STRATEGI DAN KEBIJAKAN PEMERINTAH DAERAH DALAM PENGENTASAN KEMISKINAN DIINDONESIAISBN 978-602-8254-64-9

Perpustakaan Nasional RI: Katalog Dalam Terbitan (KDT)

Strategi Dan Kebijakan Pemerintah Daerah Dalam Pengentasan Kemiskinan Di Indonesia /Syamsuddin./et al.-Cet. 1.Makassar: Yapma, 2011. x, 186 hlm.: 25 cm

BibliografiISBN 978-602-8254-64-9

1. Strategi dan Kebijakan Pengentasan Kemiskinan-Indonesia I. Judul

Tim PenelitiSyamsuddin, S.Hum (Koordinator Peneliti)

Prof. Dr. Makmur, M.Si (Peneliti)Drs. Sulaeman Fattah, M.Si (Peneliti)Prof. Amir Imbaruddin, MDA, Ph.D (Peneliti)Drs.Wahidin, M.Si (Peneliti)Nuraeni Sayuti, SE, M.Si (Peneliti)Prof. Dr. Muh. Basri, M.Si (Peneliti)Najmi Kamariah, SE, M.Si (Peneliti)Halim, SH, MH (Peneliti)Muh. Syarif Ahmad, S.Sos, M.Pd (Peneliti)Abd. Azis, S.Sos (Peneliti)

Mariati, S.Kom (Pembantu Peneliti)Ahsan Anwar, SE, M.Si (Pembantu Peneliti)A. Rasdiyanti,SS, M.Pd (Pembantu Peneliti)Astriana, SE (Pembantu Peneliti)Mariana, S.Si (Pembantu Peneliti)

EditorKoordinator : Drs. Sulaeman Fattah, M.SiAnggota : Bachtiar Reskiawan Narwis, SE

Andi Marlina, A. MdM. Rizal, A.MdAdekamwa

UNDANG-UNDANG HAK CIPTA NO. 19 TAHUN 2002 PASAL 72

1. Barangsiapa dengan sengaja dan tanpa hak melakukan perbuatan sebagaimana dimaksud dalam pasal 2ayat (1) atau pasal 49 ayat (1) dan ayat (2), dipidana penjara masing-masing paling singkat 1 (satu) bulandan/atau denda paling sedikit Rp. 1.000.000.- (satu juta rupiah), atau pidana penjara paling lama 7 (tujuh)tahun dan/atau denda paling banyak Rp. 5.000.000.000.- (lima miliar rupiah).

2. Barangsiapa dengan sengaja menyiarkan, memamerkan, mengedarkan, atau menjual kepada umum suatuciptaan atau barang hasil pelangggaran Hak Cipta atau Hak Terkait sebagaimana dimaksud pada ayat (1)dipidana dengan pidana penjara paling lama 5 (lima) tahun dan/atau denda paling banyak Rp. 500.000.000.-(lima ratus juta rupiah).

KATA SAMBUTAN

Segala Puji kami panjatkan kehadiran Allah SWT, Tuhan Yang Maha Kuasa karena

atas rahmat dan karunia-NYA STIA LAN Makassar dapat melahirkan kembali karya

ilmiah berupa laporan hasil penelitian yang dapat dijadikan sebagai referensi baik

untuk pengembangan ilmu maupun untuk pengambilan keputusan.

Sebagai pimpinan STIA LAN Makassar saya menyampaikan penghargaan dan

terima kasih yang setinggi-tingginya kepada anggota TIM Penelitian yang telah

bekerja seoptimal mungkin dalam rangka menyumbangkan suatu karya yang amat

penting, baik untuk pengembangan ilmu maupun untuk kepentingan pragmatis dalam

rangka pengambilan keputusan. Penelitian yang berjudul STRATEGI DANKEBIJAKAN PEMERINTAH DAERAH DALAM PENGENTASAN KEMISKINAN DIINDONESIA ini, dipandang relevan dalam konteks kekinian dan pada masa yangakan datang.

Disebut relevan karena kemiskinan dipandang sebagai suatu penyakit yang harus

dimusuhi dan dihilangkan tapi faktanya Kemiskinan juga masih menjadi bagian

yang abadi dalam kehidupan masyarakat manusia. Pemerintah sebagai institusi yang

paling bertanggung jawab, sudah sejak lama juga dipandang memiliki perhatian

terhadap upaya pengentasan kemiskinan. Namun hasil kinerja yang diperoleh tidak

pernah beranjak dari kegagalan. Atas fakta tersebut, maka evaluasi terhadap

kebijakan publik bidang pengentasan kemiskinan perlu mendapat perhatian. Dari

hasil penelitian ini telah memberi suatu pemahaman tentang bagaimana pemerintah

daerah dengan kebijakan publiknya mengentasi kemiskinan di daerahnya.

Makassar, Desember 2011Ketua STIA LAN Makassar,

Prof. Dr. Makmur, M.Si

iii

PRAKATA

Puji dan syukur kami panjatkan kehadirat Allah SWT atas segala

limpahan Rahmat, Taupiq dan Hidayah-Nya sehingga laporan hasil

penelitian STIA-LAN Makassar untuk tahun 2011 dengan Judul: Strategidan Kebijakan Pemerintah Daerah dalam Pengentasan Kemiskinan diIndonesia dapat diselesaikan sebagaimana waktu yang diharapkan.

Penelitian ini dilaksanakan pada 6 daerah sampel yaitu Kota

Denpasar (Bali), Kabupaten Gorontalo Utara, Kota Pontianak (Kalimantan

Barat), Kota Banjarmasin (Kalimantan Selatan), Kota Palu (Sulawesi

Tengah) dan Kota Surabaya (Jawa Timur). Kepada Narasumber,

Responden dan Pembantu Lapangan yang telah memberi data dan

informasi yang dibutuhkan dalam peneltian ini kami ucapkan terima kasih

dan penghargaan yang setinggi-tingginya.

Terima kasih dan penghargaan yang sama juga disampaikan

kepada Narasumber penilai atas masukan, saran dan koreksinya terhadap

laporan ini. Terkhusus kepada anggota tim peneliti, terima kasih atas

kerjasama dan dedikasinya yang tinggi serta upaya yang ditunjukkan

untuk menghasilkan penelitian yang baik. Semoga apa yang telah

dilakukan memberi manfaat. Amin.

Makassar, Desember 2011

Kepala Unit P3M

Drs. H. Sulaeman Fattah, M.Si

iv

iii

DAFTAR ISI

Halaman

Kata Pengantar .................................................................................... i

Kata Sambutan .................................................................................... ii

Daftar Isi .............................................................................................. iii

Daftar Gambar .................................................................................... v

Daftar Tabel ......................................................................................... vi

BAB I PENDAHULUAN...................................................................... 1

A. Latar Belakang................................................................. 1

B. Rumusan Masalah........................................................... 6

C. Tujuan dan Manfaat Penelitian ........................................ 8

BAB II TINJAUAN PUSTAKA............................................................. 9

A. Tinjauan Teori ................................................................. 9

1. Kebijakan Publik ......................................................... 9

2. Kebijakan Pelayanan Publik ....................................... 23

3. Strategi dan Kebijakan Pengentasan Kemiskinan ...... 44

4. Faktor-Faktor Penentu Implementasi Kebijakan ......... 56

B. Devinisi Operasional Variabel ......................................... 78

C. Kerangka Teoritik ............................................................ 80

D. Pertanyaan Penelitian ..................................................... 81

iv

BAB III METODOLOGI PENELITIAN................................................. 82

A. Metode Penelitian ............................................................ 82

B. Lokasi Penelitian.............................................................. 82

C. Responden dan Informan Penelitian ............................... 83

D. Teknik Pengumpulan Data .............................................. 83

E. Teknik Pengolahan dan Analisis Data ............................. 84

BAB IV HASIL PENELITIAN ............................................................... 86

A. Deskripsi Lokasi Penelitian .............................................. 86

B. Karakteristik Responden.................................................. 105

C. Pembahasan Hasil Penelitian .......................................... 108

1. Deskripsi Strategi Pengentasan Kemiskinan

Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota Di Indonesia ...... 108

2. Deskripsi Implementasi Kebijakan Pengentasan

Kemiskinan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota

Di Indonesia................................................................. 118

BAB V PENUTUP .............................................................................. 184

A. Kesimpulan ...................................................................... 184

B. Saran ............................................................................... 185

DAFTAR PUSTAKA

LAMPIRAN-LAMPIRAN

vDAFTAR GAMBAR

Gambar Judul Gambar Halaman

1. Hubungan Antar Elemen kebijakan Publik.......................... 15

2. Model Kelembagaan Pengelolaan Layanan Publik.............. 32

3. Model Kelembagaan Organisasi Pelayanan ...................... 35

4. Tujuan Kebijakan Sosial.. 60

4. Kerangka Teoritik ............................................................... 80

vi

DAFTAR TABEL

Tabel Judul Tabel Halaman

1. Karakteristik Responden Penelitian ..... 107

2. Deskripsi Strategi dan Program Pengentasan Kemiskinan

Kabupaten/Kota di Indonesia.............................................. 108

3. Tanggapan Responden tentang ketepatan waktu

penyampaian informasi dari pimpinan organisasi kepada

para stafnya dalam implementasi kebijakan pengentasan

kemiskinan di Indonesia...................................................... 117

4. Tanggapan Responden tentang transparansi informasi

pemerintah daerah dalam implementasi kebijakan

pengentasan kemiskinan di Indonesia................................ 119

5. Tanggapan Responden tentang konfirmasi pengelola

kebijakan untuk mendapatkan kejelasan informasi yang

tidak dipahami dengan jelas dalam implementasi

kebijakan pengentasan kemiskinan di

Indonesia............................................................................ 121

6. Tanggapan Responden tentang transparansi informasi

pemerintah daerah pada tahap pelaksanaan pengentasan

kemiskinan di Indonesia ..................................................... 123

vii

7. Tanggapan Responden tentang Informasi pada tahap

penyusunan anggaran dan pelaksanaan kebijakan

pengentasan kemiskinan di Indonesia diterapkan secara

konsisten............................................................................. 125

8. Tanggapan Responden tentang kemampuan pelaksana

implementasi kebijakan pengentasan kemiskinan di

Indonesia dalam menyelesaikan tugas-tugasnya sesuai

tahapan/ jadwal yang telah ditetapkan................................ 132

9. Tanggapan Responden tentang pegawai yang dipilih

untuk menjadi pelaksana implementasi kebijakan

pengentasan kemiskinan di Indonesia telah memiliki

kualifikasi pendidikan sesuai dengan kebutuhan.............. 134

10. Tanggapan Responden tentang pelaksana implementasi

kebijakan pengentasan kemiskinan di Indonesia sudah

mengikuti diklat teknis yang mendukung pelaksanaan

tugas mereka................................................................ ...... 136

11. Tanggapan Responden tentang aplikasi hasil pelatihan

dalam mendukung pelaksanaan kebijakan pengentasan

kemiskinan di Indonesia...................................................... 138

12. Tanggapan Responden tentang jalannya arus informasi

yang berhubungan dengan implementasi kebijakan

viii

pengentasan kemiskinan di Indonesia................................ 140

13. Tanggapan Responden tentang jalannya arus informasi

mengenai data kepatuhan dari para pelaksana

implementasi kebijakan pengentasan kemiskinan di

Indonesia terhadap peraturan dan regulasi pimpinan yang

telah ditetapkan................................................................... 142

14. Tanggapan Responden tentang pihak yang terlibat dalam

implementasi kebijakan pengentasan kemiskinan di

Indonesia dalam melaksanakan tugasnya sudah sesuai

dengan kewenangannya..................................................... 144

15. Tanggapan Responden tentang sikap pimpinan unit kerja

dalam kewenangan yang sudah dilimpahkan kepada

pengelola kebijakan kebijakan pengentasan kemiskinan

di Indonesia........................................................................ 146

