revitalisasi perencanaan pembangunan nasional: reposisi bappenas

7/21/2019 Revitalisasi Perencanaan Pembangunan Nasional: Reposisi Bappenas

1/71

Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional2014

RevitalisasiPerencanaan Pembangunan Nasional

REPOSISI BAPPENAS

Tim Analisa Kebijakan (TAK)


2/71


3/71

i

RevitalisasiPerencanaan Pembangunan Nasional :

REPOSISI BAPPENAS

Tim Analisa Kebijakan (TAK)

Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional2014


4/71

ii


5/71

iii

KATA PENGANTAR

Sebagai Kementerian yang dipimpin oleh salah satu anggota

Kabinet, Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/ Badan

Perencanaan Pembangunan Nasional (Kementerian PPN/ Bappenas)

memiliki tugas untuk menjamin agar seluruh upaya pembangunan

nasional diproses berdasarkan peraturan dan perundangan yang

berlaku. Kementerian PPN/ Bappenas mengemban tugas menyiapkan

perumusan kebijakan perencanaan pembangunan nasional dengan

menjabarkan visi dan misi Presiden RI terpilih untuk dilaksanakan

oleh seluruh anggota kabinet beserta aparatur pemerintah, dunia

usaha dan seluruh rakyat Indonesia untuk mencapai tujuan

berbangsa bernegara. Untuk itu Kementerian PPN/ Bappenas

memandang perlu melihat ke depan posisi perencanaan sebagai

lembaga yang mengoordinasikan berbagai kebijakan perencanaan

pembangunan secara sektoral, secara spasial, secara lintas sektoral,

dan secara lintas spasial.

Sebagai hasil kajian melalui serangkaian telaahan dan diskusi

internal maupun eksternal, Tim Analisa Kebijakan (TAK) Bappenas

dalam buku ini menyampaikan Laporan Revitalisasi Perencanaan

Pembangunan Nasional: Reposisi Bappenas. Laporan ini pada intinya

mengusulkan empat pilihan terbaik untuk dapat menjaga

kesinambungan dalam penyelenggaraan fungsi perencanaan dan

penganggaran dalam sistem perencanaan pembangunan nasional.

Keempat pilihan tersebut diharapkan dapat menjadi bahan

pertimbangan dalam meminimalkan dampak yang mungkin dapat

menghambat penyusunan dan pelaksanaan tugas kabinet Presiden


6/71

iv

terpilih. Pilihan disusun berdasarkan hasil diskusi yang dilakukan

dengan peran aktif berbagai pihak, terutama para pakar dari beberapa

perguruan tinggi.

Pada kesempatan ini disampaikan penghargaan yang setinggi-

tingginya dan ucapan terima kasih yang sebesar-besarnya kepada

berbagai pihak yang tidak dapat disebutkan satu persatu, atas

kontribusi, bantuan dan dukungan serta masukannya.

Akhirnya, semoga tulisan ini bermanfaat untuk pelaksanaan

tugas memberikan perencanaan pembangunan yang terbaik bagi

bangsa dan negara, guna mewujudkan kesejahteraan rakyat yang

setinggi-tingginya dan berkelanjutan di seluruh wilayah Indonesia.

Jakarta, 11 Agustus 2014

Tim Analisa Kebijakan (TAK) - Bappenas


7/71

v

TIM ANALISA KEBIJAKAN (TAK) BappenasKelompok kerja untuk topik : Reposisi Bappenas

Dr. Ir. Dedi M. Masykur Riyadi

Dr. Ir. Herry Suhermanto, MCP

Dr. Guspika, MBA

Dr. Ir. Rr. Peni Kusumastuti Lukito, MCP

Dr. Ir. Budhi Santoso, MA

Dr. Haryanto, SE. Ak, MA

Muhyiddin, S.Sos, ME, MSc

Dr. Yulius, MADrs. Sumedi Andono Mulyo, MA, PhD

Darmawijaya, SE

Noor Arifin Mohammad, ST, MSIE

Desain Cover oleh Herry Suhermanto


8/71

vi


9/71

vii

DAFTAR ISI

Halaman

KATA PENGANTAR................................................................................... iii

REKOMENDASI........................................................................................... 1

PENJELASAN REKOMENDASI........................................................... 2

TABELRINGKASAN HASIL KAJIAN DAN REKOMENDASI........... 7

RINGKASAN EKSEKUTIF....................................................................... 14

REVITALISASI PERENCANAAN PEMBANGUNAN NASIONAL.....20

I. LATAR BELAKANG...................................................................... 20

II. IMPLIKASI...................................................................................... 25

III. PENDEKATAN KAJIAN............................................................... 29

IV. HASIL KAJIAN.............................................................................. 30

V. KESIMPULAN DAN SARAN....................................................... 57

REFERENSI................................................................................................ 61


10/71

viii


11/71

1

REKOMENDASI

Terdapat 4 (empat) opsi reposisi Bappenas dalam kajian ini

yaitu: (1) Kementerian Perencanaan dan Penganggaran/ Bappenas.

Dalam opsi ini baik nomenklatur maupun proses perencanaan dan

penganggaran berubah dibandingkan sekarang; (2) Kementerian

Negara PPN/ Bappenas. Nomenklatur lembaga dalam opsi ini tidak

berubah, tapi diperlukan penyempurnaan dalam proses perencanaan

dan penganggaran; (3) Kementerian Urusan Perencanaan dan

Penganggaran di bawah Kantor Presiden dan (4) Kementerian

Perencanaan Pembangunan Nasional sebagai lembaga think-tank

perencanaan pembangunan nasional.

Pada intinya kajian ini merekomendasikan terjadinya revitalisasi

pelaksanaan fungsi perencanaan dan penganggaran (RAPBN) yang

berkesinambungan dan terkoordinasi dalam satu alur kerja. Hal ini

dilakukan melalui reposisi Bappenas sehingga berdampak pada

penggunaan APBN yang efektif dan efisien.

Dalam memilih opsi-opsi tersebut, pertimbangan utama yang

perlu mendapat perhatian adalah sejauh mana opsi yang dipilih dapat

segera ditetapkan tanpa harus menunggu revisi ketentuan di dalam

peraturan-perundangan yang berlaku. Untuk itu, opsi yang paling

realistis adalah opsi (2), yaitu tidak ada perubahan nomenklatur.

Urusan pemerintah terkait perencanaan pembangunan nasional tetap

dilaksanakan oleh Kementerian PPN/ Bappenas yang ada. Namun

demikian diperlukan perubahan proses perencanaan, yaitu penguatan

Kementerian PPN/ Bappenas agar sepenuhnya menjalankan fungsi


12/71

2

perencanaan tahunan dengan mengkoordinasikan perencanaan dan

penganggaran program/ kegiatan yang bersifat non operasional

(pembangunan). Sedangkan untuk penganggaran operasional (rutin)

dikoordinasikan oleh Kementerian Keuangan seperti juga fungsi-

fungsi lainnya sesuai UU Keuangan Negara.

Dengan opsi 2 (dua) ini Kementerian PPN/ Bappenas sesuai

dengan UU yang ada dapat segera menyusun RPJMN sesuai visi

misi Presiden terpilih tanpa memerlukan revisi UU terkait. Penguatan

proses perencanaan tersebut termasuk juga dengan mengembalikan

sebagian fungsi Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/

Bappenas yang selama ini dilakukan oleh Kementerian Keuangan dan

DPR. Hal itulah yang dimaksud dengan revitalisasi pelaksanaan

fungsi perencanaan pembangunan dengan mengintegrasikan

perencanaan dan penganggaran di Kementerian PPN/ Bappenas.

Sedangkan opsi 3 (tiga) yaitu pilihan yang menempatkan posisi

dan urusan perencanaan dan penganggaran menjadi institusi di

bawah kantor Presiden, mungkin akan mampu membuatnya menjadi

lebih kuat (powerful), tetapi tidak akan cukup kuat untuk menangani

masalah perencanaan pembangunan yang semakin kompleks.

PENJELASAN REKOMENDASI

Opsi-opsi yang memerlukan dukungan revisi Undang-Undang

adalah opsi 1, 3, dan 4. Sementara itu untuk merevisi undang-undang

diperlukan waktu berbulan-bulan bahkan tahunan. Undang-Undang

yang perlu direvisi misalnya adalah UU Keuangan Negara, UU SPPN,

UU Pemerintah Daerah, UU Perimbangan Keuangan Pusat dan

Daerah, atau bahkan UU Kementerian Negara. Revisi Undang-


13/71

3

Undang ini harus segera dilakukan, sementara itu di lain pihak,

Bappenas harus segera menyusun RPJMN 2015-2019 dan koordinasi

penyusunan Rencana Strategis Kementerian/ Lembaga.

Khusus untuk opsi 3 (tiga), pemikiran yang dikembangkan oleh

Kemenpan dan RB, LAN dan Setkab akan memposisikan urusan

perencanaan dan penganggaran di bawah Kantor Presiden. Dalam

opsi ini kantor urusan tersebut menggabungkan fungsi perencanaan

(Bappenas), fungsi penganggaran (Ditjen Anggaran dan Ditjen

Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah Kemenkeu) dan fungsi

pengendalian pelaksanaan (UKP4). Opsi (3) ini kurang visiblekarena

memerlukan beberapa pertimbangan lebih lanjut sebagai berikut :

1) Penggabungan ketika fungsi tersebut akan menyebabkan kantor

urusan di bawah kantor Presiden ini menjadi super body yang

memerlukan struktur besar dan jumlah sumber daya manusia

yang banyak. Sehingga kalau diposisikan di bawah kantor

Presiden akan menjadi tidak efisien.

2) Urusan perencanaan pembangunan nasional di Indonesia sejak

awal pemerintahan disadari sangat penting dan berkedudukan

setingkat kementerian tersendiri karena luas dan besarnya

lingkup perencanaan yaitu mencakup:

Banyaknya penduduk Indonesia yang merupakan negara

dengan penduduk ke empat terbanyak di dunia setelah China,

India dan Amerika Serikat; Selain itu Indonesia dalam waktu

dekat akan mengalami bonus demografi yang memerlukan

upaya serius untuk menyongsong dan memanfaatkannya.

Luasnya wilayah Indonesia dan penduduknya yang tersebar

di berbagai pulau di sebuah negara kepulauan dengan luas


14/71

4

perairan sebesar dua kali wilayah daratan. Indonesia bukan

merupakan wilayah kontinen seperti di China, di India atau di

Amerika Serikat sehingga memerlukan strategi dan

pendekatan pembangunan yang berbeda.

Pendekatan perencanaan selama ini cenderung didominasi

pendekatan sektoral, sehingga pendekatan perencanaan

pembangunan regional perlu diperkuatuntuk mencegah dan

mengurangi kesenjangan antargolongan masyarakat dan

antardaerah. Hal ini terbukti dengan meningkatnya Gini ratio.

Pendekatan sektor menyebabkan pertumbuhan ekonomi

berpusat di Pulau Jawa.

Pendekatan sektoral tersebut menguat seiring dengan

berkurangnya peran Bappenas dalam perencanaan tahunan

yang telah beralih ke Kementerian Keuangan dan DPR.

Sebagai akibat keadaan tersebut adalah keperluan mendesak

untuk meningkatkan efektifitas dan efisiensi APBN

sebagaimana ditunjukkan oleh dikeluarkannya Putusan

Mahkamah Konstitusi RI No. 35/PUU-IX/2013. Dari sisi peran

Bappenas dikeluarkannya putusan MK ini menunjukkan

pentingnya mengembalikan peran Bappenas sebagai

penyusun rencana dan koordinator perencanaan setingkat

menteri yang tidak hanya menyusun RPJP dan RPJM tetapi

juga mengawal jaminan keterkaitan antara rencana yang

disusun dengan RAPBN.

3) Urusan perencanaan pembangunan nasional sesuai dengan yang

tercantum dalam UU Kementerian Negara perlu diposisikan

setingkat kementerian yang tidak di bawah Kantor Presiden


15/71

5

karena semakin kompleksnya egoisme sektoral dan banyaknya

kementerian, lembaga, institusi yang telah didirikan. Saat ini

banyak UU sektoral dan turunannya telah diterbitkan yang

berisiko tumpang tindih, duplikasi dan pembiayaannya menjadi

tidak efisien. Untuk itu diperlukan upaya extra berat untuk

koordinasi perencanaan dan penganggarannya. Masing-masing

kementerian/ lembaga mendasarkan rencana dan anggarannya

pada UU dan peraturan-peraturan yang berbeda-beda dan

bersifat sektoral misalnya UU Minerba, Sumber Daya Air,

Pertanian, Ketahanan Pangan, Lahan, Tata Ruang, Kehutanan,

Energi, Lingkungan Hidup, Pemerintah Daerah dll. Begitu

banyaknya undang-undang sektor ini memerlukan koordinasi

yang harus kuat karena menyangkut berbagai kepentingan

sektoral tersebut dan pembiayaannya yang tidak selalu

sejalan/searah. Untuk pencapaian efisiensi tersebut perencanaan

dan penganggaran harus dikoordinasikan dalam satu rangkaian

pelaksanaan fungsi manajemen oleh Kementerian Negara PPN/

Bappenas.

Berdasarkan analisa mendalam atas perkembangan hasil

pembangunan selama ini maka yang diperlukan justru penguatan

peran koordinasi perencanaan dan keterpaduan dengan

penganggaran oleh Bappenas tersebut. Hal ini dipandang sesuai

dengan maksud putusan Mahkamah Konstitusi agar meningkatkan

kualitas perencanaan pembangunan pada fihak eksekutif

(pemerintah). Penguatan perencanaan tersebut adalah dengan

mengembalikan sebagian penting fungsi Kementerian Perencanaan

Pembangunan Nasional/ Bappenas yang selama ini beralih ke


16/71

6

Kementerian Keuangan dan DPR. Sedangkan rekomendasi reposisi

Bappenas dengan opsi 1 perlu tetap dilakukan meski memerlukan

proses revisi UU Keuangan Negara. Saat ini revisi UU Keuangan

Negara yang sedang dibahas oleh DPR. Sedangkan opsi 3 (tiga)

yang menempatkan urusan perencanaan dan penganggaran di

bawah Kantor Presiden tidak sesuai dengan kebutuhan mendesak

penyusunan RPJMN 2015-2019 sesuai visi misi Presiden terpilih.


17/71

7

RINGKASAN HASIL KAJIAN DAN REKOMENDASI REPOSISI BAPPENAS

KRITERIA OPSI 1 OPSI 2 OPSI 3 OPSI 4

NomenklaturLembaga

KementerianPerencanaan dan

Penganggaran/Bappenas

KementerianPerencanaan

PembangunanNasional/ Bappenas

Di bawah KantorPresiden: UrusanPerencanaan dan

Penganggaran/Bappenas

KementerianPerencanaan

PembangunanNasional

Jabatan Pimpinan Menteri Menteri Menteri Negara Menteri Negara

Tugas

Melaksanakan urusanpemerintahan terkaitdengan urusanperencanaanpembangunannasional (Pasal (4)ayat 2 UU No. 39/

2008 tentangKementerian Negara)

Melaksanakan urusanpemerintahan terkaitdengan urusanperencanaanpembangunannasional (Pasal (4)ayat 2 UU No. 39/

2008 tentangKementerian Negara)

Melaksanakan urusanpemerintahan terkaitdengan urusanperencanaanpembangunan nasional(Pasal (4) ayat 2 UUNo. 39/ 2008 tentang

Kementerian Negara)

Melaksanakanurusanpemerintahan terkaitdengan urusanperencanaanpembangunannasional (Pasal (4)

ayat 2 UU No. 39/2008 tentangKementerianNegara)

Fungsi Utama1. Menyusun

perencanaanpembangunan

1. Menyusunperencanaanpembangunan




18/71

8



nasional jangkapanjang (RPJP)dan jangkamenengah (RPJM).

2. Menyusun RAPBNsepenuhnyasecara terpaduperencanaanprogram/ kegiatandan anggarandefinitif.

3. Bappenas sebagaiThink Tank dibidangPerencanaan

nasional jangkapanjang (RPJP)dan jangkamenengah

(RPJM).

2. Menyusun RAPBNbersamaKementerianKeuangan.Bappenascoordinatorperencanaantahunan alokasinon-operasional(pembangunan);KementerianKeuangan

coordinator alokasianggaranoperasional (rutin).

3. MenyusunRencana Program/Kegiatan Strategis

nasional jangkapanjang (RPJP)dan jangkamenengah (RPJM).

2. Menyusunperencanaan danpenganggaranRAPBN

3. Menyusun RencanaProgram/ KegiatanStrategis

nasional jangkapanjang (RPJP)dan jangkamenengah

(RPJM).

2. Menyusun arahkebijakanRAPBN setiaptahunnyasebagai acuanKementerianKeuanganmenyusunRAPBN.

3. Think TankPerencanaanPembangunanNasional.


19/71

9



Penganggaran;4. Kementerian

Keuangan sebagaiBendahara

Negara.

4. Mengendalikankeserasian RPJPdan RPJMN

dengan RPJPDdan RPJMD.Sinergiperencanaan pusatdan daerah.

5. KementerianKeuangan tetapbertugas sesuaiUU KeuanganNegara.

4. Bappenas sebagaiThink Tank dibidang

PerencanaanPenganggaran

5. KementerianKeuangan sebagaiBendahara Negara.

4. KementerianKeuanganbertugas

sepenuhnyamenyusunperencanaandanpenganggaranRAPBN baikindikatif maupundefinitif.


20/71

10



Implikasi

(a). Integrasiperencanaan program/kegiatan denganpenganggarannya. (b).

Penyusunan RAPBNmenjadi lebih efektifdan efisien.

(a). Integrasiperencanaan program/kegiatan denganpenganggarannya. (b).

Penyusunan RAPBNmenjadi lebih efektifdan efisien.

(a). Penyatuanperencanaan program/kegiatan dengananggaran. (b). Kantor

urusan perencanaandan penganggaranmenjadi kantor superbody; (c). Penyusunanperencanaanpembangunan nasionalyang kompleks berisikotidak tertanganidengan baik.

(a). ReposisiBappenassebagaipenyusun arah

kebijakan danThink TankPerencanaandanPenganggaran;(b). Kementeriankeuanganmenjadi superbodymelemahkanpeningkatanpendapatan daripajak.

Perubahan/ RevisiRegulasi

(a). Diperlukan Revisi

UU 17/ 2003, UU 25/2004, UU 32/2004, UU33/ 2004, dan regulasiturunannya. (b).Revisi-revisi tersebutsedang berlangsung diDPR dan memerlukanwaktu beberapa bulan/

Tidak memerlukan

revisi UU.

(a). Diperlukan Revisi

UU 17/ 2003, UU 25/2004, UU 32/2004, UU33/ 2004, dan regulasiturunannya. (b). Revisi-revisi tersebut sedangberlangsung di DPRdan memerlukan waktu

(a). Diperlukan

Revisi UU 17/2003, UU 25/2004, UU32/2004, UU 33/2004, danregulasiturunannya. (b).Revisi-revisi


21/71

11



tahun. beberapa bulan/ tahun. tersebut sedangberlangsung diDPR danmemerlukan

waktu beberapabulan/ tahun.

Perubahan

Substansi

1. Perencanaantahunan RAPBNtidak dibatasisampaiperencanaanpenganggaranindikatif tetapisampai kegiatandan alokasianggarandefinitifnya dalam

RAPBN.

1. Menyusun RAPBNbersama-samadenganKementerianKeuangan.Pembagiannyaadalah Bappenasperencanaankegiatan danalokasi anggarannon operasional

(Pembangunan)sedangkanKementerianKeuangananggaranoperasional(Rutin);

1. Menyusun RAPBNsepenuhnyadiamana prosesperencanaan danpenganggaranmenjadi satu alurkerja di dalamKantorKepresidenan.Menjadi Powerful,tapi resiko tidaj

tertangani denganbaik.

1. Bappenasberkonsentrasisebagai pemberiarah kebijakanseperti Councilof EconomicAdvicers diAmerika, Councilof Economic andFiscal Policy diJepang, KDI di

Korea.Perluasan dariKEN. Dansebagai ThinkTankPemerintah.


22/71

12



2. PemisahanKementerianKeuangan sebagaiBendahara Negara

akan meningkatkanpendapatan daripajak.

2. KementerianKeuanganmenyusunanggaran

operasional (rutin)dan sebagaiBendahara Negarasesuai UUKeuangan Negara.

2. KementerianKeuangan sebagaiBendahara Negara.

2. KementerianKeuanganberfungsi penuhsebagai

perencanaanggaran baikindikatif maupundefinitive(RAPBN).Namun setelahberkonsultasidan sesuai arahkebijakanBappenas.

RekomendasiPenetapan

1. Dilaksanakansetelah selesainyarevisi UU

Keuangan Negara,UU SPPN, UUPemerintahDaerah, UUPerimbanganKeuangan Pusatdan Daerah.

1. Reposisidilaksanakanbersamaan dalam

penyusunanKabinet hasilPilpres 2014karena harussegera menyusunRPJM yangmenampung visimisi Presiden

1. Dilaksanakansetelah selesainyarevisi UU Keuangan

Negara, UU SPPN,UU PemerintahDaerah, UUPerimbanganKeuangan Pusatdan Daerah.

1. Dilaksanakansetelahselesainya revisi

UU KeuanganNegara, UUSPPN, UUPemerintahDaerah, UUPerimbanganKeuangan Pusatdan Daerah.


23/71

13



2. Pemerintahmengajukanskenario ini kepada

DPR untukdimasukkan dalamrevisi UU terkait.

3. Reposisi Bappenasdilakukan setelahselesainya revisiUU tersebut diatas.

terpilih.

2. ReposisiBappenas ini

adalah yangpaling visible saatini karena tanpamenungguseleseinya revisiUU.

2. Pemerintahmengajukanscenario ini

kepada DPR untukdimasukkan dalamrevisi UU terkait.

3. ReposisiBappenasdilakukan setelahselesainya revisiUU tersebut diatas.

2. Pemerintahmengajukanscenario ini

kepada DPRuntukdimasukkandalam revisi UUterkait.

3. ReposisiBappenasdilakukan setelahselesainya revisiUU tersebut diatas.

Struktur

Organisasi

Bappenas

Struktur Bappenaslebih besar.

Struktur Bappenastetap atau sedikit

perampingan.

Struktur Bappenasakan lebih ramping.

