75 ayat (1) dan Pasal 76 dinyatakan

bertentangan dengan konstitusi.

Pasal 75 ayat (1)

“Setiap dokter atau dokter gigi yang dengan sengaja melakukan praktik

kedokteran tanpa memiliki surat tanda registrasi sebagaimana dimaksud

dalam Pasal 29 ayat (1) dipidana 3 (tiga) tahun atau denda paling

banyak Rp. 100.000.000,00 (seratus juta rupiah)”

Pasal 76

“Setiap dokter atau dokter gigi yang dengan sengaja melakukan praktek

kedokteran tanpa memiliki surat izin praktik sebagaimana dimaksud

dalam Pasal 36 dipidana dengan pidana penjara paling lama 3 (tiga)

tahun atau denda paling banyak Rp.100.000.000,- (seratus juta rupiah)”

Pasal 79

“Dipidana dengan pidana kurungan paling lama 1 (satu) tahun atau

denda paling banyak Rp50.000.000,00 (lima puluh juta rupiah), setiap

dokter atau dokter gigi yang :

a. dengan sengaja tidak memasang papan nama sebagaimana dimaksud dalam Pasal 41 ayat (1);

b. dengan sengaja tidak membuat rekam medis sebagaimana dimaksud dalam Pasal 46 ayat (1); atau

c. dengan sengaja tidak memenuhi kewajiban sebagaimana dimaksud dalam Pasal 51 huruf a, huruf b, huruf c, huruf d,

atau huruf e.

12

Titon Slamet Kurnia, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia: Sang Penjaga HAM (The Guardian of Human Rights), FH UKSW, Salatiga, 2013, h. 191-192.

80

Pasal 36

“Setiap dokter dan dokter gigi yang melakukan praktik kedokteran di

Indonesia wajib memiliki Surat Izin Praktik”

Penilaian Mahkamah dalam putusan tersebut menentukan bahwa

ancaman pidana tidak tepat diberikan karena hukum pidana harus humanis

dan memberikan perspektif proporsional terhadap kode etik profesi.

“ Mahkamah berpendapat bahwa ancaman pidana berupa pidana

penjara dan pidana kurungan adalah tidak tepat dan tidak

proporsional karena pemberian sanksi pidana harus

memperhatikan perspektif hukum pidana yang humanistis dan

terkait erat dengan kode etik. Dengan demikian, menurut

Mahkamah: (i) ancaman pidana tidak boleh dipakai untuk

mencapai suatu tujuan yang pada dasarnya dapat dicapai dengan

cara lain yang sama efektifnya dengan penderitaan dan kerugian

yang lebih sedikit, (ii) ancaman pidana tidak boleh digunakan

apabila hasil sampingan (side effect) yang ditimbulkan lebih

merugikan dibanding dengan perbuatan yang akan

dikriminalisasi, (iii) ancaman pidana harus rasional, (iv)

ancaman pidana harus menjaga keserasian antara ketertiban,

sesuai dengan hukum, dan kompetensi (order, legitimation, and

competence), dan (v) ancaman pidana harus menjaga kesetaraan

antara perlindungan masyarakat, kejujuran, keadilan prosedural

dan substantif (social defence, fairness, procedural and

substantive justice“13

Melalui pandangan tersebut Mahkamah memutuskan ketentuan

“penjara paling lama 3 (tiga) tahun atau” dan Pasal 79 sepanjang mengenai

kata-kata“kurungan paling lama 1 (satu) tahun atau” bertentangan dengan

UUD NRI 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat.

Dalam Putusan MA RI Nomor.1110 K/Pid.Sus/2012 yang sekaligus

membatalkan putusan pengadilan pada tingkat pertama yaitu putusan

Pengadilan Negeri Kota Madiun No. 79/Pid.Sus/ 2011/PN.Kd.Mn tanggal

13

Putusan MK RI Nomor. 4/PUU-V/2007

81

06 Oktober 2011 menyatakan bahwa terdakwa dr. BAMBANG

SUPRAPTO, Sp.B.M.Surg dinyatakan bersalah dan dihukum satu tahun

enam bulan penjara dan denda sebesar Rp 100.000.000,00 yang didasarkan

pada Pasal 76 UU Praktik Kedoktekteran tersebut. Pandangan Mahkamah

bahwa terdakwa dengan sengaja melakukan praktek kedokteran tanpa

memiliki surat ijin praktik dan tidak memenuhi kewajibannya memberikan

pelayanan medis sesuai dengan standar profesi dan standar prosedur

operasional. Namun pasal 76 telah dinyatakan bertentangan dengan UUD

NRI 1945 sepanjang mengenai hukuman pidana penjara bagi terpidana yang

pernah diputus MK sebelumnya telah menjadi yurisprudensi. Dalam putusan

MA juga tidak ditemukan satu kausal hubungan atau acuan pada putusan

tersebut yang menyangkutkan pada putusan MK terhadap pasal tersebut.

Tentu hal ini menjadi kontradiksi dengan putusan MK yang terikat pada

penyelenggara negara dan warga negara. Putusan final and binding putusan

MK mengikat penyelengara negara dan warga negara meskipun sifatnya

deklaratif. Seperti hasil putusan MK No. 79/PUU-XV/2017 yang pada

pokoknya mendalilkan bahwa putusan MK mengikat Mahkamah Agung dan

menambahkan ketentuan tersebut dalam norma.

