5

BAB II

TEORI DAN KAJIAN PUSTAKA

A. Tinjauan Penelitian Terdahulu

Waworuntu (2013) dengan topik Evaluasi Penyusunan Anggaran

Sebagai Alat Pengendalian Manajemen BLU RSUP Prof. Dr. R. D. Kandou

Manado (Rumah Sakit Malalayang). Metode yang digunakan adalah analisis

deskriptif, yaitu menggambarkan penyusunan anggaran yang ada pada Rumah

Sakit Malalayang. Hasil penelitian menunjukan bahwa penyusunan anggaran

di Rumah Sakit Malalayang sebagai alat pengendalian manajemen sudah

cukup efektif. Penyusunan anggaran menggunakan pendekatan sistem

perencanaan, program, dan anggaran terpadu (PBBS).

Prang (2013) dengan topik Penerapan Akuntansi Pertanggungjawaban

Dengan Anggaran Sebagai Alat Pengendalian Untuk Penilaian Kinerja Pada

PT. Pelayaran Nasional Indonesia Cabang Bitung. Metode penelitian

menggunakan metode deskriptif. Hasil penelitian menunjukkan penerapan

akuntansi pertanggungjawaban belum berjalan dengan baik, dimana

manajemen belum menerapkan sepenuhnya unsur-unsur akuntansi

pertanggungjawaban dan tidak melakukan penelusuran secara mendalam atas

penyimpangan yang terjadi.

Julita (2015) dengan topik Analisis Anggaran Biaya Produksi Sebagai

Alat Pengendalian Biaya Produksi Pada PT. Perkebunan Nusantara IV

(Persero) Medan. Penelitian ini menggunakan metode deskriptif yaitu metode

yang mengumpulkan, menyusun, menginterprestasikan dan menganalisis data

6

untuk pemecahaan masalah yang dihadapi. Hasil penelitian ini bahwa

anggaran biaya produksi belum berfungsi dengan baik sebagai alat

pengendalian biaya produksi disebabkan karena adanya selisih yang tidak

menguntungkan antara anggaran dengan realisasi.

Pangau (2013) dengan topik Penggunaan Anggaran Dalam Penilaian

Kinerja Manajemen. Penelitian ini menggunakan metode deskriptif karena

menggambarkan secara apa adanya obyek yang diteliti. Dari hasil penelitian

diketahui bahwa dalam penerapannya, struktur organisasi PT. Nilam Port

Terminal Indonesia sudah menunjukkan dengan jelas wewenang dan

tanggung jawabnya sesuai jenjang organisasi tetapi masih belum membuat

kode pusat pertanggungjawaban, sistem anggaran dilakukan dengan metode

Bottom Up Budgeting walaupun masih belum mengikutsertakan semua

pimpinan pusat pertanggungjawaban.

B. Tinjauan Pustaka

1. Anggaran

1.1 Pengertian Anggaran

Pengertian anggaran menurut PP No. 24 tahun 2005 menyatakan,

anggaran merupakan pedoman tindakan yang akan dilaksanakan

pemerintah meliputi rencana pendapatan, belanja, transfer dan

pembiayaan yang di ukur dalam satuan rupiah, yang disusun menurut

klasifikasi tertentu secara sistematis untuk satu periode.

Anggaran sebagai salah satu alat bantu manajemen memegang

peranan cukup penting karena dengan anggaran manajemen dapat

7

merencanakan, mengatur dan mengevaluasi jalannya suatu kegiatan.

Menurut Nafarin (2007) anggaran merupakan rencana kerja suatu

perusahaan yang disusun untuk jangka waktu satu tahun berdasarkan

pada program-program yang telah ditetapkan untuk mencapai tujuan

organisasi. Anggaran berisi rincian kegiatan perolehan dan penggunaan

sumber-sumber yang dimiliki dan disusun secara formal dan dinyatakan

dalam bentuk satuan uang. Penyusunan anggaran merupakan tahapan

awal dari sebuah organisasi dalam membuat rencana-rencana kerja.

Menurut Nafarin (2007), dalam penyusunan anggaran perlu

mempertimbangkan beberapa faktor sebagai berikut:

a. Pengetahuan tentang tujuan dan kebijakan umum perusahaan

b. Data-data waktu yang lalu

c. Kemungkinan perkembangan kondisi

d. Pengetahuan tentang taktik, strategi pesaing dan gerak gerik pesaing.

e. Kemungkinan adanya perubahan kebijaksanaan pemerintah.

f. Penelitian untuk pengembangan perusahaan.”

Faktor-faktor yang perlu dipertimbangkan dalam penyusunan

anggaran tersebut pada uraian diatas berguna supaya anggaran yang

dihasilkan dapat lebh menyeluruh dan akurat sehingga tujuan dan sasaran

organisasi ataupun perusahaan dapat tercapai.