Struktur Bappenasakan lebih ramping


24/71

14

RINGKASAN EKSEKUTIF

Pasal 15 ayat 5 Undang-undang nomor 17 Tahun 2003 tentang

Keuangan Negara menyatakan bahwa ... APBN yang disetujui olehDPR terinci sampai dengan unit organisasi, fungsi, program, kegiatan,

dan jenis belanja. Namun melalui putusan Mahkamah Konstitusi MK

No. 35/PUU-IX/2013 ketentuan tersebut telah dibatalkan. Dalam hal

ini fungsi dan kewenangan penganggaran DPR dalam melakukan

pembahasan APBN/APBN-P tidak lagi sampai dengan rincian detil

kegiatan dan jenis belanja tetapi terbatas sampai program.

Keluarnya putusan MK ini memperjelas kewenangan eksekutif dan

batasan hak budget legislatif. Putusan MK menuntut adanya suatu

perubahan atau reformasi sistem perencanaan dan penganggaran

menjadi lebih baik. Putusan MK ini membuka kesempatan untuk

menyatukan perencanaan program/ kegiatan yang terpadu dengan

penganggarannya yang selama ini dipisahkan antara Bappenas dan

Kementerian Keuangan. Hasil kajian ini mengajukan konsep

penguatan tugas Bappenas dalam menyelenggarakan urusan

perencanaan pembangunan nasional sesuai UU Kementerian

Negara. Penguatan ini dilakukan dengan reposisi Bappenas sehingga

mampu menjalankan perencanaan dan penganggaran terpadu yang

menghasilkan sinergi pembangunan baik di Pusat maupun di Daerah.

Tantangan yang dihadapi Bappenas selama ini untuk

menjalankan tupoksinya dengan baik adalah tidak terdapatnya

kesinambungan dan/atau keterpaduan antara perencanaan dan

penganggaran, terutama dalam perencanaan dan penganggaran

tahunan yaitu RAPBN. Berdasarkan undang-undang dan peraturan

yang berlaku peran Bappenas dalam penyusunan RAPBN terbatas


25/71

15

pada penyusunan program dan alokasi anggaran indikatif, padahal

dalam konsep perencanaan strategis, penentuan kegiatan dan alokasi

anggaran definitif perlu dilakukan juga dalam suatu kerangka dan

mekanisme koordinasi sehingga outcome yang direncanakan dapatterwujud. Terpisahnya penganggaran indikatif dan definitif

menyebabkan terjadinya deviasi nyata antara perencanaan dan

penganggaran.

Beberapa prinsip dasar yang digunakan dalam reposisi

Bappenas ini adalah : (i) penyatuan proses perencanaan tahunan

mulai dari program sampai kegiatannya, (ii) penyatuan penyusunananggaran sampai penetapan anggaran definitif, (iii) proses

perencanaan dan penganggaran dikoordinasikan oleh satu

kementerian/ lembaga; dan (iv) menguatkan koordinasi kementerian/

lembaga dalam perencanaan pembangunan nasional. Penguatan

tugas Bappenas ini merupakan suatu pilihan karena akumulasi

pengalaman dan kelengkapan sumber daya manusia dengan keahlian

yang dimiliki Bappenas selama bertahun-tahun dalam menyusun

perencanaan dan penganggaran secara terpadu.

Kajian ini mengusulkan 4 (empat) opsi tugas, fungsi dan peran

Bappenas sesuai UU Kementerian Negara yaitu melaksanakan

urusan perencanaan pembangunan nasional dan sesuai UU SPPN

terkait pelaksanaan fungsi menyusun perencanaan tahunan. Opsi

pertama reposisi Bappenas tersebut adalah membentuk Kementerian

Perencanaan dan Penganggaran (KPP). Opsi ini memerlukan revisi

undang-undang terkait perencanaan dan penganggaran. Opsi kedua

adalah posisi Kementerian PPN/ Bappenas dalam fungsi menyusun

perencanaan tahunan seperti sekarang, namun dilakukan penguatan

fungsi koordinasi perencanaan dengan fungsi penganggaran untuk


26/71

16

kegiatan-kegiatan non-operasional (pembangunan), sedangkan

penganggaran rutin tetap dilakukan oleh Kementerian Keuangan.

Untuk opsi ketiga lembaga pelaksana fungsi perencanaan dan

penganggaran berada di Kantor Presiden. Opsi ke empat,mendudukkan posisi Bappenas sebagai penentu arah kebijakan

perencanaan tahunan yang penganggaranya diserahkan sepenuhnya

kepada Kementerian Keuangan. Dalam opsi ini Kementerian PPN/

Bappenas berperan sebagai think tankPemerintah.

Opsi pertama adalah pembentukan Kementerian Perencanaan

dan Penganggaran (KPP) yang apabila mengacu UU SPPNmempunyai fungsi utama yaitu menyusun perencanaan jangka

panjang, menengah, tahunan. Dalam hal ini reposisi Bappenas

dilakukan dengan memposisikan Bappenas sebagai koordinator

perencanaan tahunan meliputi perencanaan program/ kegiatan

hingga anggaran definitif RAPBN. Selain itu penguatan koordinasi

perencanaan pembangunan nasional oleh KPP juga akan mencakup:

(i) arah dan kebijakan yang mendorong pengembangan sektor

swasta; (ii) arah perencanaan kebijakan publik, (iii) koordinasi

perencanaan antarsektor dan antarwilayah, (iv) sebagai think tank

konsep perencanaan strategis, kebijakan fiskal dan ekonomi nasional.

Termasuk dalam opsi ini adalah penggabungan fungsi penyusunan

anggaran RAPBN ke KPP dan memisahkan peran Kementerian

Keuangan focus sebagai bendahara negara. Opsi ini memerlukan

revisi UU Keuangan Negara dan UU SPPN.

Opsi kedua adalah penguatan kerjasama antara Bappenas

dengan Kementerian Keuangan sehingga sinergi perencanaan dan

penganggaran terwujud. Role sharing antara Bappenas dengan

Kementerian Keuangan dalam perencanaan penganggaran RAPBN


27/71

17

tidak dilakukan berdasarkan apakah penganggaran dalam tingkat

indikatif atau definitif, melainkan dipisahkan antara penganggaran

kegiatan dengan kategori biaya non operasional (pembangunan) dan

biaya operasional (rutin). Penganggaran kegiatan dengan biaya rutindiserahkan sepenuhnya kepada Kementerian Keuangan, namun

biaya pembangunan oleh Bappenas. Dalam hal ini, Bappenas juga

harus terlibat dalam perencanaan fiskal bersama Kementerian

Keuangan mulai dari penentuan total alokasi anggaran

pembangunan, perencanaan alokasi sektoral pembangunan sampai

dengan penentuan program/ kegiatan dan anggaran pembangunandalam RAPBN. Isu penting di sini adalah dalam penentuan total

alokasi anggaran pembangunan (non operasional) dimana Bappenas

menentukan kegiatan dan alokasi indikatif maupun definitif dalam

perencanaan tahunan (RAPBN) yang selama ini ditentukan sendiri

oleh Kementerian Keuangan.

Opsi ketiga adalah opsi dimana fungsi perencanaan dan

penganggaran ditempatkan pada Kantor Kepresidenan. Dalam usulan

ini Kepala Kantor (Urusan) Perencanaan dan Penganggaran

kedudukannya setidaknya setingkat dengan Menteri sehingga dalam

melaksanakan tupoksinya, Kantor Urusan perencanaan dan

penganggaran tersebut memiliki kedudukan yang setara dengan

lembaga yang dikoordinasikan yaitu yang tertinggi adalah

Kementerian yang dipimpin oleh seorang Menteri. Kantor ini memiliki

tugas utama melaksanakan perencanaan pembangunan nasional

yang menyatukan fungsi perencanaan dan fungsi penganggaran

secara terpadu. Adapun fungsi yang dilakukan yaitu: (i) Koordinasi

perencanaan dan penganggaran kementerian/ lembaga; (ii)

Koordinasi perumusan kebijakan strategis; (iii) Koordinasi kebijakan


28/71

18

fiskal. (iv) Koordinasi pengendalian pelaksanaan; dan (v) Sebagai

think tank kebijakan-kebijakan strategis. Dengan berkedudukan

langsung di bawah Presiden maka pemegang fungsi perencanaan

program/ kegiatan dan fungsi anggaran tersebut akan -berkedudukankuat karena mempunyai budget poweryang dikaitkan langsung

dengan Presiden. Dalam opsi ini Kementerian Keuangan

melaksanakan fungsi utama sebagai Bendahara Negara. Untuk

melaksanakan opsi ini tindak lanjut yang diperlukan adalah revisi UU

Keuangan Negara dan UU SPPN.

Opsi keempat adalah menyerahkan sepenuhnya penyusunanRAPBN kepada Kementerian Keuangan yang sekaligus juga sebagai

Bendahara Negara. Sebagai Bendahara Negara Kementerian

Keuangan berkonsentrasi meningkatkan pendapatan negara dan

menekan terjadinya kasus-kasus penggelapan penerimaan keuangan

negara yang cukup besar terjadi selama ini. Pertimbangan utama

penyerahan sepenuhnya urusan penyusunan RAPBN adalah

menghindari duplikasi perencanaan program/ kegiatan antara

Kementerian Keuangan dan Bappenas yang selama ini terjadi.

Duplikasi ini menyebabkan pemborosan sumberdaya dan

menyebabkan anggaran APBN menjadi tidak efisien dan tidak efektif

akibat terjadinya deviasi karena penanganan urusan yang tidak

menyatu antara Rencana Kerja Pemerintah (RKP), - Renja KL (oleh

Bappenas) dengan RKA-KL - draft RAPBN (oleh Kementerian

Keuangan). Dengan memberikan kewenangan penyusunan anggaran

sepenuhnya kepada Kementerian Keuangan maka Bappenas

diposisikan untuk menjalankan fungsi sebagai penentu arah kebijakan

RAPBN. Dalam hal ini sesuai UU Kementerian Negara, Bappenas

tetap mempunyai tugas perencanaan pembangunan nasional tetapi


29/71

19

fungsi penganggaran RAPBN diserahkan sepenuhnya kepada

Kementerian Keuangan. Jadi fungsi Bappenas adalah menentukan

arah kebijakan perencanaan tahunan yang digunakan sebagai dasar

menyusun RAPBN dan fungsi think tank dalam perencanaanpembangunan. Untuk melaksanakan perubahan sesuai opsi 4

(empat) ini diperlukan revisi UU Keuangan Negara dan UU SPPN

terlebih dahulu. Kelemahan utama opsi ini adalah 'gemuk'nya

organisasi, tugas, fungsi dan kewenangan Kementerian Keuangan.

Hal ini tentu berlawanan arah dengan kecenderungan governance

yang menuntut organisasi yang ramping dan memungkinkan kontrolyang efektif.


