peranan hukum dalam pertanggung-jawaban perbuatan pemerintahan (bestuurshandeling) suatu kajian...

Peranan Hukum dalam Pertanggungjawaban ... (Winahyu Erwiningsih) 137

PERANAN HUKUM DALAM PERTANGGUNG-JAWABAN PERBUATANPEMERINTAHAN (Bestuurshandeling) Suatu kajian dalam

Kebijakan Pembangunan Hukum

Winahyu Erwiningsih, SH.,MHum.Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia Yogyakarta

Abstract

xistence of responsibility principle of government is one of ba-lancing factors among the position of government and the people

on the exercising of state administration. The government has itsauthority to regulate, tax picking, enforcing law, apply sanction, andso fort, those are various ”authority” in the process of achieving stategoals. Meanwhile, the people have rights to gain law protection againstgovernmental action that may cause disadvantage. This principleprovides sufficient space for people participation that is necessaryin democratic government. Consistent and consequent implementationof the government responsibility, in turn can increase the prestige ofthe government and acknowledgment of the people for theirgovernment.

Kata kunci:pemerintahan yang bertanggung jawab, masyarakatmadani

PendahuluanReformasi hukum merupakan salah satu amanat penting dalam

rangka pelaksanaan agenda reformasi nasional. Di dalamnya ter-cakup agenda penataan kembali berbagai institusi hukum danpolitik mulai dari tingkat pusat sampai pada tingkat pemerintahandesa, pembaharuan berbagai perangkat peraturan perundang-undangan mulai dari UUD sampai ke tingkat Peraturan Desa danpembaruan dalam sikap, cara berpikir dan berbagai aspek perilakumasyarakat hukum kearah kondisi yang sesuai dengan tuntutanperkembangan zaman. Dengan perkataan lain dalam agenda

EEEEE

138 Jurisprudence, Vol. 1, No. 2, September 2004 : 137-157

reformasi hukum telah tercakup pengertian reformasi kelembagaan(institutional reform), reformasi perundang-undangan (instrumentalreform), dan reformasi budaya hukum (cultural reform).

Reformasi hukum harus pula dimulai dari kondisi pemerintahyang baik. Pemerintahan yang sehat dan tegas akan mendukungapapun langkah reformasi yang diamanatkan. Pemerintah sebagaisubjek hukum yang berarti pula dapat melakukan perbuatanhukum, maka pemerintah sangat berpotensi melakukan penyim-pangan atau pelanggaran hukum. Mengapa demikian? MenurutJames Madison, dalam tulisannya yakni Federalist Papersmenyatakan “if men were angels, no government would be necessary.If angels were to govern men neither external nor internal controls ongovernment would be necessary”.1

Pemerintahan adalah berkenaan dengan sistem, fungsi, caraperbuatan, kegiatan, urusan atau tindakan memerintah yang di-lakukan atau diselenggarakan atau dilaksanakan oleh ‘pemerintah’dalam arti luas (semua lembaga Negara) maupun dalam arti sempit(presiden beserta jajaran atau aparaturnya). Eksekutif adalahcabang kekuasaan Negara yang melaksanakan kebijakan publik(kenegaraan dan atau pemerintahan) melalui peraturan per-undang-undangan yang telah ditetapkan oleh lembaga legislatifmaupun atas inisiatif sendiri.

Secara teoretis, presiden atau Pemerintah memiliki dua ke-dudukan yaitu sebagai salah satu organ negara dan sebagai admi-nistrasi negara. Sebagai organ negara pemerintah bertindak untukdan atas nama negara. Sedangkan sebagai administrasi negara,pemerintah dapat bertindak baik di lapangan pengaturan (regelen)maupun dal am lapangan pelayanan (bestuuren).2

‘Administrasi’ (Negara) adalah badan atau jabatan dalamlapangan kekuasaan eksekutif yang mempunyai kekuasaan mandiriberdasarkan hukum untuk melakukan tindakan-tindakan pe-merintahan baik di lapangan pengaturan, maupun penyelenggara-

1 Asep Warlan Yusup, 2002, Pemerintahan Berdasar Atas Hukum, Artikel.2 Iskatrinah, Pelaksanaan Fungsi Hukum Administrasi Negara Dalam Mewujudkan

Pemerintahan Yang Baik, Litbang Pertahanan Indonesia, Balitbang DepHan 2004.


an administrasi negara3

Kembali pada pernyataan bahwa setiap orang selalu dapatmelakukan kesalahan, maka diperlukan suatu pengawasan baikinternal maupun eksternal. Salah satu instrumen pengawasan ituadalah melalui dan oleh hukum, dan karena secara konstitusionalpemerintah adalah pemegang otoritas membentuk dan melaksana-kan hukum, maka patut diwaspadai segala sesuatu yang berpotensiuntuk terjadinya pelanggaran hukum oleh pemerintah.

Secara umum kelaziman pelanggaran hukum oleh pemerintahitu menurut Felix A. Nigro dapat dikategorikan dalam 9 bentukpelanggaran yaitu:4 (a) Ketidakjujuran (dishonesty); (b) Berperilakutidak etis (unetical behavior); (c) Mengesampingkan hukum(overidding the law); (d) Memperlakukan pegawai secara tidak patut(unfair treatment of employees); (e) Melanggar prosedur hukum(violations of procedural due process); (f) Tidak menjalin kerjasamayang baik dengan pihak legislatif (failure to respect legislativeintent); (g) Pemborosan dalam penggunaan sumber daya (gressinefficency); (h) Menutup-nutupi kesalahan yang dilakukan olehaparatur (covering up mistakes); (i) Kegagalan untuk melakukaninisiatif dan terobosan yang positif (failure to show inisiative).

Pengedepanan aturan hukum adalah pilihan yang palingrasional guna mencegah terjadinya berbagai penyimpangantersebut. Secara singkat dapat dikatakan bahwa segala aktivitaspemerintah harus tetap dalam kendali pengawasan yang memadai(adeguate). Keberadaan pemerintah yang selalu dalam pengawasanmengandung makna bahwa pemerintah harus tunduk pada hukum.