16. Tanggapan Responden tentang ketersediaan peralatan

yang digunakan untuk mendukung kelancaran

implementasi kebijakan pengentasan kemiskinan di

Indonesia............................................................................ 148

17. Tanggapan Responden tentang pemanfaatan peralatan

yang tersedia secara optimal oleh pelaksana

implementasi kebijakan pengentasan kemiskinan di

ix

Indonesia............................................................................ 150

18. Tanggapan Responden tentang sikap pimpinan unit kerja

kepada pengelola kebijakan yang menjalankan tugas

sesuai dengan aturan yang ditetapkan dalam

pelaksanaan implementasi kebijakan pengentasan

kemiskinan di Indonesia...................................................... 158

19. Tanggapan Responden tentang sistem pengawasan yang

diterapkan oleh pimpinan unit berkaitan dengan

implementasi kebijakan pengentasan kemiskinan di

Indonesia............................................................................ 160

20. Tanggapan Responden tentang pembuatan laporan dan

perkembangan setiap item implementasi kebijakan

pengentasan kemiskinan di Indonesia......................... 162

21. Tanggapan Responden tentang proses pelaksanaan

implementasi kebijakan pengentasan kemiskinan di

Indonesia apakah berpedoman pada aturan yang telah

ditetapkan........................................................................... 164

22. Tanggapan Responden tentang pertanggungjawaban

pelaksanaan kebijakan pengentasan kemiskinan di

Indonesia dilakukan pada setiap akhir tahun

anggaran............................................................................. 166

x23. Tanggapan Responden tentang fungsi pengawasan

DPRD dalam melakukan peninjauan ke lokasi

pelaksanaan implementasi kebijakan pengentasan

kemiskinan di Indonesia..................................................... 168

24. Tanggapan Responden tentang fungsi pengawasan

DPRD dalam melakukan hearing (meminta penjelasan)

kepada pengelola kebijakan pengentasan kemiskinan di

Indonesia............................................................................ 170

25. Tanggapan Responden tentang alur pelaksanaan

implementasi kebijakan pengentasan kemiskinan di

Indonesia apakah sudah memiliki

SOP.................................................................................... 176

26. Tanggapan Responden tentang peran SOP dalam

mengoptimalkan hasil kebijakan pengentasan kemiskinan

di Indonesia.................................................................... ..... 178

27. Tanggapan Responden tentang penerapan fungsi

koordinasi dalam menyikapi berbagai masalah yang

muncul pada tahap pelaksanaan implementasi kebijakan

pengentasan kemiskinan di Indonesia................................ 180

1BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Berdasarkan Peraturan Presiden No. 15 Tahun 2010 tentang

Percepatan Pengentasan Kemiskinan (PPK), pemerintah menetapkan upaya

penanggulangan kemiskinan sebagai satu dari beberapa prioritas. Perpres

tersebut menjelaskan bahwa sasaran yang hendak di capai dalam lima tahun

adalah berkurangnya jumlah penduduk miskin absolute sebesar 8,2 persen

dari tingkat kemiskinan.

Pemerintah telah melaksanakan program penanggulangan

kemiskinan sejak tahun 1960-an melalui strategi pemenuhan kebutuhan

pokok rakyat yang tertuang dalam pembangunan nasional berencana

delapan tahun (penasbede). Program tersebut terhenti di tengah jalan akibat

krisis politik tahun 1965 (Badan Perencanaan Pembanguan Nasional, 2007).

Sejak tahun 1970-an pemerintah menggulirkan kembali program

penanggulangan kemiskinan melalui rencana pembangunan lima tahun

(repelita), khususnya repelita I-IV yang di tempuh secara reguler melalui

program sektoral dan regional. Pada repelita V-VI pemerintah melaksanakan

program penanggulangan kemiskinan dengan strategi khusus menuntaskan

masalah kesenjangan sosial ekonomi (TKPK, 2007). Jalur pembangunan

ditempuh secara khusus dan mensinergikan program reguler sektoral dan

2regional yang dalam koordinasi inpres nomor 3 tahun 1993 tentang

peningkatan penanggulangan kemiskinan yang akhirnya diwujudkan melalui

program IDT (inpres desa tertinggal). Repelita V-VI pun gagal akibat krisis

ekonomi dan politik tahun 1997. Selanjutnya guna mengatasi dampak krisis

lebih buruk, pemerintah mengeluarkan program jaring pengaman sosial (JPS)

yang dikoordinasi melalui keppres nomor 190 tahun 1998 tentang

pembentukan gugus tugas peningkatan jaring pengaman sosial (Bappenas,

2007).

Permasalahan kemiskinan di Indonesia semakin penting maka,

melalui keputusan presiden (Keppres) No. 124 Tahun 2001 unto No. 34 dan

nomor 8 tahun 2002 maka dibentuklah komite penanggulangan kemiskinan

(KPK) yang berfungsi sebagai forum lintas pelaku dalam melakukan

koordinasi perencanaan, pembinaan, pemantauan dan pelaporan seluruh

upaya penanggulangan kemiskinan. Untuk lebih mempertajam keberadaan

komite penanggulangan kemiskinan maka dikeluarkanlah Permendagri No.

42 Tahun 2010 tentang Tim Kooordinasi Pengentasan Kemiskinan (TKPK).

Keberadaan TKPK diharapkan melanjutkan dan memantapkan hasil-

hasil yang telah dicapai oleh KPK (TKPK, 2010). Sesuai dengan Peraturan

Presiden No. 15 Tahun 2010 tugas dari TKPK adalah melakukan langkah-

langkah konkret untuk mempercepat pengurangan jumlah penduduk miskin

diseluruh wilayah NKRI melalui koordinasi dan sinkronisasi dan pelaksanaan

penajaman kebijakan penanggulangan kemiskinan.

3Sebagai wujud gerakan bersama dalam mengatasi kemiskinan dan

mencapai tujuan pembangunan milenium (MDGS), strategi penanggulangan

kemiskinan daerah (SKPD) telah disusun dan dijabarkan melalui proses

parsitipatif dengan melibatkan seluruh steke holders pembangunan di

daerah. SPK menggunakan pendekatan berbasis hak (right-based approach)

sebagai pendekatan utama dengan menegaskan adanya pencapaian secara

bertahap dengan progresif dalam penghormatan, perlindungan, dan

pemenuhan hak dasar rakyat, memberikan perhatian terhadap perwujudan

kesetaraan dan keadilan gender, dan percepatan pengembangan wilayah.

Kemiskinan merupakan masalah yang dialami oleh hampir semua

daerah, terutama daerah yang padat penduduknya dan daerah yang memiliki

sumber daya alam yang terbatas. Pemerintah memandang kemiskinan

merupakan masalah yang bersifat multidimensi dan multi sektor yang harus

segera di atasi karena menyangkut harkat dan martabat manusia, sehingga

pemerintah berupaya memecahkan persoalan kemiskinan dengan berbagai

program.

Persoalan kemiskinan bukan hanya berdimensi ekonomi tetapi juga

sosial, budaya, politik juga ideologi. Secara umum kondisi kemiskinan

tersebut ditandai kerentanan, ketidakberdayaan, keterisolasian, dan

ketidakmampuan untuk menyampaikan aspirasi dan kebutuhannya. Berkaitan

dengan sifat kemiskinan yang multi dimensi tersebut maka kemiskinan telah

menyebabkan dampak yang juga beragam dalam kehidupan nyata, antara

4lain: (1) secara sosial ekonomi dapat menjadi beban masyarakat, (2)

rendahnya kualitas dan produktivitas masyarakat (3) rendahnya partisipasi

masyarakat, (4) menurunnya ketertiban umum dan ketentraman masyarakat ,

(5) menurunnya kepercayaan masyarakat terhadap birokrasi dalam

memberikan pelayanan kepada masyarakat, dan (6) kemungkinan

merosotnya mutu generasi yang akan datang (Rencana Strategis

Departemen Pemukiman dan Prasarana Wilayah, 2002).

Indikasi tersebut diatas merupakan kondisi yang paling terkait dan

saling mempengaruhi satu sama lain.langkah prioritas pemerintah dalam

jangka pendek, pertama, untuk mengurangi kesenjangan antar daerah antara

lain dengan (1) penyediaan sarana irigasi, air bersih, dan sanitasi dasar

terutama daerah-daerah langka sumber air bersih; (2) pembangunan jalan,

jembatan, dan dermaga terutama daerah terisolasi dan tertinggal; serta (3)

redistribusi sumber dana kepada daerah-daerah yang memiliki pendapatan

rendah dengan instrumen dana alokasi khusus (DAK). Kedua, untuk

perluasan kesempatan kerja dan berusaha dilakukan melalui: bantuan dana

stimulan untuk modal usaha terutama melalui kemudahan dalam mengakses

kredit mikro dan ukm. Pelatihan keterampilan kerja untuk meningkatkan

kulaitas tenaga kerja, peningkatan inventasi dan revitalisasi industri termasuk

industri padat tenaga kerja, pembangunan sarana dan prasarana berbasis

masyarakat yang padat. Pekerja ketiga, khusus untuk pemenuhan hak

dasar penduduk miskin secara langsung diberikan pelayanan antara lain (1)

5pendidikan gratis bagi penuntasan wajib belajar 9 tahun termasuk bagi murid

dari keluarga miskin dan penunjangnya; serta (2) jaminan pemeliharaan

kesehatan gratis bagi penduduk miskin di puskesmas dan rumah sakit kelas

3 (Tiga).

Dalam hal mencapai ketiga langkah prioritas tersebut maka yang

akan dikembangkan dalam budaya pembangunan di indoneisa adalah

pemberdayaan masyarakat miskin, mulai dari perencanaan program

pembangunan, baik penentuan kebijakan dan penganggarannya, sampai

pelaksanaan program serta monitoring dan evaluasinya.

Analisis dampak kebijakan publik merupakan fokus pembicaraan

yang menarik untuk dicermati karena tiga hal penting.pertama.konteks

desentralisasi pemerintahan yang mewarnai wacana penyelenggaraan

pemerintah di berbagai negara, termasuk di Indonesia. Kedua, studi tentang

dampak kebijakan yang senantiasa dikritis oleh berbagai pihak (kalangan

akademis dan praktiksi). Ketiga, esensi dan urgensi evaluasi kebijakan publik

dengan kemanfaatan kebijakan yang di evaluasi terlihat melalui dampaknya

terhadap sasaran (target) yang dituju.

Tingginya angka penduduk miskin menuntut dilakukannya langkah-

langkah konkrit dan mendasar untuk menekan angka tersebut. Dengan

perkataan lain, diperlukan kebijakan spesifik untuk meningkatkan

kesejahteraan masyarakat melalui program atau kebijakan yang berpihak

pada si miskin. Kebijakan dan program penanggulanan kemiskinan secara

6makro masih belum tepat sasaran dan masih berorientasi pada pertumbuhan

ekonomi makro serta memposisikan masyarakat sebagai obyek sehingga

masyarakat tidak terlibat dalam keseluruhan proses penanggulanan

kemiskinan.

Selama ini strategi dan kebijakan pemerintah daerah dalam

pengentasan kemiskinan di Indonesia belum bisa berjalan secara optimal, hal

itu diduga disebabkan oleh beberapa faktor antara lain:

1. Angka kemiskinan yang masih tinggi (Gagal mencapai target 8,2

persen dari tingkat kemiskinan pada Tahun 2010)

2. Program pengentasan kemiskinan yang sangat banyak tapi tidak

terkoordinasi dengan baik.

3. Kebijakan dan program pengentasan kemiskinan ada pada semua

level pemerintah (Pusat, Provinsi dan Kabupaten/Kota) tapi tidak ada

sinkronisasi.