30/71

20

REVITALISASI PERENCANAAN PEMBANGUNAN

NASIONAL

I. LATAR BELAKANG

Saat ini masyarakat menilai hasil-hasil pembangunan di

Indonesia masih belum mampu secara nyata meningkatkan

kesejahterakan rakyat pada tingkat yang optimal. Terdapat anggapan

bahwa masih belum terwujud adanya keadilan sosial yang merata,

atau setidaknya masih ada masalah ketidak-merataan, antara lain

ditunjukkan oleh angka rasio Gini yang tinggi. Sementara itu kita juga

menghadapi persaingan ekonomi antar bangsa yang semakin tinggi,

antara lain dalam waktu dekat kita akan menghadapi konsekuensi

daya saing antar negara sebagai akibat berlakunya kesepakatan

komunitas ekonomi ASEAN. Hal lain yang menjadi tantangan berat ke

depan diantaranya adalah pertambahan penduduk, kemampuan dan

kapasitas untuk memanfaatkan bonus demografi, semakin

terbatasnya sumber daya alam dan menurunnya kualitas lingkungan

hidup, sekaligus bersamaan dengan keperluan untuk menyusun

strategi agar Indonesia mampu menghindarkan diri dari jebakan

middle income trap. Selain itu, terjadinya kesenjangan antar individu,antar golongan masyarakat dan kesenjangan antar wilayah semakin

menambah kompleksitas penyelesaian masalah kesejahteraan

bangsa. Pemerintah seringkali dihadapkan pada keadaan yang

berkesan galau memilih di antara mencapai pertumbuhan tinggi atau

mewujudkan pemerataan.


31/71

21

Dalam 5 (lima) tahun mendatang ketika Indonesia sudah

memiliki Presiden baru permasalahan di atas diperkirakan masih

akan memunculkan isu-isu strategis yang memerlukan langkah-langkah penyelesaian nyata. Kondisi ini memerlukan kerja keras dan

kerja sama dari para pembantu Presiden. Kekukuhan niat dan

kompetensi kementerian/ lembaga untuk bekerja lebih baik,

terkoordinasi, dan bersinergi merupakan kunci dalam mengatasi

permasalahan bangsa tersebut.

Selama ini, mengacu kepada tugasnya sebagai salah satupembantu Presiden dalam melaksanakan urusan perencanaan

pembangunan nasional, Kementerian PPN/ Bappenas memiliki posisi

di kabinet sebagai pemikir pembangunan, yang merumuskan

kebijakan, menyusun rencana pembangunan, dan mengkoordinasikan

pencapaian tujuan berbangsa dan bernegara sekaligus melakukan

evaluasi atas pencapaian upaya-upaya pembangunan tersebut.

Berdasarkan ketentuan Undang-Undang No. 25 Tahun 2004 tentang

Sistim Perencanaan Pembangunan Nasional Bappenas memiliki

kewenangan untuk melakukan perumusan kebijakan nasional dan

proses perencanaan pembangunan. Namun demikian Bappenas tidak

memiliki kewenangan untuk ikut menentukan dan mengawal

penganggaran dari setiap tahapan rencana tersebut. Bahkan setelah

selesai menyusun rencana, Bappenas tidak diikutsertakan secara

efektif dalam menyusun anggaran. Akibatnya, hasil proses

perencanaan tidak bersambung ke dalam proses penganggaran.

Rencana pembangunan dan anggarannya tidak bersinergi. Bahkan

beberapa rencana tidak berkait dengan pelaksanaannya.


32/71

22

Sebagaimana terlihat pada Gambar 1, penyusunan rencana

pembangunan tidak ditangani satu kementerian/ lembaga, melainkan

oleh Bappenas (UU SPPN) dan Kementerian Keuangan (UU

Keuangan Negara). Akibatnya terjadi deviasi, sebagai contoh, alokasibiaya program dan kegiatan dalam DIPA (terutama belanja modal)

teridentifikasi bahwa sasarannya kurang tepat. Deviasi ini terjadi

karena Bappenas seringkali tidak dilibatkan dalam mengubah Renja-

KL menjadi RKA-KL.


33/71

23

Beberapa fakta yang menggambarkan contoh terjadinya deviasi

antara perencanaan, penganggaran dan pelaksanaan pembangunan

dalam beberapa tahun terakhir ini antara lain sebagai berikut:

Berdasarkan kajian yang dilakukan oleh Bappenas (2013), terjadi

deviasi dalam prioritas pembangunan dalam RKP 2012 sebesar

hampir 30% dengan dokumen RKA-KL. Deviasi tersebut terjadi

dalam bentuk perubahan kegiatan, pagu kegiatan, lokasi

kegiatan dan indikator/sasaran kegiatan, yang terjadi dalam dua

proses yaitu (i) dari Renja K/L ke dalam RKA-KL [internal

pemerintah, sebelum RAPBN], dan (ii) dari RAPBN menjadi

APBN;

Pemerintah merencanakan pembangunan Jalur Ganda Kereta

Api Lintas Utara Jawa dengan target operasi tahun 2013. RKP

2012 telah mengalokasikan anggaran sesuai dengan kebutuhan

dana. Namun dalam Pagu Definitif sebagian alokasi tersebutdialihkan pada kegiatan pembangunan dermaga di sejumlah

tempat sehingga terdapat kekurangan pendanaan sebesar Rp

1,8 T;

Terdapat ketidaksinkronan dalam alokasi DAK. Di dalam buku II

RKP 2012 disebutkan sasaran umum pembangunan infrastruktur

yang berfokus di Indonesia bagian timur. Namun, dalampengalokasian Dana Alokasi Khusus (DAK) yang seharusnya

menjadi pendukung pencapaian prioritas nasional, alokasi DAK

untuk infrastruktur jalan dan air minum di wilayah timur Indonesia

hanya memperoleh alokasi sekitar 30% 40%.


34/71

24

Contoh faktual di atas menunjukkan bahwa berdasarkan

pengalaman selama ini terdapat ketidaksinambungan perencanaan

dan penganggaran yang menyebabkan tidak optimalnya kebijakan,

program dan kegiatan pembangunan, terjadinya salah sasaran, danmunculnya inefisiensi.

Dalam rangka mewujudkan efektifitas dan efisiensi

pembangunan maka perencanaan kebijakan, program dan kegiatan

haruslah terpadu dan bahkan menyatu dengan penganggarannya.

Kesatuan perencanaan dan penganggaran akan bersinergi dalam

mewujudkan tujuan pembangunan nasional. Perbaikan dalam tatakelola kepemerintahan dan kelembagaan yang telah diupayakan

sejak era reformasi perlu dilanjutkan dengan meningkatkan

kesinambungan antara perencanaan dan penganggaran untuk

meningkatkan efektifitas dan efisiensi pendayagunaan sumber daya

pembangunan yang kita miliki.

Kajian ini merupakan quick win TAK Bappenas yang

mempunyai tujuan untuk menyusun Policy Discussion Paper,

menelaah perlunya revitalisasi fungsi perencanaan dan

penganggaran dalam suatu alur kerja yang berkesinambungan dan

berorientasi pada pencapaian tujuan secara efektif dan efisien.

Kerangka kerja disusun dengan mengacu pada rencana yang

menyeluruh dan terpadu, dan pelaksanaannya yang juga terpadu

sebagai sebuah kerja besar bersama antara pemerintah, dunia usaha

swasta dan masyarakat. Revitalisasi yang diinginkan tersebut perlu

diikuti dengan reposisi Bappenas di dalam kabinet pemerintah yang

baru.


35/71

25

II. IMPLIKASI

Selama ini perencanaan dan penganggaran pembangunan

tahunan (RAPBN) ditangani oleh dua kementerian yaitu oleh

Kementerian PPN/ Bappenas dan Kementerian Keuangan. Akibat

tidak terpadunya pelaksanaan dua fungsi manajemen tersebut terjadi

deviasi nyata antara perencanaan dan penganggaran., Sebagai

contoh, alokasi biaya program dan kegiatan dalam DIPA (terutama

belanja modal) telah teridentifikasi bahwa sasarannya kurang tepat.

Dalam hal ini alokasi belanja modal yang seharusnya dapat

meningkatkan pertumbuhan ekonomi yang lebih tinggi ternyata tidak

terwujud dengan baik. Sebagai bukti adalah outcomespembangunan

yang tidak sesuai dengan harapan. Dalam periode 1992-1997 biaya

modal yang naik rata rata 7,6% ternyata dapat meningkatkan

pertumbuhan ekonomi 7,8%; sementara itu dalam masa reformasi

yaitu pada periode 2005-2011 pertumbuhan belanja modal yang tinggi

secara rata-rata sebesar 23,4% ternyata hanya menghasilkan

pertumbuhan ekonomi rata rata sebesar 5,8%. Hal ini membuktikan

bahwa kinerja perencanaan dan penganggaran yang selama ini

dijalankan tidak efisien.

Di tingkat daerah, lemahnya koordinasi perencanaan dan

penganggaran juga menyebabkan pemerintah daerah bingung

dengan perencanaan pusat. Sebagai contoh, Bappenas melakukan

perencanaan Dana Alokasi Khusus (DAK) kepada daerah terbatas

pada alokasi totalnya saja, sedangkan penentuan kabupaten mana

saja (dan jenis kegiatan) yang mendapat DAK ditentukan oleh

Kementerian Keuangan. Penentuan daerah-daerah penerima DAK

oleh Kementerian Keuangan ini disampaikan menjelang berakhirnya


36/71

26

masa penyusunan RAPBD di daerah, yaitu sekitar awal bulan Oktober

setiap tahunnya. Pengalokasian seperti ini memberi indikasi

ketidakpastian. Ketidakpastian alokasi DAK ini menyebabkan

kebingungan daerah dalam menyusun RAPBD masing-masing,karena adanya indikasi ketidakpastian tersebut. Masalah ini bisa

dihindari bila penentuan kegiatan/ lokasi dan anggarannya sudah

ditentukan secara terpadu bersamaan dengan proses penyusunan

kegiatan dan lokasinya dengan koordinasi yang dilakukan Bappenas

pada bulan April-Juni setiap tahunnya, sehingga penyusunan RAPBD

di daerah menjadi pasti dan terarah. Konsekuensi dari panjangnyawaktu yang dibutuhkan untuk menetapkan kegiatan, lokasi dan

alokasi DAK secara keseluruhan menyebabkan penyerapan DIPA

menjadi lambat. Hal ini karena meskipun tahun fiskal dimulai Januari

tetapi kelambatan alokasi tersebut mempengaruhi administrasi

keuangan di Kementerian Keuangan dan penyiapan RAPBD sehingga

daerah tidak dapat menyerap anggaran lebih cepat.


37/71

27

Sebagaimana terlihat pada Gambar 2, penyerapan DIPA di

Indonesia sangat lambat yaitu menumpuk pada bulan Desember

setiap tahunnya. Dibandingkan dengan negara-negara Filipina,

Thailand dan India yang penyerapannya merata setiap bulannya,maka sistim di Indonesia termasuk yang terburuk. Penyebab

lambatnya penyerapan tersebut dapat disebabkan waktu yang

diperlukan untuk menyusun perencanaan dan penganggaran lama

sampai mendekati pada akhir tahun sehingga administrasi

keuangannya juga mundur ke tahun berikutnya. Mula-mula penetapan

indikatif dilakukan oleh Bappenas yang memerlukan waktu sampai 6(enam) bulan dari Januari sampai Juni, selanjutnya penetapan

definitifnya dilakukan oleh Kementerian Keuangan yang memerlukan

waktu 4 (empat) bulan dari Juli sampai Oktober. Meskipun tahun fiskal

dimulai pada bulan Januari, tetapi proses pengadaan dan administrasi

anggaran di Kementerian Keuangan cukup lama. Akibatnya seperti

yang diperlihatkan dalam Gambar 2, penyerapan dokumen anggaran

di Indonesia (DIPA) lebih lama dibandingkan dengan negara-negara

lain.


