PendahuluanPada tanggal 28 Agustus 2008 telah dimulai babak baru pembaruan pengelolaan organisasi di instansi pemerintah dengan telah diundangkannya Peraturan Pemerintah No. 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) yang merupakan turunan Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, di mana dalam Undang-undang tersebut mengisyaratkan perlunya SPIP yang akan diatur lebih lanjut dalam suatu Peraturan Pemerintah.

SPIP merupakan suatu sistem pengendalian intern yang diselenggarakan secara menyeluruh oleh di lingkungan pemerintah pusat dan pemerintah daerah, di mana sistem pengendalian intern merupakan suatu proses yang integral pada tindakan dan kegiatan yang dilakukan secara terus-menerus oleh pimpinan dan seluruh jajaran pegawai untuk memberikan keyakinan yang memadai atas tercapainya tujuan organisasi melalui kegiatan yang efektif dan efisien, keandalan pelaporan keuangan, pengamanan aset negara, serta ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan.

Secara konseptual SPIP mengadopsi konsep sistem pengendalian intern yang dikembangkan oleh The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commissions (COSO).

Sesuai dengan amanat Pasal (1) dan (2) Peraturan Pemerintah No. 60 Tahun 2008, Menteri/Pimpinan Lembaga, Gubernur, dan Bupati/Walikota wajib melakukan pengendalian atas penyelenggaraan kegiatan pemerintah dengan berpedoman pada SPIP sebagaimana diatur dalam Peraturan Pemerintah tersebut.

Berkaitan dengan kewajiban mengimplementasikan Peraturan Pemerintah tersebut, instansi pemerintah perlu menetapkan tahapan-tahapan dalam mengimplementasikan peraturan agar SPIP dapat terimplementasi secara efektif dan efisien, karena seperti diketahui selama ini tentunya instansi pemerintah dalam mengelola kegiatannya pasti juga telah menerapkan suatu sistem pengendalian. Sebagaimana diungkapkan Badan Pemeriksa Keuangan dalam laporan hasil audit atas laporan keuangan pemerintah pusat (LKPP) tahun 2007 yang memberikan opini disclaimer atas LKPP di mana salah satu penyebab utamanya adalah kurang memadainya sistem pengendalian intern pemerintah. Hal tersebut menunjukkan bahwa selama ini instansi pemerintah telah menerapkan suatu sistem pengendalian intern walaupun belum terstruktur seperti yang diatur dalam peraturan pemerintah.

Unsur Sistem Pengendalian Intern PemerintahSPIP terdiri atas unsur:

1. lingkungan pengendalian;2. penilaian risiko;3. kegiatan pengendalian;4. informasi dan komunikasi; dan5. pemantauan pengendalian intern.

Penerapan unsur SPIP dilaksanakan menyatu dan menjadi bagian integral dari kegiatan Instansi Pemerintah.

Lingkungan Pengendalian

Pimpinan Instansi Pemerintah wajib menciptakan dan memelihara lingkungan pengendalian yang menimbulkan perilaku positif dan kondusif untuk penerapan Sistem Pengendalian Intern dalam lingkungan kerjanya, melalui:

a. penegakan integritas dan nilai etika, yang dilakukan dengan:1. menyusun dan menerapkan aturan perilaku;2. memberikan keteladanan pelaksanaan aturan perilaku pada setiap tingkat pimpinan

Instansi Pemerintah;3. menegakkan tindakan disiplin yang tepat atas penyimpangan terhadap kebijakan dan

prosedur, atau pelanggaran terhadap aturan perilaku;4. menjelaskan dan mempertanggungjawabkan adanya intervensi atau pengabaian

pengendalian intern; dan5. menghapus kebijakan atau penugasan yang dapat mendorong perilaku tidak etis.

b. komitmen terhadap kompetensi, yang dilakukan dengan:1. mengidentifikasi dan menetapkan kegiatan yang dibutuhkan untuk menyelesaikan

tugas dan fungsi pada masing-masing posisi dalam Instansi Pemerintah;2. menyusun standar kompetensi untuk setiap tugas dan fungsi pada masing-masing

posisi dalam Instansi Pemerintah;3. menyelenggarakan pelatihan dan pembimbingan untuk membantu pegawai

mempertahankan dan meningkatkan kompetensi pekerjaannya; dan4. memilih pimpinan Instansi Pemerintah yang memiliki kemampuan manajerial dan

pengalaman teknis yang luas dalam pengelolaan Instansi Pemerintah.