1.2 Ciri-ciri Anggaran

Berdasarkan pengertian diatas, ciri-ciri anggaran menurut Rudianto

(2009) adalah sebagai berikut :

8

a. Dinyatakan dalam satuan moneter. Penulisan dalam satuan moneter

dapat juga didukung oleh satuan kuantitatif lain, misalnya unit.

Penyusunan rencana kerja dalam satuan moneter, bertujuan untuk

mempermudah membaca atau memahaminya. Oleh karena itu,

sebaiknya anggaran disusun dalam bentuk kuantitatif moneter yang

ringkas.

b. Umumnya mencakup kurun waktu satu tahun. Bukan berarti anggaran

tidak dapat disusun untuk kurun waktu lebih pendek, tiga bulanan

misalnya, atau kurun waktu lebih panjang, seperti lima tahunan.

Batasan waktu di dalam penyusunan anggaran akan berfungsi untuk

memberikan batasan rencana kerja tersebut.

c. Mendukung komitmen manajemen. Anggaran harus disertai dengan

upaya pihak manajemen dan seluruh anggota organisasi untuk

mencapai apa yang telah ditetapkan. Tanpa upaya serius dari pihak

manajemen untuk mencapainya, maka penyusunan anggaran tidak

akan banyak manfaatnya bagi perusahaan. Oleh karena itu, di dalam

menyusun anggaran, organisasi harus mempertimbangkan dengan

teliti sumber daya yang dimiliki untuk menjamin bahwa anggaran

yang disusun adalah realistis.

d. Usulan anggaran disetujui oleh pejabat yang lebih tinggi dari

pelaksana anggaran. Anggaran tidak dapat disusun sendiri-sendiri oleh

setiap bagian organisasi tanpa persetujuan dari atasan pihak

manajemen.

9

e. Setelah disetujui, anggaran hanya dapat diubah jika ada keadaan

khusus. Jadi, tidak setiap saat dan dalam segala keadaan anggaran

boleh diubah oleh manajemen. Anggaran boleh diubah jika situasi

internal dan eksternal organisasi memaksa untuk mengubah anggaran

tersebut. Perubahan asumsi internal dan eksternal memaksa untuk

mengubah anggaran karena jika dipertahankan akan membuat

anggaran tidak relevan lagi dengan situasi yang ada.

f. Harus dianalisis penyebabnya, jika terjadi selisih anggaran di dalam

pelaksanaannya. Karena tanpa ada analisis yang lebih mendalam

tentang selisih anggaran tersebut, maka potensi untuk terulang lagi di

masa mendatang menjadi besar. Tujuan analisis selisih anggaran

tersebut adalah untuk mencari penyebab selisih anggaran, agar tidak

terulang lagi di masa mendatang dan agar penyusunan anggaran di

kemudian hari menjadi lebih relevan dengan situasi yang ada.

1.3 Keunggulan dan Kelemahan Anggaran

Menurut Prawironegoro and Purwanti (2008), anggaran memiliki

keunggulan dan kelemahan antara lain sebagai berikut :

a. Keunggulan anggaran

1) Hasil analisis lingkungan internal organisasi yaitu analisis data

historis yang menjelaskan kekuatan dan kelemahannya kemudian

dijadikan bahan untuk membuat program kerja di masa mendatang.

10

2) Hasil analisis lingkungan eksternal yang menjelaskan peluang dan

kendala yang dihadapinya, kemudian dijadikan bahan untuk

membuat program kerja di masa mendatang.

3) Sebagai alat pedoman kerja dan pengendalian kegiatan operasional

dan keuangan.

4) Sebagai sarana koordinasi antar seksi, bagian, divisi dalam suatu

organisasi.

5) Sebagai sumber rasa tanggung jawab dan partisipasi aktif semua

kepala seksi, bagian, divisi dalam suatu organisasi.

6) Sebagai dasar untuk mengetahui wewenang dan tanggung jawab

semua tingkat manajer.

b. Kelemahan anggaran

1) Prediksi kegiatan di masa mendatang belum tentu tepat atau belum

tentu mendekati kenyataan.

2) Perubahan kondisi politik, sosial, ekonomi, bisnis di masa

mendatang sulit diprediksi sehingga sering tidak terjangkau dalam

pemikiran pembuatan anggaran.

3) Sering terjadi konflik kepentingan dalam penyusunan anggaran

maupun dalam pelaksanaannya.

4) Pembuat anggaran (kepala seksi, bagian, divisi) sering berpikir

subjektif, mementingkan seksinya, bagiannya atau divisinya saja.

5) Anggaran pada umumnya sangat idealistik sehingga sulit dicapai

dan dapat mengakibatkan para pelaksana frustasi.

11

2. Anggaran Sektor Publik

2.1 Pengertian Anggaran Sektor Publik

Anggaran pada sektor publik memiliki fungsi yang sama dengan

anggaran pada perusahaan komersil, yaitu sebagai pernyataan mengenai

rencana kerja yang akan dilakukan pada periode waktu tertentu.