“Putusan diumumkan dalam Berita Negara dalam jangka waktu

30 hari setelah diucapkan. Dengan dimuat dalam berita negara

maka seluruh penyelenggara negara dan warga negara terikat

untuk tidak menerapkan dan melaksanakan lagi norma hukum

yang oleh Mahkamah telah dinyatakan bertentangan dengan uud

1945 (inkonstitusional) dan tidak mempunyai kekuatan hukum

mengikat. Oleh karena itu jika terdapat suatu perbuatan yang

dilakukan atas dasar undang-undang yang oleh Mahkamah telah

dinyatakan baik seluruhnya maupun sebagian bertentangan

dengan UUD 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum

82

mengikat maka perbuatan tersebut dapat dikualifisir sebagai

perbuatan melawan hukum.”14

Dengan demikian dapat dipahami dengan fungsi dan kewenangan

yang dimiliki MK maka putusan yang dikeluarkan mengikat pula kepada

penyelenggara negara termasuk Mahkamah Agung. Dengan sifat mengikat

tersebut maka jaminan akan kepastian hukum dan keadilan akan terwujud.

c. Putusan MK No 78/PUU-XV/2016 dan Putusan MA No

37/HUM/2017

Dalam kasus ini ditemukan kembali hal tidak memiliki daya mengikat

Putusan MK terhadap MA dalam pengujian peraturan perundang-undangan.

Peraturan Menteri Perhubungan RI No PM.26 Tahun 2017 tentang

Penyelenggaraan Angkutan Orang dengan Kendaraan Bermotor Umum

tidak dalam Trayek terhadap UU Nomor 22 tahun 2009 tentang Lalu Lintas

Angkutan Jalan (selanjutnya disebut UU LLAJ). Kasus tersebut

mempermasalahkan keharusan penyelenggara angkutan online harus

berbadan hukum.

Sebelumnya telah ditetapkan putusan MK terhadap pasal 139 ayat (4)

UU LLAJ,

“Penyedia Jasa Angkutan Umum dilaksanakan oleh badan usaha

milik Negara, badan usaha milik daerah, dan/atau badan hukum sesuai

dengan ketentuan peraturan perundang-undangan”

Bahwa dengan berlakunya pasal a quo, para pemohon sebagai

pengemudi angkutan berbasis online menganggap hak konstitusionalnya

untuk mendapatkan hak atas pekerjaan yang layak dirugikan karena akan

14

Putusan MK No 79/PUU-XV/2017

83

merasa kesulitan jika usaha angkutan online harus disamakan dengan

BUMN, BUMD ataupun badan hukum dan mendalilikan bahwa ketentuan

tersebut tidak mengakomodir dari perorangan. Namun MK memperkuat

pasal 139 ayat (4) tersebut yang mengartikan bahwa eksistensi ketentuan

tersebut konstitusional. Mahkamah menilai dengan adanya keharusan

berbadan hukum demikian apabila terjadi sengketa, mekanisme

penyelesaiannya menjadi lebih jelas. Demikian pula halnya bagi pengguna

jasa angkutan online akan menjadi lebih pasti apabila ada keluhan atau

tuntutan yang harus diajukan manakala merasa dirugikan.

Kontradiksi kembali ditemukan dalam putusan MA Nomor

37/P/HUM/2017 yang pada intinya menyatakan Pasal 5 ayat (1) huruf e,

Pasal 19 ayat (2) huruf f dan ayat (3) huruf e, Pasal 20, Pasal 21, Pasal 27

huruf a, Pasal 30 huruf b, Pasal 35 ayat (9) huruf a angka 2 dan ayat (10)

huruf a angka 3, Pasal 36 ayat (4) huruf c, Pasal 37 ayat (4) huruf c, Pasal

38 ayat (9) huruf a angka 2 dan ayat(10) huruf a angka 3, Pasal 43 ayat (3)

huruf b angka 1 sub huruf b, Pasal 44 ayat (10) huruf a angka 2 dan ayat

(11) huruf a angka 2, Pasal 51 ayat (3),dan Pasal 66 ayat (4) Peraturan

Menteri Perhubungan Republik Indonesia Nomor PM.26 Tahun 2017

tentang Penyelenggaraan Angkutan Orang dengan Kendaraan Bermotor

Umum tidak dalam Trayek banyak mengatur kewajiban harus berbadan

hukum justru dinyatakan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat. MA

menilai terdapat 14 pasal dalam PM 26 Tahun 2017 dinyatakan

bertentangan dengan UU No 20 tahun 2008 tentang Usaha Mikro, Kecil

dan Menengah serta UU LLAJ. Putusan MK yang ada sebelumnya yang

84

menegaskan konstitusionalnya dalam hal kewajiban berbadan hukum harus

mengikat pula bagi MA untuk dapat dijalankan. Dalam hal ini putusan MK

menjadi hal penting selain undang-undang yang dapat menjadi batu uji

dalam pengujian di MA.

3. Pertentangan Norma dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik

Indonesia Tahun 1945 Mengenai Hak Asasi Manusia (HAM)

Secara umumnya UUD NRI 1945 mencakup mengenai struktur

pemerintahan, pembagian kekuasaan dan perlindungan terhadap Hak Asasi

Manusia (HAM). Materi muatan HAM menjadi hal yang pokok dalam

pembahasan sub bab ini yang membahas salah satu problematika hukum terhadap

dualisme kewenangan pengujian perundang-undangan. Bagian ini ingin

menjustifikasi bahwa dualisme kewenangan tersebut melupakan esensi dan

eksistensi muatan HAM dalam perundang-undangan. Produk peraturan

perundangan-undangan adalah produk politik yang dapat saja disertai berbagai

kepentingan politik didalamnya. Secara instititusional produk hukum tersebut

dapat dilakukan dengan kontrol normatif oleh MA dan MK. Namun mekanisme

kontrol perundang-undangan tidak seluruhnya mengikat pada UUD NRI 1945.