4. Keterlibatan Institusi dan atau SKPD yang sangat banyak tapi tidak

efektif.

5. Implementasi kebijakan/program yang masih sangat lemah.

B. Rumusan masalah

Permasalahan kemiskinan dengan berbagai karakteristiknya ini tidak

mudah dipecahkan tanpa adanya keterlibatan semua unsur karena kunci

7utama dari upaya penanggulangan kemiskinan di daerah adalah

terbangunnya serta melembaganya jaringan koordinasi, komunikasi dan

kerjasama dari tiga pilar yang ada di daerah: pemerintah daerah, masyarakat,

dan kelompok peduli (LSM, swasta, perguruan tinggi, ulama/tokoh

masyarakat dan pers).

Permasalahan kemiskinan dapat ditanggulangi jika tiga komponen

tersebut salin kerjasama dalam semangat kebersamaan dan berpartisipasi

mencapai alternatif pemecahan masalah. Peran pemda dalam membangun

daerah menjadi titik sentral karena daerah telah di beri kewenangan untuk

mengatur otonominya sendiri agar mampu mandiri. Hal ini merupakan

perubahan besar dalam sejarah tata pemerintahan, perubahan yang terjadi

pada saat diberlakukannya UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang pemerintahan

daerah yang menimbulkan perbedaan persepsi tentang kebijakan

pembangunan dan pola penanggulangan kemiskinan. Perkembangan

pelaksanaan otonomi daerah dan derasnya arus pemikiran baru yang

berkembang dalam jargon-jargon reformasi telah membawa paradigma baru

dalam penyelenggaraan pembangunan daerah.

Berdasarkan uraian dalam latar belakang maka rumusan masalah

dalam penelitian ini adalah: Bagaimanakah strategi dan kebijakan

pemerintahan daerah dalam pengentasan kemiskinan di Indonesia?

8C. Tujuan dan manfaat penelitian

a. Tujuan penelitian

Adapun tujuan penelitian ini adalah untuk mengetahui

Bagaimanakah strategi dan kebijakan pemerintah daerah dalam

pengentasan kemiskinan di Indonesia.

b. Manfaat penelitian

1. Manfaat teoritis yang diharapkan dari hasil penelitian ini adalah

diharapkan dapat memperkaya khasanah pengembangan ilmu

administrasi publik khususnya terkait dengan kebijakan

pemerintah daerah dalam pengentasan kemiskinan di Indonesia.

2. Sedangkan manfaat praktis yang diharapkan dari hasil penelitian

ini adalah dapat memberikan saran dan rekomendasi kebijakan

dalam kerangka kebijakan pemerintah daerah dalam pengentasan

kemiskinan di Indonesia.

9BAB II

TINJAUAN PUSTAKA

A. Tinjauan Teori

1. Kebijakan Publik

Istilah kebijakan atau kebijakan publik sudah sering kita dengar

melalui berbagai media massa (baik melalui surat kabar, televisi, ataupun

internet) maupun dalam pembicaraan sehari-hari. Istilah tersebut sering

dikaitkan dengan bidang tertentu misalnya kebijakan ekonomi. Kebijakan

ekonomi, kebijakan pendidikan, kebijakan tenaga kerja, dan lainnya; atau

dibicarakan ketika dikaitkan suatu persoalan (masalah) yang terjadi dalam

kehidupan kita, misalnya kebijakan pembinaan pedagang kaki lima, kebijakan

pemberantasan korupsi, kolusi dan nepotisme, kebijakan pemberdayaan

masyarakat, dan lain-lain

Masalah-masalah yang tumbuh dan berkembang dalam masyarakat

suatu negara kalau di angkat ke atas pentas politik akan merupakan masalah

yang mendesak untuk di pecahkan pemerintah. Masalah-masalah itu hidup,

seperti hidupnya suatu masyarakat yang dinamis. Itulah sebabnya birokrasi

pemerintah mempunyai kepentingan terhadap pemecahan masalah-masalah

publik, dalam arti mempunyai tanggung jawab untuk bertindak dalam

memecahkan persoalan tersebut melalui suatu kebijakan publik.

10

a. Pengertian dan hakekat kebijakan publik

Berangkat dari pemahaman bahwa kebijakan merupakan

tindakan-tindakan yang diambil oleh pemerintah untuk tujuan tertentu, dan

pemahaman bahwa konsep publik berkaitan dengan kepentingan banyak

orang (umum), maka dapat di kemukakan beberapa pendapat mengenai

pengertian kebijakan publik.

Sebagian besar ahli memberi pengertian kebijakan publik dalam

kaitannya dengan keputusan atau ketetapan pemerintah untuk melakukan

suatu tindakan yang di anggap akan membawa dampak baik bagi

kehidupan warganya. Bahkan dalam pengertian yang lebih luas.

Kebijakan publik sering diartikan sebagai apa saja yang dipilih oleh

pemerintah untuk dilakukan atau tidak dilakukan; hal ini dapat kita lihat

dari pengertian yang disampaikan oleh Wool (dalam Tangkilisan, 2003),

yang menurutnya kebijakan publik ialah sejumlah aktivitas pemerintah

untuk memecahkan masalah di masyarakat, baik secara langsung

maupun berbagai lembaga yang mempengaruhi kehidupan masyarakat.

Dalam pelaksanaan kebijakan publik terdapat tiga tingkat

pengaruh sebagai implikasi dari tindakan pemerintah tersebut yaitu: (1)

adanya pilihan kebijakan atau keputusan yang di buat oleh politisi,

pegawai pemerintah atau yang lainnya yang bertujuan menggunakan

11

kekuatan publik untuk mempengaruhi kehidupan masyarakat : (2) adanya

out put kebijakan, dimana kebijakan yang diterapkan pada level ini

menuntut pemerintah untuk melakukan pengaturan,penganggaran

pembentukan personil dan membuat regulasi dalam bentuk program yang

akan mempengaruhi kehidupan masyarakat; (3) adanya dampak

kebijakan yang merupakan efek pilihan kebijakan yang mempengaruhi

kehidupan masyarakat.

Tidak berbeda jauh dengan pendapat tersebut, maka Thomas R

Dye (dalam Islamy, 2005) mendefinisikan kebijakan publik sebagai

whatever govemments chose to do or not to do, yaitu segala sesuatu

atau apapun yang dipilih oleh pemerintah untuk dilakukan atau tidak

dilakukan. Dye juga memaknai kebijakan sebagai suatu upaya untuk

mengetahui apa sesungguhnya yang dilakukan oleh pemerintah,

mengapa mereka melakukannya, dan apa yang menyebabkan mereka

melakukannya secara berbeda-beda. Dia juga mengatakan bahwa

apabila pemerintah memilih untuk melakukan suatu tindakan maka,

tindakan tersebut harus memiliki tujuan. Kebijakan publik tersebut harus

meliputi semua tindakan pemerintah, bukan hanya merupakan keinginan

atau pejabat pemerintah saja.disamping itu, sesuatu yang tidak

dilaksanakan oleh pemerintah pun termasuk kebijakan publik. Hal ini

disebabkan karena sesuatu hal yang tidak dilakukan oleh pemerintah

12

akan mempunyai pengaruh yang sama besar dengan sesuatu yang

dilakukan oleh pemerintah.

Anderson (dalam Widodo, 2007) mengartikan kebijakan publik

sebagai serangkaian tindakan yang mempunyai tujuan tertentu yang

diikuti dan dilaksanakan oleh pelaku atau sekelompok pelaku guna

memecahkan masalah tertentu. Lebih lanjut dikatakan anderson ada

elemen-elemen penting yang terkandung dalam kebijakan publik antara

lain adalah; (1) mempunyai tindakan-tindakan yang berorientasi pada

tujuan; (2) berisi tindakan-tindakan pemerintah; (3) merupakan apa yang

benar-benar dilakukan oleh pemerintah, bukan merupakan apa yang

masih di maksudkan untuk dilakukan; (4) bersifat positif dalam arti

merupakan tindakan pemerintah mengenai segala sesuatu masalah

tertentu, atau bersifat negatif dalam arti merupakan keputusan pemerintah

untuk tidak melakukan sesuatu; (5) kebijakan pemerintah setidak-tidaknya

dalam arti yang positif didasarkan pada peraturan perundangan yang

bersifat mengikat dan memaksa.

Beragam pengertian mengenai kebijakan publik merupakan

penjelasan ringkas yang berupaya untuk menerangkan berbagai kegiatan

mulai dari pembuatan keputusan-keputusan, penerapan, dan evaluasinya

telah banyak upaya untuk mendefisinikan kebijakan publik secara jelas,

namun pengertiannya tetap saja menyentuh wilayah-wilayah yang

seringkali tumpang tindih, ambigu dan luas.

13

Parsons menyatakan kebijakan publik adalah sebagai

perwujudan keinginan dari para sarjana sosial untuk mencegah masalah-

masalah sosial dilapangan (close the gap betweenknowledge and policy)

(Parsons, 2005: 21) oleh karenanya kebijakan publik dipandang sebagai

pedoman atau penuntun yang dipilih oleh pengambilan keputusan untuk

mengendalikan aspek tertentu dari masalah sosial.

Sebagai suatu penuntun, maka kebijakan publik memberikan

arah tindakan bagi sejumlah program dan proyek yang membutuhkan

keputusan-keputusan besar dan kecil. Arah tindakan ini di hasilkan

melalui proses pemilihan oleh pengambil kebijakan dari sejumlah alternatif

pilihan yang tersedia sehingga tindakan ini merupakan tindakan yang

sengaja. Pilihan tersebut tidak bermaksud memecahkan semua masalah.

Tetapi memberikan solusi dari suatu yang terbatas.

b. Elemen-elemen kebijakan publik

Berdasarkan pengertian atau definisi yang telah di bahas

sebelumnya, maka dapat dinyatakan bahwa kebijakan publik memiliki

elemen-elemen sebagaimana dikemukakan oleh Anderson (dalam

Widodo, 2007)

a) Kebijakan publik merupakan tindakan yang selalu berorientasikepada tujuan bukan sesuatu yang muncul begitu saja.

b) Kebijakan publik merupakan suatu rangkaian tindakan yang terkaitsatu sama lain yang di lakukan secara konsisten, mulai daripembentukan agenda, kemudian di susul dengan perumusan atauformulasi kebijakan, di lanjutkan dengan implementasi sampaidengan evaluasi kebijakan tersebut.

14

c) Kebijakan publik itu merupakan sesuatu yang senyatanya dilakukan oleh pemerintah, bukan yang hendak di lakukan atau yangmereka katakan hendak di lakukan.

d) Setiap kebijakan selalu memiliki elemen-elemen apakah itu sifatnyapositif ataukah negatif. Di katakan positif karena apa yang diputuskan oleh pemerintah biasanya untuk menyelesaikan sebuahpersoalan, dan dikatakan negatif karena pemerintah dapat sajatidak melakukan apa-apa untuk menyelesaikan persoalan yangdalam masyarakat.

e) Kebijakan yang dibuat dalam sebuah negara pasti punya dasarhukumnya. Bukan yang dibuat dengan sekendak hati penguasasaja. Dan dikatakan otoratif karena mengandung makna yangsifatnya mengikat.

Dalam pandangan beberapa ahli seperti Thomas R Dye, William

Dun dan Mustopadidjaja (dalam Widodo, 2006:13) bahwa terdapat

elemen-elemen dalam kebijakan publik antara lain: kebijakan publik,

pelaku kebijakan, lingkungan kebijakan, dan kelompok sasaran kebijakan.

Elemen-elemen tersebut dapat dijelaskan sebagai berikut:

a) Pelaku kebijakan, dalam hal ini adalah para pemegang kekuasaan dan

pengambilan keputusan, merekalah yang membuat dan menjadikan

sumber munculnya suatu kebijakan dan yang biasanya menjadi isu

studi adalah adanya konflik kepentingan dan bagaimana

menyelesaikannya.

b) Linkungan, merupakan sumber munculnya kebijakan, dalam sebuah

sistem, linkungan inilah yang menjadi fase input dimana dari sinilah

muncul kebutuhan.permintaan, harapan, keluhan dan yang sejenisnya

yang merupakan cikal bakal kebijakan.