Anggaran sektor publik menurut Mardiasmo (2009), merupakan suatu

rencana kegiatan yang dipresentasikan dalam bentuk rencana perolehan

pendapatan dan balanja dalam satuan moneter. Anggaran publik secara

singkat merupakan suatu rencana finansial yang menyatakan:

a. Berapa biaya atas rencana-rencana yang dibuat (pengeluaran/belanja)

b. Berapa banyak dan bagaimana caranya memperoleh uang untuk

mendanai rencana tersebut (pendapatan)

Anggaran sektor publik merupakan rincian seluruh aspek kegiatan

yang akan dilaksanakan yang tersusun atas rencana pendapatan dan

pengeluaran yang akan dilaksanakan dalam kurun waktu satu tahun.

Anggaran sektor publik dibuat untuk membantu pemerintah dalam

membantu tingkat pertumbuhan masyarakat seperti listrik, air bersih,

kualitas kesehatan, pendidikan dan lain sebagainya agar terjamin secara

layak dan tingkat kesejahteraan masyarakat akan semakin terjamin serta

penggunaan dan pengalokasiannya lebih efektif dan efisien. Menurut

(Ulum, 2008), anggaran sektor publik penting karena beberapa alasan,

yaitu:

12

a. Anggaran merupakan alat bagi pemerintah untuk mengarahkan

pembangunan sosial-ekonomi, menjamin kesinambungan, dan

meningkatkan kualititas hidup masyarakat.

b. Anggaran diperlukan karena adanya kebutuhan dan keinginan

masyarakat yang tak terbatas dan terus berkembang, sedangkan

sumber daya yang ada terbatas. Anggaran diperlukan karena adanya

masalah keterbatasan sumber daya (scarcity of resources), pilihan

(choice), dan trade offs.

c. Anggaran diperlukan untuk meyakinkan bahwa pemerintah telah

bertanggungjawab terhadap rakyat. Dalam hal ini anggaran publik

merupakan instrumen pelaksanaan akuntabilitas publik oleh lembaga-

lembaga publik yang ada.

2.2 Fungsi Anggaran Sektor Publik

Pemerintah menggunakan anggaran sebagai alat untuk merancang

program kerja atau langkah-langkah yang akan dilakukan setiapa

aktivitas dapat terarah dan terkontrol dengan baik. Anggaran sektor

publik menjadi kendali dan tolok ukur untuk setiap aktivitas yang

dilkukan. Menurut Ulum (2008) anggaran sektor publik mempunyai

beberapa fungsi utama, yaitu:

a. Anggaran Sebagai Alat Perencanaan (Planning Tool)

Anggaran merupakan alat perencanaan manajemen untuk mencapai

tujuan organisasi. Anggaran sektor publik dibuat untuk merencanakan

tindakan apa yang akan dilakukan oleh pemerintah, berapa biaya yang

13

dibutuhkan, dan berapa hasil yang diperoleh dari belanja pemerintah

tersebut.

b. Anggaran Sebagai Alat Pengendalian (Control Tool)

Anggaran sebagai instrumen pengendalian digunakan untuk

menghindari adanya over spending, underspending dan salah sasaran

(misappropriation) dalam pengalokasian anggaran pada bidang lain

yang bukan merupakan prioritas.

c. Anggaran Sebagai Alat Kebijakan Fiskal (Fiscal Tool)

Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal pemerintah digunakan untuk

menstabilkan ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi.

d. Anggaran Sebagai Alat Politik (Political Tool)

Pada sektor publik, anggaran merupakan dokumen politik sebagai

bentuk komitmen eksekutif dan kesepakatan legislatif atas

penggunaan dana publik untuk kepentingan tertentu.

e. Anggaran Sebagai Alat Koordinasi dan Komunikasi (Coordination

and Communication Tool)

Anggaran publik merupakan alat koordinasi antar bagian dalam

pemerintahan. Di samping itu anggaran publik juga berfungsi sebagai

alat komunikasi antar unit kerja dalam lingkungan eksekutif.

Anggaran harus dikomunikasikan ke seluruh bagian organisasi untuk

dilaksanakan.

f. Anggaran Sebagai Alat Penilaian Kinerja (Performance Measurement

Tool)

14

Kinerja manajer publik dinilai berdasarkan berapa yang berhasil ia

capai dikaitkan dengan anggaran yang telah ditetapkan. Anggaran

merupakan alat yang efektif untuk pengendalian dan penilaian kinerja

g. Anggaran Sebagai Alat Motivasi (Motivation Tool)

Anggaran dapat digunakan sebagai alat untuk memotivasi manajer dan

stafnya agar bekerja secara ekonomis, efektif dan efisien dalam

pencapaian target dan tujuan organisasi yang telah ditetapkan.

h. Anggaran Sebagai Alat Untuk Menciptakan Ruang Publik (Public

Sphere)

Anggaran publik tidak boleh diabaikan oleh kabinet, birokrat, dan

DPR/DPRD. Masyarakat, LSM, Perguruan Tinggi, dan berbagai

organisasi kemasyarakatan harus terlibat dalam proses penganggaran

publik.