Produk politik Undang-Undang dapat dinilai konstitusionalitasnya melalui

pengujian di MK namun tidak ada landasan yuridis terhadap mekanisme

pengujian konstitusionalitas perundang-undangan dibawah undang-undang

terhadap konstitusi. Hal ini dikarenakan MA tidak memiliki tafsir konstitusi (the

fimal interpreter of constitution) terhadap objek pengujiannya. MK adalah

lembaga tunggal penafsir konstitusi.

85

Dalam kaitan dengan HAM negara memiliki kewajiban to respect, to

protect dan to fulfill.15

Orientasi pengertian pelanggaran HAM yang digunakan

lebih spesifik, yaitu tindakan legislator menghasilkan undang-undang yang

substansinya bertentangan dengan HAM dimana sebagian telah dianumerasikan

oleh Bab XA UUD NRI 1945. Penerapan ketentuan pembatasan HAM merupakan

kewenangan inheren negara dalam rule making namun tetap disertai pembatasan-

pembatasan yang tidak dapat dilakukan sewenang-wenang dan tetap menghormati

dan memberikan pengakuan hak asasi manusia orang lain (Pasal 28 J ayat 1 dan 2

UUD NRI 1945). Negara tidak boleh melakukan pembatasan hak alamiah

manusia baik melalui regelling maupun beschikking dengan alasan apapun.

Negara dalam hal pembentukan produk hukum harus memperhatikan HAM. Pasal

2 Undang-Undang No 39 tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia menentukan

bahwa,

Negara Republik Indonesia mengakui dan menjunjung tinggi

hak asasi manusia dan kebebasan dasar manusia sebagai hak

yang secara kodrati melekat pada dan tidak terpisahkan dari

manusia, yang harus dilindungi, dihormati, dan ditegakkan

demi peringatan martabat kemanusiaan, kesejahteraan,

kebahagiaan, dan kecerdasan serta keadilan.16

Dalam hal perlindungan, pemajuan, penegakan, dan pemenuhan hak asasi

manusia terutama menjadi tanggung jawab Pemerintah. Sebagian contoh bukti

bahwa kesewenangan penguasa yang memiliki legitimasi pembentukan

perundang-undangan adalah masih ditemui Perda ataupun Peraturan Pemerintah

sebagai delegasi norma dari norma diatasnya tidak mencerminkan perlindungan

terhadap HAM. Terlebih lagi terdapat putusan MK yang menyatakan pembatalan

15

Titon Slamet Kurnia, Interpretasi Hak-Hak…,Op.Cit.,h.130. 16

Undang-Undang No 39 tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia

86

perda oleh pemerintah dengan mekanisme (executive review) semakin

membiarkan produk politik perundang-undangan bertentangan atau menyimpang

dari kostitusi yang memuat banyak mengenai materi HAM. Untuk itu pada bagian

ini dapat dibuktikan bahwa HAM merupakan hal pokok dalam perundang-

undangan dan perlunya mekanisme dalam penilaian materi HAM terhadap

konstitusi. Sebagai contoh riil karena merupakan daerah otonom maka tiap daerah

memiliki kewenangan dalam pembentukan Perda, namun tidak sedikit perda-

perda yang bernuansa perda syariah, perda diksriminatif dan produk perundang-

undangan dibawah undang-undang lainnya yang berpotensi secara implisit

melanggar atau menyimpangi HAM yang hanya dapat dilakukan pengujian MK

melalui batu uji konstitusi.

Dengan melihat berbagai problematika hukum diatas, sangat terlihat

dampak yang terjadi jika hal seperti ini terus terjadi dan seharusnya dalam negara

hukum yang demokratis ini harus dilakukan upaya penataan pembangunan hukum

yang mencerminkan konsep negara hukum yang berkeadilan dan berkepastian

hukum. Beberapa masalah yang disebutkan tersebut sudah menggambarkan

potensi atau peluang terjadinya perbedaan penafisiran atau putusan yang

bertentangan pada konsep pemisahan kewenangan pengujian peraturan

perundang-undangan. Pemberlakuan konsep hirarki norma idealnya tidak

menggunakan sistem dua atap namun dilakukan dengan sentralisasi dan

mengintegrasikan pengujian peraturan perundang-undangan pada satu Mahkamah

yang memiliki legitimasi menilai atau menafsirkan norma pada kedudukan norma

yang paling tinggi atau puncak hirarki yaitu konstitusi (UUD NRI 1945). Dengan

87

melihat dari konseptual kelembagaan maka sudah tepat dan ideal penanganan

perkara permohonan pengujian peraturan perundang-undangan adalah satu

Mahkamah yang memiliki kemampuan dalam menilai peraturan perundang-

undangan nasional atau dengan kewenangan MK untuk mengadili permohonan

konstitusional (constitutional complaint) atas upaya perlindungan hak-hak

konstitusional warga negara seperti diberlakukan oleh beberapa lainnya seperti

Jeman, Austria, Rusia.

