PENERAPAN ANGGARAN BERBASIS KINERJA DI INDONESIA

PendahuluanParadigma (pandangan) baru pada masyarakat modern telah membentuk suatu perubahan di

berbagai bidang salah satunya adalah di bidang keuangan dengan mengedepankan keterbukaan (transparansi), peningkatan efisiensi (efisiensi), tanggung jawab yang lebih jelas (responsibility), kewajaran (fairness) yaitu dengan penerapan anggaran berbasis kinerja (performance based budgeting). Paradigma tersebut merupakan akibat perkembangan proses demokrasi dan profesionalisme di dunia. Paradigma ini memasuki berbagai aspek kehidupan manusia. Proses reformasi dan krisis multidimensional (ekonomi, moneter, hukum, politik) di Indonesia mendorong berkembangnya paradigma tersebut. Paradigma tersebut di Indonesia sering disebut good governnance. Good governance dapat diartikan sebagai pelayanan publik yang efisien, sistem pengadilan yang dapat diandalkan, pemerintahan yang bertanggung jawab (accountable) pada publiknya. Prinsip-prinsip dari good governance antara lain adalah seperti transparansi, partisipasi dan akuntabilitas (Taufiequrachman Ruki, Buletin Komisi Yudisial, Vol 2 No. 3, Hal. 17).

Paradigma good governance tersebut mendorong adanya reformasi manajemen keuangan daerah. Reformasi keuangan daerah ditandai dengan dikeluarkan berbagai undang-undang dan peraturan pemerintah. Paket undang-undang di bidang Pengelolaan Keuangan Negara tersebut adalah Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Undang-undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara dan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Ketiga undang-undang ini telah mengubah sistem penganggaran di Indonesia dan merupakan fondasi bagi pelaksanaan reformasi di bidang keuangan di Indonesia. Reformasi bidang keuangan negara tersebut antara lain adalah penerapan Anggaran Berbasis Kinerja (Performance Based Budgeting), penerapan Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (Medium Term Expenditure Framework / MTEF), Penerapan Anggaran terpadu (Unified Budget).

Ketiga hal tersebut bertujuan untuk menciptakan tranparansi, akuntabilitas dan profesionalitas dalam pengelolaan APBN. Sistem penganggaran yang berbasis kinerja (Performance Based Budgeting) merupakan pengganti sistem penganggaran lama dengan sistem Line Item Budgeting yang lebih mementingkan input daripada output serta kurang mempertimbangkan prioritas dan kebijakan yang ditetapkan secara nasional. Penerapan penganggaran berdasarkan kinerja ini diharapkan akan meningkatkan kualitas pelayanan publik. Performance Based Budgeting memperhatikan keterkaitan antara pendanaan dengan keluaran dan hasil yang diharapkan termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dan keluaran tersebut sehingga prinsip-prinsip transparansi, efisiensi, efektivitas dan akuntabilitas dapat dicapai.

Secara umum prinsip-prinsip anggaran berbasis kinerja didasarkan pada konsep value for money (ekonomis, efisiensi dan efektivitas) dan prinsip good corporate governance, termasuk adanya pertanggungjawaban para pengambil keputusan atas penggunaan uang yang dianggarkan untuk mencapai tujuan, sasaran, dan indikator yang telah ditetapkan.

Elemen-elemen yang penting untuk diperhatikan dalam penganggaran berbasis kinerja adalah tujuan yang disepakati dan ukuran pencapaiannya serta pengumpulan informasi yang sistimatis atas realisasi pencapaian kinerja dapat diandalkan dan konsisten, sehingga dapat diperbandingkan antara biaya dengan prestasinya.

Penyediaan informasi dilakukan secara terus menerus sehingga dapat digunakan dalam manajemen perencanaan, pemrograman, penganggaran dan evaluasi. Kondisi yang harus disiapkan sebagai faktor pemicu keberhasilan implementasi penggunaan anggaran berbasis kinerja, yaitu kepemimpinan dan komitmen dari seluruh komponen organisasi, kemudian fokus pada penyempurnaan administrasi secara terus menerus, sumber daya yang cukup untuk usaha penyempurnaan tersebut (uang, waktu dan orang), penghargaan (reward) dan sanksi (punishment) yang jelas, serta keinginan yang kuat untuk berhasil.