c. kepemimpinan yang kondusif, yang ditunjukkan dengan:1. mempertimbangkan risiko dalam pengambilan keputusan;2. menerapkan manajemen berbasis kinerja;3. mendukung fungsi tertentu dalam penerapan SPIP;4. melindungi atas aset dan informasi dari akses dan penggunaan yang tidak sah;5. melakukan interaksi secara intensif dengan pejabat pada tingkatan yang lebih rendah;6. merespon secara positif terhadap pelaporan yang berkaitan dengan keuangan,

penganggaran, program, dan kegiatan.

d. pembentukan struktur organisasi yang sesuai dengan kebutuhan, yang dilakukan dengan:1. menyesuaikan dengan ukuran dan sifat kegiatan Instansi Pemerintah;2. memberikan kejelasan wewenang dan tanggung jawab dalam Instansi Pemerintah;3. memberikan kejelasan hubungan dan jenjang pelaporan intern dalam Instansi

Pemerintah;4. melaksanakan evaluasi dan penyesuaian periodik terhadap struktur organisasi

sehubungan dengan perubahan lingkungan strategis; dan5. menetapkan jumlah pegawai yang sesuai, terutama untuk posisi pimpinan.

e. pendelegasian wewenang dan tanggung jawab yang tepat, yang dilaksanakan dengan memperhatikan hal-hal sebagai berikut:1. wewenang diberikan kepada pegawai yang tepat sesuai dengan tingkat tanggung

jawabnya dalam rangka pencapaian tujuan Instansi Pemerintah;2. pegawai yang diberi wewenang sebagaimana dimaksud dalam huruf a memahami

bahwa wewenang dan tanggung jawab yang diberikan terkait dengan pihak lain dalam Instansi Pemerintah yang bersangkutan; dan

3. pegawai yang diberi wewenang sebagaimana dimaksud dalam huruf b memahami bahwa pelaksanaan wewenang dan tanggung jawab terkait dengan penerapan SPIP.

f. penyusunan dan penerapan kebijakan yang sehat tentang pembinaan sumber daya manusia yang dilaksanakan dengan memperhatikan sekurang- kurangnya hal-hal sebagai berikut:1. penetapan kebijakan dan prosedur sejak rekrutmen sampai dengan pemberhentian

pegawai;2. penelusuran latar belakang calon pegawai dalam proses rekrutmen; dan3. supervisi periodik yang memadai terhadap pegawai.

g. perwujudan peran aparat pengawasan intern pemerintah yang efektif harus:1. memberikan keyakinan yang memadai atas ketaatan, kehematan, efisiensi, dan

efektivitas pencapaian tujuan penyelenggaraan tugas dan fungsi Instansi Pemerintah;2. memberikan peringatan dini dan meningkatkan efektivitas manajemen risiko dalam

penyelenggaraan tugas dan fungsi Instansi Pemerintah; dan

3. memelihara dan meningkatkan kualitas tata kelola penyelenggaraan tugas dan fungsi Instansi Pemerintah.

h. hubungan kerja yang baik dengan Instansi Pemerintah terkait diwujudkan dengan adanya mekanisme saling uji antar Instansi Pemerintah terkait.

Penilaian Risiko

Pimpinan Instansi Pemerintah wajib melakukan penilaian risiko. Penilaian risiko terdiri atas:

a. Identifikasi Risiko, yang dilaksanakan dengan:1. menggunakan metodologi yang sesuai untuk tujuan Instansi Pemerintah dan tujuan

pada tingkatan kegiatan secara komprehensif;2. menggunakan mekanisme yang memadai untuk mengenali risiko dari faktor eksternal

dan faktor internal; dan3. menilai faktor lain yang dapat meningkatkan risiko.

b. Analisis Risiko.1. dilaksanakan untuk menentukan dampak dari risiko yang telah diidentifikasi terhadap

pencapaian tujuan Instansi Pemerintah.2. Pimpinan Instansi Pemerintah menerapkan prinsip kehati-hatian dalam menentukan

tingkat risiko yang dapat diterima.Dalam rangka penilaian risiko, pimpinan Instansi Pemerintah menetapkan:a. Tujuan Instansi PemerintahTujuan Instansi Pemerintah memuat pernyataan dan arahan yang spesifik, terukur, dapat dicapai, realistis, terikat waktu, dan wajib dikomunikasikan kepada seluruh pegawai.Untuk mencapai tujuan Instansi Pemerintah, pimpinan Instansi Pemerintah menetapkan:

1. strategi operasional yang konsisten; dan 2. strategi manajemen terintegrasi dan rencana penilaian risiko.

b. Tujuan Pada Tingkatan Kegiatan, dengan berpedoman pada peraturan perundang undangan yang dapat dilakukan dengan memperhatikan ketentuan sebagai berikut:

1. berdasarkan pada tujuan dan rencana strategis Instansi Pemerintah;2. saling melengkapi, saling menunjang, dan tidak bertentangan satu dengan lainnya;3. relevan dengan seluruh kegiatan utama Instansi Pemerintah;4. mengandung unsur kriteria pengukuran;5. didukung sumber daya Instansi Pemerintah yang cukup; dan6. melibatkan seluruh tingkat pejabat dalam proses penetapannya.

Kegiatan Pengendalian

Pimpinan Instansi Pemerintah wajib menyelenggarakan kegiatan pengendalian sesuai dengan ukuran, kompleksitas, dan sifat dari tugas dan fungsi Instansi Pemerintah yang bersangkutan.

Penyelenggaraan kegiatan pengendalian sekurang- kurangnya memiliki karakteristik sebagai berikut:

a. kegiatan pengendalian diutamakan pada kegiatan pokok Instansi Pemerintah;b. kegiatan pengendalian harus dikaitkan dengan proses penilaian risiko;c. kegiatan pengendalian yang dipilih disesuaikan dengan sifat khusus Instansi Pemerintah;d. kebijakan dan prosedur harus ditetapkan secara tertulis;e. prosedur yang telah ditetapkan harus dilaksanakan sesuai yang ditetapkan secara

tertulis; danf. kegiatan pengendalian dievaluasi secara teratur untuk memastikan bahwa kegiatan

tersebut masih sesuai dan berfungsi seperti yang diharapkan.

Kegiatan pengendalian terdiri atas:a. reviu atas kinerja Instansi Pemerintah yang bersangkutan;b. pembinaan sumber daya manusia;c. pengendalian atas pengelolaan sistem informasi;d. pengendalian fisik atas aset;e. penetapan dan reviu atas indikator dan ukuran kinerja;f. pemisahan fungsi;g. otorisasi atas transaksi dan kejadian yang penting;h. pencatatan yang akurat dan tepat waktu atas transaksi dan kejadian;i. pembatasan akses atas sumber daya dan pencatatannya;j. akuntabilitas terhadap sumber daya dan pencatatannya; dank. dokumentasi yang baik atas Sistem Pengendalian Intern serta transaksi dan kejadian

penting.

Informasi dan Komunikasi

Pimpinan Instansi Pemerintah wajib mengidentifikasi, mencatat, dan mengkomunikasikan informasi dalam bentuk dan waktu yang tepat.

Untuk menyelenggarakan komunikasi yang efektif, pimpinan Instansi Pemerintah harus sekurang-kurangnya:

a. menyediakan dan memanfaatkan berbagai bentuk dan sarana komunikasi; danb. mengelola, mengembangkan, dan memperbarui sistem informasi secara terus menerus.

Pemantauan

Pimpinan Instansi Pemerintah wajib melakukan pemantauan Sistem Pengendalian Intern.

Pemantauan Sistem Pengendalian Intern dilaksanakan melalui pemantauan berkelanjutan, evaluasi terpisah, dan tindak lanjut rekomendasi hasil audit dan reviu lainnya.

Penguatan Efektivitas Penyelenggaraan SPIPMenteri/pimpinan lembaga, gubernur, dan bupati/walikota bertanggung jawab atas efektivitas penyelenggaraan Sistem Pengendalian Intern di lingkungan masing-masing.

Untuk memperkuat dan menunjang efektivitas Sistem Pengendalian Intern, dilakukan:a. pengawasan intern atas penyelenggaraan tugas dan fungsi Instansi Pemerintah

termasuk akuntabilitas keuangan negara; danb. pembinaan penyelenggaraan SPIP.

Pengawasan Intern atas Penyelenggaraan Tugas dan Fungsi Instansi PemerintahPengawasan intern dilakukan oleh aparat pengawasan intern pemerintah.Aparat pengawasan intern pemerintah melakukan pengawasan intern melalui:

a. audit;b. reviu;c. evaluasi;d. pemantauan; dane. kegiatan pengawasan lainnya.

Aparat pengawasan intern pemerintah terdiri atas:

a. BPKP;b. Inspektorat Jenderal atau nama lain yang secara fungsional melaksanakan pengawasan

intern;c. Inspektorat Provinsi; dand. Inspektorat Kabupaten/Kota.