2.3 Tujuan dan Karakteristik Anggaran Sektor Publik

Tujuan anggaran yaitu untuk meningkatkan pelayanan publik dan

kesejahteraan masyarakat. Penganggaran sektor publik terkait dengan

proses untuk menentukan jumlah alokasi dana untuk setiap program dan

aktivitas dalam satuan moneter. Proses penganggaran dimulai pada

perencanaan strategis karena berkaitan dengan tujuan pemerintah untuk

melayani dan mensejahterakan masyarakat. Anggaran sektor publik juga

harus merefleksikan perubahan prioritas kebutuhan dan keinginan

masyarakat, serta dapat menentukan penerimaan dan pengeluaran

pemerintah pusat dan pemerintah daerah (Mahsun et al,. 2007).

15

Berdasarkan penjelasan diatas, berikut ini karakteristik anggaran

publik menurut (Bastian, 2010) terdiri dari :

Anggaran dinyatakan dalam satuan keuangan dan satuan non

keuangan.

a. Umumnya mencakup jangka waktu tertentu, yaitu satu atau beberapa

tahun

b. Berisi komitmen atau kesanggupan manajemen, yang berarti bahwa

manajer setuju untuk menerima tanggung jawab untuk mencapai

sasaran yang ditetapkan anggaran.

c. Usulan anggaran di telaah dan disetujui oleh pihak yang berwenang

lebih tinggi dari penyusunan anggaran.

d. Anggaran hanya dapat diubah dibawah kondisi tertentu.

Dari karakteristik diatas dapat diketahui bahwa anggaran menjadi

alat yang penting bagi manajemen dalam melaksanakan tugasnya.

Sebagai alat untuk membantu pencapaian tujuan, anggaran dapat

diandalkan karena dibuat berdasarkan analisa data-data tahun yang lalu

dan proyeksi tahun yang akan datang.

2.4 Prinsip-Prinsip Anggaran Sektor Publik

Prinsip-prinsip anggaran sektor publik menurut Ulum (2008),

adalah sebagai berikut:

a. Otorisasi oleh legislatif, anggaran publik harus mendapatkan otorisasi

dari legislatif terlebih dahulu sebelum eksekutif dapat membelanjakan

anggaran tersebut.

16

b. Komprehensif, anggaran harus menunjukkan semua penerimaan dan

pengeluaran pemerintah.

c. Keutuhan anggaran, semua penerimaan dan belanja pemerintah harus

terhimpun dalam dana umum (general fund).

d. Nondiscretionary appropriation, jumlah yang disetujui oleh dewan

legislatif harus termanfaatkan secara ekonomis, efisien, dan efektif.

e. Periodik, anggaran merupakan suatu proses yang periodik, dapat

bersifat tahunan maupun multi tahunan.

f. Akurat, estimasi anggaran hendaknya tidak memasukkan cadangan

yang tersembunyi (hidden reserve) yang dapat dijadikan sebagai

kantong-kantong pemborosan dan efisiensi anggaran.

g. Jelas, anggaran hendaknya sederhana, dapat dipahami masyarakat, dan

tidak membingungkan.

h. Diketahui publik, anggaran harus diinformasikan kepada masyarakat

luas.

2.5 Jenis-Jenis Anggaran Sektor Publik

Sistem anggaran sektor publik dalam perkembangannya telah

menjadi instrumen kebijakan multifungsional yang digunakan sebagai

alat untuk mencapai tujuan organisasi. Anggaran sebagai alat

perencanaan kegiatan publik yang dinyatakan dalam satuan moneter

sekaligus digunakan sebagai alat pengendalian. Agar fungsi perencanaan

dan pengawasan dapat berjalan dengan baik maka sistem anggaran serta

pencatatan atas penerimaan dan pengeluaran harus dilakukan dengan

17

cermat dan sistematis. Seperti yang dikemukakan oleh Ulum (2008)

bahwa pendekatan dalam penyusunan anggaran sebagai berikut :

a. Anggaran Tradisional atau Konvesional

Anggaran tradisional atau konvesional merupakan pendekatan

yang banyak dianut oleh Negara-negara berkembang. Ciri pendekatan

ini antara lain:

1) Incrementalism

Anggaran tradisional bersifat incremental yaitu hanya menambah

atau mengurangi jumlah rupiah pada item-item yang sudah ada

sebelumnya dengan menggunakan data tahun sebelumya sebagai

dasar untuk menyesuaikan besarnya penambahan atau pengurangan

tanpa dilakukan kajian yang mendalam. Kelemahan pendekatan ini

adalah tidak menjamin terpenuhinya kebutuhan riil saat ini dan

dapat menyebabkan terjadinya kesalahan yang terus berlanjut,

karena tidak dikaji lebih lanjutapakah pengeluaran yang terjadi

pada periode sebelumnya telah didasarkan pada kebutuhan yang

wajar.