15

c) Isi kebijakan atau kebijakan itu sendiri, yang menjadi objek studinya

adalah bagaimana proses pembuatan kebijakan dan sratafikasi atau

tingkatan kebijakan. Kebijakan merupakan keputusan atas sejumlah

pilihan yang kurang lebih berhubungan satu sama lain yang

dimaksudkan untuk mencapai sejumlah tujaun tertentu

d) Kelompok sasaran yaitu masyarakat. Ada yang berpendapat orang

atau sekelompok orang, atau organisasi-organisasi dalam masyarakat

yang perilaku atau keadaannya ingin dipengaruhi oleh kebijakan

bersangkutan atau mempunyai kewajiban menjalankan kebijakan.

Hubungan antar elemen-elemen kebijakan publik dapat

dijelaskan dalam gambar berikut:

Gambar 1. Hubungan antar elemen kebijakan publik

Dari bagan tersebut dapat dilihat bahwa seluruh elemen-elemen

tersebut saling berhubungan satu sama lain, dimana aksi dari yang satu

dapat memunculkan reaksi dari yang lain menghasilkan hubungan timbal

Pelaku Kebijakan

Isi Kebijakan

Kelompok Sasaran

Lingkungan Kebijakan

16

balik. Pada satu waktu lingkungan (kebutuhan) dapat menjadi sumber

masalah bagi pelaku kebijakan, tapi di waktu yang lain kebijakan yang

dibuat para pelaku kebijakan justru menjadi penyebab munculnya reaksi

(keluhan) dari lingkungan.

Sebagai sebuah sistem yang terdiri atas sub-sistem atau elemen,

komposisi dari kebijakan dapat dilihat dari dua perspektif, yaitu proses

kebijakan dan struktur kebijakan. Dari sisi proses kebijakan, terdapat

tahap-tahap sebagai berikut: identifikasi masalah dan tujuan, formulasi

kebijakan, pelaksanaan, dan evaluasi kebijakan, sedangkan dari segi

struktur terdapat beberapa unsur, yaitu (a) tujuan kebijakan; (b) masalah

sebagai dasar perlunya suatu kebijakan dibuat, sehingga masalah

merupakan salah satu unsur penting dari kebijakan; (c) tuntutan

(demand), dimana tuntutan-tuntutan kebijakan (policy demand) berupa

desakan agar pejabat-pejabat pemerintah mengambil tindakan atau tidak

mengambil tindakan mengenai suatu masalah tertentu; (d) dampak

(outcomes) yang merupakan tujuan lanjutan yang timbul sebagai

pengaruh dari tercapainya suatu tujuan; dan (e) sarana atau alat

kebijakan (policy instruments), misalnya kekuasaan, insentif,

pengembangan kemampuan, simbolis dan perubahan kebijakan itu

sendiri.

17

c. Dimensi-dimensi kebijakan

Untuk lebih memahami mengenai konsep kebijakan publik.

Bridgeman dan Davis (2004) menerangkan bahwa kebijakan sedikitnya

memiliki tiga dimensi yang saling bertautan. Yakni sebagai pilihan

tindakan yang legal atau sah secara hukum (authoritative choice) sebagai

hipotesis (hypothesis), dan sebagai tujuan (objective).

1. Kebijakan sebagai pilihan tindakan yang legal. Pilihan tindakandalam kebijakan bersifat legal atau otoritatif karena dibuat olehorang yang memiliki legitimasi dalam sistem pemerintahan.Keputusan-keputusan itu mengikat para pegawai negeri untukbertindak atau mengarahkan pilihan tindakan atau kegiatan sepertimenyiapkan rancangan Undang-Undang atau peraturanpemerintah untuk di pertimbangkan oleh parlemen ataumengelokasikan anggaran guna mengimplementasikan programtertentu.

2. Kebijakan sebagai keputusan legal bukan juga berarti bahwapemerintah selalu memiliki kewenangan dalam menanganiberbagai isu. Kebijakan kemudian dapat dilihat sebagai responatau tanggapan resmi terhadap isu atau masalah publik. Halberarti kebijakan adalah: (a) Kebijakan berarti pencapaian tujuanpemerintah melalui penerapan sumber-sumber publik; (b)menyangkut pembuatan keputusan-keputusan dan pengujiankonsekuensi-konsekuensinya; (c) terstruktur dengan para pemaindan langkah langkahnya yang jelas dan terukur; (d) bersifat politisyang mengekspresikan pemilihan prioritas-prioritas programlembaga eksekutif.

3. Kebijakan sebagai hipotesis. Kebijakan di buat berdasarkan teori,model atau hipotesis mengenai sebab dan akibat. Kebijakan-kebijakan senantiasa berdasarkan pada asumsi-asumsi mengenaiperilaku. Kebijakan selalu mengandung insetif yang mendorongorang untuk melakukan sesuatu atau disensif yang mendorongorang tidak melakukan sesuatu kebijakan harus mampumenyatukan pikiran-pikiran (proyeksi) mengenai keberhasilanyang akan dicapai dan mekanis mengatasi kegagalan yangmungkin terjadi.misalnya, jika pemerintah menaikkan harga BBM,maka akan banyak perusahaan menaikkan harga produksinyayang akan mengakibatkan harga barang-barang meningkat dan

18

masyarakat kelas bawah semakin sulit memenuhi kebutuhanhidupnya. Sehingga memandang kebijakan sebagai hipotesis jugamenekan pentingnya pelajaran dan temuan-temuan dari hasilimplementasi dan evaluasi.

4. Kebijakan sebagai tujuan. Kebijakan adalah a means to end, alatuntuk mencapai sebuah tujuan. Kebijakan pada akhirnyamenyangkut pencapain tujuan masyarakat (publik). Artinya,kebijakan adalah seperangkat tindakan pemerintah yang di desainuntuk mencapai hasil-hasil tertentu yang diharapkan oleh publiksebagai konstituen pemerintah. Sebuah kebijakan tanpa tujuantidak memiliki arti, bahkan tidak mustahil akan menimbulkanmasalah baru. Misalnya, sebuah kebijakan yang tidak memilikitujuan jelas.

5. Program-program akan diterapkan secara berbeda-beda, strategipencapaiannya menjadi kabur, dan akhirnya para analisis akanmenyatakan bahwa pemerintah telah kehilangan arah. Penetapantujuan juga merupakan kegiatan yang palin penting karena hanyatujuanlah yang dapat memberikan arah dan alasan kepada pilihan-pilihan publik. Dalam kenyataannya, pembuat kebijakan seringkalikehilangan arah dalam menetapkan tujuan-tujuan kebijakan solusikerap kali dipandang lebih penting dari pada masalah.

Agar kebijakan terfokus pada tujuan-tujuan yang telah ditetapkan,

pembuatan kebijakan harus dilandasi oleh lingkaran tahapan kebijakan yang

meliputi perencanaan dan evaluasi.dalam proses ini, para pembuat kebijakan

biasanya di pandu oleh pertanyaan-pertanyaan seperti: apa maksud atau

fungsi sebuah kebijakan?, bagaimana kebijakan itu akan mempengaruhi

agenda pemerintah secara keseluruhan, departemen-departemen

pemerintah, kelompok-kelompok kepentingan, dan masyarakat banyak?, apa

dan bagaimana hubungan antara alat-alat implementasinya dengan tujuan-

tujuan kebijakan?, bagaimana kebijakan ini berkaitan dengan kebijakan-

kebijakan pemerintah yang lainnya?, dapatkan kebijakan yang baru itu

menghasilkan perbedaan seperti yang diharapkan? Dalam sebuah lingkaran

19

perumusan kebijakan, pilihan-pilihan tindakan yang legal di buat berdasarkan

hipotesis yang rasional guna mencapai tujuan-tujuan kebijakan yang di

tetapkan.

Rumusan sederhana ini menunjukkan hubungan antara ketiga

dimensi kebijakan di atas, artinya kebijakan sebagai pilihan tindakan legal,

sebagai hipotesis dan sebagai tujuan merupakan tiga serangkai yang salin

mempengaruhi satu sama lain. Ketiganya merupakan persyaratan sekaligus

tantangan bagi kebijakan yang efektif.

d. Proses kebijakan publik

Dimensi paling inti dari kebijakan publik adalah proses

kebijakan. Di sini kebijakan publik dilihat sebagai sebuah proses

kegiatan atau sebagai satu kesatuan sistem yang bergerak dari satu

bagian ke bagian lain secara sinambung. Saling menentukan dan

saling membentuk.

Kebijakan publik dalam sebuah negara merupakan produk

dari berbagai aktivitas yang melewati berbagai tahapan, dan diantara

tahapan-tahapan tersebut saling terkait satu sama lain. Hal ini dapat

dilihat dari pendapat Udoji (Islamy, 2004) yang menyatakan proses

kebijakan sebagai keseluruhan tahapan yang menyangkut:

pendefinisian masalah, perumusan kemungkinan pemecahan

20

masalah, penyaluran tuntutan/aspirasi, pengesahan dan pelaksanaan/

implementasi, monitoring dan peninjauan kembali (umpan balik).

Menurut Thomas R Dye bahwa sebuah kebijakan di buat

dapat diketahui dengan mempertimbangkan sejumlah aktifitas dan

proses yang terjadi di dalam sistem politik. Thomas R Dye (Widodo,

2007:16-17) memberikan pendapat tentang proses kebijakan publik

yang terdiri atas:

a) Identifikasi masalah kebijakan (identification of policy problem)yang di lakukan melalui identifikasi apa yang menjadi tuntunan(demans) atas tindakan pemerintah.

b) Penyusunan agenda (agenda setting), merupakan aktivitasmemfokuskan perhatian pada pejabat publik dan media masaatas keputusan apa yang di putuskan terhadap masalah publiktertentu.

c) Perumusan kebijakan (policy formulation) merupakan tahapanpengusulan rumusan kebijakan melalui organisasiperencanaan kebijakan, kelompok kepentingan, birokrasipemerintah, presiden dan lembaga legislatif.

d) Pengesahan kebijakan (legitimating of policies) melalui tindakanpolitik oleh partai politik, kelompok penekanan, presiden dankongres;

e) Implementasi kebijakan (policy implementation) di lakukanmelalui birokrasi, anggaran publik dan aktivitas agen eksekutifyang terorganisasi.

f. Evaluasi kebijakan (policy evaluation) dilakukan oleh lembagapemerintah sendiri, dari luar pemerintah, pers, dan masyarakat(publik)

Dalam pandangan yang sedikit berbeda dengan apa yang

disampaikan Dye, maka james Anderson (Kurniawan, 2010)

mengemukakan tahapan dalam proses kebijakan sebagai berikut:

21

Tahap 1: agenda kebijakan, dimana sejumlah permasalahan

diantaranya banyak permasalahan lainnya yang dapat perhatian serius

dari pejabat publik.

Tahap 2: perumusan kebijakan merupakan tahapan

pengembangan usulan akan tindakan yang terakait dan dapat diterima

untuk menangani permasalahan publik

Tahap 3: adopsi kebijakan, sebagai tindakan pengembangan

dukungan terhadap sebuah proposal tertentu sehingga sebuah

kebijakan dapat dilegitimasi atau disahkan. Dalam hal ini membuat

pemerintah untuk menerima solusi tertentu tehadap masalah.

Tahap 4: implementasi kebijakan, atau aplikasi kebijakan

oleh mesin administrasi pemerintah sebagai pelaksana kebijakan.