Pembinaan Penyelenggaraan Sistem Pengendalian Intern PemerintahPembinaan penyelenggaraan SPIP meliputi:

a. penyusunan pedoman teknis penyelenggaraan SPIP;b. sosialisasi SPIP;c. pendidikan dan pelatihan SPIP;d. pembimbingan dan konsultansi SPIP; dane. peningkatan kompetensi auditor aparat pengawasan intern pemerintah.

Pembinaan penyelenggaraan SPIP dilakukan oleh BPKP.

Tahapan Penerapan Sistem Pengendalian Intern Instansi Pemerintah (SPIP)Berkaitan dengan hal tersebut di atas, dalam mengimplementasikan SPIP di instansi pemerintah terdapat beberapa tahapan yang perlu diperhatikan pimpinan instansi dan lembaga untuk dapat mengimplementasikan SPIP secara efektif dan efisien, sebagai berikut:

1) Tahapan menumbuhkan kepedulian dan pemahaman

Untuk mengetahui apakah suatu instansi pemerintah telah memiliki pemahaman dan kepedulian terkait penerapan SPIP secara efektif dan efisien di instansinya terdapat beberapa hal mendasar yang perlu diperhatikan oleh jajaran pimpinan, yaitu

(1) apakah instansi pemerintah telah menerapkan sistem pengendalian intern (SPI)?(2) apakah instansi pemerintah telah paham keinginan yang dicapai dalam penerapan SPI?(3) apakah instansi pemerintah paham manfaat SPI?(4) apakah kebijakan dan filosofi pengendalian intern telah dikembangkan oleh pimpinan

instansi pemerintah?

Guna mengetahui hal tersebut jajaran pimpinan instansi pemerintah dapat melakukan survai tingkat pemahaman SPI kepada seluruh jajaran pimpinan dan staf.

Secara umum pemahaman terhadap SPI dapat dikelompokan menjadi empat tingkatan/level

Apabila berdasarkan hasil survei menunjukkan adanya keberagaman pemahaman dan atau sebagian besar anggota organisasi masih memiliki pemahaman di level 3, 2 atau 1, pimpinan instansi perlu mengambil tindakan untuk segera melakukan sosialisasi ke seluruh jajaran anggota organisasi agar memiliki kesamaan pemahaman dalam penerapan SPI.

2) Tahapan Membangun desain SPIP

Dalam tahapan ini terdapat beberapa hal yang perlu diperhatikan, yaitu

(1) pimpinan instansi pemerintah wajib menegaskan/mendefinisikan proses-proses untuk penerapan SPI;

(2) pimpinan instansi pemerintah wajib mengidentifikasi tujuan strategis dari penerapan SPI;

(3) pimpinan instansi pemerintah wajib mengembangkan metodologi untuk mengevaluasi pencapaian tujuan strategis penerapan SPI.

Dalam mendesain sistem pengendalian intern yang akan diterapkan di instansi pemerintah terkait pimpinan instansi pemerintah harus memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan serta mempertimbangkan ukuran, kompleksitas, dan sifat dari tugas fungsi instansi pemerintah tersebut.

3) Tahapan Menjalankan dan mereview SPIP

Tahapan berikut setelah instansi pemerintah mendisain dan mengembangkan sistem pengendalian internnya adalah mengimplementasikan sistem pengendalian tersebut. Untuk mengetahui apakah sistem pengendalian intern telah dapat dijalankan dengan baik diperlukan suatu review atau monitoring atas implementasinya. Berkaitan dengan tahapan menjalankan dan mereview SPI, Pimpinan instansi pemerintah harus memetakan faktor-faktor penghambat efektivitas penerapan SPI dan mengevaluasi apakah desain sistem yang dibangun dapat efektif mewujudkan tercapainya tujuan organisasi.

4) Tahapan Peningkatan Keandalan Sistem

Dalam tahapan ini hal yang harus diperhatikan oleh pimpinan instansi pemerintah adalah menerapkan SPI bukanlah suatu tujuan melainkan suatu proses yang dibangun untuk memberikan keyakinan yang memadai atas pencapaian tujuan instansi pemerintah yang ditetapkan. Hal tersebut menekankan bahwa SPI merupakan satu hal yang dinamis dan menuntut adanya continous improvement seiring dengan tujuan instansi pemerintah yang juga selalu mengalami pengembangan dalam rangka mewujudkan masyarakat yang adil dan makmur sesuai amanah undang-undang dasar.