2) Line Item

Anggaran yang didasarkan pada sifat dari penerimaan dan

pengeluaran, sehingga tidak memungkinkan untuk menghilangkan

item-item penerimaan atau pengeluaran yang telah ada dalam

struktur anggaran, walaupun sebenarnya secara riil item tertentu

sudah tidak relevan lagi untuk digunakan pada periode sekarang.

18

Dengan pendekatan ini tidak memungkinkan dilakukan penilaian

kinerja secara akurat, karena tolak ukurnya semata-mata pada

ketaatan dalam menggunakan dana yang diusulkan.

b. New Public Management

New Publik Management berfokus pada manajemen sektor

publik yang berorientasi pada kinerja bukan berorientasi pada

kebijakan. New Public Management menimbulkan beberapa

konsekuensi bagi pemerintah. Diantaranya adalah tuntutan-tuntutan

untuk melakukan efisiensi, penangkasan biaya dan kompetensi tender.

Seiring dengan perkembangan, muncul beberapa teknik penganggaran

sektor publik yaitu anggaran kinerja (PerformanceBudgeting), Zero

Based Budgeting (ZBB), Planning, Programming and Budgetig

System (PPBS).

1) Anggaran Berbasis Kinerja (Performance Based Budgeting)

Pendekatan kinerja disusun untuk mengatasi berbagai kelemahan

yang terdapat dalam anggaran tradisional, khususnya kelemahan

yang disebabkan oleh tidak adanya tolok ukur yang dapat

digunakan untuk mengukur kinerja dalam pencapaian tujuan dan

sasaran pelayan publik. Anggaran dengan pendekatan kinerja

sangat menekankan pada konsep value for money (ekonomi,

efisiensi, dan efektifitas) dan pengawasan atas kinerja output.

Pendekatan ini juga mengutamakan mekanisme penentuan dan

19

pembuatan prioritas tujuan serta pendekatan yang sistematik dan

rasional dalam proses pengambilan keputusan.

2) Zero Based Budgeting (ZBB)

Penyusunan anggaran dengan menggunakan konsep zero based

budgeting dapat menghilangkan incrementalism dan line-item

karena anggaran di asumsikan nol (zero-based) tidak berpatokan

pada angaran tahun lalu untuk menyusun anggaran tahun ini,

namun penentuan anggaran didasarkan pada kebutuhan saat ini.

Dengan ZBB seolah-olah proses anggaran dimulai dari hal yang

baru sama sekali.

3) Planning, Programming and Budgetig System (PPBS)

PPBS merupakan teknik penganggaran yang didasarkan pada teori

sistem yang berorientasi pada output dan tujuan dengan pendekatan

utamanya adalah alokasi sumber daya berdasarkan analisis

ekonomi. Sistem anggaran PPBS tidak mendasarkan pada struktur

organisasi tradisional yang terdiri dari divisi-divisi, namun

berdasarkan program yaitu pengelompokan aktivitas untuk

mencapai tujuan tertentu. Penyelenggaraan PPBS ini mencakup

tahap perencanaan, penyusunan program, penyusunan anggaran,

dan pengendalian.

2.6 Proses Penyusunan Anggaran Sektor Publik

Anggaran Pendapatan Belanja Negara/Daerah (APBN/APBD) yang

dipresentasikan setiap tahun oleh eksekutif, memberi informasi rinci

20

kepada DPR/DPRD dan masyarakat tentang program-program yang

direncanakan pemerintah untuk meningkatkan kualitas hidup masyarakat

(Ulum, 2008). Penyusunan dan pelaksanaan anggaran tahunan

merupakan rangkaian proses anggaran. Proses penyusunan anggaran

mempunyai empat tujuan, yaitu :

a. Membantu pemerintah mencapai tujuan fiskal dan meningkatkan

koordinasi antar bagian dalam lingkungan pemerintah.

b. Membantu menciptakan efisiensi dan keadilan dalam menyediakan

barang dan jasa publik proses pemrioritasan.

c. Memungkinkan bagi pemerintah untuk memenuhi prioritas belanja.

d. Meningkatkan transaparansi dan pertanggungjawaban pemerintah

kepada DPR/DPRD dan masyarakat luas

Faktor dominan yang terdapat dalam proses penganggaran adalah:

a. Tujuan dan target yang hendak dicapai

b. Ketersediaan sumber daya (faktor-faktor produksi yang dimiliki

pemerintah)

c. Waktu yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan dan target

d. Faktor-faktor lain yang mempengaruhi anggaran, seperti munculnya

peraturan pemerintah yang baru, fluktuasi pasar, perubahan sosial dan

politik, bencanna alam , dan sebagainya.

Sementara peranan anggaran dalam pengendalian dapat dicapai dengan

mempersiapkan anggaran dengan cara yang dapat menunjukkan input

21

dan sumber daya yang akan dialokasikan kepada individu atau

department.