Tahap 5: evaluasi kebijakan, sebagai upaya pemerintah

untuk menetukan apakah kebijakan efektif. Serta mengapa efektif atau

tidak efektif? Atau melakukan penilaian apakah kebijakan bekerja

dengan baik?

Selain itu Charles O. Jones (dalam Albab, 2006) sebagai

salah satu ilmuan yang banyak mengkaji teori kebijakan publik,

bahkan membagi tahap-tahap yang dilalui sebagai sebuah proses

yang sangat panjang. Yaitu tidak kurang dari 11 tahap yang akan

ditempuh. Hal yang sangat menarik dari Jones adalah (1)

mengidentifikasi masalah apa yang menyangkut kepentingan siapa,

22

(2) mengapa masalah dalam masyarakat muncul (3) bagaimana

tumbuh berkembangnya masalah tersebut dan (4) kapan dan

bagaimana masalah itu muncul.

Dari berbagai konsep atau pendapat ahli mengenai proses

atau tahapan dalam kebijakan publik (yang kemudian juga

dikembangkan sebagai tahapan perumusan kebijakan) mengantarkan

kita pada pemahaman bahwa, pada umumnya merupakan aktivitas

yang berkaitan dengan bagaimana masalah dirumuskan, agenda

kebijakan ditentukan, kebijakan dirumuskan, keputusan kebijakan

diambil, kebijakan dilaksanakan dan kebijakan dievaluasi.

Pada pemerintah daerah, lembaga sah yang membuat

perencanaan kebijakan publik adalah kepala daerah dan DPRD.

Langkah-langkah pemerintah daerah dalam membuat rencana

kebijakan menurut Nurcholis (2007:267) adalah: pertama membuat

agenda kebijakan, kedua melakukan indentifikasi kebutuhan, ketiga

membahas usulan yang kongkrit berdasarkan langkah kedua, keempat

membahas usulan yang telah disajikan secara sistematis dan logis

dalam DPRD, ke lima penetapan kebijakan dalam bentuk peraturan

daerah, dan keenam melaksanakan kebijakan yang telah di tetapkan

dalam peraturan daerah tersebut oleh pemerintah daerah.

Langkah-langkah tersebut di atas dapat terwujud melalui

penyelenggaraan pemerintahan daerah yang demokratis, transparan

23

dan akuntabel. Daerah ada atau dibentuk untuk mensejahtrakan

masyarakat melalui public goods, public regulation dan empowerment.

Pemerintah daerah dalam memberikan pelayanan kepada

masyarakat diselaraskan dengan prinsip demokrasi transparansi,

akuntabel, partisipatif dan memperhatikan Hak Asasi Manusia sesuai

kondisi sosial budaya masyarakat setempat.

2. Kebijakan Pelayanan Publik

Penyelenggaraan pelayanan publik merupakan salah satu fungsi

utama dalam penyelenggaraan pemerintah yang menjadi kewajiban aparatur

pemerintah. Berdasarkan Keputusan Menpan No. 63/kep/m.pan7/2003

tertanggal 10 juli 2003 pada paragraph 1 butir c menyebutkan pengertian

pelayanan umum adalah sebagai kegiatan pelayanan yang dilaksanakan oleh

instansi pemerintah sebagai upaya pemenuhan kebutuhan orang,

masyarakat, instansi pemerintah dan badan hukum maupun sebagai

pelaksanaan ketentuan peraturan perundang-undangan.

Penyelenggaraan pemerintah ditunjukan kepada terciptanya fungsi

pelayanan publik (publik service). Pemerintahan yang baik cenderung

menciptakan terselenggaranya fungsi pelayanan dengan baik pula.

Sebaliknya. Pemerintahan yang buruk mengakibatkan fungsi pelayanan

publik tidak akan terselenggara dengan baik.

24

Dalam hal ini pelayanan publik merupakan masalah serius terkait

dengan penyelenggaraan pemerintah dan akuntabilitas birokrasi dalam

menjalankan kinerja dan fungsi-fungsi administrasi yang diartikan sebagai

penyediaan barang-barang dan jasa publik yang pada hakekatnya menjadi

tanggungjawab pemerintah. Karena pelayanan publik terkait erat dengan jasa

dan barang di pertukarkan maka penting pula untuk memasukkan definisi dari

publik utilities sebagai pelayanan atas komoditi berupa barang atau jasa

dengan mempergunakan sarana milik umum yang dapat dilakukan oleh

orang/badan keperdataan

Di era otonomi daerah saat ini seharusnya pelayanan publik menjadi

lebih responsif terhadap kepentingan publik, dimana paradigma pelayanan

publik beralih dari pelayanan yang sifatnya sentralistik ke pelayanan yang

lebih memberikan fokus pada pengelolaan yang beroirentasi kepuasan

pelanggan (customer-driven govemment) dengan ciri-ciri (a) lebih

memfokuskan diri pada fungsi pengaturan melalui berbagai kebijakan yang

memfasilitasi berkembangnya kondisi kondusif bagi kegiatan pelayanan

kepada masyarakat, (b) lebih memfokuskan diri pada pemberdayaan

masyarakat mempunyai rasa memiliki yang tinggi terhadap pasilitas-fasilitas

pelayanan yang telah di bangun bersama, (c) menerapkan sitem kompetensi

dalam hal. Penyediaan pelayanan publik tertentu sehingga masyarakat

memperoleh pelayanan yang berkualitas, (d) terfokus pada pencapaian visi,

misi, tujuan dan sasaran yang berorientasi pada hasil sesuai dengan

25

masukan yang digunakan, (e) lebih mengutamakan apa yang diinginkan oleh

masyarakat, (f) memberi akses kepada masyarakat dan responsive terhadap

pendapat dari masyarakat tentang pelayanan yang yang diterimanya, (g)

lebih mengutamakan antisipasi terhadap permasalahan pelayanan, (h) lebih

mengutamakan desentralisasi dalam pelaksanaan pelayanan, dan (i)

menerapkan sistem pasar dalam memberikan pelayanan.

Namun dilain pihak, pelayanan publik juga memiliki beberapa sifat

antara lain: (1) memiliki dasar hukum uang jelas dalam penyelenggaraannya,

(2) memiliki wide stakeholders, (3) memiliki tujuan sosial, (4) dituntut untuk

akuntabel kepada public, (5) memiliki complekx and debated performance

indicators, serta (6) seringkali menjadi sasaran isu politik (Mohammad, 2003).

Pada dasarnya pemerintah telah melakukan berbagai upaya agar

menghasilkan pelayanan yang lebih cepat, tepat, manusiawi, murah, tidak

diskriminatif, dan transparan. Selain itu, pemerintah juga sedang menyusun

rancangan Undang-Undang tentang pelayanan publik yang isinya akan

memuat standar pelayanan minimun. Namum upaya-upaya yang telah

ditempuh oleh pemerintah nampaknya belum optimal.

Salah satu indikator yang dapat dilihat dari fenomena ini adalah pada

fungsi pelayanan publik yang banyak dikenal dengan sifat birokratis dan

banyak mendapat keluhan dari masyarakat karena masih belum

memperhatikan kepentingan masyarakat penggunaannya. Kemudian,

pengelola pelayanan publik cenderung lebih bersifat direktif yang hanya

26

memperhatikan /mengutamakan kepentingan pemimpin/ organisasinya saja.

Masyarakat sebagai pengguna seperti tidak memiliki kemampuan apapun

untuk berkreasi, suka tidak suka, mau tidak mau, mereka harus tunduk

kepada pengelolanya, seharusnya pelayanan publik dikelola dengan

paradigma yang bersifat supportif dimana lebih memfokuskan diri kepada

kepentingan masyarakatnya, pengelola pelayanan harus mampu bersikap

menjadi pelayan yang sadar untuk melayani dan bukan dilayani.

Menurut hasil survey yang dilakukan UGM pada tahun 2002, secara

umum stake holders menilai bahwa kualitas pelayanan publik mengalami

perbaikan setelah di berlakukannya otonomi daerah; namun , dilihat dari sisi

efesiensi dan efektivitas ,responsivitas, kesamaan perlakuan (tidak

disktiminatif) masih jauh dari yang di harapkan dan masih memiliki berbagai

kelemahan. Berkaitan dengan hal-hal tersebut, memang sangat disadari

bahwa pelayanan publik masih memiliki berbagai kelemahan, antara lain

(Mohammad, 2003):

Kurang responsif. Kondisi ini terjadi pada hampir semua tingkatanunsur pelayanan, mulai pada tingkatan petugas pelayanan (front line)sampai dengan tingkatan penanggungjawab instansi. Responterhadap berbagai keluhan, aspirasi, maupun harapan masyarakatseringkali lambat atau bahkan sama sekali tidak.

Kurang informatif. Berbagai informasi yang seharusnya disampaikankepada masyarakat, lambat atau bahkan tidak sampai kepadamasyarakat.

Kurang accessible. Berbagai unit pelaksanaan pelayanan terletak jauhdari jangkauan masyarakat, sehingga menyulitkan bagi mereka yangmemerlukan pelayanan tersebut.

Kurang koordinasi. Berbagai unit pelayanan yang terkait satu denganyang lainnya kurang berkoordinasi. Akibatnya, sering terjadi tumpang

27

tindih ataupun pertentangan kebijakan antara satu intansi pelayanandengan intansi pelayanan lain yang terkait.

Birokratis. Pelayanan (khususnya pelayanan perijinan) pada umumnyadilakukan dengan melalui proses yang terdiri dari berbagai level,sehingga menyebabkan penyelesaian pelayanan yang tertentu lama.Dalam kaitan dengan penyelesaian masalah pelayanan, kemungkinanstaf pelayanan (front line staff) untuk dapat menyelesaikan masalahsangat kecil, dan pihak kemungkinan masyarakat untuk bertemudengan penanggungjawab pelayanan, dalam rangka meyelesaikanmasalah yang terjadi ketika pelayanan diberikan, juga sangat sulitakibatnya, berbagai masalah pelayanan memerlukan waktu yang lamauntuk diselesaikan.

Kurang mau mendengar keluhan/saran/aspirasi masyarakat. Padaumumnya aparat pelayanan kurang memiliki kemauan untukmendengar keluhan/saran/aspirasi dari masyarakat. Akibatnya,pelayanan dilaksanakan dengan apa adanya, tanpa ada perbaikandari waktu ke waktu.

Inefisien. Berbagai persyaratan yang diperlukan (khususnya dalampelayanan perijinan) seringkali tidak relevan dengan pelayanan yangdiberikan.

Sementara itu, dari sisi kelembagaan, kelemahan utama terletak

pada desain organisasi yang tidak dirancang khusus dalam rangka

pemberian pelayanan kepada masyarakat. Penuh dengan hirarki yang

membuat pelayanan menjadi berbelit-belit (birokratis), dan tidak terkoordinasi.

Kecenderungan untuk melaksanakan dua fungsi sekaligus, fungsi pengaturan

dan fungsi penyelenggaraan, masih sangat kental dilakukan oleh pemerintah,

yang juga menyebabkan pelayanan publik menjadi efisien (Mohammad,

2003).

Terkait dengan itu, berbagai pelayanan publik yang disediakan oleh

pemerintah tersebut masih menimbulkan persoalan (Suprijadi, 2004).

Beberapa kelemahan mendasar antara lain: Pertama adalah kelemahan yang

28

berasal dari sulitnya menetukan atau mengukur output maupun kualitas dari

pelayanan yang diberikan oleh pemerintah. Kedua, pelayanan pemerintah

tidak mengenal bottom line artinya seburuk apapun kinerjanya, pelayanan

pemerintah tidak mengenal istilah bangkrut. Ketiga, berbeda dengan

mekanisme pasar yang memiliki kelemahan dalam memecahkan masalah

ekstrenalities. Organisasi pelayanan pemerintah menghadapi masalah

berupa internalities artinya, organisasi pemerintah sangat sulit mencegah

pengaruh nilai-nilai dan kepentingan para birokrat dari kepentingan umum

masyarakat yang seharusnya dilayaninya.

Sementara karakteristik pelayanan pemerintah yang sebagian besar

bersifat monopoli sehingga tidak menghadapi permasalahan persaingan

pasar menjadikan lemahnya perhatian pengelola pelayanan publik akan

penyediaan pelayanan yang berkualitas. Lebih buruk lagi kondisi ini

menjadikan sebagian pengelola pelayanan memanfaatkan untuk mengambil

keuntungan pribadi, dan cenderung mempersulit prosedur pelayanannya.

Akibat permasalahan tersebut citra buruk pada pengelola pelayanan

publik masih melekat sampai saat ini sehingga tidak ada kepercayaan

masyarakat pada pengelola pelayanan. Kenyataan ini merupakan tantangan

yang harus segera diatasi terlebih pada era persaingan bebas pada saat ini.

Profesionalitas dalam pengelolaan pelayanan publik dan pengembalian

kepercayaan masyarakat kepada pemerintah harus diwujudkan.

29

Selain itu, terdapat empat gap yang perlu diperhatikan dalam setiap

pelayanan publik, (Parasuraman, 1985) yaitu: (1) kesenjangan antara jasa

yang dipersepsikan oleh manajemen dengan jasa yang diharapkan oleh

konsumen, (2) persepsi manajemen terhadap harapan konsumen dengan

apa yang ditangkap oleh bawahan/karyawannya, (3) konsep pelayanan yang

yang dimengerti oleh karyawan dengan komunikasi dan aktifitasnya dalam

memberikan pelayanan kepada konsumen, dan (4) tindakan. Bagaimana

kesenjangan pelayanan tersebut dapat dilihat pada model berikut ini.

1. Service gap (Parasuraman)

Persoalan pelayanan bukan saja tanggungjawab dari karyawan

terdepan (front liner saja) melainkan juga merupakan tanggungjawab dari

pimpinan instansi dan juga seluruh karyawan lainnya. Dalam hal ini, budaya

perusahaan merupakan hal yang juga menjadi faktor penentu dalam

memberikan pelayanan prima kepada pelanggan. Untuk lebih jelas dapat

diuraikan sebagai berikut:

Gap-1 merupakan kesenjangan yang terjadi antara harapan masyarakat

dengan apa yang dipikirkan oleh pimpinan intansi pemberi layanan publik.

Misalnya, pimpinan berpikir bahwa waktu persetujuan suatu dokumen paling

telat adalah 2 hari sedangkan masyarakat berharap tidak lebih dari 24 jam.

Gap-2 merupakan kesenjangan yang terjadi antara apa yang dipikirkan oleh

pimpinan intansi terhadap harapan publik dengan spesifikasi dari kualitas

30

pelayanan yang diberikan. Dalam hal ini apakah pimpinan lembaga terkait

telah memiliki sebuah standar dalam pelayanan. Jika sudah, apakah standar-

standar tersebut sudah sesuai dengan apa yang diharapkan oleh

masyarakat.

Gap-3 terjadi tatkala penghantar atau pemberian pelayanan (service delivery)

dengan apa yang tertuang dalam spesifikasi standar pelayanan yang ada.

Gap-4 merupakan persoalan komunikasi yang terjadi tatkala janji pemerintah

kepada masyarakat tidak sesuai dengan apa yang diberikan. Beberapa

pengalaman menyebutkan bahwa penyebab dari munculnya gap keempat ini

disebabkan oleh persoalan koordinasi internal organisasi itu sendiri.

Dengan melihat masih buruknya kinerja pelayanan publik di negara

kita ini. Kiranya harus di carikan jalan keluar yang terbaik antara lain dengan

memperhatikan gap-gap/ kesenjangankesenjangan tersebut di atas

sehingga permasalahan-permasalahan tersebut di atas dapat diminimalisir;

sehingga ke depan, kinerja pelayanan publik diharapkan dapat memenuhi

keinginan masyarakat yaitu terciptanya pelayanan publik yang prima.

Agar dapat memenuhi keinginan masyarakat, selain perlu

mereformasi paradigma pelayanan publik, disahkan sesegera mungkin UU

tentang pelayanan publik, pemecahan permasalahan pelayanan publik

lainnya, yaitu dengan cara antara lain melalui pembentukan model pelayanan

publik yang sesuai dengan perkembangan jaman seperti sekarang ini dimana

pemerintah berada dalam era desentralisasi. Leach Stewart, dan Walsh

31

(1994) mengungkapkan adanya beberapa model pelayan publik dalam

kerang desentralisasi.

Model pertama yang paling lama dan paling banyak dianut oleh

berbagai negara di dunia, terutama negara berkembang adalah model

traditional bureaucratic authority. Ciri dari model ini adalah bahwa pemerintah

daerah bergerak dalam kombinasi tiga faktor yaitu: pertama, penyediaan

barang dan pelayanan publik lebih banyak dilakukan oleh sektor publik

(strong public sector). Kedua, peran pemerintah daerah sangat kuat (strong

local government) karena memiliki cakupan fungsi yang luas, model operasi

yang bersifat mengarahkan, derajat otonomi yang sangat tinggi, dan tingkat

kendali eksternal yang rendah. Ketiga, pengambilan keputusan dalam

pemerintah lebih menekankan pada demokrasi perwakilan (representative

democracy).

Sesuai dengan kebutuhan masyarakat yang makin meningkat,

tuntutan yang lebih terbuka, serta perkembangan globalisasi yang memicu

peningkatan yang lebih cepat lagi dalam kebutuhan dan tuntutan akan

layanan publik, maka model birokrasi tradisional tersebut biasanya di anggap

lagi tidak memadai. Untuk itu, di perlukan suatu model baru yang mampu

beradaptasi dengan tuntutan perubahan ini. Model yang mampu

menyelesaikan berbagai persoalan masyarakat serta merespon berbagai

perubahan yang terjadi dengan cepat.

32

Berkenaan dengan hal tersebut, beberapa model di bawah ini yang

merupakan hasil kajian yang di lakukan oleh tim direktorat aparatur negara

Tahun 2004, yang kiranya dapat di gunakan pemerintah dalam upaya

meningkatkan kualitas pelayanan publik, seperti: (a) model kelembagaan, (b)

model pengelolaan organisasi pelayanan publik, (c) model siklus layanan

(moment of truth), dan (d) model standar pelayanan minimal. Model-model ini

di maksudkan agar permasalahan pelayanan publik dapat di lakukan dengan

baik dan tidak adanya gap-gap yang di gambarkan secara rinci oleh

perasuraman di atas, yaitu:

a. Model kelembagaan

Gambar 2. Model kelembagaan pengelolaan layanan publik

MASYARAKAT SEKDAUPTTSA

D1 D2 D3

D6D5D4

EkonomisEfisien

33

Dari gambar model di atas diketahui bahwa, format kelembagaan

(unit pelayanan terpadu satu atap atau disingkat (UPTSA)) difungsikan

sebagai frontline dari dinas-dinas yang ada untuk menjadi satu-satunya

lembaga yang berhubungan dengan masyarakat yang memerlukan berbagai

pelayanan. UPTSA ini bertugas antara lain menerima berkas permohonan

ijin, meneliti kelengkapan persyaratan, sebagai koordinator bersama-sama

dengan dinas teknis terkait melakukan assesment atau peninjauan lapangan

dan membuat draft keputusan serta memberikan ijin yang telah disahkan

atau diputuskan oleh dinas teknis terkait.

Keputusan untuk memberi dan mencabut ijin tetap ada di tangan

lembaga atau dinas teknis yang bersangkutan. Dinas-dinas teknis dilarang

untuk menerima langsung permohonan pelayanan karena pasti akan

merusak tata aturan yang berlaku. Dinas teknis hanya berhubugan dengan

UPTSA artinya adalah dinas teknis dalam memberikan ijin kepada

masyarakat pemohon harus melalui UPTSA. UPTSA bersama-sama dengan

dinas teknis terkait menentukan standar pelayanan minimal yang yang

menyangkut waktu, tarif, dan prosedur sedangkan pihak UPTSA berhak

sepenuhnya terhadap standar kompetisi petugas pelayanan, tempat

pelayanan, media pengaduan dan sistem internal UPTSA yang mendukung

kelancaran tugas UPTSA.

Secara kelembagaan UPTSA bertanggung jawab langsung kepada

sekretaris daerah sehingga posisi daya tawar lembaga ini cukup tinggi dan

34

mampu menjadi koordinator dinas-dinas terkait dalam tugasnya memberikan

pelayanan kepada masyarakat. Akan sangat menguntungkan bagi gerak dan

kelancaran kegiatan UPTSA jika anggaran atau kebutuhan keuangan

lembaga di dukung oleh APBD. Namun jika terkendala oleh aturan maka

anggaran UPTSA dapat digabung dengan anggaran sekretaris daerah

setempat. Resikonya adalah pemasukan keuangan menjadi sangat riskan

karena tidak ada jaminan anggarannya akan tetap dalam satu tahun

anggaran seperti yang telah ditentukan.

Lembaga ini menganut struktur organisasi yang ramping dan datar

sehingga mempercepat gerak dan mempermudah keputusan tanpa harus

menunggu keputusan yang berjengjang dan sangat birokratis. Bagian UPTSA

pada dasarnya terbagi atas 3 kelompok utama berdasarkan fungsi yaitu

frontline, operasi lapangan, dan administrasi (back office). Organisasi ini

sekurang-kurangnya di pimpin oleh pejabat eselon iii.

Bagian frontline bertugas menerima permohonan perijinan dari

masyarakat dan menyerah hasil perijinan yang sudah memiliki ketetapan

hukum yang sah. Selain itu frotline bertugas untuk melakukan verifikasi awal

data berupa kelengkapan data sebelum disampaikan petugas yang

menverifikasi lebih detail. Adapun bagian operasional adalah bagian yang

meneliti keabsahan data, melakukan peninjauan lapangan, melakukan

koordinasi dengan dinas terkait dan merekomendasikan perijinan.

35

Bagian pendukung atau back office berfungsi memberikan dukungan

terhadap kelancaran tugas dua bagian lainnya. Bagian back office ini meliputi

pengelolaan sumber daya manusia, keuangan, perawatan peralatan dan

perlengkapan kantor, dan pekerjaan yang bersifat administrasi.

B. Model pengelolaan organisasi pelayanan publik

Model pengelolaan organisasi pelayanan publik ini dimaksudkan

untuk memberdayakan lembaga pelayanan publik sehingga dapat

mengoptimalkan fungsi pelayanan publik dan sesuai dengan perkembangan

tuntutan perkembangan ekonomi, politik, sosial dan budaya. Untuk lebih

jelasnya maka model organisasi pelayanan publik sebagaimana di bawah ini:

Model pengelolaan organisasi pelayan publik

KEBIJAKAN KomitmenKemampuan

KepuasanPelanggan Publik

Sistem Sosio KulturTangibleRealibility

ResponsivinessAssruranceEmpathy

PartisipasiAkuntabilitas

KelembagaanKemitraanSumberdaya

36

Gambar 3. Model kelembagaan organisasi pelayanan publik

sumber: hasil kajian peningkatan kualitas pelayan publik ta 2004

Dengan melihat model pengelolaan organisasi pelayanan publik ini,

ada beberapa aspek yang dianggap sangat memilki dampak langsung

terhadap upaya peningkatan kualitas pelayanan publik yaitu:

1. Aspek kepemimpianan

Kepemimpianan merupakan proses berorientasi kepada manusia

dan dapat diukur dari pengaruhnya terhadap perilaku organisasi dan

masyarakat yang dihadapinya. Dengan kata lain, dalam tataran ini,

aktivitas kepemimpinan sangat penting artinya terhadap motivasi orang

lain, hubungan antara individu dan interaksi sosial komunikasi

interpersonal, iklim dalam organisasi, konflik interpersonal, perkembangan

personil dan mengantisipasi produktivitas sumber daya manusia aparatur.