Upaya yang dapat dilakukan untuk meningkatkan penye-

3 Untuk memperoleh gambaran yang lebih luas tentang istilah pemerintah danpemerintahan,maka dalam Blacks Law Dictionary, diartikan bahwa : Government, from theLatin Gubernaculum, signifies the instrument, the helm, whereby the ship to which the statewas compared , was guided on its course by their “gubernator” or helmsman, and agency ofstate distinguished as it must be an accurate thought from its scheme and machinery ofgovernment. In US Government consist , of the executive, legislative, judicial branches, inaddition to administrative agencies. Selanjutnya dikatakan bahwa yang dimaksud dengan‘executive’ adalah ‘ as distinguished from the legislative and judicial departments (i.ebranches) of government, the executive departments is that which is changed with details ofcarrying the laws info effect and securing their due observance’.

4 Felix A. Nigro dan Liod g.Nigro, Modern Public Administration, Harper and Row,Publisher, Third Edition, 1973, hlm 396-403


lenggaraan pemerintahan adalah antara lain dengan mengefektif-kan pengawasan baik melalui pengawasan lembaga peradilan mau-pun masyarakat serta berdasarkan asas-asas umum pemerintahanyang baik.5

Pelaksanaan pemerintahan yang baik pada gilirannya jugaakan membuat masyarakat memperoleh dan merasakan keten-traman lahir batin, berupa: (a) Kelangsungan hidup dan pelak-sanaan hak tidak tergantung pada kekuatan fisik dan non fisik; (b)Sepanjang tidak melanggar hak dan merugikan orang lain makamasyarakat dapat secara bebas menjalankan apa yang diyakininyasebagai kebenaran, serta dapat secara bebas pula mengembangkanbakat dan kesenangannya; (c) Merasakan di-perlakukan secarawajar, berperikemanusiaan, adil dan beradab sekalipun melakukankesalahan.

Demi menjamin dan memberikan landasan hukum bahwaperbuatan pemerintahan (bestuurhendeling) yang dilakukan olehpemerintah sebagai suatu perbuatan yang sah (legitimate danjustified), dapat dipertanggungjawabkan (accountable andresponsible) dan bertanggung jawab (liable), maka setiap per-buatan pemerintahan itu harus berdasarkan atas hukum yang adil,bermartabat dan demokratis.

Perkembangan masyarakat akhir ini, memaksa sistem politikyang dahulu mencengkeram dengan keras untuk menyesuaikan diridengan penghormatan kepada hak-hak asasi manusia. Sistempolitik yang demokratis menuntut suatu kekuasaan kehakimanyang merdeka yang tentunya juga memiliki kualitas dan pengawas-an yang baik. Perkembangan ini secara langsung juga merupakantuntutan dunia internasional untuk mengurangi inefisiensi daripemerintahan yang sentralisasi dan kebutuhan kepastian hukumdalam melaksanakan kinerja ekonomi. Kondisi pemerintahan telahmemperlihatkan ketidaktegasan policy pemerintah dalam

5 Analisis ini dikaji berdasarkan pendapat PhilipusHadjon, tentang detournement depovoir yang dikaitkan dengan konsep Welfare State bahwa tugas utama pemerintah dalamhal ini adalah memberikan pelayanan terhadap masyarakat, akan tetapi dalam konsep initindakan pemerintah tidak harus berdasarkan asas legalitas sehingga kembali pada konsepFreies Ermessen yang memberikan kebebasan pemerintah dalam kewenangannya gunamenjalankan tugas penyelenggaraan kepentingan umum.


memberikan pengawasan terhadap para aparat penegak hukumdalam memberantas korupsi dan kejahatan lain yang berkaitandengan kerugian negara.6 Kenyataan menunjukkan bahwaseringkali hukum hanya dipergunakan sebagai alat untuk mengaturrakyat belaka dan jarang dijadikan acuan bagi diri sendiri olehpemerintah dan pemegang kekuasaan lainnya. Hal inilah yangpertama-tama harus disadari oleh semua pihak agar dapat men-capai kondisi kenegaraan yang mapan dan rakyat sejahtera yaknibahwa hukum harus diperlakukan sebagai panglima dalam negarahukum.7

Hukum Memerlukan KekuasaanHukum dan kekuasaan harus seimbang dalam pelaksanaannya

sehingga pemerintahan yang berdasarkan hukum tetap harusmengutamakan demokrasi. Demokrasi adalah seperangkat gagasandan prinsip tentang kebebasan, tetapi menyangkut seperangkatpraktek dan prosedur yang terbentuk melalui sejarah panjang danberliku-liku. Semua demokrasi adalah seperangkat sistem yangdalam hal ini warga bebas mengambil keputusan melalui kekuasaanmayoritas.8

Kekuasaan yang mayoritas tidak selamanya demokratis, karenadalam demokrasi, kekuasaan mayoritas juga digandengkan denganhak asasi manusia, yang berarti juga harus menghormati hakminoritas. Penghormatan hak minoritas berarti melaksanakansupremasi hukum, hal ini perlu disadari karena pembangunanselama ini belum sepenuhnya mampu memberikan kesejahteraanyang adil bagi seluruh lapisan masyarakat dan belum berpihakpada minoritas. Kekuasaan yang ada pada pemerintah itu padadasarnya tidak baik dan juga tidak buruk, tergantung dari siempunya kekuasaan itu sendiri, akan tetapi karena sifat-sifat danhakikat kekuasaan itu cenderung untuk diselewengkan (power

6 Paul Suparno, 2003, Memberantas Budaya Korupsi Lewat Pendidikan, Kompas.7 Herkristuti Herkrisnowo, 2003, HAM Dalam Kerangka Integrasi Nasional Dan

Pembangunan Hukum, Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia.8 Nuri Rismawati, 2004, Fenomena Transisi Demokrasi di Indonesia, Renaissance, Politik

Research and Studies dan Kabid Sosial Ekonomi IMM FISIP UMM, Sulawesi Utara.


tends to corrupt), maka perlu ada batas-batasnya.9 Untuk itulah di-butuhkan hukum yang efektif sebagai pengatur kekuasaan. Seorangpemegang kekuasaan harus memiliki semangat mengabdi kepadakepentingan umum (sense of public service). Inilah inti dari pe-ngertian bahwa kekuasaan (pemerintahan) itu harus tunduk padahukum.

Negara konstitusional adalah negara yang kehidupannya di-dasarkan pada konstitusi yang bersifat nasional dan demokratis.Suatu konstitusi dikatakan bersifat nasional bila konstitusi itu di-landasi kesadaran bernegara. Dalam pada itu konstitusi dikatakandemokratis bila konstitusi itu didasarkan pada kesepakatan rakyat-nya yang berarti kekuasaan kenegaraan tertinggi ada di tanganrakyat10

Konstitusi yang merupakan norma fundamental negara(staatsfun-damentalnorm) yang merupakan rujukan bagi semuaaturan hukum di bawahnya dan sebagai perwujudan kedaulatanrakyat yang di dalamnya, telah mengandung keseluruhan sistemketatanegaraan dari suatu negara yang berupa kumpulan pe-raturan yang mengatur, membentuk dan memerintah dalam peme-rintahannegara.11 Oleh karena itu rujukan norma fundamental iniharus dijadikan amanat yang harus dilaksanakan demi per-wujudan tampilan pemerintah yang bertanggung jawab. Dengandemikian, pelbagai tindakan ketidakadilan yang meliliti kehidupanmanusia, dapat segera diakhiri.12

Efektivitas proses penggunaan kekuasaan yang tunduk padahukum itu, pada akhirnya akan menjadi penilaian kerja bagi aparat

9 Bangsa ini perlu belajar dari Sudan, yang telah mengadili 164 tersangka yang di antaranyaadalah sejumlah pejabat pemerintah atas tuduhan melakukan pelanggaran antara lainpemerkosaan dan pembunuhan di wilayah Darfu Sudan Barat yang dililit peperangan,demikian laporan sejumlah media pemerintah. Pengumuman itu menyebar ketika DewanKeamanan PBB sedang mempersiapkan debat satu resolusi rancangan Perancis yang merujukpada 51 tersangka yang diidentifikasi tim penyelidik PBB untuk disidangkan atas tuduhankejahatan perang kepada Pengadilan Kejahatan Internasional di Den Haag. www.yourcompany.com

10 Sugeng Istanto, 1998, Konstitusionalisme dan Undang-Undang Politik.11 Dwi S. Nugroho, 2002, Problem Amandemen UUD 1945 dan Gagasan Dibentuknya

Komisi Konstitusi, sebagaimana mengutip pendapat dari Slamet Effendi Yusuf dan UmarBasalim, Artikel.

12 Kotan. Y. Stefanus, 2004, Potert HAM Dalam Sektor Publik.


dan instansi pemerintahan, oleh karena itu agar norma hukumdapat berjalan secara efektif serta efisien, maka perlu dicermatibeberapa kriteria yang tampaknya dapat dijadikan parameter yangmemadai bagi hukum yang memiliki tingkat penegakannya(enforceability) yang tinggi. Beberapa kriteria tersebut antara lainadalah sebagai berikut: (1) Necessity, bahwa hukum harus di-formulasikan sesuai dengan kebutuhan sistematis dan terencana;(2) Adequacy, bahwa rumusan norma hukum harus memiliki tingkatdan kadar kepatian yang tinggi; (3) Legal Certainty, bahwa hukumharus memiliki tingkat kadar kepastian hukum yang tinggi; (4)Clearly, bahwa hukum harus benar-benar memuat kaidah-kaidahdengan jelas dan nyata, tidak samar dan tidak menimbulkan pe-nafsiran; (5) Actuality, bahwa hukum harus mampu menyesuaikandiri dengan perkembangan masyarakat dan zaman, tanpamengabaikan kepastian hukum; (6) Feasibility, bahwa hukum harusmemiliki kelayakan yang dapat dipertanggungjawabkan terutamaberkenaan dengan tingkat penataannya; (7) Verifiability, bahwahukum yang dikerangkakan harus dalam kondisi yang siap ujisecara objektif; (8) Enforceability, bahwa hukum pada hakikatnyaterus memiliki daya paksa agar ditaati dan dihormati; (9)Provability, bahwa hukum harus dibuat sedemikian rupa agarmudah dalam pembuktian. 13

Kriteria tersebut di atas memberikan kesimpulan bahwakaidah-kaidah hukum memiliki kekuatan-kekuatan hukum yaknikemampuan untuk mengikatkan akibat-akibat hukum padaperistiwa-peristiwa hukum. Keberlakuan hukum tidak menunjukpada kekuatan fisik yang asli melainkan tetap berlandaskan kepadasuatu struktur yuridis tersendiri yang tidak dijabarkan dari sesuatuyang lain. Hal ini ditentukan oleh sifat normatif dari aspek hukumyang mempertunjukkan suatu sifat yuridis yang khas yaknikesatuan yuridis normatif.

13 Bandingkan dengan tulisan Jong P, Handhaafbaar Milieurecht (Enforceeable Envi-ronment Law), Deventer W.E.J Tjeenk Willink, 1977. Juga tulisan Hawkins, K, Environmentand Enforcement, Regulations and this Social Definitions of Pollution, Oxford: ClarendonPress, 1984, hlm 32-33.


Hukum Dijadikan “Dalih” dalam PembangunanDalih “demi pembangunan”, selalu dijadikan alasan dalam

praktek pemerintahan, demi mengesampingkan hukum. Tidaksedikit orang yang beranggapan bahwa pembangunan itu merupa-kan suatu usaha untuk meningkatkan kehidupan ekonomi, politik,budaya, infrastruktur masyarakat dan sebagainya. Dengan pe-mahaman seperti itu maka istilah ‘pembangunan disejajarkandengan kata ‘perubahan sosial’.

Krisis kepercayaan terhadap hukum nasional yang melandaIndonesia dalam kenyataannya juga disebabkan adanya penye-ragaman atau sentralistik aturan hukum dan pemonopolian aparatpenegak hukum.14

Hukum dan politik merupakan subsistem dalam sistem ke-masyarakatan. Masing-masing melaksanakan fungsi tertentu untukmenggerakkan sistem kemasyarakatan secara keseluruhan. Secaragaris besar, hukum berfungsi melakukan social control, disputesettlement dan social engineering atau inovation sedangkan fungsipolitik meliputi pemeliharaan sistem dan adaptasi (socialization,dan recruitment), konversi (rule making, rule aplication, ruleadjudication, interestarticulation dan aggregation) dan fungsikapabilitas (regulatif extractif, distributif dan responsif).

Walaupun hukum dan politik memiliki fungsi dan dasarpembenar yang berbeda namun keduanya tidak saling ber-tentangan, tetapi saling melengkapi. Masing-masing harus mem-berikan kontribusi yang sesuai dengan fungsinya untuk meng-gerakkan sistem kemasyarakatan secara keseluruhan terutamadalam komitmen mendukung terlaksananya pembangunan.15

Pemerintah yang bertanggung jawab berarti mampu untukmewujudkan fungsi ekonomi publik yang sesungguhnya yaknikembali pada fungsi Alokasi, Distribusi, dan Stabilisasi.16

Idealnya sebuah pembangunan adalah terjadinya pertumbuh-an yang terarah, dengan suatu perubahan sistem yang direncana-

14 Fathullah, Otonomi Daerah Dan Penguatan Hukum Masyarakat, Konsultan HukumOtonomi Daerah, CIDES, Jakarta, 2000

15 Oka Mahendra, Hukum dan Politik, 199916 Suyono, 2004, Tinjauan Tentang Fungsi Ekonomi Pemerintah (Alokasi, Distribusi dan

Stabilisasi).


kan sebaik-baiknya. Setiap pembangunan harus mempunyai tujuanyang ditetapkan sebelumnya, pertumbuhan dan perkembanganmenuju ke arah tercapainya tujuan dan untuk dapat mencapaitujuan tersebut perlu ada kemampuan, yakni kemampuan untukmengubah tumbuh dan berkembang menuju ke arah tercapainyaapa yang dikehendaki oleh penyelenggara pembangunan.

Pembangunan yang sebenarnya harus menyeimbangkanantara kekuasaan dan politik, secara moral perlu dibangun inte-gritas keagamaan dan perlu penekanan-penekanan agar politikpraktis dan hukum dapat berjalan sebagaimana seharusnya.17

Karen Lebacqz menyatakan, there may be no more urgent crytoday than that of “justice”, and no more frequent accusation than thatof injustice. Hal ini wajar, karena sebagaimana dikatakan olehDanile Webster bahwa keadilan adalah kepentingan manusia yangpaling luhur di bumi ini. Bagaimanapun juga keadilan itulah yangdicari orang tiada hentinya, diperjuangkan oleh orang dengangigihnya, dinantikan oleh orang dengan penuh kepercayaan daripihak kaum penguasa dan orang akan menentang sekeras-kerasnyaapabila keadilan tidak diberikan atau apabila keadilan tidak ada.18

Berdasarkan uraian di atas maka dapat disimpulkan bahwahukum seharusnya dijadikan pedoman dalam pembangunan yangberarti: (1) hukum sebagai asas pembangunan yang dapat diartikanbahwa setiap gerak pembangunan harus dituangkan dalam hukum,baik dalam hal landasan kegiatannya maupun dalam penegakanpilar pembangunannya, maka dengan demikian, hukumpun harusdiartikan sebagai penjamin terpeliharanya hasil-hasil pembangun-an yang baik; (2) adanya satu kesatuan hukum nasional yang me-ngabdi kepada kepentingan kemanusiaan, peradaban dan kejayaanbangsa dan Negara. Ini tidak berarti menegasikan atau menafikanadanya pluralitas hukum yang dibentuk dan diberlakukan melaluihukum adat dan atau hukum agama yang seharusnya justru men-

17 Abdul Munir Mulkan, 2004, Gerakan Keagamaan Harus Dapat Mendukung PenegakanHukum, Republika.

18 Seperti dikutip oleh Roscou Pond, 1965, Tugas Hukum, Muhammad Radjab, Bhatara,hal 9; pendapat yang hampir sama juga diungkapkan oleh Yusuf Oordhawi, 2000, “Waktu,Kekuasaandan Kekayaan sebagai Amanah Allah”, terjemahan, Abu fahmi, Gema InsaniPress, hal. 107.


jadi fundamen bagi bangunan hukum nasional. Yang dimaksudsebagai Hukum Nasional adalah hukum yang dibentuk dan diber-lakukan untuk kepentingan landasan pembangunan dan pem-berdayaan bangsa dalam mencapai tujuan kesejahteraan dankeadilan seluruh rakyat.

Pertanggungjawaban Pemerintahan (Governmental Liability)Istilah Governmental Liablity, sering kali ditukarartikan dengan

istilah State Liability. Misalnya tulisan J.J. Van Der Gouw, et al (1997)yang berjudul Government Liability ini Netherlands mengatakanbahwa baik negara, pemerintah pusat dan pemerintah daerah,dewan air maupun badan-badan lainnya yang memiliki tugas pe-merintahan, digolongkan sebagai badan hukum (legal person) yangdapat dimintai pertanggungjawabannya baik secara hukum per-data maupun hukum administrasi, apabila melakukan perbuatanmelanggar hukum (unlawful action)

Pendapat Otto Depenheuer (Governmental Liability in Germany,1997) bahwa dalam Pasal 131 Welmar Constitution menyatakan“negara bertanggung jawab (the state was liable) secara hukumpublik atas segala perbuatan aparaturnya yang berbuat kesalahan”.Lebih lanjut dikatakan “ketentuan dalam Pasal 131 tersebut me-rupakan tindakan yang mendahului tindakan perdata yang akanmenyeret pejabat yang bersangkutan di hadapan “pengadilanperdata”. Tindakan hukum publik (misalnya berupa pemecatan)menurut pasal 131 tadi digunakan, menurutnya karena pengguna-an pasal 839 KUHPerdata Jerman yang merupakan tanggung jawabpribadi pejabat (official personality) seringkali tidak memuaskan(unsatisfactory) sehingga pada gilirannya dapat menimbulkan ke-tidakpercayaan publik kepada pemerintah.19

Secara umum pengertian Tanggung Jawab Pemerintahanadalah kewajiban penataan hukum (compulsory compliance) darinegara atau pemerintah atau pejabat pemerintah atau pejabat lainyang menjalankan fungsi pemerintahan sebagai akibat adanya

19 Depenheuer, Governmental Liability, ini “Comparative Studies on Governmental Li-ability in East and Sothwest Asia”, edited by Yong Zhang, Kluwer Law International 1999hlm 173.


suatu keberatan, gugatan, judicial review, yang diajukan oleh se-seorang, masyarakat, badan hukum perdata baik melalui pe-nyelesaian pengadilan atau di luar pengadilan untuk pemenuhanberupa: (a) pembayaran sejumlah uang (subsidi, ganti rugi, tun-jangan, dsb); (b) menerbitkan atau membatalkan/mencabut suatukeputusan atau peraturan, dan; (c) tindakan-tindakan lain yangmerupakan pemenuhan kewajibannya, misalnya untuk melakukanpengawasan yang lebih efektif dan efisien, mencegah adanyabahaya bagi manusia maupun lingkungan, melindungi harta bendawarga, mengelola dan memelihara sarana dan prasarana umum,mengenakan sanksi terhadap suatu pelanggaran dan sebagainya.

Pengertian tersebut jelas bahwa governmental liability lebih di-tekankan kepada pertanggungjawaban keperdataan danadministrasi, sedangkan pertanggungjawaban pidana dilekatkankepada perbuatan pribadi pejabat yang bersangkutan, misalnyakorupsi, pembunuhan, perzinahan, dan sebagainya, yang sesuaidengan ketentuan pidana. Dalam konteks governmental liability, dibidang keperdataan pada umumnya didasarkan pada suatu per-buatan melawan hukum yang dilakukan oleh penguasa(onrechmatige overheidsdaad atau unlawful acts of the government)sebagaimana ditentukan dalam Pasal 1365 KUHPerdata. Pe-nyelesaian tindakan keperdataan ini dapat dilakukan melalui jalurpengadilan atau di luar pengadilan yakni melalui mekanisme ADR(antara lain : mediasi dan arbitrase).

Jalur prosedur gugatan perdata berdasarkan Pasal 1365KUHPerdata dimaksudkan agar pemerintah bertanggung jawabsecara perdata berupa pembayaran ganti rugi maka harus dapatdibuktikan: (a) tindakan pemerintah tersebut bersifat melawanhukum; (b) benar-benar bersalah; (c) penggugat (masyarakat/badanhukum swasta) memang menderita kerugian; (d) kerugian tersebutsebagai akibat perbuatan pemerintah.

Penegakan Prinsip Pertanggungjawaban dalam Perundang-undangan

Empat ciri pokok suatu negara hukum dalam arti formal, yaitu:(a) adanya jaminan pengakuan terhadap hak-hak asasi manusia;(b) adanya pembagian kekuasaan dalam negara; (c) pemerintahan


diselenggarakan berdasarkan hukum (tertulis dan tidak tertulis);(d) adanya peradilan administrasi.

Keberadaan peradilan administrasi mempunyai peranan yangsangat penting dalam membentuk good governance dalam me-wujudkan negara hukum, yaitu sebagai lembaga kontrol ataupengawas terhadap tindakan-tindakan hukum pemerintah agartetap berada pada jalur hukum di samping pelindung hak-hakwarga masyarakat terhadap penyalahgunaan wewenang penguasa.

Pertanggungjawaban pemerintahan dalam bidang hukumadminstrasi terdapat empat kemungkinan penyebabnya yaknikarena tindakan penguasa: (1) melahirkan keputusan yang ber-tentangan dengan peraturan perundang-undangan; (2) penyalah-gunaan wewenang; (3) sewenang-wenang; (4) bertentangan denganasas-asas umum pemerintahan yang baik.

Selain lembaga peradilan administrasi yang mengontrol per-buatan hukum pemerintah, juga dapat diperankan oleh peradilanbiasa melalui proses judicial review artinya setiap produk peraturanperundang-undangan di bawah undang-undang dapat dilakukanpengujian secara materiil. Di samping lembaga peradilan yangdapat mengontrol dan sekaligus meminta pertanggungjawabanpemerintahan baik dari segi hukum perdata maupun tata usahanegara tersebut, prinsip pertanggungjawaban pemerintahan inidapat ditegakkan melalui control lembaga non judicial, misalnyaKomisi Nasional Ombudsman yang dapat meminta pertanggung-jawaban aparatur pemerintah yang antara lain telah melakukanmaladministration atau menunjukkan sikap dan tindakan yangmerugikan masyarakat sebagai akibat pelayanan birokrasi yangburuk.

Selain itu juga ada Komisi Pemeriksa Kekayaan PenyelenggaraNegara (KPKPN) yang dibentuk berdasarkan Undang-Undang No.28 Tahun 1999 Tentang Penyelenggara Negara Yang Bersih dariKKN yang senantiasa berfungsi melakukan pencegahan praktekKKN dalam penyelenggaraan negara.

Penyelenggaraan beberapa lembaga seperti halnya KomisiOmbudsman dan KPKPN ini atau lembaga-lembaga lain yangsejenis sesungguhnya telah mengarah kepada upaya ditegakkan-


nya prinsip GL dalam penyelenggaraan pemerintahan. Oleh karenaitu apabila dilihat dari aspek pengawasan maka secara umumprinsip pertanggungjawaban pemerintahan ini secara umum sudahdapat dikatakan memadai.

Selain lembaga-lembaga kontrol terhadap penegakan per-tanggungjawaban pemerintahan ini, dalam peraturan perundang-undanganpun dikenal bentuk-bentuk pertanggungjawabanpemerintahan, sebagai contoh misalnya pertanggungjawabanpemerintah dalam memberikan ganti rugi seperti yang terdapatdalam Pasal 4 ayat 2 huruf c dan Pasal 26 UU No. 24 Tahun 1992tentang Penataan Ruang yang pada intinya menyebutkan bahwapemerintah wajib memberikan penggantian yang layak kepadamasyarakat atas suatu kondisi yang dialaminya oleh karena suatukegiatan pembangunan yang sesuai dengan rencana tata ruang .Di sini jelas walaupun kegiatan pembangunan itu sesuai denganrencana tata ruang namun menimbulkan kerugian bagi masya-rakat, maka pemerintah wajib memberikan ganti rugi yang layak.Apalagi kegiatan pembangunan yang tidak sesuai dengan rencanatata ruang, tentunya tidak hanya sekedar ganti rugi. Ada pulaKeppres No. 55 Tahun 1993, Tentang Pengadaan Tanah BagiPelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum yang me-nyebutkan bahwa pemerintah memerlukan tanah bagi pelaksanaanpembangunan untuk kepentingan umum, maka kepada pemeganghak atas tanah tersebut wajib diberikan antara lain ganti rugi yanglayak sesuai kesepakatan sukarela yang dilakukan melalui musya-warah. Keppres inipun menjamin bahwa walaupun untuk kepen-tingan umum, namun sebagai perwujudan dari penegakan prinsippertanggungjawaban pemerintahan, maka pemerintah wajib mem-berikan ganti rugi atau semacamnya, apalagi yang bukan untukkepentingan umum.

Demikian pula penegakan pertanggungjawaban pemerintahandalam hukum administrasi antara lain dapat dilihat dari UU No.24 Tahun 1992 tadi dan UU No. 23 Tahun 1997 Tentang PengelolaanLingkungan Hidup yang pada intinya menyatakan bahwa pe-merintah dalam penyusunan dan penetapan rencana tata ruang,serta dalam hal pemberian izin harus bersifat transparan danterbuka. Pemerintah wajib mengumumkan kepada masyarakat


tentang adanya rencana tata ruang dan juga adanya izin bagikegiatan usaha. Maksud dari pengumuman secara terbuka iniadalah masyarakat diberi dan dijamin haknya untuk: (a) mengaksesinformasi; (b) ikut mengkaji; (c) memberikan opini dan atau ke-beratan; (d) ikut mempengaruhi dalam pengambilan keputusan;(e) ikut mengawasi jalannya pelaksanaan putusan tersebut.

Selain itu terdapat dalam Pasal 33 ayat 3 UUD 1945 yang intinyamenyatakan bahwa hak menguasai negara terhadap pengelolaankekayaan sunber daya alam itu harus benar-benar ditujukan bagikemakmuran rakyat, pernyataan pasal ini sudah menggarisbawahipemerintah bahwa tidak satupun alasan dari pemerintah untuktidak melaskanakan pasal tersebut secara konsekuen.

Tanggung Jawab ini sesungguhnya merupakan salah satu pe-nyeimbang dalam memposisikan kedudukan pemerintah dan ma-syarakat dalam menjalankan roda organisasi negara. Pemerintahmemiliki wewenang untuk mengatur, memungut pajak, menegak-kan hukum, mengenakan sanksi dan seterusnya, yang merupakanserangkaian “kekuasaan” dalam upaya mencapai tujuan hidupbernegara. Di lain pihak masyarakat memiliki pula hak untuk mem-peroleh perlindungan hukum dari berbagai tindakan pemerintahyang mungkin dapat menimbulkan kerugian bagi masyarakat.

Adanya asas tanggung jawab pemerintahan ini sesungguhnyamemberikan ruang yang cukup leluasa bagi timbulnya peran sertamasyarakat yang memang sangat dibutuhkan oleh pemerintahanyang demokratis. Dengan dilaksanakannya prinsip tanggung jawabpemerintahan ini secara konsisten dan konsekuen, maka se-sungguhnya akan meningkatkan pula wibawa dan martabat peme-rintah di mata rakyatnya, sebab apabila pemerintah rela untuk me-negakkan asas tanggung jawab pemerintahan ini maka setidaknyaakan tercapai beberapa hal yang penting yakni: (a) ditegakkannyaprinsip Negara hukum, rule of law, supremasi hukum dan kesamaandi hadapan hukum dalam penyelenggaraan pemerintahan, karenapemerintah pun ternyata menghormati dan taat pada hukum; (b)mengingat pada umumnya masyarakat Indonesia adalah masih me-nganut budaya paternalistik, maka dengan adanya asas tanggungjawab pemerintahan ini mendorong timbulnya kesadaran hukummasyarakat secara sukarela (voluntary compliance); (c) mem-


perkokoh komitmen reformasi untuk mewujudkan good governanceyang selaras dengan penguatan masyarakat madani (civil society);(d) untuk memperkuat asas tanggung jawab pemerintahan ini agarterjadi kepastian hukum, keadilan dan perlindungan hukum, makaperlu dipikirkan untuk dibentuk undang-undang tentangTanggung Jawab Negara.20

Asas “tanggung jawab pemerintahan’ dalam maknanya dibeda-kan dengan asas ‘pemerintahan yang bertanggung jawab’(responsible government). Tanggung jawab pemerintahan ini diukurdari tingkat keabsahan perbuatan pemerintahan (bestuur-handeling), baik dari keabsahan hukum (rechtmatigheids), ke-absahan undang-undang (wetmatigheids), maupun dari segi ke-absahan tujuan atau maksud (doelmatigheids) dan bagaimana pulapertanggungjawaban hukumnya.

Dua hal yakni ‘tanggung jawab pemerintahan’ dan ‘pemerin-tahan yang bertanggung jawab’ memiliki kesamaan semangat dancita-cita yakni membentuk pemerintahan yang baik dalam rangkamenegakkan negara hukum yang demokratis. Oleh karena itukeduanya tidak dapat dipisahkan dalam penyelenggaraan pe-merintahan. Namun dalam tulisan ini hanya dibahas hal-hal yangberkenaan dengan tanggung jawab pemerintah, karena dalambanyak hal masih dirasakan belum optimal penggunaannya, misal-nya dalam berbagai kasus gugatan tata usaha Negara dan perdatamaupun pemberian ganti rugi yang melibatkan tanggung jawabpemerintah.

Perwujudan pemerintahan yang baik dan bersih juga di-pengaruhi oleh peranan kode etik profesi serta strategi penegakan-nya. Etika dalam konteks pemerintahan, dapat diawali denganpengertian Etika menurut Aristoteles yang menunjukkan filsafatmoral tentang nilai dan norma moral, perintah, tindakan kebajikandan suara hati. Etika perorangan menentukan baik atau buruknyaperilaku orang per orang dalam hubungannya dengan individu lain.Sementara itu, etika organisasi menggariskan konteks tempat

20 Di Jerman disebut State Liability Act 1981, di Jepang disebut Government LiabilityAct, 1946. Selain itu perlun pula UU tentang Kompensasi (di Korea disebut National Com-pensation, Act, Administrative Compensation for Injury dan Administrative Compensationfor Loss.


keputusan-keputusan etika perseorangan yang justru harus dimilikioleh orang yang menjadi pengabdi masyarakat (public servant).Etika organisasi sebagai (ethics of rule) yang dicerminkan dalamstruktur organsasi dan fungsi-fungsi serta prosedur termasuk didalamnya sistem insentif dan disinsentif dan sanksi-sanksi ber-dasarkan aturan.

Peranan kode etik bagi aparat pemerintahan, harus dijadikankompas yang memberikan atau menunjukkan arah bagi aparatpemerintah sekaligus menjamin mutu moral profesi di hadapanmasyarakat. Aparat pemerintah sebagai public servant tidakmungkin melepaskan dirinya dari kehidupan rakyat yang d-i-layaninya oleh karenanya secara material mempunyai kewajibanuntuk memberikan pelayanan publik secara baik. Dengan me-mahami etika dan asas pemerintahan, diharapkan dapat me-ngurangi tindakan-tindakan yang tercela, tidak terpuji dan merugi-kan masyarakat. Perumusan kode etik berperan membawa aparatpada kesadaran moral akan kedudukan dan profesinya yangdiperoleh dari Negara atas nama rakyat. Aparat yang menaati kodeetik akan menempatkan kewajibannya sebagai aparat pemerintahdi atas kepentingan-kepentingan lain.

Kode etik berfungsi sebagai patokan sikap mental yang idealbagi segenap aparat pemerintah yang dapat mendorong ke-berhasilan organisasinya. Organisasi pemerintahan berhasil jikaaparatnya memiliki inisiatif yang baik, teliti, jujur dan memilikiloyalitas tinggi dan kualitas seperti inilah yang hendak dicapaiketika kode etik dirumuskan.

Sejarah Etika dikenal dalam teori Immanuel Kant (1724-1804)21

yang menyatakan bahwa mengenai hubungan antara apa yangsecara subjektif menjadi standar moral dan apa yang secara objektifmenjadi standar perilaku sosial. Kant juga membedakan antaarlegalitas (hukum) dan moralitas, dengan ‘legalitas’, ia maksudkankesesuaian antara suatu tindakan dengan norma atau peraturanhukum lahiriah.

21 Imanual Kan, 1797, Metaphiysik der Sitten, (Metafisika Kesusilaan), sebaagimanadikutip oleh Young Ohoitimur, seperti dicantumkan dalam Artikelnya Legalitas danMoralitas, http://www.mail-archieve.com/[email protected]/msgoo183.html, 2005.


Legalitas berarti suatu tindakan diukur secara lahiriah me-nurut peraturan tersebut. Motif bathiniah di balik kesesuaiantindakan dengan norma itu tidak penting. Maksud Kant mungkindapat dijelaskan dengan ungkapan popular di kalangan politisidan birokrat yakni “yang penting sesuai dengan peraturannya”,atau asalkan sesuai dengan prosedur yang berlaku. Jadi alokasidana studi banding ataupun penetapan besarnya gaji secaraberlebihan pun dianggap tidak apa-apa, asal sesuai dengan pe-raturan tata tertib atau prosedur yang sudah ditetapkan untuk halyang seperti itu. Di sini nilai dan kesadaran moral ataupun motivasidan dorongan-dorongan batiniah tidak diperhatikan. Legalitasmemang terbatas pada aspek lahiriah suatu tindakan. Moralitas,menurut Kant berarti kesesuaian antara suatu sikap dan perbuatandengan hukum batiniah, dan dengan apa yang disadari sebagaikewajiban dan tindakan moral.

Moralitas terungkap dalam bentuk tekad batin dan menjadipendorong paling kuat terhadap tindakan moral. Jadi legalitasmerupakan perihal tindakan lahiriah sedangkan moralitasbersumber pada kaidah batiniah yang terdalam. Legalitas dapatdilihat, sementara menurut Kant, “Hanya Tuhan dapat melihatbahwa tekad batin kita adalah moral dan murni”. Persepktifmoralitas menyatakan bahwa seseorang tidak mencuri (= taat padaperaturan “Jangan Mencuri”) bukanlah masalah ia mau secaralahiriah bertindak sesuai hukum melainkan karena ia benar-benarsadar sebagai kewajibannya untuk bertindak atas cara tersebut.Untuk itu secara jelas bahwa apa yang secara lahiriah sesuaidengan peraturan atau mengikuti prosedur legal, belum tentupunya nilai moral.

Menurut Kant, setiap orang harus bertindak sedemikian rupasehingga prinsip subjektifnya dapat sekaligus menjadi prinsiphukum yang berlaku umum. Jadi maksim “apa yang dipinjam harusdikembalikan” dan ini harus dikehendaki pula sebagai suatuprinsip objektif dan berlaku universal bagi siapapun juga. Itulahsalah satu bentuk imperatif kategoris yakni prinsip subjektif yangdapat sekaligus menjadi kaidah moral yang objektif dan berlakuumum.

Kaidah hukum tidak lagi dihargai sebagaimana seharusnya


karena kaidah hukum dikatakan memiliki keberlakuan faktual jikakaidah itu dalam kenyataan sungguh-sungguh di dalam masya-rakat nyata-nyata dipatuhi oleh para warga masyarakat dan olehpara pejabat yang berwenang sungguh-sungguh diterapkan danditegakkan.22

Hukum harus dapat ditanamkan dalam kesadaran masyarakat,apabila hukum hanya sekedar diketahui saja (dalam arti barumenyentuh permukaan kognisi manusia saja) kemungkinan akanterjadi bahwa orang dengan berbagai usaha, dalih dan muslihatmasih berkehendak untuk melanggar dan menyimpangi hukumtersebut23

Penerapan hukum memerlukan suatu kekuasaan untuk men-dukungnya, akan tetapi sebuah kekuasaan tanpa hukum adalahsebuah kelaliman belaka, sehingga para pejabat yang berwenangtetap harus melaksanakan hukum dengan tidak menyalahgunakankewenangan dan kekuasaan yang dimilikinya24

Para aparat penegak hukum, dalam menerapkan beberapaprinsip di atas, hendaknya harus kembali menggunakan pertim-bangan moral dan pertimbangan politik dalam posisi yangseimbang.25

PenutupKeberadaan prinsip pertanggungjawaban pemerintahan

sesungguhnya merupakan salah satu penyeimbang dalammemposisikan antara kedudukan pemerintah dan masyarakatdalam menjalankan roda organisasi negara. Pemerintah memilikiwewenang untuk mengatur, memungut pajak, menegakkan hukum,mengenakan sanksi, dan seterusnya, yang merupakan serangkaian“kekuasaan” dalam mencapai tujuan hidup bernegara. Di lainpihak, masyarakat memiliki pula hak untuk memperoleh perlin-