Menurut Nordiawan (2006) tahap-tahap penting dari proses perencanaan

dan pengendalian ada lima tahap yaitu:

a. Perencanaan strategis berupa penyusunan tujuan dan sasaran yang

bersifat fundamental dan jangka panjang. Proses dalam perencanaan

ini untuk menetukan strategi atau arahan, serta mengambil keputusan

untuk mengalokasikan sumber daya manusia.

b. Perencanaan operasional berupa perencanaan untuk

mengimplementasikan tindakan yang diperlukan untuk mencapai

tujuan dan sasaran yang bersifat fundamental tersebut. Perencanaan

ini dicapai dalam nilai uang besarnya input yang diperlukan untuk

melaksanakan aktivitas yang direncanakan dalam periode anggaran.

c. Pengendalian dapat di capai dengan mempersiapkan anggaran dengan

cara dapat menunjukkan input dan sumber daya yang telah

dialokasikan kepada individu atau department sehingga

memungkinkan untuk melakukan tugas kepada individu atau

department. Pengendalian dapat dilaksanakan dengan

membandingkan antara hasil menurut anggaran dengan hasil yang

sebenarnya untuk memastikan bahwa pengeluaran tidak dilampaui

dan tingkat aktivitas yang direncanakan dapat tercapai

d. Pelaporan dan analisis. Pengukuran mencakup pencatatan biaya

aktual yang telah ditimbulkan dan bila memungkinkan pencatatan

22

atas output yang dicapai, dan pengendalian akan mendeteksi

perbedaan dari posisi anggaran dan mengambil tindakan untuk

memperbaiki penyimpangan tersebut. Hal ini berarti individu atau

department yang bertanggung jawab atas anggaran harus mengetahui

mengenai penyimpangan tersebut sesegera mungkin dan ini

merupakan fungsi dari tahapan pelaporan dan analisis

Menurut Mardiasmo (2009) siklus anggaran meliputi empat tahap:

a. Tahap persiapan anggaran (Preparation)

Pada tahap persiapan anggaran dilakukan taksiran pengeluaran atas

dasar taksiran pendapatan yang tersedia. Sebelum menyetujui taksiran

pengeluaran, sebaiknya dilakukan penaksiran pendapatan secara lebih

akurat. Selain itu, harus disadari adanya masalah yang cukup

berbahaya jika anggaran pendapatan diestimasi pada saat bersamaan

drengan pembuatan keputusan tentang angggaran pengeluaran.

b. Tahap ratifikasi (Approval/ratification)

Tahap ini merupakan tahap yang melibatkan proses politik yang

cukup rumit dan cukup berat. Pimpinan eksekutif dituntut tidak hanya

memiliki managerial skill namun juga harus mempunyai political

skill, salesmanship, dan coalition building yang memadai. Integritas

dan kesiapan mental yang tinggi dari eksekutif sangat penting dalam

tahap ini. Hal tersebut penting karena dalam tahap ini pimpinan

eksekutif harus mempunyai kemampuan untuk menjawab dan

23

memberikan argumentasi yang rasional atas segala pertanyaan-

pertanyaan dan bantahan-bantahan dari pihak legislatif.

c. Tahap Pelaksanaan Anggaran (Implementation)

Dalam tahap ini yang harus diperhatikan oleh manajer keuangan

publik adalah dimilikinya sistem (informasi) akuntansi dan sistem

pengendalian manajemen. Manajer keaungan publik bertanggung

jawab untuk menciptakan sistem akuntansi yang memadai dan handal

untuk perencanaan dan pengendalian anggaran yang telah disepakati,

dan dapat diandalkan untuk tahap penyusunan anggaran periode

berikutnya.

d. Tahap pelaporan dan evaluasi (Reporting & Evolution)

Tahap pelaporan dan evaluasi terkait dengan aspek akuntabilitas. Jika

tahap implementasi telah didukung dengan sistem akuntansi dan

sistem pengendalian manajemen yang baik, maka diharapkan tahap

budget reporting and evaluation tidak akan menemukan banyak

masalah.

3. Pengendalian

3.1 Pengertian Pengendalian

Menurut Hansen and Mowen (2015) pengendalian merupakan

aktivitas manajerial untuk memonitor implementasi rencana dan

melakukan perbaikan sesuai kebutuhan. Pengendalian biasanya dicapai

dengan menggunakan umpan balik yang dapat digunakan untuk

24

mengevaluasi atau memperbaiki langkah-langkah yang dilakukan dalam

mengimplementasikan suatu rencana.

Suatu organisasi menerapkan kebijakan dan prosedur pengendalian

dengan maksud untuk memelihara kualitas informasi dan operasi dalam

rangka pencapaian tujuan. Karena setiap aktivitas operasi yang dilakukan

sangat tergantung kepada informasi, maka informasi yang berkualitas

dapat membantu meningkatkan kualitas operasi. Terpeliharanya kualitas

informasi dan operasi melalui penerapan pengendalian internal

memberikan jaminan yang meyakinkan akan tercapainya tujuan

perusahaan yang telah ditetapkan.

Didalam suatu pemerintahan membutuhkan adanya pengendalian

atas apa yang sedang dilakukan maupun yang telah dilakukan.