2. Aspek sistem kelembagaan

a. Aspek kelembagaan

Implikasi dari tumpang tindihnya kewenangan atau katakanlah

pengambilalihan kewenangan pelayanan yang bukan

kewenangannya oleh UPTSA, ternyata dapat menimbulkan kurang

maksimalnya kualitas pelayanan itu sendiri di satu sisi, dan adanya

derajat perbedaan kualitas pelayanan pada masing-masing UPTSA

pada sisi yang lain. Sedangkan pada UPTSA yang mempunyai

37

pimpinan dan aparat serta tokoh-tokohnya yang lain yang mempunyai

jiwa dan karakter kepemimpinan yang baik, proaktif dan inovatif dalam

menjalankan tugasnya, kekurangan dalam hal optimalisasi kualitas

pelayanan di UPTSA akan dapat teratasi.

b. Aspek sumber daya manusia

Ketersediaan sumber daya yang memadai dan potensial

dipandang sebagai faktor yang signifikan dalam penyelenggaraan

pelayanan publik. Aspek sumberdaya yang dimaksud disini secara

umum meliputi sumber daya keuangan, SDM aparatur, teknologi dan

aspek prasarana dan sarana fisik lainnya. Secara umum kelemahan

pelayanan publik selama ini lebih dikarenakan oleh masalah

keterbatasan kemampuan finansial dan sarana prasarana fisik.

Kelemahan lainnya adalah kemampuan dan kompentensi SDM

aparatur yang terlibat langsung kepada pemberian pelayanan, dimana

rata-rata SDM aparatur di daerah belum mahir dalam menggunakan

dan mengoprasikan teknologi informasi dan komunikasi yang semakin

hari semakin cepat berkembang

c. Aspek partisipasi masyarakat

Dalam konteks partisipasi masyarakat didalam

penyelenggaraan pelayanan umum, komunikasi yang efektif antara

38

masyarakat dengan pemerintah (UPTSA) menjadi penting terutama

berkaitan dengan arah pelayanan yang berorientasi kepada pelanggan

dimana kepentingan, keinginan, harapan dan tuntunan masyarakat

menjadi sandaran utamanya. Posisi masyarakat dalam tataran ini

dipandang sebagai subyek yang harus dilayani dan dipuaskan.

Karenanya, ketika berbicara mengenai kualitas pelayan yang diberikan

maka hal itu akan sejajar dengan tingkat kepuasan masyarakat

sebagai pelanggannya.

Dalam melakukan pelayanan yang baik, seorang pelayan

harus memiliki kemampuan berkomunikasi dengan baik terhadap yang

dilayaninya. Ada beberapa hal yang perlu diperhatikan dalam

melakukan komunikasi dengan orang lain, yaitu: (1) komunikator dan

komunikasi harus sama-sama berpola pikir positif yang didasarkan

pada pola pikir yang sehat dan logis, (2) komunikator dan komunikasi

harus mampu menempatkan diri pada kondisi yang tepat pada saat

melakukan komunikasi atau komunikator harus mampu menempatkan

komunikan pada posisi yang bebas dan manusiawi, (3) komunikator

harus mampu menampilkan sikap yang santun dan memberikan

kesempatan terhadap komunikan untuk memahami isi pesan sampai

dengan memberikan umpan balik, dan (4) kemampuan memilih dan

39

menggunakan bahasa yang sederhana dan gampang dimengerti oleh

user.

Secara umum di setiap UPTSA memang sudah berjalan berbagai

macam forum yang sifatnya rutin dan formal yang diselanggaran di tiap-tiap

UPTSA namun demikian, jika ditinjau dari kuantitas dan kualitas

penyelenggaraan forum tersebut, masing-masing UPTSA satu sama lain

berbeda keadaannya. Dalam konteks ini, yang harus lebih ditonjolkan oleh

pemerintah adalah peran motivator, yaitu peran penggerakan masyarakat

atau mobilisasi masyarakat untuk mau berpartisipasi dalam menyukseskan

atau memperlancar jalannya pelayanan.

C. Model Silkus Layanan

Dalam pola ini, masing-masing instansi/unit terkait tetap

melaksanakan kewenangan, tugas dan fungsinya, serta dapat

menempatkan petugasnya pada tempat tersebut. Akan tetapi agar proses

keseluruhan pelayanan dapat berjalan sinergi, maka kegiatan pelayanan

dan masing-masing instansi/unit terkait diatur dalam suatu prosedur dan

terkoordinir dalam mekanisme tata urutan kerja yang tertentu pada suatu

lokasi/tempat dibawah satu atap tersebut. Teknis pelaksanaan dengan

pola pelayanan umum satu atap, dapat dilakukan, antara lain:

a. Menyampaikan tempat/gedung untuk ditempati secara bersama oleh

unit kerja/instansi terkait. Masing-masing instansi membuka meja/loket

40

dan menempatkan petugasnya sesuai yang ditentukan di dalam satu

tempat/lokasi tersebut, serta menjalankan tugas dan fungsinya sendiri;

b. Sesuai mekanisme urutan kegiatan penyelesaian pelayanan yang

ditentukan, maka masyarakat (pemohon pelayanan) cukup

mendatangi dan menyelesaikan urusannya langsung pada

loket/petugas pada unit kerja/instansi terkait tersebut;

c. Untuk mendukung kelancaran pertanyaan, maka proses pelayanan

yang diberikan dengan masing-masing loket/meja dan unit/instansi

terkait tersebut, harus dilengkapi atau disediakan informasi yang

lengkap menyangkut urutan kegiatan, persyaratan, dan biaya

pelayanan secara jelas dan terbuka dalam satu lokasi tersebut.

D. Model standar pelayanan minimal

Dalam hal untuk mengenali pandangan masyarakat terhadap

mutu pelayanan yang diberikan oleh UPTSA yang didasarkan pada

beberapa kategori, apek-aspek yang dijadikan dasar pengukuran meliputi

beberapa unsur, diantaranya:

pertama.tangibility, yaitu berupa kualitas pelayanan yang dilihat

dari sarana fisik yang kasat mata, dengan indikator-indikatornya yang

meliputi sarana parkir, ruang tunggu, jumlah pegawai, media informasi

pengurusan, media informasi keluhan, dan jarak ke tempat layanan.

41

Kedua adalah reliability, yaitu kualitas pelayanan layanan yang

dilihat dari sisi kemampuan dan kehandalan dalam menyediakan layanan

yang terpercaya, meliputi proses waktu penyelesaian layanan dan proses

waktu pelayanan keluhan.

Ketiga, bertitik tolak dari kemampuan dan kehandalan yang

dipunyai, untuk selajutnya indikator kualitas pelayanan pun harus

ditunjang dari sisi responsiveness-nya, yaitu kualitas pelayanan yang

dilihat dari kesanggupan untuk membantu dan menyediakan pelayanan

secara cepat dan tepat, serta tanggap terhadap keinginan konsumen.

Keempat adalah assurance, yaitu kulitas pelayanan yang dilihat

dari sisi kemampuan petugas dalam meyakinkan kepercayaan

masyarakat. Adapun indikator-indikatornya adalah dengan adanya

kejelasan mengenai mekanisme layanan dan kejelasan mengenai

mekanisme layanan dan kejelasan mengenai tarif layanan.

Kelima adalah empathy. Yaitu kualitas pelayanan yang diberikan

berupa sikap tegas tetapi penuh perhatian terhadap masyarakat

(konsumen). Dalam konteks ini. Indikator yang dilihat adalah adanya

sopan santun petugas selama pelayanan berlangsung dan bantuan

khusus dari petugas selama proses pelayanan berlangsung.

Namun demikian, berbagai cara yang di usulkan diatas, tidak

dapat terlaksana dengan sempurna apabila persyarat utama diabaikan.

42

Persyaratan tersebut meliputi 5 (lima) aspek seperti dibawah ini yaitu

(Parasurarman, 1985):

a. Proses dan prosedur

Proses dan prosedur pelayanan dapat meliputi prosedur

pelayanan langsung kepada pelanggan, dan proses pengolahan

pelayanan yang merupakan proses internal dalam menghasilkan

pelayanan. Dalam proses dan prosedur ini meliputi seluruh aktifitas

kegiatan pelayanan secara berurutan dimulai dengan aktifitas yang

dilakukan ketika pertama kali pelanggan datang, dan bahkan setelah

pelayanan itu selesai (after seevice.)

b. Persyaratan pelayanan.

Persyaratan pelayanan merupakan hal-hal yang harus

dipenuhi oleh pelanggan untuk mendapatkan pelayanan. Persyaratan

pelayanan dapat berupa dokumen atau surat-surat. Persyaratan

pelayanan perlu di identifikasi dari tiap aktifitas pelayanan sehingga

untuk keseluruhan persyaratan yang harus dipenuhi oleh pelanggan

termasuk biaya total yang harus dibayar oleh pelanggan.

c. Sarana dan prasarana yang dibutuhkan.

Sarana pelayanan merupakan berbagai fasilitas yang

diperlukan dalam rangka memberikan pelayanan. Sarana yang

digunakan dapat merupakan sarana yang utama dan sarana

43

pendukung. Sarana utama merupakan sarana yang disediakan dalam

rangka proses pelayanan yang meliputi antara lain berbagai formulir,

fasilitas pengolahan data. Sedangkan sarana pendukung adalah

fasilitas yang pada umumnya disediakan dalam rangka memberikan

pelayanan pendukung antara lain seperti penyediaan fasilitas ruang

tunggu yang nyaman, penyediaan layanan antara dan lain-lain.

Sedangkan prasarana merupakan berbagai fasilitas yang mendukung

sarana pelayanan antara lain berupa jalan menuju kantor pelayanan.

d. Waktu dan biaya

Dengan ditentukannya waktu dan biaya yang terpakai untuk

setiap aktifitas yang dilakukan pada proses pengolahan. Maka akan

dapat ditentukan waktu dan biaya akan digunakan untuk melayani satu

jenis pelayanan sejak awal pelanggan menemui petugas pelayanan

sampai pelayanan selesai dilakukan.

e. Pengaduan keluhan

Pengaduan keluhan merupakan mekanisme yang dapat

ditempuh oleh pelanggan untuk menyatakan ketidak puasannya

terhadap pelayanan yang diterima. Pengaduan keluhan merupakan

hal yang sangat penting mengingkat perbaikan kualitas pelayanan

terus meneruskan tidak lepas dari masukan pelanggan yang biasanya

dalam bentuk keluhan.

44

Sistem pelayanan publik yang baik akan menghasilkan kualitas

pelayanan yang baik pula. Suatu sistem yang baik akan memberikan

prosedur pelayanan yang terstandar dan memberikan mekanisme kontrol di

dalam dirinya (bulit in control). Dengan demikian segala bentuk

penyimpangan yang terjadi akan mudah diketahui. Sistem pelayanan harus

sesuai dengan kebutuhan pelanggan. Ini berarti organisasi harus mampu

merespons kebutuhan dan keinginan pelanggan dengan menyediakan sistem

pelayanan dan strategi yang tepat.

3. Strategi dan kebijakan pengentasan kemiskinan

A. Strategi

Undang Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem

Perencanaan Pembangunan Nasional menyebutkan bahwa strategi

adalah langkah langkah berisikan program-program indikatif untuk

mewujudkan visi dan misi. Sedangkan program adalah instrumen

kebijakan yang berisi satu atau lebih kegiatan yang dilaksanakan oleh

instansi pemerintah/lembaga untuk mencapai sasaran dan tujuan serta

untuk memperoleh alokasi anggaran, atau kegiatan masyarakat yang

dikoordinasikan oleh instansi pemerintah.