22 Arief Sidharta, 2003, Keberlakuan Hukum, Artikel.23 Sutandyo Wignjosoebroto, 2002, Hukum, Paradigma, Metode dan Dinamika

Masalahnya, Jakartya, Elsam dan Huma, hal. 376.24 Mochtar Kusumaatmadja, 1976, Fungsi dan Perkembangan Hukum Dalam

Pembangunan Nasional, Jakarta, Binacipta, hal. 525 Hans Kelsen, 1995, Teori Hukum Murni, Dasar-Dasar Ilmu Hukum Normatif Sebagai

Ilmu Hukum Empirik Deskriptif, Penyunting Somardi, Jakarta, Rimdi Press, Cetakan Pertama.


dungan hukum dari berbegai tindakan pemerintah yang mungkindapat menimbulkan kerugian bagi masyarakat. Oleh karena ituadanya pertanggungjawaban ini sesungguhnya memberikan ruangyang cukup leluasa bagi timbulnya peran serta masyarakat yangmemang sangat dibutuhkan oleh pemerintah yang demokratis.

Pelaksanaan prinsip pertanggungjawaban secara konsisten dankonsekuen, akan meningkatkan pula wibawa dan martabat peme-rintah di mata rakyatnya. Hal ini disebabkan, apabila pemerintahrela untuk menegakkan prinsip ini maka setidaknya akan tercapaibeberapa hal penting yakni: (a) ditegakkannya prinsip-prinsipnegara hukum, rule of law, supremasi hukum dan kesamaan dihadapan hukum dalam penyelenggaraan pemerinrtahan, karenapemerintahpun ternyata menghormati dan taat hukum; (b)mengingat pada umumnya masyarakat bangsa ini adalah masihmenganut budaya paternalistik maka adanya pertanggung-jawaban pemerintahan ini mendorong timbulnya kesadaranhukum masyarakat secara sukarela (voluntary compliance); (c) mem-perkokoh komitmen reformasi untuk mewujudkan good governanceyang selaras dengan penguatan masyarakat madani (civil society);(d) untuk memperkuat pertanggungjawaban pemerintahan agarterjadi kepastian hukum, keadilan dan perlindungan hukum, makaperlu dipikirkan untuk dibentuk Undang-Undang TentangTanggung Jawab Negara (di Jerman disebut State Liability Act 1981,di Jepang disebut Government Liability Act, 1946). Selain itu ituperlu pula Undang-Undang tentang Kompensasi (di Korea disebutNational Compensation Act, Administrative Compensation for Injurydan Administrative Compensation for Loss).

DAFTAR PUSTAKA

Depenheur, 1999, Government Libility, Comparative Studies on Gov-ernment Liabilty in East and Southeast Asia, edited by YongZhang, Kluwer Law International.

Fathullah, 2000, Otonomi Daerah Dan Penguatan Hukum MasyarakatKonsultan Hukum Otonomi Daerah, Jakarta, CIDES.

Gouw, J.J. Van Der and Th.G.Drupsteen, 1999, Government Liabiity


ini the Netherlands, in “Comparative Studies on Governmen-tal Liability in East and Southeast Asia”, edited by Yong Zhang,Kluwer Law International.

Handhaafbaar, Jong P, 1977, Milieurecht (Enforceable EnvironmentLaw), Deventer : W.E.J, Tjeenk Willink.

Harkrisnowo, Harkristuti, 2003, HAM Dalam Kerangka IntegrasiNasional Dan Pembangunan Hukum, Komisi Hukum NasionalRepublik Indonesia.

Hawkins, K, 1984, Environment and Enforcement, Regulation and theSocial Definition of Pollution, Oxford; Clarendon Press.

Iskatrinah, 2004, Pelaksanaan Fungsi Hukum Administrasi NegaraDalam Mewujudkan Pemerintahan Yang Baik, LitbangPertahanan Indonesia, Balitbang Departemen Pertahanan.

Istanto, Sugeng, 1998, Konstitusionalisme dan Undang-UndangPolitik.

Kelsen, Hans, 1995, Teori Hukum Murni, Dasar-Dasar Ilmu HukumNormatif Sebagai Ilmu Hukum Empirik Deskriptif, PenyuntingSomardi, Rimdi Press, Cetakan Pertama.

Kusumaatmadja, Mochtar, 1976, Fungsi dan Perkembangan HukumDalam Pembangunan Nasional, Bandung, Binacipta.

Lebacqs, Karen, 1986, Six Theories of Justice, Perspective from Philo-sophical and Theoritical Ethics, Meneapolis, AugsburgPublising House.

Masyarakat Transparansi Indonesia, Pokok Pikiran Kajian GBHNTahun 1999 Bidang Hukum Sebagai Pedoman Politik HukumNasional.

Mahendra, Oka, 1999, Hukum dan Politik.

Nigro, Felix A. & Lloyd G. Nogro, 1973, Modern Public Administra-tion,, Harper & Row Publisher Third Edition.

Nugroho, Dwi S., 2002, Problem Amandemen UUD 1945 dan GagasanDibentuknya Komisi Konstitusi, Artikel.

Pound, Roscoe, 1965, Tugas Hukum Muhammad Radjab, Djakarta,Bhatara.


Qordhawi, Yusuf, 2000, Waktu, Kekuasaan, dan Kekayaan sebagaiAmanah Allah, Jakarta, Gema Insani Press.

Sidharta, Bernard Arief, 2003, Keberlakuan Hukum, Artikel.

Stefanus, Kotan. Y., 2004, Potert HAM Dalam Sektor Publik.

Strong, C.F., 1966, Modern Political Constitution, Sidgwick, & Jack-son Limited, London E.L.B.S Edition, First Published.

Suparno, Paul, 2003, Memberantas Budaya Korupsi LewatPendidikan, Kompas.

Suyono, 2004, Tinjauan Tentang Fungsi Ekonomi Pemerintah(Alokasi, Distribusi dan Stabilisasi).

Wignjosoebroto, Sutandyo, 1995, Dari Hukum Kolonial ke HukumNasional–Dinamika Sosial Politik Dalam PerkembanganHukum di Indonesia, Jakarta, Raja Grafindo Persada.

peranan hukum dalam pertanggung-jawaban perbuatan pemerintahan (bestuurshandeling) suatu kajian...

Documents