Pengendalian dibutuhkan untuk menjalankan kegiatan operasional agar

kegiatan yang dilakukan sesuai dengan apa yang telah direncanakan

sebelumnya. Pengendalian merupakan rencana yang dilakukan untuk

mencapai tujuan dengan memeriksa ketelitian dan kebenaran data

akuntansi, mendorong efisiensi, dan mendorong dipatuhinya kebijakan

yang telah ditetapkan.

3.2 Tipe Pengendalian Manajemen Sektor Publik

Setiap organisasi baik publik maupun swasta memiliki tujuan yang

hendak dicapai. Untuk mencapai tujuan organisasi tersebut diperlukan

strategi yang dijabarkan dalam bentuk program-program atau aktivitas.

Organisasi memerlukan suatu sistem pengendalian manajemen untuk

25

memberikan jaminan dilaksanakannya strategi organisasi secara efektif

dan efisien sehingga tujuan organisasi dapat dicapai.

Kegagalan suatu organisasi dalam mencapai tujuan yang telah

ditetapkan dapat terjadi karena adanya kelemahan atau kegagalan pada

salah satu atau beberapa tahap dalam proses pengendalian manajemen.

Sistem pengendalian manajemen harus didukung dengan perangkat yang

lain berupa struktur organisasi yang sesuai dengan tipe pengendalian

yang digunakan, manajemen sumberdaya manusia dan lingkungan yang

mendukung.

Menurut Mardiasmo (2009) tipe pengendalian manajemen menjadi

tiga kelompok, yaitu :

a. Pengendalian preventif (preventive control)

Dalam tahap ini pengendalian terkait dengan perumusan strategi dan

perencanaan strategik yang dijabarkan dalam bentuk program-

program.

b. Pengendalian operasional (operational control)

Dalam tahap ini pengendalian terkait dengan pengawasan pelaksanaan

program yang talah ditetapkan melaui alat berupa anggaran. Anggaran

digunakan menghubungkan perencanaan dengan pengendalian.

c. Pengendalian kinerja

Pada tahap ini pengendalian berupa analisis evaluasi kinerja

berdasarkan tolak ukur yang telah ditetapkan.

26

3.3 Struktur Pengendalian Manajemen

Sistem pengendalian manajemen harus didukung dengan struktur

organisasi yang baik. Struktur organisasi termanifestasi dalam bentuk

struktur pusat pertanggungjawaban (responsibility centers). Pusat

pertanggungjawaban adalah unit organisasi yang dipimpin oleh manajer

yang bertanggungjawab terhadap aktivitas pusat pertanggungjawaban

yang dipimpinnya. Adapun tujuan dibuatnya pusat-pusat

pertanggungjawaban menurut Mardiasmo (2009) adalah:

a. Sebagai basis perencanaan, pengendalian, dan penilaian kinerja

manajer dan unit organisasi yang dipimpinnya

b. Untuk memudahkan mencapai tujuan organisasi

c. Memfasilitasi terbentuknya goal congruence

d. Mendelegasikan tugas dan wewenang ke unit-unit yang memiliki

kompetensi sehingga mengurangi beban tugas manajer pusat

e. Mendorong kreativitas dan daya inovasi bawahan

f. Sebagai alat untuk melaksanakan strategi organisasi secara efektif dan

efisisen

g. Sebagai alat pengendalian anggaran;

Tanggung jawab manajer pusat pertanggungjawaban adalah untuk

menciptakan hubungan yang optimal antara sumber daya input yang

digunakan dengan output dihasilkan, kemudian dikaitkan dengan target

kinerja. input diukur dengan jumlah sumber daya yang digunakan

sedangkan output diukur dengan jumlah produk/output yang dihasilkan.

27

Organisasi yang dibagi kedalam pusat-pusat pertanggungjawaban

akan mempengaruhi sistem akuntansi yang diterapkan. Sistem akuntansi

pertanggungjawaban merupakan sistem untuk mengukur berbagai hasil

yang dicapai berdasarkan informasi yang dibutuhkan untuk

mengoperasikan pusat pertanggungjawaban mereka (Halim & Kusufi,

2013).

Secara garis besar pusat pertanggungjawaban pada organisasi

sektor publik dibedakan menjadi empat oleh Mardiasmo (2009), yaitu:

a. Pusat biaya (expense center)

Pusat biaya adalah pusat pertanggungjawaban yang prestasi

manajernya dinilai berdasarkan biaya yang telah dikeluarkan. Suatu

unit organisasi disebut sebagai pusat biaya apabila ukuran kinerja

dinilai berdasarkan biaya yang telah digunakan (bukan nilai output

yang dihasilkan).

b. Pusat Pendapatan (revenue center)

Pusat pendapatan adalah pusat pertanggungjawaban yang prestasi

manajernya dinilai berdasarkan pendapatan yang dihasilkan.

c. Pusat Laba (profit center)

Pusat laba adalah pusat pertanggungjawaban yang membandingkan

input (expense) dengan output (revenue) dalam satuan moneter.