Usaha penanggulangan kemiskinan sudah dilakukan sejak lama

walaupun intensitasnya beragam sesuai dengan kondisi sosial ekonomi

masyarakatnya (Kementrian Kokesra, 2004:III.1). Upaya mengurangi

45

penduduk miskin melalui pembangunan dirancang untuk memecahkan

tiga masalah utama yaitu pengangguran, ketimpangan distribusi

pendapatan dan kemiskinan (Soegijoko, 1997:148).

Strategi pengentasan kemiskinan dari Bank Dunia mengalami

perkembangan dari tahun ke tahun. Pada tahun 1950-an dan 1960-an

menekankan pada pembangunan fisik dan prasarana sebagai alat utama

pembangunan. Pada tahun 1970-an menekankan pada kesehatan dan

pendidikan. Pada tahun 1980-an berupaya meningkatkan pendapatan

rakyat miskin. Tahun 1990-an strateginya berupa redistribusi pendapatan

dan pemenuhan kebutuhan dasar.

Sedangkan agenda kemiskinan terbaru Bank Dunia adalah: 1)

Membuka kesempatan ekonomi kepada golongan miskin dengan melalui

program padat karya dan meningkatkan produktivitas usaha kecil dan

petani kecil; 2) Investasi sumber daya manusia terutama perbaikan

pendidikan dan pelayanan kesehatan; 3) Pemberian jaring pengaman

untuk melindungi mata pencaharian. (Mikkelsen, 2003:1997).

Strategi pengentasan kemiskinan juga dikemukakan oleh United

Nations Economic and Social Comission for Asia Pacific (Unescap)

(2000), bahwa strategi penanggulangan kemiskinan terdiri dari

penanggulangan kemiskinan uang; kemiskinan akses ekonomi, sosial dan

budaya; dan penanggulangan kemiskinan terhadap akses kekuasaan dan

informasi.

46

Strategi memerangi kemiskinan menurut Gunnar Adler Karlsson

dalam Ala (1981:31) meliputi (1) strategi dalam jangka pendek yaitu

memindahkan sumberdaya-sumberdaya kepada kaum miskin dalam

jumlah yang memadai. (2) Strategi jangka panjang dengan menumbuhkan

swadaya setempat. Perbaikan keadaan kemiskinan dalam jangka pendek

diantaranya menciptakan kesempatan kerja, meningkatkan pendapatan,

dan memperbaiki distribusinya. Perbaikan dalam jangka panjang dengan

memperbaiki dan memenuhi harkat hidup secara individual dan sosial

yang bermartabat (Nugroho dan Dahuri, 2004:165).

Upaya pengentasan kemiskinan perlu tertuang dalam tiga arah

kebijaksanaan. Kebijaksanaan tidak langsung diarahkan pada penciptaan

kondisi yang menjamin kelangsungan setiap upaya penanggulangan

kemiskinan. Kebijaksanaan langsung ditujukan kepada golongan

masyarakat yang berpenghasilan rendah. Kebijaksanaan khusus untuk

menyiapkan masyarakat miskin itu sendiri dan aparat yang

bertanggungjawab langsung atas kelancaran program (Soegijoko,

1997:148).

Sedangkan upaya penanggulangan kemiskinan menurut Undang

Undang Nomor 25 Tahun 2000 tentang Propenas ditempuh melalui dua

strategi utama. Pertama, melindungi keluarga dan kelompok masyarakat

yang mengalami kemiskinan sementara. Kedua, membantu masyarakat

yang mengalami kemiskinan kronis dengan memberdayakan dan

47

mencegah terjadinya kemiskinan baru. Strategi tersebut selanjutnya

dituangkan dalam tiga program yang langsung diarahkan pada penduduk

miskin yaitu: 1) Penyediaan Kebutuhan Pokok; 2) Pengembangan Sistem

Jaminan Sosial; dan 3) Pengembangan Budaya Usaha Masyarakat

Miskin. Kebijakan tersebut menurut Remi dan Tjiptoherijanto (2002:29)

didasari kebutuhan untuk menutupi penurunan daya beli penduduk akibat

krisis ekonomi.

Kebijakan pengentasan kemiskinan di Indonesia yang terbaru

tertuang dalam Peraturan Presiden Nomor 7 Tahun 2005 tentang

Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional, yang menyatakan

bahwa kebijakan penanggulangan kemiskinan meliputi: kebijakan

pemenuhan hak-hak dasar dan kebijakan pembangunan wilayah untuk

mendukung pemenuhan hak dasar.

Sepanjang kebijakan pemerintah belum dapat mengatasi

kemiskinan, masyarakat miskin mempunyai strategi sendiri untuk

mengatasi kemiskinannya dengan cara: berhutang pada berbagai sumber

pinjaman informal, bekerja serabutan, istri dan anak turut bekerja,

memanfaatkan sumber daya alam di sekelilingnya, bekerja di luar daerah,

dan berhemat melalui mengurangi atau mengganti jenis makanan dan

mengatur keuangan (Tim Studi KKP, 2004).

Dalam jangka panjang, pengentasan kemiskinan diprioritaskan

untuk memfasilitasi penduduk miskin agar mampu memenuhi kebutuhan

48

hidupnya. Namun dalam jangka pendek sebagian penduduk miskin

khususnya kemiskinan kronis memerlukan perlindungan dan jaringan

pengaman sosial agar mereka dapat tetap memenuhi kebutuhan hidup

minimum.

Sesuai dengan prioritas dia atas, ada dua jalan utama yang dapat

di tempuh untuk keluar dari kemiskinan (pathways out of poverty) seperti

disarankan World Bank (2006). Kedua jalan utama tersebut adalah: (1)

transformasi dari pertanian sibsisten ke pertanian modern; dan (2)

transformasi dari kegiatan nonpertanian subsistensi (di pedesaan maupun

perkotaan) menjadi usaha nonpertanian formal yang lebih produtif dan

menguntungkan.

Masa transisi untuk mencapai jalan utama tersebut meliputi dua

alternatif, yaitu: (1) transformasi dari pertanian sub- sistem ke usaha

nonpertanian informal di pedesaan; dan (2) migrasi ke arah kegiatan

nonpertanian di perkotaan (tanpa harus berpindah domisili ke Kota). Pada

masa transisi tersebut, petani subsistensi dan rumah tangga yang

berusaha nonpertanian informal di pedesaan akan mencari kesempatan

kerja dan berusaha di perkotaan.

Mengacu pada konsep di atas, terdapat tiga strategi umum dalam

pengatasan kemiskinan yang perlu ditempuh secara bersamaan, yaitu: (1)

akselerasi tingkat pertumbuhan sektor pertanian; (2) perluasan dan

pengembangan usaha nonpertanian di pedesaan; dan (3) peningkatan

49

sistem perlindungan dan jaringan pengaman sosial untuk

mempertahankan keberlanjutan kegiatan usaha dan kelangsungan hidup

penduduk miskin.

1. Akses tingkat pertumbuhan sektor pertanian

Penurunan tingkat kemiskinan yang cepat memerlukan tingkat

pertumbuhan ekonomi yang tinggi dan berkelanjutan. Dari sisi kualitas,

pertumbuhan ekonomi tersebut perlu diarahkan secara tepat untuk

mem-berikan manfaat bagi penduduk miskin (pro-poor growth) dengan

ciri-ciri: (1) prioritas pada sektor pertanian yang memberikan dampak

langsung kepada kelompok miskin; dan (2) meningkatkan kesempatan

kerja dan tingkat upah. Mengingat sektor pertanian Indonesia masih

didominasi petani kecil, prioritas pengembangan tetap di arahkan

untuk modernisasi pertanian skala kecil (Sudaryanto et al. 2009a).

Untuk mencapai target penurunan tingkat kemiskinan di

pedesaan sesuai mdgs, PDB sektor pertanian perlu dipacu untuk

tumbuh rata-rata sekitar 5% tahun sampai tahun 2015 (Sudaryanto et

al. 2009). Dengan akselerasi tingkat pertumbuhan PDB tersebut,

pendapatan penduduk miskin di pedesaan diharapkan dapat tumbuh

lebih cepat dari peningkatan pendapatan penduduk secara umum.

Sasaran pertumbuhan tersebut dapat dicapai melalui modernsiasi

pertanian dengan unsur-unsur sebagai berikut: (1) diversifikasi ke arah

komuditas bernilai tinggi yang memiliki potensi pertumbuhan lebih

50

tinggi pula; (2) peningkatan investasi infrastruktur pertanian; (3)

akselerasi inovasi teknologi pertanian; dan (4) peningkatan akses

pasar, baik domestik maupun internasional.

Akselerasi pertumbuhan sektor pertanian perlu disertai

dengan strategi untuk menciptakan pemerataan pendapatan, agar

manfaat pertumbuhan tersebut dapat menjangkau penduduk miskin.

Strategi terserbut meliputi: (1) peningkatan akses penguasaan lahan.

(2) peningkatan investasi yang lebih merata antar daerah maupun

antar sektor; (3) perluasan kesempatan kerja dan kesempatan

berusaha bagi penduduk miskin; dan (4) peningkatan kapasitas

kelompok miskin untuk memanfaatkan kegiatan usaha dan

kesempatan kerja baru.

2. Perluasan dan pengembangan usaha non-pertanian di pedesaan

Dengan kejenuhan penyerapan tenaga kerja di sektor

pertanian, transformasi kegiatan ekonomi ke sektor nonpertanian perlu

dikembangkan secara bersamaan. Kegiatan usaha nonpertanian yang

dilaksanakan diharapkan dapat memperluas sumber pendapatan

petani miskin untuk mencapai tingkat kesejahtraan yang lebih baik.

Dalam jangka panjang.hal ini berdampak balik terhadap

peningkatan produktivitas tenaga kerja di sektor pertanian, karena

tenaga kerja makin berkurang sementara produksi terus meningkat

(Hadi- Wigeno et al. 1992). Kegiatan nonpertanian yang dikembang

51

meliputi berbagai sektor sesuai potensi setempat. Namun demikian,

priopitas pengembangan terutama pada sektor yang memiliki kaitan

kuat dengan sektor pertanian, yaitu pengembangan agroindustri dan

pelayanan jasa-jasa penunjang sektor pertanian.

3. Peningkatan sistem perlindungan dan jaringan pengaman sosial bagi

penduduk miskin.

Penduduk miskin sangat rentan terhadap gangguan kondisi

eksternal, baik bencana alam maupun gangguan apek sosial ekonomi,

selain itu, sebagian dari mereka tidak dapat memenuhi kebutuhan

hidup minimal untuk pangan, kesehatan, pendidikan, dan lain-lain.

Untuk mengatasi hal tersebut diperlukan skema perlindungan dan

bantuan yang ditargetkan langsung kepada mereka.

Selain skema umum yang telah dikembangkan secara

nasional, dalam sektor pertanian perlu pengembangan lebih lanjut

tentang skema bantuan bencana alam untuk mengurangi kerugian

bagi petani kecil. Instrumen perlindungan yang lebih baik dan

menggunakan mekanisme pasar adalah asuransi pertanian untuk

melindungi petani dari kerugian bencana alam, gangguan organisme

pengganggu tumbuhan (opt), dan fluktuasi harga komoditas

(Sudaryanto et al. 2009).

Perlu dikembangkan pula perlindungan bagi petani kecil

terhadap persaingan komoditas asal impor. Para importir perlu dido-

52

rong untuk turut membantu pengembangan usaha tani kecil melalui

hubungan grower-importer strategi ini bersifat jangka pendek, tetapi

akan mempengaruhi efektivitas strategi jangka panjang.

B. Kebijakan pengentasan kemiskinan

Penduduk miskin memiliki ciri kemiskinan yang paling

menonjol di antara karakteristik kemiskinan secara keseluruhan

(kemiskinan perkotaan dan pedesa