Anggaran Berbasis Kinerja 1

Penyusunan Anggaran Berbasis KinerjaSesuai dengan Pasal 3 ayat 2 Peraturan Pemerintah No. 20 Tahun 2004, Kementrian Negara /

Lembaga diwajibkan menyusun program dan kegiatan yang berbasis kinerja. Anggaran dengan pendekatan kinerja adalah suatu sistem anggaran yang mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja atau output dari perencanaan alokasi biaya atau input yang ditetapkan (Penjelasan PP No. 105 Tahun 2000, Pasal 8). Untuk menyusun anggaran berbasis kinerja, Kementerian Negara / Lembaga terlebih dahulu harus mempunyai perencanaan stratejik (Renstra). Substansi Renstra memberikan gambaran tentang kemana organisasi harus menuju dan bagaimana cara (strategi) untuk mencapai tujuan itu. Renstra kementerian Negara / lembaga harus mencakup pernyataan visi dan misi, rumusan tentang tujuan dan sasaran, serta uraian tentang cara mencapai tujuan dan sasaran, yang terdiri dari program dan kegiatan/subkegiatan. Renstra ini memberikan petunjuk bagaimana mengerjakan sesuatu program / kegiatan yang benar (doing the right things). Oleh karena itu, bahasa yang digunakan dalam perumusan renstra haruslah jelas dan nyata serta tidak bermakna ganda sehingga tidak terjadi salah tafsir sehingga dapat dijadikan sebagai petunjuk / arah perencanaan dan pelaksanaan kegiatan operasional. Dalam rencana strategis juga diperhitungkan hambatan-hambatan, baik dari dalam maupun dari luar yang akan dapat menghalangi pencapaian tujuan serta struktur dari organisasi yang disusun untuk mendukung perencanaan strategis dimaksud.

Dari rencana strategis kemudian disusun Rencana Kerja Pemerintah (RKP) yang bersifat operasional dan penjabaran lebih lanjut dari rencana RKP tersebut sehingga dapat ditentukan kinerja yang harus dicapai oleh masing-masing unit organisasi.

Masing-masing Kementerian Negara / Lembaga harus menyusun dan menetapkan program berdasarkan prioritas. Beberapa kriteria yang dapat membantu dalam penentuan skala prioritas suatu program, antara lain adalah program yang direncanakan untuk mendukung pencapaian platform presiden terpilih, program yang mendukung pencapaian misi Kementerian Negara / Lembaga yang bersangkutan, program yang cukup sensitif secara politis dan mendapat perhatian dari masyarakat dan pengguna. Selanjutnya juga harus ditetapkan sumberdaya yang dibutuhkan untuk melaksanakan suatu program dan kegiatan yang terdiri dari : (i) anggaran yang dibutuhkan, (ii) tenaga kerja yang dibutuhkan, (iii) aset pendukung seperti bangunan, kendaraan dan aset-aset lainnya.

Perumusan / Penetapan Indikator Kinerja Bagian penting dalam penyusunan anggaran berbasis kinerja adalah adanya indikator kinerja

yang merupakan performance commitment yang dijadikan dasar atau kriteria penilaian kinerja kementerian negara/lembaga. Indikator kinerja memberikan penjelasan tentang apa yang akan diukur untuk menentukan apakah tujuan sudah tercapai yang terdiri dari : (i) Masukan (input), yaitu tolok ukur kinerja berdasarkan tingkat atau besaran sumber-sumber : dana, sumber daya manusia, material, waktu, teknologi dan sebagainya yang digunakan untuk melaksanakan program dan atau kegiatan / subkegiatan, (ii) Keluaran (output), yaitu tolok ukur kinerja berdasarkan produk (barang atau jasa) yang dihasilkan dari program dan atau kegiatan / subkegiatan sesuai dengan masukan yang digunakan, (iii) Hasil (outcome), yaitu tolok ukur kinerja berdasarkan tingkat keberhasilan yang dapat dicapai berdasarkan keluaran program dan atau kegiatan / subkegiatan yang sudah dilaksanakan, (iv) Manfaat (benefit), yaitu tolok ukur kinerja berdasarkan tingkat kemanfaatan yang dapat dirasakan sebagai nilai tambah bagi masyarakat dan pemerintah, (v) Dampak (impact), yaitu tolok ukur kinerja berdasarkan dampaknya terhadap kondisi makro yang ingin dicapai dari manfaat.

Dalam penetapan kinerja harus ditetapkan lebih dari satu indikator kinerja dengan menekankan pada indikator kunci (key performance indicators) sehingga terhindar dari indikator yang tidak jelas. Penetapan indikator kinerja umumnya terkait dengan kuantitas dan kualitas. Di samping itu dalam penyusunan indikator harus jelas (clear), relevan (relevant) atau sejalan dengan pencapaian tujuan organisasi, dapat tersedia dengan biaya yang ada (economic), mempunyai dasar yang cukup untuk ditetapkan (adequate), dan dapat dimonitor keberhasilannya (monitorable).