Kinerja manajer dinilai berdasarkan laba yang dihasilkan.

28

d. Pusat investasi (investment center)

Pusat investasi adalah pusat pertanggungjawaban yang prestasi

manajernya dinilai berdasarkan laba yang dihasilkan dikaitkan dengan

investasi yang ditanamakan pada pusat pertanggungjawaban yang

dipimpinnya.

3.4 Proses Pengendalian Manajemen Sektor Publik

Menurut Mardiasmo (2009) proses pengendalian manajemen pada

organisasi sektor publik dapat dilakukan dengan menggunakan saluran

komunikasi formal dan informal. Saluran informasi formal meliputi:

a. Perumusan strategi (strategy formulation)

b. Perencanaan startegik (strategic plannning)

c. Penganggaran

d. Operasional (pelaksanaan anggaran)

e. Evaluasi kinerja

Saluran komunikasi informal dapat dilakukan melalui komunikasi

langsung, pertemuan informal, diskusi, atau melalui metoda management

by walking around.

Sistem pengendalian manajemen suatu organisasi dirancang untuk

mempengaruhi orang-orang didalam organisasi tersebut agar berperilaku

sesuai dengan tujuan organisasi. Pengendalian organisasi dapat berupa

aturan dan prosedur birokrasi atau melalui pengendalian dan manajemen

informasi yang dirancang secara formal.

29

3.5 Anggaran sebagai alat pengendalian

Anggaran sektor publik dapat digunakan untuk mengendalikan

(membatasi kekuasaan) eksekutif. Sebagai alat pengendalian manajerial,

anggaran sektor publik digunakan untuk meyakinkan bahwa pemerintah

mempunyai uang yang cukup untuk memenuhi kewajibannya. Selain itu,

anggaran juga digunakan untuk memberi informasi dan meyakinkan

legislatif bahwa pemerintah bekerja secara efisien, tanpa adanya korupsi

dan pemborosan. Anggaran merupakan alat untuk memonitor kondisi

keuangan dan pelaksanaan operasional program atau kegiatan pemerintah

(Ulum, 2008). Pengendalian anggaran publik dapat dilakukan melalui

empat cara yaitu :

a. Membandingkan kinerja aktual dengan kinerja yang dianggarkan

b. Menghitung selisih anggaran (favourable dan unfavourable variances)

c. Menemukan penyebab yang dapat dikendalikan (controllable) dan

tidak dapat dikendalikan (uncontrollable) atas suatu varians

d. Merevisi standar biaya atau target anggaran untuk tahun berikutnya.

4. Analisis Varians (Selisih) Anggaran

Menurut Mahsun et al. (2007) analisis selisih anggaran adalah

teknik pengukuran kinerja tradisional yang membandingkan antara

anggaran dengan realisasi tanpa melihat keberhasilan program.

Pengukuran kinerja ditekankan pada input, yaitu jika terjadinya

overspending dan underspending. Analisis varians adalah perbedaan

30

antara biaya aktual input dan biaya yang direncanakan (Hansen and

Mowen, 2015).

Menurut Welsch et al,. (2000) kemungkinan yang perlu

dipertimbangkan untuk menentukan sebab yang mendasari dalam

mempertimbangkan dan mengevaluasi varians, diantaranya :

a. Varians tidak material

b. Varians disebabkan oleh kesalahan pelaporan. Sasaran yang

direncanakan atau dianggarkan dan aktual yang disediakan oleh

departemen akuntansi harus diperiksa kebenarannya

c. Varians disebabkan oleh keputusan khusus manajemen. Untuk

meningkatkan efisiensi atau untuk menghadapi kemungkinan tertentu,

manajemen sering membuat keputusan yang menyebabkan adanya

varians

d. Banyak varians yang dapat dijelaskan dalam hal dampak dari faktor

yang tidak dapat dikendalikan yang diidentifikasi.

e. Varians yang tidak diketahui penyebabnya harus menjadi perhatian

utama dan diselidiki secara teliti.

5. Kinerja

5.1 Pengertian Kinerja

Kinerja merupakan gambaran dari pencapaian pelaksanaan suatu

kegiatan atau program atau kebijakan dalam mewujudkan sasaran,

tujuan, misi dan visi organisasi yang tertuang dalam perumusan skema

strateegis suatu organisasi (Mardiasmo, 2009).

31

5.2 Penilaian Kinerja Sektor Publik

Penilaian kinerja merupakan bagian dari sistem pengendalian.

Penilaian kinerja dilakukan untuk mengetahui tingkat efisiensi dan

efektifitas organisasi dalam mencapai tujuan yang sudah ditetapkan.

Sistem pengukuran kinerja sektor publik adalah sistem yang bertujuan

membantu manajer publik menilai pencapaian suatu strategi melalui

indikator kinerja, yang terdiri atas alat ukur finansial dan non-finansial.

Sistem pengukuran kinerja dapat dijadikan sebagai alat pengendalian,

karena organisasi dapat menetapkan sistem reward dan punishment

(Ulum, 2008).