Untuk melakukan pengembangan SPI, instansi pemerintah perlu mempertimbangkan aspek biaya-manfaat (cost and benefit), sumber daya manusia, kejelasan kriteria pengukuran efektivitas dan perkembangan teknologi informasi, serta dilakukan secara komprehensif.

Karakteristik Konsep SPI dalam SPIP

Dalam mengembangkan SPIP pimpinan instansi pemerintah perlu memahami karakteristik konsep SPIP sehingga dalam pengembangannya dapat mewujudkan tujuan dari pengendalian tersebut.

Karakteristik Konsep SPI dalam SPIP yang perlu dipahami antara lain sebagai berikut:a. Holistik, atau integral. SPI dijabarkan dalam lima komponen utama yang saling terintegrasi,

yaitu lingkungan pengendalian (control environment), penilaian risiko (risk assessment), aktivitas pengendalian (control activities),informasi dan komunikasi (information and communication) serta pemantauan (monitoring), di mana efektivitas penerapan sistem sangat dipengaruhi oleh komponen-komponen tersebut dengan tingkatan yang berbeda-beda (non liniear), dan Kelemahan dalam satu komponen dapat memengaruhi efektivitas komponen pengendalian intern lainnya;

b. Proses. Sistem pengendalian intern adalah suatu proses bukan tujuan. SPI merupakan suatu proses yang apabila dijalankan dengan baik akan dapat memberikan keyakinan memadai bahwa tujuan organisasi akan dapat dicapai.Jadi, evaluasi terhadap efektivitas penerapannya dilakukan terhadap proses, bukan outcome-nya

c. Tujuan organisasi sebagai pengarah (A business Objective – Driven Approach). Dalam membangun sistem pengendalian intern pimpinan instansi pemerintah wajib memerhatikan langkah-langkah sebagai berikut:(1) Menetapkan tujuan organisasi yang ingin dicapai;(2) Mengidentifikasi risiko-risiko yang mungkin timbul/menghambat pencapaian tujuan;

(3) Menjabarkan bagaimana jajaran pimpinan akan mengendalikan risiko-risiko yang teridentifikasi;

(4) Mendesain sistem yang dapat diterapkan untuk menghindari atau memperkecil dampak yang mungkin timbul dari terjadinya risiko yang tidak dapat dihindari dalam usaha pencapaian tujuan.

d. Memiliki dua tingkatan pengendalian. SPI terdiri dari dua tingkatan pengendalian yaitu:

(1) pengendalian tingkat organisasi (the entity level), di mana pengendalian ini apabila tidak diterapkan dengan baik akan mempengaruhi secara keseluruhan terhadap pencapaian tujuan pengendalian.

(2) pengendalian tingkat aktivitas (the business process activity level), merupakan tingkatan penerapan pengendalian yang apabila tidak diterapkan dengan baik hanya berdampak pada kegiatan atau transaksi tersebut.

e. Fleksibel, adaptif, dan tidak ada satu model dapat diterapkan untuk semua jenis organisasi. SPI bukan merupakan hal yang kaku. Dalam penerapannya memperhatikan ukuran, karakteristik, kompleksitas, tingkat kebutuhan, tujuan organisasi, dan cost-benefit-nya.

f. Memberikan keyakinan yang memadai bukan jaminan absolut (Reasonable Assurance). SPI hanya memberikan keyakinan yang memadai bukan jaminan absolut atas tercapainya tujuan pengendalian, yaitu(1) efektivitas dan efisiensi pelaksanaan kegiatan;(2) keandalan pelaporan keuangan;

(3) pengamanan aset negara;(4) ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan yang berlaku

g. Bergantung pada faktor manusia (The People Factor). Efektivitas penerapan sistem pengendalian intern sangat dipengaruhi oleh orang sebagai pelaksananya yaitu jajaran pimpinan dan staf di unit organisasi tersebut. Dokumentasi penerapan pengendalian intern memang penting, namun yang lebih penting adalah efektivitas peran dari tiap – tiap pegawai di instansi pemerintah untuk menerapkan SPI secara bertanggung jawab sesuai dengan tingkatan tanggung jawabnya.

h. Memiliki keterbatasan. Efektivitas penerapan SPI pada instansi pemerintah tidak akan tercapai, apabila terjadi

(1) kesalahan manusia (human error);(2) pengabaian oleh pihak manajemen (management overidde);(3) kolusi (collusion).

Daftar Pustaka

Peraturan Pemerintah No. 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah