PENDEKATAN DALAM MENYUSUN ANGGARAN

Proses Anggaran merupakan proses yang sangat penting dan menjadi

perhatian tersendiri bagi sebuah organisasi sektor public terutama pemerintah.

Tidak seperti di sektor swasta yang menenpatkan penggangaran sebagai hal yang

bersifat optional, proses pengganggaran sektor public khususnya pemerintah

merupakan hal yang mutlak.

Hal-hal yang diatur dalam proses penyusunan anggaran tersebut terutama

berkenaan dengan proses penyiapan penganggaran (budget preparation) yang

mengatur 3 (tiga) materi pokok, yaitu:

1. pendekatan penyusunan anggaran,

2. klasifikasi anggaran, dan

3. proses penganggaran

PENDEKATAN DALAM MENYUSUN ANGGARAN

Pendekatan yang digunakan dalam penyusunan anggaran terdiri dari pendekatan:

(1) penganggaran tradisional,

(2) penganggaran berbasis kinerja (PBK)

Pendekatan utama perencanaan & penyusunan anggaran sektor publik

1. Anggaran tradisional; ciri utamanya bersifat line-item dan incrementalism

2. Anggaran dengan pendekatan New Public Management (NPM) adalah anggaran yg berorientasi pd kinerja yg terdiri dari:

a. Planning Programming and and Budgeting System (PPBS)b. Zero Based Budgeting (ZBB)c. Performance Budgeting

1

PENDEKATAN TRADISIONAL

Pendekatan penganggaran tradisional sering disebut pendekatan/metode object of

expenditures,incremental,ataupun line item. Sesuai dengan namanya,pendekatan penganggaran

ini menggunakan paradigma sederhana yang berorientasi pada pengendalian setiap jenis biaya.

Sebutan incremental mengandung pengertian bahwa penentuan setiap jenis dan jumlah biaya

yang ada pada anggaran belanja dari suatu periode anggaran tertentu didasarkan pada persentase

kenaikan tertentu dari setiap jenis dan jumlah biaya yang sama dengan tahun anggaran

sebelumnya. Dengan demikian,pendekatan ini menggunakan asumsi bahwa setiap jenis biaya

akan dinaikkan jumlahnya pada tingkat kenaikan yang relative sama tanpa memperhatikan

kebutuhan yang seharusnya.

Cara membuat anggaran dengan menggunakan pendekatan ini adalah mengidentifikasi

seluruh jenis belanja yang akan dilaksanakan oleh organisasi. Jenis belanja yang memiliki

kesamaan atau kemiripan karakteristik dapat dikelompokkan dalam jenis kelompok tertentu.

Jenis-jenis kelompok bisa diterapkan,misalnya biaya pegawai,biaya perjalanan,biaya

pemeliharaan,biaya administrasi kantor,dan lain-lain. Jenis biaya ini juga dapat diperinci dalam

beberapa sub,misalnya subkelompok biaya ATK,biaya listrik,dan biaya telepon dalam kelompok

biaya administrasi kantor.

Jadi,ciri-ciri pendekatan tradisional adalah:

1. Disusun berdasarkan daftar belanja yang akan dilakukan oleh organisasi sehingga

bentuknya terlihat seperti daftar pos-pos belanja suatu organisasi.

2. Bertujuan membatasi pengeluaran atau mengendalikan belanja organisasi

3. Umunya bersifat inkremental

2

Berikut contoh bentuk anggaran yang disusun dengan menggunakan metode tradisional tersebut.

Contoh anggaran tradisional:

ANGGARAN POLRES DAMAI

BELANJA GAJI 15.000.000

BELANJA PERALATAN 18.500.000

BELANJA MAKANA 7.500.000

BELANJA PERJALANAN 5.600.000

BELANJA LAIN-LAIN 1.400.000

JUMLAH 48.000.000

Pendekatan ini bertujuan mengendalikan pengeluaran dengan lebih baik. Jika kita

membaca jenis anggaran seperti ini,maka kita akan memiliki bayangan yang jelas tentang pos-

pos yang menjadi pengeluaran dan kontrol yang baik atas pengeluaran tersebut. Tabel di atas

dapat dielaborasi lebih lanjut dalam bentuk tabel berikut dalam rangka pengendalian yang lebih

detail.

Dari figur di atas,dapat dilihat bahwa pengendalian anggaran dapat dilakukan dengan

lebih baik apabila pos/komponen dalam anggaran dinyatakan pada tingkat yang paling terperinci.

Contoh:

Anggaran untuk Polres Damai mungkin dinyatakan dalam bentuk figur 5.2 dimana belanja gaji

terperinci menjadi:

1. 1 orang kepala polisi @Rp.3.000.000,-

2. 2 orang Kapten polisi @Rp.2.000.000,-

3. 8 orang staf administrasi @Rp.1.000.000,-

3

Bentuk perincian anggaran tradisional

PER ORANG JUMLAH TOTAL

Belanja Gaji

1.Kepala polisi 3.000.000 3.000.000

2.Kapten polisi 2.000.000 4.000.000

3.Staf administrasi 1.000.000 8.000.000 15.000.000

Belanja Persediaan

Persediaan Kantor 4.000.000

Peralatan

Kebersihan

2.000.000

Bahan Bakar 9.500.000

Seragam 2.000.000

Lain-lain 1.000.000 18.500.000

Belanja Makanan 7.500.000

Belanja Perjalanan 5.600.000

Belanja Lain-lain 1.400.000

Total Anggaran 48.000.000

Tingkat pengendalian atas anggaran akan lebih rendah bila anggaran dinyatakan dalam

jenis objek pengeluaran secara global. Pada kasus ini,eksekutif dapat memiliki kebebasan dalam

realisasi anggaran selama jumlah dalam anggaran tidak terlampaui.Jika jumlahnya semakin

mendetail,maka manajemen semakin tidak memiliki kebebasan untuk menentukan sendiri

alokasi anggaran tersebut. Misalnya,bila gaji kepala polisi dinyatakan sebesar Rp.3 juta dan gaji

kapten adalah 4 juta,maka uang sebanyak gaji kepala dan kapten polisi maksimal harus sejumlah

itu.Namun,kalau anggaran dinyatakan dalam bentuk belanda gaji sebesar Rp 15 juta,maka bisa

saja gaji kepala dan kapten polisi melebihi anggaran selama gaji pegawai administrasi dapat

ditekan sehingga jumlah totalnya tetap Rp 15 juta tersebut yang mngikat secara hukum,tetapi

alokasinya terserah kebijakan manajemen

4

Penyusunan anggaran dengan menggunakan pendekatan tradisional memiliki beberapa

keuntungan,yaitu bentuknya sederhana dan mudah dipersiapkan. Namun,pendekatan tradisional

ini juga memiliki beberapa kelemahan yang mengundang kritik antara lain sebagai berikut:

1. Terpaku pada sumber daya yang telah ada sebelumnya

2. Akuntabilitas dipusatkan pada suatu konsep yang hanya mengacu pada nilai uang dan

bukan pada hasil atau manfaat suatu program

3. Tidak mampu memberikan informasi yang cukup untuk menilai efisiensi dan efektivitas

kegiatan organisasi

4. Kebanyakan pos-pos anggaran tidak diharuskan memiliki dasar atau alasan yang jelas

5. Apabila suatu program telah ditetapkan dalam anggaran,maka program tersebut akan

terus dicantumkan dalam anggaran periode-periode berikutnya untuk jangka waktu yang

tidak terbatas

6. Menyediakan data biaya historis yang terpisah-pisah sehingga tidak bermanfaat dalam

pelaksanaan dan evaluasi program

7. Laporan anggaran yang dihasilkan tidak banyak memuat data keuangan yang berguna

dalam perencanaan,penyusunan program,dan evaluasi kegiatan organisasi

8. Perencanaan input disusun pada tingkatan yang rendah dan dinaikkan sedikit demi sedikit

9. Tujuan dan sasaran organisasi disusun dengan dasar jumlah uang yang dialokasikan pada

berbagai kegiatan

10. Tidak menyediakan informasi yang memungkinkan pengalokasian sumber daya secara

bijaksana

11. Mendorong pengambilan keputusan yang salah

12. Gagal menampung masalah-masalah yang berkaitan dengan kebijakan atau pengelolaan

organisasi

13. Mendorong pengeluaran daripada penghematan.Unit-unit organisasi terdorong untuk

membelanjakan seluruh anggarannya yang dibutuhkan maupun tidak dibutuhkan.Hal ini

muncul karena:

a. Penilaian kinerja cenderung berfokus pada belanja dan unit yang membelanjakan

anggarannya di bawah batas akan dianggap baik

5

b. Kalau membelanjakan kurang jauh dari yang dianggarkan,maka jatah anggaran

tersebut akan dikurangi atau bahkan pengeluaran tersebut tidak lagi dianggarkan dalam

periode kemudian

ANGGARAN PUBLIK DENGAN PENDEKATAN NPM (New Public Management)

Sejak pertengahan tahun 1980-an telah terjadi perubahan manajemen sektor publik yg drastis dr

sistem manajamen tradisional yang terkesan kaku, birokratis, & hierarkis menjadi model yang

fleksibel & lebih mengakomodasi pasar. Tujuan New Public Management adalah untuk

mengubah administrasi yang sedemikian rupa sehingga administasi publik sebagai penyedia jasa

bagi masyarakat harus sadar akan tugasnya untuk menghasilkan layanan yang efisien dan efektif,

namun tidak berorientasi kepada laba.

NPM berfokus pd kinerja organisasi, bukan pada kebijakan. Konsekuensinya, pemerintah

dituntut untuk melakukan efisiensi, cost cutting & kompetisi tender. Salah satu model

pemerintahan di era NPM adl model pemerintahan Osbome dan Gaebler (1992) yang dikenal

dengan konsep "reinventing government"

Perspektif baru pemerintah menurut Osbome dan Gaebler tersebut adl:

1. Pemerintahan katalis; fokus pd pemberian pengarahan bukan produksi pelayanan publik.

2. Pemerintah milik masyarakat; memberdayakan masyarakat daripada melayani dengan memberikan wewenang kepada masyarakat.

3. Pemerintah yang kompetitif; kompetisi adalah satu-satunya cara untuk menghemat biaya sekaligus meningkatkan kualitas pelayanan.

4. Pemerintah yang digerakkan oleh misi; bukan peraturan.

5. Pemerintah yang berorientasi hasil; berusaha mengubah bentuk penghargaan & insentif, yaitu membiayai hasil bukan masukan.

6. Pemerintah berorientasi pada pelanggan; mengidentifikasi pelanggan sesungguhnya, menciptakan dual accountibility kepada legislatif & masyarakat

7. Pemerintahan wirausaha; mampu menciptakan pendapatan tidak sekedar membelanjakan

8. Pemerintah antisipatif; tidak reaktif tetapi proaktif (berupaya mencegah daripada mengobati)

9. Pemerintah desentralisasi; dari hierarki menuju partisipatif & tim kerja. Pengambilan keputusan digeser ke tangan masyarakat, asosiasi & LSM

6

10. Pemerintah berorientasi pada mekanisme pasar; perunahan dengan mekanisme pasar (mekanisme insentif) bukan dengan mekanisme (sistem prosedur & pemaksaan)

Proses Anggaran merupakan proses yang sangat penting dan menjadi perhatian

tersendiri bagi sebuah organisasi sektor public terutama pemerintah. Tidak seperti

di sector swasta yang menenpatkan penggangaran sebagai hal yang bersifat

optional, proses pengganggaran sector public khususnya pemerintah merupakan

hal yang mutlak.

Hal-hal yang diatur dalam proses penyusunan anggaran tersebut terutama

berkenaan dengan proses penyiapan penganggaran (budget preparation) yang

mengatur 3 (tiga) materi pokok, yaitu:

1. pendekatan penyusunan anggaran,

2. klasifikasi anggaran, dan

3. proses penganggaran

PENDEKATAN DALAM MENYUSUN ANGGARAN

Pendekatan yang digunakan dalam penyusunan anggaran terdiri dari pendekatan:

(1) penganggaran tradisional,

(2) penganggaran berbasis kinerja (PBK)

Pendekatan utama perencanaan & penyusunan anggaran sektor publik

1. Anggaran tradisional; ciri utamanya bersifat line-item dan incrementalism

2. Anggaran dengan pendekatan New Public Management (NPM) adalah anggaran yg berorientasi pd kinerja yg terdiri dari:

a. Planning Programming and and Budgeting System (PPBS)b. Zero Based Budgeting (ZBB)c. Performance Budgeting

7

PENDEKATAN KINERJA

Kinerja (performance) menjadi isu dunia saat ini. Hal tersebut terjadi sebagai

konsekuensi tuntutan masyarakat terhadap kebutuhan akan pelayanan prima atau pelayanan yang

bermutu tinggi. Mutu tidak terpisahkan dari standar, karena kinerja diukur berdasarkan standar.

Pendekatan kinerja diperkenalkan untuk mengatasi berbagai kelemahan yang terdapat

dalam anggaran tradisional,khususnya kelemahan yang disebabkan oleh tidak adanya tolok ukur

yang dapat digunakan untuk mengukur kinerja dalam pencapaian tujuan dan sasaran pelayanan

publik.Dengan pendekatan kinerja,organisasi akan lebih memperhatikan aspek pencapaian

kinerja dibanding sekedar penghematan biaya semata.

Pendekatan ini menggeser penekanan penganggaran dari sebelumnya yang yang sangat

berfokus pada pos belanja beralih pada kinerja terukur dari program kerja.

Karakteristik utama dari pendekatan ini dapat diringkas sebagai berikut:

1. Mengelompokkan anggaran berdasarkan program atau activitas

2. Setiap program atau aktivitas dilengkapi dengan indikator kinerja yang menjadi tolak

ukur keberhasilan

3. Pada tingkat yang lebih maju,pendekatan ini dicirikan dengan diterapkan unit costing

untuk setiap aktivitas.Dengan demikian,total anggaran untuk suatu organisasi adalah

jumlah dari perkalian dari biaya standar per unit dengan jumlah unit aktivitas yang

diperkirakan pada periode mandatang

8

Pendekatan anggaran kinerja dapat dilihat pada contoh polres damai berikut

Contoh anggaran kinerja

ANGGARAN POLRES DAMAI

Anggaran Realisasi Indikator Kinerja

1.Pengamatan Lantas Tingkat kecelakaan lalu lintas dan

kemacetan menurun 50%

Belanja Gaji 6.000.000 7.000.000

Belanja Peralatan 7.500.000 7.000.000

Belanja makanan 1.500.000 1.500.000

Belanja Perjalanan 4.000.000 3.900.000

Jumlah 19.000.000 19.400.000

2.Dalmas Jumlah unjuk rasa damai yang

berlangsung tertib meningkat

50%

Belanja Gaji 7.000.000 6.000.000

Belanja peralatan 9.000.000 9.000.000

Belanja makanan 1.500.000 2.000.000

Belanja perjalanan 1.600.000 1.500.000

Belanja Lain-lain 400.000 200.000

Jumlah 19.500.000 18.700.000

3.Diklat Pengembangan kemampuan

personel yang berkelanjutan

Belanja Gaji 2.000.000 1.000.000

Belanja Peralatan 2.000.000 2.000.000

Belanja Makanan 4.500.000 5.000.000

Belanja Lain-lain 1.000.000 1.100.000

Jumlah 9.500.000 9.100.000

Total 48.000.000 47.200.000

9

Dengan kondisi anggaran dan realisasinya di atas,bagaimana kinerja polres damai?Secara

keseluruhan,kita dapat melihat bahwa total realisasi lebih rendah dari total anggaran.Jika

diperinci lagi,kita dapat melihat kinerja tiap program yang dijalankan polres damai.Pengamanan

Lantas misalnya,realisasi belanja lebih besar Rp.400 ribu dari yang dianggarkan.Namun hal ini

tidak berarti kinerja program ini buruk.Dalam melakukan penilaian kinerja,kita juga melihat

tolok ukurnya.Misalnya,tolok ukur pengamanan lantas adalah berkurangnya angka kecelakaan

dan tidak terjadi kemacetan lalu lintas.Jika realisasi belanja yang lebih besar dari anggaran,tetapi

diimbangi dengan tercapainya tolok ukur,maka dapat dikatakan kinerja dalam hal pengamanan

lantas cukup baik.

Penggunaan anggaran kinerja memberikan beberapa keuntungan berikut:

1. Mengalihkan perhatian dari pengendalian anggaran ke pengandilan manajerialnya

2. Mendorong perencanaan yang lebih baik

3. Manajemen memiliki alat pengendalian yang lebih terhadap bawahannya karena tidak

hanya melihat banyak yang dibelanjakan oleh bawahannya,tetapi juga menilai kinerja

aktivitas menggunakan standar satuan mata uang atau unit aktivitas

4. Anggaran kinerja menekankan pada aktivitas yang memakai anggaran dari pada besarnya

jumlah anggaran yang terpakai

5. Dianggap lebih sesuai dengan karakteristik organisasi sektor publik yang tidak mengejar

profit dan lebih berorientasi pada kualitas pelayanan.

Namun,anggaran kinerja juga memiliki beberapa kelemahan berikut:

1. Tidak banyak personel bagian anggaran atau akuntansi yang memiliki kemampuan

memadai untuk mengidentifikasi unit pengukuran dan melaksanakan analisis biaya

2. Terkadang terdapat kondisi yang sulit,bahkan tidak memungkinkan pengukuran kinerja

mengingat banyak jasa dan aktivitas organisasi sektor publik yang tidak dapat langsung

terukur dalam satuan unit output atau biaya per unit yang dapat dimengerti dengan mudah

3. Sering terjadi aktivitas langsung diukur biaya nya secara detail dan dilakukan pengukur

secara detail lainnya tanpa pertimbangan memadai yang diberikan kepada perlu atau

tidaknya aktivitas itu sendiri.Dengan kata lain,pendekatan ini kurang menghubungkan

aktivitas yang dijalankannya dengan visi dan misi yang diusung organisasi.

10

Perbandingan anggaran tradisional dg anggaran berbasis NPM

Anggaran TradisionalNew Public Management

Sentralistis Desentralisasi & devolved management

Nerorientasi pd inputBerorientasi pd input, output & outcome

(value for money)

Tak terkait dg perencanaan jk panjangUtuh & komprehensif dg perencanaan

Jk panjang

Line-item & incremental Berdasarkan sasaran kinerja

Rigid departementCross departement

Gunakan aturan klasik: vote accounting ZBB, PPBS

Prinsip anggaran bruto Sistematik & rasional

Bersifat tahunanBottom-up budgeting

Spesifik

INDIKATOR KINERJA

Pengertian Indikator Kinerja

Indikator kinerja merupakan komponen terpenting dalam penganggaran berbasis kinerja

indikator ini berperan penting dalam menilai cara sebuah organisasi menjalankan program-

program yang telah dianggarkan sebelumnya.

Indikator kinerja dapat didefinisikan sebagai ukuran kuantitatif dan kualitatif yang

menggambarkan tingkat pencapaian suatu saran atau tujuan yang telah ditetapkan dengan

memperhitungkan indikator masukan,keluaran, hasil,manfaat dan dampak. Indikator masukan

adalah segala sesuatu yang dibutuhkan agar pelaksanaan bkegiatan dapat berjalan untuk

menghasilkan keluaran. Indikator ini dapat berupa dana, sumber daya manusia, material, waktu,

teknologi, kebijakan, dll yang digunakan untuk melaksanakan program atau kegiatan.

Indikator keluaran adalah sesuatu yang diharapkan langsung dicapai dari suatu kegiatan

yang dapat berupa fisik dan/atau non fisik,sedangkan indikator hasil adalah segala sesuatu yang

mencerminkan berfungsinya keluaran kegiatan pada jangka menengah.Indikator manfaat adalah

sesuatu yang terkait dengan tujuan akhir dari pelaksanaan kegiatan,sedangkan indikator dampak

11

adalah pengaruh yang ditimbulkan baik positif maupun negatif terhadap setiap tingkatan

indikator berdasarkan asumsi yang telah ditetapkan.

Kinerja mengandung dua komponen penting yaitu:

1. Kompetensi berarti individu atau organisasi memiliki kemampuan untuk mengidentifikasikan tingkat kinerjanya.

2. Produktifitas: kompetensi tersebut diatas dapat diterjemahkan kedalam tindakan atau kegiatan-kegiatan yang tepat untuk mencapai hasil kinerja (outcome).

Prinsip anggaran berbasis kinerja adalah anggaran yang menghubungkan anggaran

negara (pengeluaran negara) dengan hasil yang diinginkan (output dan outcome) sehingga setiap

rupiah yang dikeluarkan dapat dipertanggungjawabkan kemanfaatannya.

Berikut beberapa contoh sederhana mengenai indikator kinerja

1. Kegiatan:penyelenggaraan kelompok belajar membaca dan menulis

a)Input : Ruangan,pengajar,peserta,perlengkapan belajar

b)Output :Penyelenggaraan 5 kelompok belajar

c)Outcome : Menurunnya tingkat buta huruf sampai level 0%

2. Kegiatan:Pembangunan Jembatan

a)Input:material,tenaga kerja

b)Output:terbangunnya jembatan sepanjang 200 meter

c)Outcome:Jumlah perdagangan meningkat 2 kali lipat antara 2 wilayah yang

terhubung oleh jembatan

KPI merupakan komponen terpenting dalam penganggaran berbasis kinerja. Key Performance

Indicator (KPI) merupakan indikator kunci yang benar-benar mampu mempresentasikan

kinerja organisasi secara keseluruhan.

12

Indikator kinerja yang baik disampaikan oleh Schiavo-Campo (1999) dengan menguraikan

kriteria-kriteria yang harus dipenuhi oleh Key Performance Indicator (KPI), yang kemudian

dirumuskannya dalam akronim “CREAM”. Indikator kinerja yang baik harus mencerminkan

beberapa kriteria tertentu.Salah satu kriteria adalah CREM. CREM adalah singkatan dari

clear,relevant,economic,adequate,monitorable.

1. Clear berarti indikator kinerja harus jelas dan tidak ambigu sehingga tidak

menimbulkan multiinterpretasi.Kejelasan suatu indikator bisa saja ditetapkan dengan

kuantitatif atau satuan angka dan secara kualitatif

2. Relevant berarti indikator kinrja harus memiliki kesesuaian atau keterkaitan dengan

sasaran atau tujuan yang ada

3. Economic maksudnya data-data mengenai indikator yang dibutuhkan harus berada pada

harga yang wajar

4. Adequate atau cukup maksudnya indikator yang ditetapkan harus dapat menilai

kinerja.Apakah salah satu indikator atau dikombinasikan dengan indikator-indikator lain

agar dapat dijadikan sebagai basis untuk menilai kinerja secara layak.

5. Monitorable maksudnya indikator harus selalu dapat disempurnakan jika penyempurnaan

memang dibutuhkan.Dengan demikian,masukan-masukan dalam rangka peningkatan

kualitas indikator sangat dibutuhkan.

Indikator yang baik juga dapat dinilai dari kriteria SMART,yaitu

specifik,measurable,achievable/attainable,relevance,dan time bound.

1. Specific berarti jelas dan tidak ada kemungkinan kesalahan interpretasi

2. Measurable maksudnya indikator yang dibuat dapat diukur secara objektif,baik yang

bersifat kuantitatif maupun kualitatif,yaitu dua atau lebih yang mengukur indikator

kinerja mempunyai kesimpulan yang sama

3. Achievable berarti indikator tersebut dapat dicapai secara rasional tanpa mengurangi

tingkat tantangan yang seharusnya

4. Relevance berarti indikator kinerja harus terkait aspek yang relevan

5. Timebound berarti indikator yang ditetapkan memungkinkan untuk diukur dalam

perspektif waktu tertentu yang telah ditetapkan

13

PENDEKATAN SISTEM PERENCANAAN,PROGRAM,DAN ANGGARAN TERPADU

(PLANNING,PROGRAMMING,AND BUDGETING SYSTEM-PPBS)

PPBS dikembangkan untuk mengatasi ketidak puasan terhadap sistem penganggaran

tradisional dan penganggaran berbasis kinerja.penganggaran tradisional dirasakan menitik

beratkan pada kontrol,tetapi terlalu sedikit perhatian pada kebijakan dan hasil.Penganggaran

kinerja yang diharapkan mampu mengatasi berbagai kelemahan dari penganggaran

tradisional,ternyata juga memiliki kelemahan tersendiri.Penganggaran berbasis kinerja menitik

beratkan pada hal-hal yang dapat diukur dan dihitung.Oleh karena itu,meskipun ada perhatian

pada output/hasil,hanya sedikit usaha yang dibuat untuk menghubungkan hasil dengan proses

perencanaan yang telah dicanangkan di awal.

Konsep PPBS merupakan konsep luas yang memandang bahwa penyusunan anggaran

bukanlah proses terpisah yang berdiri sendiri,melainkan sebuah bagian yang tidak terpisahkan

dari proses perencanaan dan perumusan program kegiatan suatu organisasi.Secara

komprehensif,konsep PPBS dapat dilihat gambar di bawah.

PPBS merupakan upaya sistematis yang memperhatikan integrasi dari

perencanaan,pembuatan program,dan penganggaran.Pada PPBS,sasaran,manfaat,dan tujuan

harus diterjemahkan secara eksplisit sehingga program strategis yang berorientasi pada hasil

dapat diidentifikasi.Dari sini,informasi tentang anggaran yang membantu pengalokasian sumber

daya secara efektif akan dihasilkan.

PPBS merupakan teknik penganggaran yang didasarkan pada teori sistem yang

berorientasi pada output dan tujuan dengan penekanan utamanya adalah alokasi sumberdaya

berdasarkan analisis ekonomi. Program yang disusun harus terkait dengan tujuan organisasi &

tersebar ke seluruh bagian organisasi. Sistem anggaran PPBS tidak mendasarkan pada struktur

organisasi tradisional yang terdiri dari divisi-divisi, namun berdasarkan program, yaitu

pengelompokkan aktivitas untuk mencapai tujuan tertentu. PPBS adalah salah satu program

penganggaran yang ditujukan untuk membantu manajemen pemerintahan di dalam membuat

keputusan alokasi sumberdaya secara lebih baik. Hal tersebut disebabkan oleh sumberdaya yang

dimiliki pemerintah yang terbatas jumlahnya, sementara tuntutan masyarakat sangat banyak

14

bahkan tidak terbatas jumlahnya. Dalam keadaan seperti itu, pemerintah dihadapkan pada pilihan

alternatif keputusan yang memberikan manfaat paling besar dalam pencapaian tujuan organisasi

secara keseluruhan. PPBS memberikan rerangka untuk membuat pilihan tersebut.

KONSEP PPBS

TAHAPAN Tahapan Dalam PBBS

Tahapan Dalam PBBS

15

perencanaan

Pembuatan program

Pengambilan

keputusan

Mengukur &

mengkalkulasikan hasil

implementasi

penganggaran

Kebijakan (visi) misi tujuan

Dengan demikian,PPBS dapat dipahami sebagai sebuah sistem penganggaran dengan

karakteristik berikut:

1. PPBS merupakan satu kesatuan dengan tahap perencanaan

2. Pendekatan ini dirumuskan dalam bentuk program atau aktivitas yang diderivasikan dari

visi misi dan tujuan yang terdapat dalam dokumen perencanaan

3. Indikator kinerja disusun dan dikembangkan secara terintegrasi dengan sasaran strategis

yang ada di dokumen perencanaan

4. Dalam tingkat yang lebih maju,pendekatan ini memperhitungkan kebutuhan biaya dalam

jangka menengah sebagai upaya konsistensi dengan sasaran strategis

Sebelum PPBS diimplementasikan,suatu organisasi harus mengembangkan kemampuan

analisisnya untuk memahami tujuan organisasinya secara mendalam,termasuk kemampuan

mengembangkan program beaserta indikator hasil untuk mencapai tujuan tersebut.

16

Pemahaman yang baik tentang tujuan strategis organisasi akan membantu pengembangan

program dan kegiatan yang baik.Secara teknis,tahapan tersebut diawali dengan proses

identifikasi kebutuhan dan evaluasi keterbatasan sumber daya. Berdasarkan pengukuran

kebutuhan dan evaluasi keterbatasan sumber daya,sasaran dan tujuan ditentukan.

Berikutnya,struktur program organisasi dikembangkan secara keseluruhan.

Berdasarkan program-program yang telah dibuat,indikator kinerja dan alokasi sumber

daya keuangan disusun seperti halnya pendekatan anggaran kinerja.Perbedaannya dalam

PPBS,indikator dan alokasi keuangan memiliki keterkaitan yang erat dengan perencanaan

strategis karena proses pengembangan program yang didasarkan pada rencana strategis

organisasi.

Figur di atas menggambarkan dengan jelas bahwa sebuah anggaran adalah suatu

instrumen untuk mengimplementasikan rencana jangka panjang.Tidak seperti penganggaran

tradisional dimana pengambilan keputusan anggaran dilakukan dari bawah ke atas.Dan berfokus

pada nilai pengeluaran,pengambilan keputusan dalam PPBS utamanya dilakukan sebagai

kombinasi antara pengambilan keputusan dari atas ke bawah dan dari bawah ke atas.PPBS juga

berbeda dengan penganggaran tradisional dalam hal pengukuran atau penilaian hasil alokasi

sumber daya.PPBS mempunyai sudut pandang waktu yang lebih luas karena kebutuhan

sinkronisasi dengan dokumen perencanaan yang kerangka waktunya memang lebih dari satu

tahun.

Ada beberapa konsep daripada PPBS, yang meliputi beberapa hal. Antara lain:

1. Tujuan.

Menjadi pengarah pada hasil yang akan diperoleh ataupun pelayanan dan jasa-jasa

yang akan diberikan.

2. Alternatif Cara.

Menyajikan pilihan dari serangkaian cara ataupun tindakan.

3. Hasil Guna.

Berkaitan dengan pengukuran atas tingkat keberhasilan tindakan dalam rangka

pencapaian tujuan.

17

4. Dimensi Waktu.

Memperkiran perspektif secara tahunan dalam mempertimbangkan akibat dari

tuntutan yang diproyeksi pada masa mendatang.

5. Prioritas.

Berkaitan dengan penentuan atas tindakan yang diutamakan, akan diambil kriteria

pilihan tertentu.

6. Pengendalian atau Pengawasan.

Pengendalian atau pengawasan ke tata laksanaan yang terintegrasi berkaitan

dengan sistem pelaporan dan aliran balik informasi.

7. Dayaguna.

Berkaitan dengan pengukuran atas tingkat hasilnya tindakan pencapaian tujuan,

jika tujuan dan tindakan itu dapat dinyatakan dan dinilai secara kuantitatif.

PPBS memiliki beberapa kelebihan berikut:

1. Pendekatan ini menekankan perencanaan jangka panjang di mana tujuan utama dan

tujuan jangka menengah dinyatakan secara eksplisit.Biaya dan manfaat dari alternatif

tindakan untuk mencapai tujuan dan sasaran tersebut dievaluasi secara eksplisit.Dalam

bentuk kuantitatif sepanjang memungkinkan dan secara naratif di semua kasus.

2. PPBS mengasumsikan bahwa semua program akan dievaluasi secara

tahunan.Jadi,program yang ”jelek” akan dibuang dan program baru akan ditambahkan

3. Keputusan mengenai program pada pendekatan PPBS dibuat pada tingkat manajemen

puncak untuk tujuan harmonisasi dan kesesuaian dengan rencana strategis ,kemudian

unit organisasi di bawahnya diharapkan menyesuaikan aktivitas mereka untuk memenuhi

tujuan dan sasaran yang telah disepakati.

Namun,penyusunan anggaran dengan menggunakan pendekatan PPBS ini juga memiliki

beberapa keterbatasan berikut.

18

1. Cukup sulit membuat pernyataan yang bermakna dan eksplisit mengenai tujuan dan

sasaran pemerintah yang dapat disetujui secara bersama oleh mereka yang

berkepentingan, tanpa memerdulikan betapa bernilai dan bermaknanya pernyataan

tersebut.

2. Tidak hanya tujuan yang berubah, tetapi pejabat yang dipilih pun khusus memilih untuk

tidak memenuhi lebih daripada pernyataan yang sangat umum (tidak terperinci) sehingga

menghalangi mereka untuk mengubah posisi ketika diharuskan oleh politik

3. Periode waktu yang dipertimbangkan cukup relevan bagi pejabat yang dipilih mungkin

terbatas pada masa jabatannya yang tersisa. Hal ini menyebabkan mereka lebih berfokus

pada biaya jangka pendek daripada biaya dan implikasi yang bersifat jangka panjang.

4. Seperti halnya anggaran kinerja, PPBS mengasumsikan adanya basis data (database)

yang memadai dan kemampuan analitis yang siap digunakan oleh organisasi sector

public. Padahal, pada kenyataannya, organisasi )misalnya pemerintahan) yang memilih

data program yang canggih atau staf analis yang kualitasnya baik hanya sedikit.

5. Pengukuran yang bersifat objektif lebih menjadi masalah dalam PPBS. Dibandingkan

dalam pendekatan kinerja sebab biaya dan manfaat dalam periode beberapa tahun harus

di perkirakan. Keduanya agak sulit diukur dan rasio atau hubungan antara dua macam

estimasi tersebut mengimplikasikan ketepatan yang jauh lebih tinggi dibandingkan yang

terlihat secara eksplisit.

6. PPBS berfokus pada program dan kegiatan yang selaras dengan perencanaan strategi.

FOkus ini sering kali berbeda dengan orientasi unit organisasi yang masih mempunyai

paradigm tradisional (object of expenditure) baik legislative maupun eksekutif.

Kemudian para pejabat ini melihat PPBS sebagai ancaman terhadap kekuasaan mereka

dalam “membelanjakan” anggaran.

Logical Framework

19

Salah satu teknik melaksanakan PPBS adalah teknik yang disebut Logical Framework

Approach (LFA). Teknik ini merupakan suatu metode yang membantu dalam mendesain

program atau kegiatan yang berorientasi kepada hasil/kinerja. LFA pertama kali dikembangkan

oleh Leon Rosenberg pada tahun 1969 yang saat itu menjalankan kontrak kerja sama dengan

USAID. KOnsep ini banyak digunakan dalam membantu mendesain program dan kegiatan dari

organisasi-organisasi di dunia, antara lain world bank.

Berikut langkah-langkah logical framework dalam mendesain program dan kegiatan atau

diistilahkan dengan proyek dalam LFA.

1. Tentukan sudut pandang (point of view)

Sudut pandang merupakan upaya untuk mengidentifikasi pada tingkatan level organisasi

apa proyek tersebut disusun. Sudut pandang ini akan menjawab pertanyaan “ KEgiatan

proyek siapakah ini?” Dengan demikian, pada tahap ini, diketahui bagian/divisi,

departemen/satuan kerja yang bertanggungjawab menjalankan proyek.

2. Tentukan project development objective (impact)

Project development objective merupakan impact yang ingin dicapai oleh pihak yang

menjaloankan oproyek terhadap konsumennya. Jika yang melaksanakan satker

pemerintah, maka yang menjadi konsumennya adalah masyarakat.

3. Tentukan output yang dihasilkan dalam proyek yang dilaksanakan.

4. Tentukan aktivitas yang akan dijalankan yang mengarah pada pencapaian impact.

5. Tentukan input yang akan digunakan dalam menjalankan proyek.

6. Tentukan indicator kinerja.

LFA menjelaskan bahwa indicator harus memenuhi persyaratan : specific in term of

quantity, quality, time, location, and target group. (indicator secara specific dinyatakan

dengan kuantitas, kualitas, dalam kerangka waktu yang jelas, serta meyatakan lokasi dan

kelompok sasaran), measure what is important about the achievement of objectives

(indicator mengukur hal-hal penting yang terkait pencapaian tujuan), indicator measure

change at each nlevel. They are independent from indicators at higher and lower levels

(indicator mengukur perubahan pada tiap-tiap level tingkatan. Indikator ini independen

(berdiri sendiri) pada tiap-tiap tingkatan), a cost-effective means of verification is

available (statistic, interviews, and records) dalam pelaksanaan verifikasi data indicator

diupayakan dengan biaya yang efektif), leading indicators included to evaluate

20

development objectives and output level achievement before end-of-project (indicator

utama dimasukkan untuk mengevaluasi pencapaian output dan development objectives

sebelum suatu proyek berakhir).

7. Tentukan asumsi dan risiko

Asumsi merupakan kondisi atau faktor eksternal yang mungkin terjadi dan tidak dapat

dikontrol. Sebagai contoh, dalam kegiatan menanam bibit jagung, yang menjadi dapat

dikontrol. Sebagai contoh, dalam kegiatan menanam bibit jagung, yang menjadi asumsi

dan risikonya adalah jika turun hujan, maka benih tadi dapat tumbuh. Turun hujan

merupakan kondisi yang ti8dak dapat dikontrol atau diperkirakan. Hal ini bias saja

sebaliknya: jika curah hujan terlalu banyak, maka akan menimbulkan banjir dan bibit

yang ditanam menjadi rusak sehingga sekaligus menjadi risiko proyek.

8. Monitoring dan evaluasi

Monitoring adalah memonitor konversi input menjadi output untuk mengetahui apakah

proyek dilaksanakan dengan benar? Sementara itu, evaluasi adalah melakukan evaluasi

konversi output ke development objective impact untuk mengetahui apakah telah

menjalankan proyek yang benar. Jawaban atas pertanyaan mendasar akan terjawab dalam

proses ini, yaitu Is it working? Can it be improved? IS there a better way? Is it worth it?

9. Means of verification

Means of verification maksudnya untuk mengecek penggunaan suatu indicator , apakah

informasi yang dibutuhkan tersedia? Apakah informasi ini reliable (dapat diandalkan) dan

up to date? Apakah data harus dikumpulkan sendiri ? JIka demikian, apakah benefit dari

data yang dikumpulkan sendiri ini sesuai dengan biaya yang dikeluarkan?

PENDEKATAN ZERO BASED

Pendekatan pembuatan anggaran ini adalah setiapa aktivitas atau program yang telah

diadakan di tahun-tahun sebelumnya tidak secara otomatis dapat dilanjutkan. Setiap aktivitas

harus dievaluasi setiap tahun untuk menetukan apakah aktivitas itu akan diadakan tahun ini

dengan melihat kontribusi yang diberikannya kepada tujuan organisasinya.

Berikut proses dari anggaran berbasis nol (zero based budgeting-ZBB)

21

1. Membagi semua operasi dari organisasi ke dalam unit-unit keputusan (decision package).

Unit-unit keputusan iniadalah program, aktivitas , atau unit organisasi di tingkat yang

rendah.

2. Dasar untuk pembagian adalah aktivitas secara specific, jasa spesifik yang diberikan

subunit organisasi atau aktivitas alternative yang dilakukan untuk mencapai tujuan dari

program.

3. Memilih cara terbaik untuk menyediakan jasa dengan berdasarkan analisis biaya manfaat

atau analisis lain (atau menggunakan pertimbangan politis).

4. Menentukan pilihan atas beberapa unit organisasi sehingga didapat keputusan tentang

banyaknya jasa yang akan disediakan (sama dengan tahun lalu, ditambah, atau

dikurangi).

Pendekatan ZBB memiliki beberapa keunggulan berikut:

1. Tidak tercipta asumsi bahwa alokasi sumber daya periode yang lalu akan selalu

diterapkan sama pada periode sekarang atau berikutnya. Dengan demikian, organisasi

membuat review secara tahunan dari semua program, aktivitas, dan pengeluaran.

2. Menghemat biaya dengan mengidentifikasi dan menghilangkan program yang sudah

tidak diperlukan.

3. Memfokuskan perhatian pada biaya dan manfaat dari jasa yang diberikan.

4. Memfokuskan pencarian cara baru untuk menyediakan jasa dan mencapai tujuan

organisasi.

5. Meningkatkan pencarian pada biaya dan manfaat dari jasa yang deberikan.

6. Memberikan justifikasi yang lebih baik untuk penyediaan anggaran.

Namun, seperti halnya pendekatan lainnya, ZBB memiliki beberapa kelemahan berikut :

1. Memerlukan banyak sumber daya seperti dokumen-dokumen menyita banyak waktu dari

staf dan merepotkan karena harus mengidentifikasikan dan membuat ranking dari unit-

unit keputusan.

2. Sulit mendapatkan data yang diperlukan untuk menghitung biaya dari aktivitas alternative

untuk mencapai tujuan organisasi.

22

3. Ada faktor-faktor lain, misalnya pemerintah telah memutuskan secara resmi untuk tetap

menyediakan sejumlah tertentu dari anggaran untuk jasa tertentu walaupun ZBB

merekomendasikan bahwa jasa tersebut dihapus saja.

Dengan pendekatan ZBB, organisasi membuat sebuah paket/unit keputusan (decision package)

yang berisi beberapa alternative keputusan atas setiap aktivitas. ALternatif keputusan tersebut

menjadi identitas dari penjelasan bagi aktivitas yang bersangkutan. Secara umum, alternative

keputusan berisi komponen-kompone berikut :

1. Tujuan aktivitas tersebut dinyatakan dengan suatu cara yang membuat tujuan yang

diharapkan menjadi jelas.

2. Alternatif aktivitas/alat untuk mecapai tujuan yang sama dan alasan alternative-alternatif

tersebut ditolak.

3. Konsekuensi dari tidak dilakukan nya aktivitas tersebut.

4. Input, kuantitas, atau unit pelayanan yang disediakan (output), dan hasil (outcome) pada

berbagai tingkat pendanaan.

Berikut contoh sebuah unit keputusan dari rencana aktivitas pelatihan computer yang disusun

oleh sebuah organisasi sector public.

Decision Package yang ada ditindaklanjuti dengan proses evaluasi dan pengambilan

keputusan (review dan penentuan ranking). Proses ini dapat dilakukan dengan standar baku yang

ditetapkan oleh organisasi ataupun dengan memberikan kebebasan pada setiap unit untuk

membuat kriteria dalam menentukan ranking.

Teknisnya, alternative keputusan dari semua aktivitas program yang direncanakan

digabungkan dalam satu table dan diurutkan berdasarkan prioritasnya. Setiap level anggaran

dianggap sebagai satuan yang berbeda. Pada contoh sebelumnya, aktivitas pelatihan computer

mempunyai empat alternative anggaran (level). KArena itu, keempat level tersebut dianggap

sebagai satu alternative yang berdiri sendiri.

23