Anggaran Berbasis Kinerja 2

Pengukuran kinerja/ Akuntabilitas kinerjaPengukuran kinerja kegiatan merupakan proses penilaian kemajuan pelaksanan kegiatan

terhadap tujuan dan sasaran yang telah ditentukan termasuk informasi atas efisiensi penggunaan sumber daya dan efektivitas pencapaian sasaran. Konsekuensi Anggaran Berbasis Kinerja yang menghubungkan perencanaan strategis dengan penganggaran untuk mencapai tujuan strategis adalah harus menentukan program dan kegiatan dengan jelas. Pembiayaan dari masing-masing program, kegiatan dan keluaran juga harus tergambar dengan jelas. Struktur pembiayaan yang jelas akan muncul apabila sistem akuntansi yang dipakai berdasarkan akrual.

Dalam rangka pengukuran kinerja yang baik diperlukan adanya sistem informasi yang mampu menghasilkan informasi yang memadai untuk menilai pencapaian kinerja dari masing-masing lembaga/unit kerja yang bertanggung jawab atas suatu kegiatan. Tingkat informasi dasar yang harus dikembangkan meliputi : (i) Ekonomis, sejauh mana masukan yang ada digunakan dengan sebaik-baiknya; (ii) Efisiensi, sejauh mana perbandingan antara tingkat keluaran suatu kegiatan dengan masukan yang digunakan; (iii) Efektivitas, sejauh mana keluaran yang dihasilkan mendukung pencapaian hasil yang ditetapkan.

Informasi yang dihasilkan juga harus dapat membandingkan kinerja yang direncanakan dengan pencapaiannya. Pengukuran kinerja dilaksanakan oleh masing-masing lembaga / unit kerja yang selanjutnya dikontrol mutunya serta diverifikasi oleh instansi pusat serta lembaga audit. Agar tercapai penilaian yang fair diperlukan peran dari pihak eksternal dalam mengukur kinerja secara lebih independen. Pendekatan dalam mengukur kinerja akan bervariasi antar lembaga / unit kerja, bergantung pada bentuk keluaran yang dihasilkan.

Pengukuran kinerja harus dilakukan secara efisien dan efektif dengan membandingkan biaya dan manfaat atas sistem yang dibangun. Jadi harus dipertimbangkan cost benefit dari sistem pengukuran kinerja yang akan dikembangkan. Suatu sistem pengukuran kinerja sebaiknya hanya mengukur kinerja yang strategis (key performance indicators), bukan menekankan tingkat komprehensif dan birokratis atas kinerja yang disusun.

Pelaporan kinerjaLangkah akhir dari anggaran berbasis kinerja adalah pertanggungjawaban kinerja yang

dituangkan dalam laporan akuntabilitas kinerja yang disusun secara jujur, obyektif dan transparan. Laporan akuntabilitas kinerja menguraikan tentang pertanggungjawaban pelaksanaan tugas dan fungsi dalam rangka pencapaian visi dan misi serta berguna sebagai bahan evaluasi atau umpan balik bagi pihak pihak yang berkepentingan.

Sesuai dengan Peraturan Pemerintah No. 8 tahun 2006 tentang Pelaporan Keuangan dan Kinerja Instansi Pemerintah, maka instansi-instansi pemerintah diwajibkan untuk mempertanggungjawabkan pelaksanaan tugas pokok dan fungsinya serta kewenangan pengelolaan sumber daya dengan didasarkan suatu perencanaan strategis yang ditetapkan oleh masing-masing instansi. Laporan tersebut menggambarkan kinerja instansi pemerintah melalui Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (SAKIP), meliputi perencanaan stratejik, perencanaan kinerja, pengukuran kinerja, dan pelaporan kinerja.

Penghargaan dan Hukuman (Reward and Punishment)Pelaksanaan penganggaran berdasarkan kinerja sulit dicapai dengan optimal tanpa didukung

dengan penerapan insentif atas kinerja yang dicapai dan hukuman atas kegagalannya. Pemberian reward dan punishment ini perlu dilakukan untuk mendorong instansi pemerintah untuk menerapkan kinerja yang lebih baik mengingat masih banyak kekurangan yang diterapkan di lapangan dan rendahnya komitmen untuk melaksanakan peraturan tersebut.

Penerapan insentif di sektor publik bukan hal yang mudah untuk dilaksanakan karena penerapan sistem insentif perlu didukung oleh mekanisme non keuangan, terutama keinginan dan kebutuhan atas pencapaian kinerja. Hal ini dapat tumbuh misalnya jika ada aturan bahwa lembaga / unit kerja yang mencapai kinerja dengan baik dapat memperoleh prioritas atas anggaran berikutnya walaupun alokasi anggaran telah ditentukan oleh prioritas kebijakan dan program. Hal lain yang bisa menjadi insentif bagi pencapaian kinerja adalah bertambahnya fleksibilitas bagi pihak manajer dalam mengelola keuangan publik dan kepastian atas pendanaan suatu program dan kegiatan.

Anggaran Berbasis Kinerja 3

Pendekatan lain dalam pemberian insentif adalah berdasarkan kapasitas yang dimiliki oleh suatu lembaga dalam mencapai suatu target kinerja. Apabila suatu lembaga dapat mencapai target yang ditetapkan, dapat diberikan keleluasaan yang lebih dalam mengelola anggaran yang dialokasikan sesuai dengan kapasitas yang dimiliki. Hal ini memungkinkan setiap lembaga untuk maju dan berkembang secara konsisten dengan kapasitas yang mereka miliki.

Bentuk lain untuk peningkatan kinerja melalui insentif atau disinsentif yaitu penerapan efisiensi (savings) yang dapat dilakukan untuk program dan kegiatan yang bersifat pelayanan publik. Alokasi anggaran untuk setiap program dan kegiatan tersebut dikurangi dengan jumlah tertentu untuk penghematan dalam rangka meningkatkan efisiensi atas pelayanan yang diberikan.

Peluang dan TantanganPenerapan anggaran berbasis kinerja ditujukan untuk menciptakan tata kelola pemerintahan

yang lebih baik (good governance) yaitu penyelenggaraan kepemerintahan yang berorientasi kepada pelanggan / masyarakat. Tata kelola yang baik membuat pengelolaan urusan masyarakat dengan cara yang transparan, akuntabel, partisipatif dan berkesetaraan. Tata kelola yang baik juga mencakup partisipasi dalam pembuatan kebijakan publik yang efektif, penegakan hukum dan sistem peradilan yang independen, checks and balances, dan adanya lembaga pengawas yang efektif. Dengan adanya good governance ini maka celah penyimpangan penggunaan anggaran yang rawan korupsi dapat diminimalisir.

Penerapan penganggaran berbasis kinerja di Indonesia mempunyai tantangan yang tidak ringan karena berubahnya sistem penganggaran. Tantangan yang lebih berat adalah mengubah mind set tidak hanya pada lingkungan Pemerintah (eksekutif), tetapi juga Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) sebagai lembaga legislatif. Mind set DPR dalam rangka pembahasan dan penetapan Anggaran Pendapatan Belanja Negara (APBN) diharapkan juga berubah menjadi output base, tidak lagi input base.

Lambatnya anggaran di awal-awal tahun anggaran, menjadikan kegiatan sering tertunda dan tidak sesuai jadwal yang diharapkan. Hal ini biasanya terjadi untuk kegiatan-kegiatan kecil di daerah sehingga kegiatan menumpuk di akhir tahun anggaran yang mengakibatkan output dan outcome tidak optimal. Apalagi ada anggapan bahwa “jangan sampai ada anggaran tersisa agar ada kenaikan untuk anggaran tahun depan”, sehingga masih timbul pola tradisional, bukan lagi anggaran berbasis kinerja, namun anggaran berbasis kegiatan.

KesimpulanAnggaran berbasis kinerja merupakan metode penganggaran bagi manajemen untuk

mengaitkan setiap pendanaan yang dituangkan dalam kegiatan-kegiatan dengan keluaran dan hasil yang diharapkan termasuk efisisiensi dalam pencapaian hasil dari keluaran tersebut. Pemerintah Indonesia telah melakukan persiapan pelaksanaan Anggaran Berbasis Kinerja dengan mengeluarkan berbagai peraturan perundang-undangan serta petunjuk teknis dan pelaksanaannya. Berdasarkan paket undang-undang keuangan negara terjadi perubahan mindset pengelolaan keuangan negara yang lebih mengedepankan efisiensi dan efektivitas serta mendorong terwujudnya akuntabilitas dan transparansi. Perubahan paradigma baru seharusnya didukung oleh personalia atau sumberdaya manusia yang handal, memiliki kompetensi yang sesuai dan memiliki kinerja yang jelas dan terukur.

Walau demikian belum semua aturan tersebut diimplementasikan dengan baik dan konsisten. Masih kurangnya pemahaman semua pihak tentang peraturan perundang-undangan yang berlaku dan masih lemahnya komitmen untuk melaksanakannya menjadikan implementasi anggaran berbasis kinerja belum berjalan dengan baik. Oleh karena itu dibutuhkan kesadaran (awareness) dan komitmen yang tinggi dari seluruh pihak untuk menerapkan anggaran berbasis kinerja ini sehingga dapat tercipta tata kelola pemerintahan yang lebih baik (good governance).

Anggaran Berbasis Kinerja 4