38/71

28

Mengacu pada Gambar 3, maka terlihat dalam kurun waktu tahun

2007 2011 tren belanja modal untuk meningkatkan pertumbuhan

ekonomi semakin menurun, di lain pihak tren alokasi belanja pegawai

semakin meningkat. Kecenderungan ini dapat disebabkan olehkerjasama dalam proses perencanaan penganggaran setiap tahunnya

tidak terjadi dengan baik antara Bappenas dengan Kementerian

Keuangan.

Sebagai penyandang pelaksana tugas perencanaan

pembangunan nasional termasuk di dalamnya perencanaan tahunan,

Bappenas akan merekomendasikan bahwa perlu ada perubahanpolitik anggaran yang mendorong peningkatan alokasi belanja modal.

Hal ini karena belanja modal sangat diperlukan untuk percepatan

pertumbuhan ekonomi dibandingkan dengan belanja pegawai.

Belanja barang dan jasa juga dapat dihemat apabila didiskusikan

bersama-sama dengan baik antara Bappenas dengan Kementerian

Keuangan. Artinya tugas perencanaan tahunan RAPBN dilakukan

dengan kerjasama yang baik antara Bappenas dengan Kementerian

Keuangan untuk menyelesaikan kecenderungan alokasi APBN yang

berisiko adanya deviasi.

Implikasi dari tidak adanya koordinasi perencanaan dan

penganggaran yang harmonis antara Bappenas dan Kementerian

Keuangan menyebabkan sinergi perencanaan di pusat dan sinerginya

dengan daerah juga terganggu. Secara nasional hal ini tentu

menghambat outcomes pembangunan yaitu laju pertumbuhan

ekonomi nasional. Mengacu pada negara yang telah maju dalam

perekonomiannya, fakta menunjukkan bahwa mereka menerapkan

kebijakan satu pintu dalam proses perencanaan dan penganggaran.

Sebuah analisa yang dilakukan oleh Jon R. Blndal, Ian Hawkesworth


39/71

29

and Hyun-Deok Choi (2009) dalam Budgeting in Indonesia OECD

Journal on Budgeting, Vol. 2009/2 menyebutkan: The Indonesian

planning system is therefore different from a typical central planning

model. It cannot be characterised as having parallel planning andbudgeting structures that duplicate each other in isolation from each

other. They do complement each other at present. It can more

accurately be said that a core planning function of the typical budget

office is located outside the budget office in Indonesia, namely in

BAPPENAS. In OECD countries, this planning function would be

integrated in a single budget office, rather than separately as is thecase in Indonesia. There are further inefficiencies in Indonesia, as the

plan and the budget have separate structures although this

separation is being addressed as part of the performance budgeting

reforms.

Berdasarkan studi dalam jurnal OECD ini, proses

perencanaan pembangunan di Indonesia tidak biasa dilakukan dalam

model perencanaan terpusat. Kajian ini memberikan wawasan bahwa

implikasi pemisahaan perencanaan dari penganggaran adalah

terjadinya inefisien pemanfaatan pendapatan nasional.

III. PENDEKATAN KAJIAN

Kajian cepat ini dilakukan oleh Tim Analisa Kebijakan (TAK -

Bappenas) dengan melakukan analisis lemahnya pelaksanaan

tupoksi Bappenas selama ini terkait dengan perencanaan dan

penganggaran tahunan (RAPBN). Kajian ini juga meneliti bagaimana

peran Bappenas yang diharapkan untuk dapat menghadapi tantangan

pembangunan Indonesia ke depan. Kajian ini dilakukan berdasarkan


40/71

30

desk study berbagai literatur terkait. Kajian juga dilakukan dengan

mempelajari perencanaan pembangunan nasional dan pembangunan

ekonomi yang dipraktekkan di berbagai negara seperti Amerika,

Jepang, Korea, Brasil sebagai komparasi. Selain itu untukmempertajam penulisan kajian, maka TAK melakukan diskusi terfokus

dengan berbagai narasumber baik internal Bappenas maupun

eksternal seperti perguruan tinggi (Undip, UGM dan UNS) dan

wawancara dengan para narasumber.

IV. HASIL KAJIAN

Studi dari berbagai literatur dan sumber menyebutkan bahwa

siklus perencanaan pembangunan adalah proses yang utuh dimulai

dari (i) perencanaan program/ kegiatan, (ii) penganggaran, (iii).

pengendalian pelaksanaan; dan (iv) evaluasi. Hal ini menunjukkan

bahwa harus ada kesinambungan antar tahapan perencanaan

tersebut sehingga penyusunannya harus dilakukan secara terpadu.

Konsep dasar perencanaan ini juga digunakan pemerintah dalam

perencanaan penganggaran yang berbasis kinerja dimana penentuan

kegiatan dan alokasi anggaran definitif ditentukan bersama-sama.

Efisiensi penganggaran berbasis kinerja (performance) ditentukan

oleh rasio input terhadap output sedangkan efektifitas ditentukan olehrasio antara outputdengan outcome. Artinya, efisiensi dan efektifitas

alokasi anggaran tergantung pada input yaitu penentuan kegiatan dan

alokasi anggarannya sejak awal sehingga outcomenya terwujud

dengan baik. Dengan demikian sejak awal harus terdapat kesatuan

antara penentuan program/ kegiatan dengan penghitungan


41/71

31

anggarannya. Hal ini berbeda dengan yang terjadi sekarang dimana

penentuan program/ kegiatan dengan perencanaan anggaran masing-

masing dilakukan terpisah oleh Bappenas dan Kementerian

Keuangan.Selanjutnya dalam PP Nomor 40 tahun 2006 tentang Tata

Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Nasional pada Pasal 14

ayat 2 menyebutkan bahwa Rancangan Renstra K/L ditelaah oleh

Menteri (Bappenas) agar: (i) Sasaran program prioritas Presiden

terjabarkan ke sasaran tujuan K/L; (ii) Kebijakan K/L konsisten

dengan Rancangan Awal RPJMN; (iii) Program dan Kegiatan K/Lkonsisten dengan Rancangan Awal RPJMN; (iv) Sasaran hasil

(outcome) Renstra K/L sinergis dengan program prioritas Presiden

yang tertuang dalam Rancangan Awal RPJMN;(v) Sasaran keluaran

(output) dalam Renstra K/L sinergi dengan sasaran hasil (outcome)

dan (vi) Sumber daya yang diperlukan layak menurut kerangka

ekonomi makro yang tertuang dalam Rancangan Awal RPJMN. Pasal

di dalam PP ini secara eksplisit menunjukkan bahwa metodologi

penyusunan perencanaan pembangunan nasional dilakukan sesuai

dengan kaidah perencanaan strategis. Termasuk dalam kaidah

strategic planning ini adalah penerapan konsep logic model yang

menghubungkan antara program/ kegiatan dengan outcome bahkan

sampai impacts. Dengan kata lain, penentuan kegiatan dan

anggarannya sangat menentukan apakah outcome yang diharapkan

dapat diwujudkan dengan baik. Gambar 4 di bawah ini menunjukkan

secara jelas hubungan antara kegiatan dengan sasaran hasil

(outcome). Penjelasan ini juga menekankan pentingnya perencanaan

dilakukan detil sejak menentukan kegiatan/ input, membuktikan


42/71

32

bahwa tidak mungkin menyusun perencanaan hanya sebatas

outcomes.

Berdasarkan Undang-Undang No. 17 tahun 2003 tentang

Keuangan Negara dan Undang-Undang 25 tahun 2004 tentang SPPN

dan turunannya, selama ini proses perencanaan dan penganggaran

terpisah, tidak terpadu dan tidak berkesinambungan. Untuk itu

berdasarkan uraian konsep perencanaan strategis di atas (Gambar 4.

logicmodel) maka diperlukan perencanaan dan penganggaran dalam

satu kesatuan yang terhubung, terpadu dan berkesinambungan.

Beberapa pertimbangan di atas menunjukkan bahwa: (1).

Keberhasilan pencapaian tujuan dan sasaran pembangunan sangat

ditentukan oleh konsistensi dan kesinambungan antara perencanaan

dan penganggaran; (2). Pengalaman selama ini menunjukkan bahwa

ketidaksinambungan perencanaan dan penganggaran menyebabkan

tidak optimalnya kebijakan dan program pembangunan karena salah

4.


43/71

33

sasaran dan munculnya inefesiensi; (3). Dalam mendukung

optimalisasi perencanaan dan penganggaran pada lima tahun

mendatang (2015-2019) diperlukan penyatuan dan penggabungan

fungsi penganggaran yang melekat pada Kementerian Keuangan c.qDitjen Anggaran ke dalam fungsi perencanaan yang sudah ada di

Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/ Bappenas.

Kajian ini menemukan bahwa solusi yang diperlukan untuk

memadukan perencanaan dan penganggaran adalah reposisi

Bappenas. Pertimbangan perlunya perubahan ini adalah: (1). Fungsi

perencanaan yang dilaksanakan oleh Kementerian PPN/ Bappenastelah menetapkan tujuan dan prioritas pembangunan dengan

melibatkan Kementerian/ Lembaga, Pemerintah Provinsi dan

Pemerintah Kabupaten/ Kota melalui Musyawarah Perencanaan

Pembangunan Nasional, tetapi seringkali tidak tertuang dalam

penganggaran RAPBN; (2). Fungsi penganggaran yang selama ini

melekat pada Kementerian Keuangan c.q Dirjen Anggaran seringkali

tidak nyambung dengan prioritas pembangunan yang sudah

ditetapkan oleh Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/

Bappenas yang direncanakan melalui forum Musyawarah

Perencanaan Pembangunan; (3). Proyek atau kegiatan yang

diturunkan dari suatu kebijakan seringkali terlepas atau tidak terkait

(decoupling) dengan tujuan dan sasaran pembangunan yang

ditetapkan dan direncanakan; (4). Optimalisasi kebijakan dan program

untuk mencapai tujuan dan sasaran pembangunan perlu didukung

dengan keterpaduan fungsi perencanaan dan penganggaran dalam

satu wadah (Kementerian Perencanaan dan Penganggaran/ Badan

Perencanaan dan Penganggaran Nasional).