B. REKONSTRUKSI (PENYATUATAPAN) PENGUJIAN PERATURAN

PERUNDANG-UNDANGAN

Setelah mengkaji latar belakang, pengaturan pengujian peraturan

perundang-undangan dan implikasi kewenangan pengujian peraturan perundang-

undangan secara dua atap, maka dalam bab ini akan memberikan gagasan

penataan yang membangun kembali atau rekonstruksi terhadap kewenangan

pengujian peraturan perundang-undangan di masa yang akan datang dengan

melihat pada realitas pengujian yang berlaku saat ini. Langkah-langkah reformasi

hukum tidak hanya dimulai dengan mereformasi substansi hukum (legal

substances) saja, seperti perbaikan pada kualitas peraturan perundang-undangan,

namun juga diikuti dengan perbaikan institusi kekuasaan kehakiman. Setelah

mengkaji dan menganalisis berbagai macam persoalan dan implikasinya

pembagian kewenangan dalam dualisme kewenangan terhadap stuktur kesatuan

norma yang idealnya tidak dapat dipisahkan. Maka sebuah gagasan fundamental

untuk memperkuat lembaga kekuasaan kehakiman dengan menyatuatapkan atau

sentralisasi kewenangan sebagai lembaga tunggal dalam pengujian peraturan

88

perundang-undangan oleh Mahkamah Konstitusi. Dengan demikian terdapat

peralihan dan perluasan kewenangan pengujian peraturan perundang-undangan

dibawah undang-udang MA kepada MK yang bersifat konstitusional yaitu

penuangan dalam konstitusi (UUD NRI 1945). Untuk itu perubahan terhadap

Pasal 24 A ayat 1 dan Pasal 24 C ayat 1 UUD NRI 1945 dan aturan turanannya

adalah keniscayaan.

1. Mahkamah Konstitusi Berwenang Menguji Peraturan Perundang-

Undangan

Secara historis pola penyatuatapan pengujian peraturan perundang-undangan

sudah ada dalam pembahasan pembentukan Undang-Undang Dasar. Melalui

perdebatan antara Soepomo dan Moh. Yamin terdapat kesimpulan bahwa

penyatuatapan pernah menjadi gagasan dalam pengujian peraturan perundang-

undangan.

Secara historis dilihat dari niat para penyusun UUD, legitimasi

pengujian undang-undang penting untuk dikaji. Pentingnya isu

ini karena sejarah penyusunan UUD masa lalu ketika dalam

Sidang Badan Penyelidik Usaha-Usaha Persiapan Kemerdekaan

Indonesia (BPUPKI) yang berlangsung tepatnya pada tanggal 15

Juli 1945. Moh.Yamin mengusulkan dengan menyatakan bahwa

Agar Balai Agung (istilah yang digunakan Yamin untuk

Mahkamah Agung) tidak hanya melaksanakan bagian kekuasaan

kehakiman, melainkan juga menjadi badan yang membanding

(menguji) apakah undang-undang yang dibuat oleh DPR tidak

melanggar UUD atau bertentangan dengan hukum adat yang

diakui ataukah tidak bertentangan dengan syariah agama Islam.

Pendapat Moh.Yamin kemudian ditanggapi oleh Soepomo yang

pada intinya tidak menyetujui kewenangan untuk menguji

undang-undang terhadap UUD diberikan kepada MA, melainkan

diberikan kepada peradilan khusus yang namanya

Constitutioneelhof, Cekoslawakia seperti Jerman...17

17

Abdul Latif, Mahkamah Konstitusi…, Op.Cit.,h.70

89

Namun gagasan tersebut harus terkendala pada sistem pemisahan kekuasaan

yang belum secara tegas seperti masih diberlakukannya lembaga tertinggi dan

lembaga tinggi negara serta pakar hukum dan konstitusi yang masih terbilang

minim. Dengan demikian dapat dipahami bahwa urgensi penyatuatapan

kewenangan pengujian peraturan perundang-undangan sudah ada sejak

pembentukan UUD 1945 itu berlangsung. Dasar filosofis judicial review hanya

diberlakukan oleh MA yang menguji perundang-undangan dibawah undang-

undang. Hanya saja MA dibentuk tidak memiliki tafsir konstitusional tehadap

norma karena masih diberlakukannya undang-undang yang tidak dapat diganggu

gugat.

Pada perubahan UUD NRI 1945 (1999-2002) dengan terbentuknya

Mahkamah Konstitusi maka konsep pengujian menjadi bersifat dualistik.

Pemisahan kewenangan pengujian perundang-undangan dilakukan MA dan MK

dengan kewangan yang dimilikinya. Padahal dalam prinsip hirarki norma, maka

pengujian terhadapnya harus monistik, karena UUD adalah puncak hirarki norma

yang menjadi sumber bagi seluruh perundang-undangan. Karenanya pengujian

tidak boleh dilakukan secara terputus atau terbelah. Hirarki norma adalah kesatuan

nilai yang mengharuskan pengujiannya dilakukan secara tersentralisasi. Gagasan

menyatuatapkan pengujian peraturan perundang-undangan di Mahkamah

Konstitusi menjustifikasi bahwa dengan mekanisme pengujian tersentralisasi

maka akan tegaknya prinsip supremasi konsitusi.

Secara substantif tidak ada relevansinya memisahkan objek pengujian

peraturan perundang-undangan pada dua lembaga negara yang menganut prinsip

hirarki norma dan supremasi konstitusi. Hal ini dikarenakan esensial dari

90

menanisme pengujian adalah untuk menjaga harmonisasi normatif sekaligus

kontrol normatif supaya sistem norma konsisten, sinkron secara vertikal serta

menjaga tertib hukum. Keduanya memiliki kewenangan pengujian terhadap

peraturan perundang-undangan namun dengan tingkatan yang berbeda dalam

tatanan hirarkis. Saldi Isra mengatakan bahwa jika hendak menempatkan MA dan

MK sebagai dua lembaga pelaku kekuasaan kehakiman dengan persinggungan

kewenangan yang sangat tipis, tentunya kewenangan pengujian peraturan

perundang-undangan sepenuhnya mesti diberikan kepada MK, sedangkan

penyelesaian sengketa seperti sengketa hasil pemilihan umu sebagai bagian dari

kerja court of justice sepenuhnya juga diserahkan kepada MA. Dengan pembagian

demikian tentunya persinggungan kewenangan yang potensial tidak memunculkan

masalah dalam pelaksanaannya yang terjadi.18

Pada pokoknya MK berfungsi

menjaga dan menafsirkan konstitusi yang kemudian memiliki kontrol normatif

terhadap perundang-undangan. Disisi lain MA sejatinya berfungsi sebagai

institusi kekuasaan kehakiman yang menerapkan hukum termasuk diantaranya

perundang-undangan dalam menyelesaikan perkara yang bersifat konkrit. MA

tidak perlu dilibatkan dalam pengujian perundang-undangan.

Mekanisme pengujian yang diberlakukan Indonesia saat ini mengadopsi

pengujian perundang-undangan model Korea Selatan dengan membedakan

pengujian oleh MA dan MK, pemberlakuan tersebut mengalami beberapa

problematika hukum yang sangat krusial. MPR perlu menjadikan diskurus

penyatuatapan pengujian judicial review serta merumuskan kembali model

pengujian sebagaimana yang dipraktikkan di negara Federal Jerman dengan

18

Saldi Isra, Titik Singgung…,Op.Cit.,h.19.

91

kombinasi yang sesuai dengan sistem hukum di Indonesia. Demikian hal nya

dasar gagasan Kelsen mengenai pembentukan Mahkamah Konstitusi yang

menyatakan bahwa,

Berpandangan norma konstitusi sebagai landasan bagi validitas

seluruh norma hukum dalam suatu tata hukum atau tertib hukum

tertentu. Konsep dasar ini mengandung konsekuensi logis yang

bersifat fundamental berupa kebutuhan akan adanya suatu organ

negara yang menjamin tegaknya konstitusi, yaitu untuk

menyelesaikan masalah inkonsistensi seluruh norma hukum,

baik yang lebih spesifik maupun umum, dengan norma-norma

yang lebih tinggi tingkatannya yang menjadi landasannya dan

pada tahap terakhir dengan norma konstitusi.19

Jimly Asshiddiqie menyampaikan dalam Orasi dan Diskusi Ilmiah Prof. Dr.

Jimly Asshiddiqie, SH. dengan tema: "Konstitusi Sosial dan eksistensi masyarakat

adat beserta hak-hak tradisionalnya", dalam Simposium Masyarakat Adat ke-2

dalam menjawab pertanyaan atas problematika konstitusionalitas peraturan

perundang-undangan dibawah undang-udang yang menyatakan,

“Saya sudah usulkan harus terintegrasi semua di MK, semuanya

tapi karena di MA sudah mengangani (pengujian peraturan

dibawah undang-undang terhadap undang-undang), maka ini

orang (MPR) males mikir. Jadi diundanglah Ketua MK seperti

Jerman,Afrika Selatan Austria termasuk diantaranya Korea

Selatan. Pas Korea Selatan bicara dia jelaskan sejarah MA

disana yang tetap menguji peraturan dibawah undang-undang,…

maka pragmatis saja Mahkamah Agung menangani pengujian

peraturan dibawah undang-undang”20

Gagasan atas peralihan kewenangan pengujian peraturan perundang-

undangan di bawah undang-undang dilakukan oleh MK maka judicial review

terhadap hirarki norma dengan batu uji konstitusi menjadi konstitusionalitas.

Pengujian terhadap norma adalah judicial review suatu produk hukum atau norma

19

I Dewa Gede Palguna, Pengaduan Konstitusional…,Op.Cit.,h.188. 20

Orasi dan Diskusi Ilmiah Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, SH. dengan tema: "Konstitusi Sosial dan eksistensi masyarakat adat beserta hak-hak tradisionalnya", dalam Simposium

Masyarakat Adat ke-2 di Universitas Pancasila, 16-17 Mei 2016, https://www.youtube.com ,

dikunjungi pada 6 Juni 2018 pukul 11.00

https://www.youtube.com/

92

terhadap konstitusi. Melalui peralihan kewenangan dengan bangunan

konstitusionalitas tersebut maka harus mengubah ketentuan dalam UUD NRI

1945 terkhusus mengenai ketentuan mengenai pengujian peraturan perundang-

undangan di MK. Peraturan perundang-undangan yang diuji adalah peraturan

yang diatur dalam pasal 7 ayat 1 dan pasal 8 ayat 1 Undang-Undang Nomor 12

tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan yang diuji

berdasarkan Undang-Undang Dasar NRI 1945. Sebagaimana hal tersebut gagasan

tersebut merupakan perwujudan dari prinsip supremasi konstitusi dan menjadikan

konstitusi yang hidup (the living constitution).

2. Pengujian Konstitusionalitas Peraturan Perundang-Undangan

Pembangunan hukum terhadap prinsip supremasi konstitusi adalah

keniscayaan mengikat kepada MK untuk melaksanakan fungsinya dalam

penegakan hukum terhadap peraturan perundang-undang di bawah Undang-

Undang Dasar supaya menjadi tertib hukum dan tidak menyimpang dari Undang-

Undang Dasar. Mahkamah Konstitusi bertugas memastikan norma di bawah

Undang-Undang Dasar sebagai dasar pengujian adalah konstitusional. Apabila

materi muatan perundang-undangan di bawah undang-undang yang diuji

berdasarkan Undang-Undang tertentu maka MK memastikan terlebih dahulu

materi muatan ayat, pasal dan ketentuan Undang-Undang tersebut terlebih dahulu

dinyatakan konstitusional. Setelah MK menyatakan dasar pengujiannya

konstitusional, maka MK dapat menilai validitas perundang-undangan di bawah

undang-undang yang diajukan pemohon. Dengan demikian peran dan fungsi MK

dalam menegakkan supremasi konstitusi dapat dilaksanakan dengan alur

demikian. Kepentingan MK adalah untuk memastikan alur pegujian perundang-

93

undangan menjadi terkawal dan bertumpu pada Undang-Undang Dasar. Karena

ukuran keadilan dan hukum yang ditegakkan dalam peradilan yang dijalankan

oleh MK adalah Undang-Undang Dasar itu sendiri. Walaupun demikian Undang-

Undang Dasar tidak hanya dimaknai norma-norma tertulis saja, melainkan juga

prinsip dan moral Undang-Undang Dasar antara lain prinsip negara hukum dan

demokrasi, perlindungan hak asasi manusia serta perlindungan hak konstitusional

warga negara.21

MK dibentuk dengan fungsi untuk menjamin tidak akan ada lagi

produk hukum yang keluar dari koridor Undang-Undang Dasar sehingga hak-hak

konstitusional warga terjaga dan produk perundang-undangan itu sendiri terkawal

konstitusionalitasnya.

Fungsi dan peran utama MK adalah adalah menjaga konstitusi guna

tegaknya prinsip konstitusionalitas norma. Demikian halnya yang melandasi

negara-negara yang mengakomodir pembentukan MK dalam sistem

ketatanegaraannya. Dalam rangka menjaga konstitusi, fungsi pengujian undang-

undang itu tidak dapat lagi dihindari penerapannya dalam ketatanegaraan

Indonesia sebab UUD 1945 menegaskan bahwa anutan sistem bukan lagi

supremasi parlemen melainkan supremasi konstitusi.22

Karena prinsip supremasi

parlemen sudah ditinggalkan maka prinsip yang dianut sekarang adalah supremasi

konstitusi. Jika supremasi parlemen itu dapat dijalankan oleh parlemen itu sendiri,

maka berbeda hal nya dengan supremasi konstitusi maka kepatuhan seluruh warga

negara maupun penyelenggara negara tunduk pada konstitusi. Secara implisit MK

adalah lembaga yang memiliki fungsi untuk membuat konstitusi menjadi supreme,

karena konstitusi bukanlah sebuah lembaga atau institusi yang tidak dapat

21

Maria Farida Indrati, Teori…,Op.Cit.,h.1.18 22

Janedjri M. Gaffar, Kedudukan, Fungsi dan Peran Mahkamah Konstitusi dalam

Sistem Ketatanegaraan Republik Indonesia, Mahkamah Konstitusi RI, Surakarta, 2009, h.11.

94

menjalankan fungsinya, maka MK adalah satu-satunya lembaga yang memiliki

legitimasi fungsi tersebut.

Selain menegakkan prinsip supremasi konstitusi melalui lembaga yudikatif

dengan mekanisme judicial review, dalam proses pembentukan yang dilakukan

oleh otoritas yang berwenang harus memiliki budaya konstitusi (constitutionalist

culture). Jika budaya konstitusi terbangun dengan baik maka sikap tunduk

penyelenggara negara dapat menjadi kebiasaan ketatanegaraan (constitutional

convention) guna memperkokoh sendi-sendi negara berdasarkan konstitusi.

Dengan demikian MK sebagai kontrol normatif terhadap peraturan perundang-

undangan yang telah ditetapkan, maka legislator menjadi kontrol normatif sendiri

terhadap pembentukan peraturan perundang-undangan dengan berlandaskan pada

konstitusi. Pembentuk undang-undang tidak sewenang-wenang dalam melakukan

pembentukan perundang-undangan tanpa memperhatikan alur dasar pembentukan

norma melalui prinsip hirarki norma. Melalui tegaknya prinsip supremasi

konstitusi maka produk peraturan perundang-undangan lainnya sebagai bagian

dari produk politik tidak terlepas atau melebar dari koridor kesepakatan umum

dalam konstitusi sehingga dengan demikian maka semakin kuatnya prinsip

kedaulatan rakyat dan cita-cita demokrasi.

Mengintergrasikan pengujian di MK dengan sistem sentralisasi kewenangan

pengujian peraturan perundang-undangan mengharuskan adanya perubahan pada

subjek dan objek pengujian. Mahkamah Konstitusi merupakan lembaga kekuasaan

kehakiman tunggal yang diberikan kewenangan untuk melakukan pengujian pada

tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final dan mengikat terhadap

produk hukum yang merupakan dasar pengujian legalitas. Sebelum pengujian

95

legalitas itu dilaksanakan, MK menyatakan konstitusional terlebih dahulu aturan

yang menjadi dasar atau batu uji pengujian yang menjadi sumber hukum

pembentukan objek norma yang akan dilakukan pengujian di MK.

Dengan demikian subjek pengujian peraturan perundang-undangan

dipusatkan pada satu lembaga sama hal nya yang diberlakukan oleh Mahkamah

Konstitusi Austria maupun Mahkamah Konstitusi Federal Jerman. Saat ini

mekanisme pengujian peraturan perundang-undangan tidak sepenuhnya mengikuti

pengujian yang dilakukan oleh MK Federal Jerman. Yang dipakai saat ini adalah

mekanisme pengujian seperti di Korea Selatan yang membaginya antara

Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi. Dengan melalui problematika yang

terjadi tidak menguntungkan menggunakan prinsip pembagian kewenangan. Maka

prinsip sentralisasi pengujian supaya terintegrasi menerapkan sepenuhnya

mekanisme seperti pengujian peraturan perundang-undangan sama seperti yang

diberlakukan di Mahkamah Konstitusi Federal Jerman. Meskipun saat ini MK RI

belum menerapkan mekanisme pengaduan konstitusional seperti MK Federal

Jerman, namun menurut MK itu sendiri pengaduan konstitusional dapat dilakukan

dengan mekanisme uji materil.23

3. Mahkamah Konstitusi Melakukan Pengujian Konstitusionalitas dan

Legalitas Norma

Pengujian yang dilakukan dengan mekanisme satu atap oleh Mahkamah

Konstitusi yang objek pengujiannya adalah regelling berupa peraturan perundang-

undangan dibawah Undang-Undang Dasar NRI 1945. Menurut Maruarar Siahaan

23

www.mahkamahkonstitusi.go.id , Komplain Konstitusional Bisa di Putus Lewat Uji

Materi, 4 Agustus 2015, Jakarta, yang diakses pada 14 Juli 2018.

http://www.mahkamahkonstitusi.go.id/

96

mengenai kategorial Peraturan perundang-undangan dapat dikategorikan menjadi

4 (empat), yaitu:

a. Peraturan perundang-undangan yang bersifat umum dan abstrak, yang tidak menunjuk pada hal, peristiwa atau kasus

konkret sebelum peraturan ditetapkan;

b. Peraturan perundang-undangan yang bersifat khusus karena kekhususan subjek yang diatur, yaitu berlaku hanya untuk

subjek hukum tertentu;

c. Peraturan perundang-undangan yang bersifat khusus berdasar wilayah berlakunya, yaitu khusus berlaku di wilayah/lokal

tertentu; dan

d. Peraturan perundang-undangan yang bersifat khusus karena daya ikat materinya, yaitu hanya berlaku internal

24

Objek pengujian peraturan perundang-undangan di MK berupa norma

hukum di bawah Undang-Undang Dasar NRI 1945 berupa Undang-Undang atau

Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu), Peraturan Pemerintah,

Peraturan Presiden, Peraturan Daerah Provinsi dan Peraturan Daerah Kabupaten

dan Peraturan Institusional lainnya. Produk hukum tersebut adalah aturan yang

bersumber pada undang-undang atau merupakan aturan turunan atau mandat

delagasi aturan dari undang-undang yang menilai keabsahannya melalui pengujian

legalitas, sementara undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar dinilai

melalui pengujian konstitusionalitas. Konsep pengujian di MK adalah dengan

menilai dasar pengujian terlebih dulu dinyatakan konstitusional.

Melalui kontrol normatif kewenangan yang dilakukan MK sebagai lembaga

yang mengontrol kesatuan nilai dalam kebersisteman peraturan perundang-

undangan dan teori hirarki norma yang berjenjang dan berlapis tidak lagi

dipisahkan akibat pemisahan kewenangan pengujian. Dari segi hukum acara maka

24

Maruarar Siahaan, Uji Konstitusionalitas Peraturan Perundang-Undangan Negara Kita: Masalah dan Tantangan, Vol. 7 No.7, Jurnal Konstitusi, Jakarta, 2010, h.19.

97

pengujian sentralisasi lebih efektif dan efisien serta mewujudkan prinsip peradilan

yang cepat, sederhana dan berbiaya ringan. Selain prinsip hirarki norma untuk

mengintegrasikan produk hukum peraturan perundang-undangan, prinsip the

living constitution yang menjadikan konstitusi hidup dan menjadi budaya

konstitusi dalam masyarakat. Yang dapat dilakukan oleh otoritas pembentuk

undang-undang untuk menerapkan kaidah konstitusi dan tidak bertentangan

dengan prinsip-prinsip dasar yang tertuang dalam konstitusi terhadap peraturan

perundang-undangan. Selain menegakkan prinsip supremasi konstitusi melalui

lembaga yudikatif dengan mekanisme judicial review, dalam proses pembentukan

yang dilakukan oleh otoritas yang berwenang memiliki budaya konstitusi

(constitutionalist culture). Jika budaya konstitusi terbangun dengan baik maka

sikap tunduk penyelenggara negara dapat menjadi kebiasaan ketatanegaraan

(constitutional convention) guna memperkokoh sendi-sendi negara berdasarkan

konstitusi.