44/71

34

Dalam rangka reformasi perencanaan dan penganggaran maka

integrasi perlu dilakukan pada sistem perencanaan, subtansi

dokumen perencanaan, dan proses perencanaan. Sistim sebelumnya

adalah sistem informasi yang mana perencanaan, penganggaran,pengadaan, pengendalian dan evaluasi, serta audit terpisah, tidak

terpadu, dan tidak efektif. Untuk itu perlu diterapkan pembaruan

antara lain mencakup sistem E-Planning, Budgeting and Auditing

secara terpadu. Beberapa pertimbangan untuk itu adalah: Pertama,

sistem perencanaan (e-Musrenbang) oleh Kementerian PPN/

Bappenas, Sistem penganggaran (E-budgeting) oleh KementerianKeuangan, Sistem pengadaan (E-procurement) oleh LKPP, Sistem

Pengendalian dan Evaluasi oleh Kementerian Dalam Negeri dan

Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara, dan Sistem Audit

yang oleh BPKP dan BPK, yang semuanya selama ini tidak saling

terpadu dan tidak terkait satu sama lain; Kedua, berbagai sistem

informasi tersebut membuat proses perencanaan, penganggaran,

pengendalian dan evaluasi, serta audit menjadi tidak efisien, tumpang

tindih sistem, dan hambatan dalam koordinasi kebijakan dan program

pembangunan, Ketiga. Kementerian pelaksana tugas Perencanaan

Pembangunan Nasional perlu menata dan mengembangkan Sistem

Informasi E-Planning, Budgeting and Auditing secara terpadu,

melakukan sinkronisasi nomenklatur Program dan Kegiatan K/L

dengan Program dan Kegiatan Satuan Kerja Pemerintah Daerah

(SKPD); serta penetapan tata cara dan kriteria penetapan prioritas

Program dan Kegiatan K/L yang akan dilaksanakan di setiap provinsi

dengan transparan dan akuntabel;

Subtansi pada sistem lama masih mengacu pada Dokumen

Rencana Pembangunan (RPJMN, RKP dan Renstra K/L dan Renja


45/71

35

K/L) yang normatif, terfragmentasi dan tidak secara tegas

menetapkan kebijakan industri (industrial policy) untuk memilih sektor,

komoditas dan lokasi unggulan, tidak memberikan arahan bagi

pemerintah daerah dan tidak secara tegas memperhitungkan rencanainvestasi dalam lima tahun ke depan. Sedangkan Subtansi Baru yang

diusulkan melalui reposisi Bappenas adalah: Dokumen Rencana

Pembangunan termasuk RPJMN 2015-2019 dan Renstra K/L 2015-

2019, RKP dan Renja K/L harus secara tegas dan jelas memuat

prioritas, rencana investasi dan arahan pembangunan daerah dalam

lima tahun ke depan. Pertimbangan yang disampaikan adalah: (1)Selama ini dokumen RPJMN dan Renstra K/L belum konsisten dan

tidak tegas dalam menentukan prioritas pengembangan sektor,

komoditas dan lokasi sehingga tidak memberikan arahan yang jelas

bagi koordinasi dan sinkronisasi kebijakan dan progam antara

Kementerian/ Lembaga dan Pemerintah Daerah; (2) Penyusunan

dokumen Rencana Strategis K/L belum dikoordinasikan dengan baik

sehingga muncul inkonsistensi dan inkoherensi kebijakan pertanian,

perindustian dan perdagangan, dan tidak ada bisnis plan dari masing-

masing K/L; (3) Dokumen RPJMN 2015-2019 harus secara tegas dan

jelas memuat kebijakan industri, rencana investasi dan arahan

pembangunan daerah dalam lima tahun ke depan. (4) Kementerian

Perencanaan dan Penganggaran/Bappenas harus menyiapkan

dokumen RPJMN 2015-2019 dengan prioritas yang jelas, terukur dan

operasional, memberikan arahan bagi Kementerian/ Lembaga dan

Pemerintah Daerah, memperhitungkan investasi lima tahun ke depan;

serta memperhitungkan sinergi investasi pemerintah, swasta dan

perbankan.


46/71

36

Format yang selama ini diterapkan adalah bahwa pelaksanaan

Musrenbang belum optimal dalam menentukan prioritas belanja

negara dan hanya terbatas pada belanja modal kementerian/ lembaga

yang hanya sebagian dari belanja negara

1

. Untuk itu dalam formatbaru maka Forum Musrenbang membahas optimalisasi alokasi

belanja modal kementerian/ lembaga, dana transfer daerah sampai

program/ kegiatan dan alokasi definitif, serta sinkronisasi investasi

pemerintah dengan investasi swasta dan perbankan. Pertimbangan

adanya perubahan ini karena: (1) Selama ini proses perencanaan

daerah dan nasional (Musrenbang) yang panjang dan melelahkanhanya membahas sebagian kecil dari instrumen anggaran. Sehingga

dampaknya terhadap pembangunan kecil sekali. Di sisi lain, belanja

subsidi, belanja dana transfer daerah dan kerjasama pemerintah-

swasta tidak pernah dibahas dalam Musrenbang; (2) Investasi

pemerintah tidak saling mendukung dengan investasi swasta dan

kredit perbankan; (3) Dokumen Rencana Pembangunan (RPJMN,

RKP, Renstra K/L dan Renja K/L) harus memperhatikan keterkaitan

langsung investasi pemerintah, investasi swasta dan perbankan; (4)

Format Musrenbang harus diubah dan disempurnakan sehingga

memberi ruang pembahasan bagi sinkronisasi belanja pemerintah

1

Pada musrenbang, belum optimal pada penentuan prioritas belanja, terbatas padabelanja modal (sebagian kecil) . Untuk itu menuju format baru musrenbang, optimalisasibelanja modal kementerian/ lembaga, dana transfer daerah, sinkronisasi investasiCerminan di daerah dengan istilah beragam untuk mengamankan bottom up planning,yaitu dengan menyediakan dana pagu kecamatan sehingga partisipasi dan kontribusilebih optimal. Catatan khusus terkait ini adalah bila nantinya sudah efektif pelaksanaanUU Desa, dengan kucuran dana 1 M per Desa, maka sebenarnya aliran dana kedaerah (Desa) sudah sangat besar, namun belum disertai dengan dukungan regulasidan mekanisme tentang jaminan pelaksanaan dan pertanggungjawabannya


47/71

37

(belanja dekon/ TP, belanja subsidi, dan transfer daerah), dan

integrasi investasi swasta dan kredit perbankan. (5) Kementerian

Perencanaan dan Penganggaran/ Bappenas perlu menyiapkan

FORMAT BARU Musrenbang dengan mengoptimalkan temukonsultasi triwulanan, forum musrenbang provinsi, konsultasi regional,

musrebang nasional dan forum lainnya.

Dalam kajian ini juga dilakukan identifikasi pasal-pasal penting

dalam Undang-Undang yang mengatur tugas, fungsi dan

kelembagaan terkait perencanaan dan penganggaran. Ada 3 (tiga)

Undang-Undang yang di kaji yaitu UU Kementerian Negara, UUSistim Perencanaan Pembangunan Nasional dan UU Keuangan

Negara. Diketahui bahwa pilihan opsi yang ditawarkan akan

menentukan perlu tidaknya setiap Undang-Undang tersebut di revisi.

Konsekuensi dari perlunya revisi adalah lamanya waktu yang

diperlukan, padahal kebutuhan penyusunan kabinet harus segera

dilakukan oleh Presiden terpilih. Segera setelah kabinet tersusun

maka kementerian/ lembaga dengan tugas melaksanakan urusan

perencanaan pembangunan nasional harus segera bekerja menyusun

RPJM yang relevan dengan visi misi Presiden terpilih. Tabel 1.

menyampaikan pasal-pasal penting terkait tugas, fungsi dan

kelembagaan perencanaan dan pengangggaran dan catatan-catatan

penting.


48/71

38

Tabel 1. PASAL-PASAL PENTING TERKAIT KELEMBAGAAN PERENCANAAN PENGANGGARAN

UU No. 39/ 2008 tentangKementerian Negara

UU No. 25/ 2004 tentangSistim Perencanaan

Pembangunan Nasional

UU 17/ 2003 tentangKeuangan Negara

Keterangan/ Catatan

Pasal 4. Setiap Menterimembidangi urusan tertentudalam Pemerintahan.

Hal ini disebut tugaskarena kementerianmelaksanankan tugasmenyelenggarakan urusanpemerintah terkait urusantertentu sesuai UUKementerian Negara.

Pasal 4 ayat (1). SetiapMenteri membidangi urusantertentu dalampemerintahan. Ayat (2).Urusan tertentu dalampemerintahan sebagaimanadimaksud pada ayat (1).Terdiri atas: a. NomenklaturKementerian tegas disebutdalam UUD 1945; b. Ruang

lingkup Kementeriandisebutkan dalam UU 1945;c. Urusan pemerintahandalam rangka penajamankoordinasi, dan sinkronisasiprogram pemerintah.

Pasal 12 ayat (1) Menterimenyusun rancangan akhirRPJP Nasional berdasarkanhasil Musrenbang JangkaPanjang Nasional.Pasal 18 ayat (1). Menteri

menyusun rancangan akhir

RPJMN berdasarkan hasil

Musrenbang JangkaMenengah Nasional....

Pasal 20 (1). Menteri

menyiapkan rancangan awal

RKP sebagai penjabaran

Pasal 6 ayat (2): MenteriKeuangan pemegangkekuasaan pengelolaankeuangan negara: selakupengelola fiskal

Pasal 7 ayat (2). Dalam

rangka penyelenggaraan

fungsi pemerintahan untukmencapai tujuan bernegara

setiap tahun disusun APBN

dan APBD.

Bappenas bertugas dalamurusan perencanaanpembangunan nasionaldengan fungsinyamenyusun perencanaanjangka panjang RPJP,perencanaan jangkamenengah RPJM danperencanaan tahunanRKP.

Perencanaan tahunan

didahului dengan

menyusun RKP dan

anggaran renja -K/L yang

masih indikatif. Dilanjutkan


49/71

39






Keterangan/ Catatan

dari RPJM Nasional .... penyusunan RAPBN oleh

Kementerian Keuangan

dan mengubah Renja KL

menjadi RKA-KL dengananggaran definitif.

Pasal 4 ayat 2.c. Urusanpemerintahan dalam rangkapenajaman, koordinasi, dansinkronisasi programpemerintah

Pasal 25 ayat (1) RKPmenjadi pedomanpenyusunan RAPBN

Urusan pemerintahansebagaimana dimaksuddalam Pasal 4 ayat (2) hurufc meliputi urusan

perencanaan pembangunannasional, aparatur negara,kesekretariatannegara,......dst.

Pasal 8 Dalam rangkapelaksanaan kekuasaanatas pengelolaan fiskalmenteri Keuangan

mempunyai tugas:1. Menyusun kebijakan

fiskal dan kerangka

ekonomi makro;

2. Menyusun rancangan

APBN dan rancangan

Kementerian Keuanganmempunyai tugasmenyelenggarakan urusankeuangan (UU

Kementerian Negara Pasal4 ayat (2) b.)). Rinciantugas ini disampakan padaPasal 8 UU KeuanganNegara. Pasal budgetpower adalah poin 1 dan 2.


50/71

40






Keterangan/ Catatan

Perubahan APBN;

3. Mengesahkan

dokumen pelaksanaananggaran;

4. Melakukan perjanjian

internasional di bidang

keuangan;

5. Melaksanakan

pemungutan

pendapatan negara;

6. Melaksanakan fungsi

bendahara umum

negara;

7. Menyusun laporan

keuangan yang

merupakan

pertanggungjawaban


51/71

41






Keterangan/ Catatan

pelaksanaan APBN;

8. Melaksanakan tugas-

tugas lain di bidangpengelolaan fiskal ;

Pasal 6. Setiap urusanpemerintahan sebagaimanadimaksud dalam Pasal 5ayat (2) dan ayat (3) tidakharus dibentuk dalam satukementerian tersendiri.

Posisi Bappenas dalamkabinet dapat terjadi tidakdengan posisi sebagaiKementerian. Hal iniberdampak pedaperampingan strukturBappenas sekarang.

Pasal 8 ayat (3). Dalammelaksanakan tugasnya,Kementerian yangmelaksanakan urusansebagaimana dimaksudpada Pasal 5 ayat (3)menyelenggrakan fungsi: a.Perumusan dan penetapankebijakan di bidangnya; b.Koordinasi dan sinkronisasipelaksanaan kebijakan di

Pasal 12 ayat (1). APBNdisusun sesuai dengankebutuhanpenyelenggaraanpemerintahan negara dankemampuan dalammenghimpun pendapatannegara, (2) PenyusunanRancangan APBNsebagaimana dimaksuddalam ayat (1)


52/71

42






Keterangan/ Catatan

bidangnya; c. Pengelolaanbarang milik/ kekayaannegara yang menjadi

tanggung jawabnya; dan d.Pengawasan ataspelaksanaan tugas dibidangnya.

berpedoman kepadarencana kerja Pemerintahdalam rangka mewujudkan

tercapainya tujuanbernegara.


53/71

43

Berdasarkan pemahaman studi ini yang disampaikan tersebut

di atas baik secara teori, praktek dan regulasi, maka diketahui akan

pentingnya penyatuan secara terintegrasi perencanaan program/

kegiatan dan penganggaran dilakukan oleh satu instansi sebagaikoordinator perencanaan. Sesuai dengan prinsip dasar ini maka studi

kebijakan ini mengajukan alternatif solusi reposisi kelembagaan terkait

dengan perencanaan dan penganggaran. Peran tersebut seharusnya

dilakukan oleh Bappenas. Saat ini peran tersebut tidak dapat

sepenuhnya dilaksanakan karena adanya duplikasi akibat pembagian

peran dengan Kementerian Keuangan. Untuk itu diperlukan reposisiBappenas yang terdiri 4 (empat) opsi yang dapat disampaikan dalam

kajian ini dengan harapan dapat direalisasi dalam penyusunan

kabinet baru, oleh Presiden terpilih hasil Pilpres 2014.

OPSI 1: Kementerian Perencanaan dan Penganggaran

Proses perencanaan dan penganggaran tahunan harus

berubah sebagai konsekuensi dikeluarkannya putusan Mahkamah

Konstitusi RI No. 35/PUU-XI/ 2013 terkait pengujian UU 27/ 2009

tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD dan UU 17/ 2003 tentang

Keuangan Negara terhadap Undang Undang Dasar 1945. Sesuai

putusan ini DPR tidak lagi membahas RAPBN sampai satuan 3 (tiga)

i.e. kegiatan, melainkan terbatas sampai program. Dengan adanya

putusan Mahkamah Konstitusi ini seharusnya dapat mendorong

adanya peningkatan kualitas perencanaan pembangunan nasional

yang ditugaskan kepada Bappenas.


54/71

44

Putusan Mahkamah Konstitusi tersebut merupakan pijakan

dasar untuk melakukan perubahan sistim perencanaan dan

penganggaran yang tidak efisien dan efektif yang selama ini telah

dilakukan. Reposisi Bappenas dilakukan sedemikian sehingga prosesperencanaan program/ kegiatan terpadu dengan proses perencanaan

dan penganggaran2. Dalam menyusun perencanaan pembangunan

nasional yang terpadu, maka sangat penting adanya koordinasi

perencanaan secara terpadu antara perencanaan program/ kegiatan

dengan alokasi penganggarannya, serta pengendalian pelaksanaan

seperti tersebut di atas. Hal ini bisa terwujud bila dilakukan oleh hanyasatu kementerian/ lembaga sebagai koordinator perencanaan. Untuk

itu diusulkan dalam kabinet mendatang terbentuk Kementerian

Perencanaan dan Penganggaran (KPP) dengan menggabungkan

Bappenas, fungsi Dirjen anggaran di Kementerian Keuangan dan

fungsi UKP4.3 Dengan demikian fungsi perencanaan menjadi utuh

yaitu dimulai dari (i) perencanaan (ii) penganggaran (iii) pengendalian

2 Opsi pertama ini sangat menjanjikan untuk memberikan perubahan dan perbaikan

kinerja perencanaan dan penganggaran pembangunan

Perlu dipertimbangkan tentang kepastian berjalannya fungsi akibat penggabungan 3unit: (lini, koordinator/staf, dan penasehat presiden); kepastian tentang alokasianggaran yang tergantung pada otoritas keuangan (khususnya terkait denganpendapatan negara); kepastian tentang kemudahan perubahan atas regulasi sektormasing-masing unit yang akan digabung; dan tentunya keselarasan dengan kebijakan

presiden yang akan diterapkan serta kesediaan unit kerja lain yang akan diajakbergabung

3Ada 3 institusi/unit yang bergabung dalam KPP, yaitu Bappenas, Dirjen Anggaran, dan

UKP4, masing-masing memiliki peran lama yang sangat strategis, didasarkan padaregulasi yang terpisah, sehingga perlu perombakan dalam skenario kebijakanpemerintah yang baru. Ada fungsi dan kedudukan yang berbeda di antara ketiga unittersebut, ada fungsi lini (Dirjen Anggaran), ada fungsi koordinator (Bappenas), adafungsi penasehat (UKP4). Secara struktural akan tidak bisa berfungsi danberkedudukan seperti yang lama, perlu dipertimbangkan eksistensi dan efektivitasfungsi tersebut pasca penggabungan


55/71

45

pelaksanaan; dan (iv) evaluasi . Isu krusial dalam hal ini adalah

bahwa fungsi anggaran di Kemenkeu akan dilebur ke dalam fungsi

perencanaan program/ kegiatan (yang selama ini dilakukan oleh

Kementerian PPN/ Bappenas).

Gambar 5. Siklus Perencanaan Pembangunan Tahunan

Berdasarkan uraian di atas, perlu dilakukan penyatuan atau

koordinasi perencanaan oleh satu kementerian/ lembaga pemerintah.

Hal ini karena konsep dasar penyusunan RAPBN tidak bisa

dipisahkan antara penyusunan program/ kegiatan dengan

penyusunan anggarannya. Perlu mewujudkan adanya satu kesatuan

usulan dari Pemerintah sebelum anggaran diajukan kepada DPR.

Putusan Mahkamah Konstitusi tersebut di atas, merupakan

kesempatan untuk memperbaiki sistim perencanaan pembangunan di


56/71

46

Indonesia yang selama ini tidak terkoordinasi dengan baik. Dengan

adanya pemerintah baru di Indonesia, sesuai hasil Pemilu 2014,

kesempatan untuk menata kementerian dan lembaga juga terbuka.

Prinsip penyatuan perencanaan dan penganggaran dilakukan denganreposisi Bappenas yaitu menyatukan fungsi penganggaran indikatif

dan definitif yang selama ini dilakukan oleh Direktorat Jenderal

Anggaran. Penyatuan juga dilakukan dengan UKP4 sebagai

pengendali pelaksana pembangunan. Gambar 5 menunjukkan siklus

perencanaan yang lengkap yang akan terwujud bila reposisi

Bappenas opsi 1 (satu) ini dilakukan.Sebagai Kementerian Perencanaan dan Penganggaran (KPP),

maka rincian tugas melaksanakan urusan Pemerintah terkait dengan

perencanaan pembangunan nasional akan mencakup: (1) menyusun

perencanaan program/ kegiatan sesuai dengan isu-isu strategis

berkenaan dengan pembangunan nasional; (ii) melaksanakan

perencanaan penganggaran pembangunan; (iii). melaksanakan

pengendalian dan pelaksanaan pembangunan sehingga pelaksanaan

pembangunan tepat waktu sesuai dengan tujuan perencanannya.

Sedangkan beberapa fungsi penting KPP tersebut mencakup:

(i) menyusun perencanaan pembangunan jangka panjang, menengah

(RPJMN) dan tahunan (RKP-RAPBN) sejak asumsi makro, target

investasi fiskal sektor pembangunan sampai dengan program/

kegiatan dan daerah dan anggarannya yang definitif; (ii) menyusun

perencanaan penganggaran berbasis kinerja (performance based

budgeting) dalam kerangka Medium Term Expenditure Framework;

(MTEF); (iii) koordinasi penyusunan program dan kegiatan serta

pengendalian pembangunan untuk kesejahteraan masyarakat di

daerah, melalui Musrenbang, sehingga tepat sasaran. Tiga fungsi ini


57/71

47

dilakukan berdasarkan juga dengan kebijakan-kebijakan yang

dihasilkan dari academic research, sehingga KPP juga akan berfungsi

sebagai think tank. Sebagai contoh, untuk menentukan alokasi

penganggaran dalam rangka mendorong ketahanan pangan,diperlukan konsep yang matang dan tajam (terkait dengan tujuan dan

cara mewujudkan ketahanan pangan nasional tersebut). Hal ini

karena pencapaian ketahanan pangan akan melibatkan berbagai

kementerian/ lembaga baik di Pusat maupun di Daerah. Untuk

melaksanakan hal ini maka diperlukan koordinasi perencanaan oleh

KPP.Pada opsi 1 (satu) ini, Struktur Kabinet dapat mengacu pada

Gambar 6 dimana Kementerian Keuangan akan berkonsentrasi pada

peningkatakan pendapatan negara melalui pajak dan bea cukai, dan

bertindak sebagai bendahara negara. Sedangkan Kementerian

Perencanaan dan Penganggaran akan melaksanakan sepenuhnya

tugas pemerintah melaksanakan urusan perencanaan pembangunan

nasional sesuai UU Kementerian Negara.

OPSI 2: Penguatan Mekanisme Perencanaan dan Penganggaran

Pada opsi 2 (dua), penyusunan Rencana Anggaran

Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) akan dilaksanakan oleh 2

(dua) lembaga secara terpadu, yaitu Kementerian Keuangan dan

Bappenas. Model pelaksanaan penyusunan RAPBN ini pernah

dilaksanakan pada tahun anggaran 1971/ 72 hingga tahun anggaran

2003. Kemudian sejak tahun 2004 sampai sekarang dilaksanakan

sesuai dengan UU 17/ 2003 tentang Keuangan Negara. Dalam

pelaksanaan penyusunan RAPBN, Pemerintah menunjuk Kemenkeu


58/71

48

menjadi koordinator untuk keseluruhan penyusunan RAPBN. Untuk

beberapa komponen dalam RAPBN, Kemenkeu berkoordinasi secara

langsung dengan kementerian/ lembaga terkait.

Kebijakan belanja RAPBN secara garis besar dibagi dalam 2(dua) kelompok belanja, yaitu: (a) Belanja Operasional (Rutin); dan (b)

Belanja Non Operasional (Pembangunan). Belanja operasional (rutin)

terdiri atas: (i) Belanja Pegawai; (ii) Belanja Barang; (iii) transfer ke

daerah; (iv) Cicilan dan Bunga; dan (v) Lain-lain (termasuk subsidi

BBM). Kelompok belanja ini dikoordinasikan oleh Kemenkeu dengan

beberapa kementerian/ lembaga seperti Kemendagri, KementerianESDM, Bappenas, dan beberapa K/L lainnya. Sedangkan belanja non

operasional (pembangunan) dikoordinasikan oleh Bappenas dengan

mitra seluruh kementerian/ lembaga. Belanja pembangunan dibiayai

melalui: (a) Pembiayaan Rupiah; dan (b) Pinjaman proyek lainnya

seperti dari luar negeri. Pembiayaan rupiah merupakan selisih antara

Pendapatan dalam negeri (penerimaan migas, nonmigas, pajak dan

PNBP) dikurangi belanja rutin. Dalam opsi ini Bappenas

mengkoordinasikan belanja pembangunan hingga satuan 3 (satuan

tiga yaitu proyek atau kegiatan), sementara untuk satuan biaya

(costing) dilakukan oleh Kemenkeu. Kemudian Anggaran rutin dan

pembangunan disatukan dalam satu kesatuan RAPBN untuk

kemudian diajukan ke DPR untuk dibahas dan mendapatkan

pengesahan menjadi APBN. Dengan model perencanaan dan

penganggaran berupa role sharing penyusunan RAPBN yang mana

Bappenas berfokus pada penyusunan anggaran pembangunan,

pemerintah dapat mencapai target-target pembangunan sebagaimana

ditetapkan dalam Repelita dan Sarlita.


59/71

49

Terkait dengan peran dalam Fiskal dan Moneter, maka

Bappenas aktif dan berperan dalam menentukan asumsi makro

bersama Kemenkeu dan Bank Indonesia. Asumsi makro ini juga

menjadi acuan dalam mencapai target-target makro ekonomipemerintahan. Dengan mengkoordinasikan penentuan asumsi makro,

Bappenas dapat melakukan pendetailan rencana melalui RAPBN

(dalam rangka mencapai target-target makro tersebut). Disamping

menjadi leader dalam asumsi makro, Bappenas juga berperan aktif

dalam Dewan Moneter dan Tim Tarif (bersama Kemenkeu dan Bank

Indonesia). Penerapan model Perencanaan dan Penganggaran inipada dasarnya cukup efektif dan efisien, terutama dalam mencapai

target-target pembangunan yang ditetapkan pemerintah.

Peran Bappenas pada opsi 2 (dua) ini sebagai leader dalam

penyusunan kerangka ekonomi makro dan dalam penentuan asumsi

makro. Kerangka ekonomi makro ini kemudian akan diterjemahkan

dalam RPJMN dan dalam dokumen perencanaan tahunan. Bappenas

juga akan aktif menjadi anggota dalam koordinasi di tingkat makro

seperti koordinasi stabilitas moneter, tim tarif, serta semacam Forum

Koordinasi Stabilitas Sistem Keuangan (FKSSK) yang menangani

situasi krisis. Jadi inti dari opsi 2 (dua) adalah revitalisasi Bappenas

tersebut dan dikaitkan dengan pembagian penyusunan RAPBN

menjadi 2 (dua) yang terdiri atas anggaran rutin dan anggaran

pembangunan. Peran Kemenkeu akan terpusat pada penyusunan

penganggaran RAPBN secara keseluruhan sebagai wakil Pemerintah

dalam pembahasan dengan DPR, sedangkan peran Bappenas

mengkoordinasi penyusunan anggaran non operasional

(pembangunan) sampai level satuan 3 (proyek atau kegiatan,

dokumennya RKAKL dan anggaran definitif).


60/71

50

Dengan menjadi leader yang berkonsentrasi dalam anggaran

pembangunan, maka Bappenas dapat melakukan harmonisasi target-

target makro ekonomi hingga transformasi struktural perekonomian

nasional. Reposisi Bappenas dalam struktur kabinet untuk Opsi 2(dua) ini dapat juga mengacu sebagaimana terlihat pada Gambar 6

dimana Kementerian PPN/ Bappenas dalam perencanaan tahunan

menyusun RAPBN pada komponen biaya non operasional

(pembangunan). Sedangkan Kemenkeu melakukan koordinasi

penganggaran APBN dari komponen biaya operasional (rutin).

Gambar 6.Posisi Bappenas pada Struktur Kabinet untuk Opsi 1 dan Opsi 2

OPSI 3: Perencanaan dan Penganggaran Berada di Kantor

Presiden

Pemikiran agar koordinasi perencanaan pembangunan yang

kuat dapat diwujudkan (poweful) maka diajukan alternatif ketiga atau

opsi 3 (tiga) yaitu bahwa posisi penyatuan fungsi perencanaan dan

penganggaran diletakkan pada Kantor Presiden. Dengan demikian

PRESIDEN

WAKIL

PRESIDEN

Dewan Ekonomi

Nasional

Kantor

Presiden

Kementerian/

Lemba a Lainn a

Kementerian

Keuan an

Kementerian

PPN/ Ba enas

Kementerian/

Lemba a lainn a


61/71

51

diharapkan mempunyai kedudukan yang kuat dan apabila Wakil

Presiden atau Menko Perekonomian akan menyusun atau melakukan

perubahan kebijakan pembangunan tidak dapat dilakukan langsung

dengan memerintah Kementerian terkait perencanaan danpenganggaran tetapi harus di bawah koordinasi presiden terlebih

dahulu4. Jadi fungsi perencanaan dan penganggaran diusulkan untuk

ditempatkan di bawah Kantor Presiden sehingga komunikasi antara

presiden misalnya terkait perencanaan strategis dapat dilakukan

secara langsung dan akan segera ditaati oleh kementerian/ lembaga

(karena lebih powerful). Diharapkan dengan posisi di KantorKepresidenan tersebut akan dapat mengkoordinasi kementerian dan

kelembagaan dengan lebih efektif. Selain itu dengan berada langsung

dibawah presiden maka persoalan pembangunan yang bersifat

strategis dapat secara langsung terinformasi dengan lebih baik

kepada presiden. Dalam proses pengambilan kebijakan, Presiden

akan mendapatkan input langsung dari kantor unit yang

mengkoordinir persoalan perencanaan dan penganggaran5tersebut.

Meskipun demikian, dalam menyusun struktur kabinet, Presiden

terpilih 2014-2019 harus mengacu pada UU No 39 tahun 2008

tentang Kementerian Negara yang mana dalam UU tersebut telah

4 Secara label di bawah Kantor Presiden menjadi sangat elitis dan powerful,

pengawalan kebijakan menjadi mudah, komunikasi langsung lebih mudah; namunsecara logika struktural bisa terjadi kehilangan banyak hal, eselonnya lebih rendah (dibawah setneg), sulit dalam koordinasi, tidak bisa menjadi super body (karena posisinyahanya fungsi staf/penasehat) Perlu melihat dan memperhatikan struktur organisasiunit kepresidenan, termasuk eselonisasi dan pola hubungan dengan kementerian danlembaga

5Pada usulan LAN maka Kantor Presiden akan terdiri dari sekretariat negara, kantor

urusan perencanaan dan penganggaran, kantor urusan reformasi adminstrasi, kantor

urusan pengawasan dan kantor urusan desentralisasi dan otonomi daerah.


62/71

52

memuat 2 (dua) hal yaitu: (i) terkait berbagai urusan pemerintahan

secara rinci; dan (ii) jumlah kementerian dibatasi hanya 34 (tiga puluh

empat). Tugas melaksanakan urusan Pemerintah terkait perencanaan

pembangunan nasional dimungkinkan tidak setingkat Kementerian/Lembaga, yang mana hal ini sesuai dengan Pasal 5 Ayat 3

menyebutkan bahwa: ...urusan pemerintahan sebagaimana

dimaksud dalam Pasal 4 ayat (2) huruf c meliputi urusan perencanaan

pembangunan nasional.... Selanjutnya pada pasal 6. menyebutkan6

setiap urusan pemerintahan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 5

ayat (2) dan ayat (3) tidak harus dibentuk dalam satu kementeriantersendiri.

Dengan demikian, usulan bahwa fungsi perencanaan dan

penganggaran berada di Kantor Presiden mempunyai beberapa

konsekuensi yang memerlukan perhatian, yaitu :

Pertama, kepala kantor akan sulit mengkoordinasi menteri/ kepala

lembaga karena walaupun dibawah presiden posisinya masih

dibawah menteri.

Kedua, berdasarkan pengalaman atau dalam prakteknya terbukti

bahwa lembaga di bawah kepresidenan (UKP4) dalam melakukan

koordinasi kementerian masih harus tergantung pada Bappenas

atas substansi yang dibahas.

Ketiga, personil dalam lembaga kepresidenan akan menjadi

banyak (kantor yang gemuk). Solusi yang diperlukan adalah

kepala kantor yang membawahi fungsi perencanaan dan

6Pasal-pasal penting dalam regulasi terkait reposisi Bappenas disampaikan pada Tabel

1.


63/71

53

penganggaran jabatannya seharusnya setingkat menteri. Struktur

Kabinet sesuai dengan opsi 3 (tiga) disampaikan sebagaimana

Gambar 7.

Keempat, proses perencanaan pembangunan nasional tidaksederhana dan mudah melainkan sangat kompleks terlebih karena

banyaknya Undang-Undang sektor yang masing-masing

menganggap penting dan memerlukan alokasi anggaran.

Kelima, jumlah penduduk yang tinggi dan luasnya wilayah

Indonesia memerlukan perencanaan yang tepat sesuai dengan

potensi daerah-daerah. Hal ini memerlukan posisi kementerianyang kuat dan strategis dibandingkan sekadar kantor urusan.

Jadi kesimpulan yang dapat diambil terkait dengan opsi 3 (tiga)

adalah bahwa : posisi di kantor kepresidenan meskipun lebih powerful

namun memiliki esiko proses perencanaan dan penganggaran akan

tidak tertangani dengan baik. Untuk itu perlu persiapan sambil

menunggu selesainya revisi Undang-Undang terkait misalnya UUKeuangan Negara dan UU SPPN.

Gambar 7. Posisi Bappenas di bawah kantor Presiden (Opsi 3)

PRESIDEN

WAKIL

PRESIDEN

Kantor Perencanaan dan

penganggaran

Kementerian/

Lembaga Lainnya

Kementerian

Keuangan

Kementerian/

Lembaga lainnya

Kementerian/

Lembaga Lainnya


64/71

54

OPSI 4: Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasionalsebagai penentu arah kebijakan RAPBN dan sebagaithinktank.

Sejak terbitnya Undang Undang No. 17 Tahun 2003 tentang

Keuangan Negara, maka praktis peran lembaga perencanaan

seperti Bappenas tidak sepenuhnya bisa mensinergikan perencanaan

program/ kegiatan dengan perencanaan penganggaran7.

Sebagaimana disampaikan sebelumnya, hal ini karena perencanaan

penganggaran yang dilakukan oleh Bappenas hanya terbatas sampai

alokasi anggaran indikatif, sedangkan alokasi definitifnya dilakukanoleh Kementerian Keuangan. Bahkan detail kegiatan dan lokasi

kegiatan sudah tidak dilakukan oleh Bappenas misalnya dalam

perencanaan Dana Alokasi Khusus (DAK). Terkait DAK ini

Kementerian Keuangan berkonsultasi dengan Badan Anggaran DPR

untuk menentukan jumlah alokasi dan kabupaten yang mendapat

DAK. Penentuan ini tidak dilakukan bersama Bappenas. Hal inibertentangan dengan Putusan MK yang telah diterbitkan kemudian.

Penyatuan fungsi perencanaan tahunan terkait dengan

koordinasi usulan program/ kegiatan dari K/L dengan usulan

penganggaranya sudah dilakukan di negara maju misalnya di Jepang.

Kompilasi usulan program/ kegiatan dari kementerian/ lembaga

diajukan dan dikoordinasikan oleh Kementerian Keuangan.

7 Sebab UU 17/2013 memang merupakan regulasi rumpun keuangan, yang

memberikan otoritas penuh pada entitas organisasi pengelola keuangan ( KementerianKeuangan)


65/71

55

Selanjutnya oleh Kementerian Keuangan berdasarkan

konsultasi dengan legislatif, disusun perencanaan

revitalisasi perencanaan pembangunan nasional: reposisi bappenas

Documents