4. Putusan Mahkamah Konstitusi

Putusan Mahkamah Konstitusi terhadap pengujian konstitusionalitas

peraturan perundang-undangan adalah final and binding. Tidak dapat dilakukan

upaya hukum lain terhadap putusan yang mengikat secara hukum terhadap

putusan yang telah dibacakan dalam sidang terbuka untuk umum. Terhadap

tindakan hukum yang bertentangan dengan putusan MK maka hal tersebut

merupakan perbuatan melawan hukum. Dengan hanya Mahkamah Konstitusi

sebagai lembaga kekuasaan kehakiman tunggal yang menjalankan kewenangan

pengujian peraturan perundang-undangan, maka tidak dapat ditemukan lagi

perbedaan penafsiran dalam putusan. Putusan MK adalah satu-satu nya putusan

98

yang menjalankan pemeriksaan dan putusan terhadap produk perundang-

undangan. Dalam kasus tertentu mengindikasikan bahwa MK berupaya

melindungi konstitusionalitas norma melalui putusannya. Kontrol normatif secara

tidak langsung pernah dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi dalam perkara

pengujian Undang-Undang No 7 tahun 2004 tentang Sumber Daya Air dengan

cara memberikan rambu-rambu pada produk hukum pelaksana Undang-Undang

yaitu Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2005 tentang Pengembangan Sistem

Penyediaan Air Minum (PP SPAM) yang merupakan norma hukum dibawah

undang-undang yang bukan merupakan objek pengujian di MK. Namun untuk

dapat mengontrol peraturan pelaksana tersebut, MK membuat rambu-rambu

dalam pembentukan PP tersebut yang telah diputus dalam Putusan Nomor 058-

059-060-063/PUU-II/2004 dan Putusan Nomor 8/PUU-III/2005. Terdapat

perbedaan di PP terhadap rambu-rambu tersebut adalah swastanisasi terselubung

dan pengingkaran tafsir konstitusional MK.25

MK berpendapat Pasal 10 UU SDA

yang menyatakan bahwa “Ketentuan mengenai hak guna air sebagaimana

dimaksud dalam Pasal 7, Pasal 8, dan Pasal 9 diatur lebih lanjut dengan peraturan

pemerintah.” Sehingga dalam hal ini PP SPAM yang merupakan penggaturan

delegasi (delegated legislation) mendapatkan mandat pengaturan secara langsung

oleh UU SDA.26

Pada akhirnya putusan bernomor 85/PUU-XI/2013 Mahkamah

menilai bahwa UU SDA bertentangan dengan UUD NRI 1945 dan tidak

mempunyai kekuatan hukum mengikat.

25

Hukumonline.com , MK Batalkan UU Sumber Daya Air Pengelolaan SDA harus diserahkan pada BUMN maupun BUMD, 18 Februari 2015 yang diakses pada tanggal 12 Juli 2018 pukul 9.06.

26 Mahkamah Konstitusi kerja sama FH Universitas Brawijaya Malang, Laporan Hasil

Penelitian Analisis Implementasi Putusan Mahkamah Konstitusi atas Pengelolaan Sumber Daya

Alam, 2017, h.49

99

Dalam perkara ini dapat disimpulkan bahwa fungsi Mahkamah Konstitusi

inheren dengan fungsi kontrol normatif terhadap norma dibawah Undang-Undang

Dasar NRI 1945 agar konstitusional. Putusan MK terhadap pengujian legalitas

norma adalah dikabulkan, ditolak dan tidak dapat diterima. Sedangkan putusan

MK mengenai konstitusionalitas dapat yang bersifat progresif saat ini dengan

berbagai varian putusan dapat diberlakukan sama terhadap pengujian peraturan

perundang-undangan. Terhadap Putusan MK bersifat declaratoir

menyatakan tidak dibutuhkan adanya satu aparat khusus untuk melaksanakan

putusan MK, Status Putusan MK dianggap sederajat dengan UU, karena Putusan

MK yang menyatakan suatu pasal tidak mempunyai kekuatan hukum

mengikat wajib dimuat dalam Berita Negara dalam jangka waktu paling lambat 30

(tiga puluh) hari kerja sejak putusan diucapkan (pasal 57 ayat [3] UU MK).

5. Keberlakuan Putusan Mahkamah Konstitusi

Putusan Mahkamah Konstitusi bersifat erga omnes. Keberlakuaannya pada saat

putusan dibacakan disidang yang terbuka untuk umum. Putusan MK mengikat

untuk umum, putusan tersebut dapat dijadikan acuan dalam perbaikan norma

maupun pembentukan norma baru bagi peraturan perundang-undangan. Putusan

MK tersebut mengikat terhadap otoritas pembentuk undang-undang (legislative

power). Dalam hal terjadi inkonsistensi dan pelanggaran terhadap prinsip hierarki

perundang-undangan yang berlaku, tidak selalu dapat diidentifikasi secara kasat

mata dan segera. Tetapi inkonsistensi maupun pelanggaran prinsip demikian akan

menggerakkan mekanisme kontrol yang inherent dalam prinsip hierarki tersebut

dan menjadi kewajiban konstitusional dari pemegang kekuasaan eksekutif,

legislatif, dan yudikatif untuk memberi akibat hukum pada norma hukum yang

100

inkonstitusional dalam batas kewenangannya. Hasil putusan MK sebagai muatan

publik dipublikasikan dalam Berita Negara. Dengan demikian maka hasil

pengujian dapat memiliki akses publik dalam pemenuhan informasi publik

terhadap suatu norma hukum yang abstrak dan umum.