mewujudkan sistem berpresiden murni di …jlp.uum.edu.my/images/file/volume2-mewujudkan.pdfbaru....
TRANSCRIPT
130
MEWUJUDKAN SISTEM BERPRESIDEN MURNI DI INDONESIA
(Sebuah Gagasan dalam Ikhtiar Penyempurnaan Sistem Perlembagaan
Indonesia)
Abdul Bari Azed
Fakultas Hukum
Universitas Indonesia
Corresponding email: [email protected]
Abstrak
Undang-Undang Dasar 1945 yang diperkenankan oleh PPKI pada 18 Ogos 1945 dan
perubahan pada awal era reformasi membentuk sistem pemerintahan berpresiden.
Pengukuhan sistem berpresiden merupakan salah satu terma Perjanjian Dasar Panitia
Ad Hoc I Badan Pekerja Majelis Permusyawaratan Rakyat ketika menyusun pelan
rancangan perubahan UUD1945 (1999-2002). Namun demikian, UUD 1945 hasil
perubahan dari pelbagai peruntukan UU masih menunjukkan pengaruh kuatnya “rasa
Parlementer”. Atas dasar itu, telah berkembang pemikiran dari berbagai tingkat di
tanah air untuk melakukan pengukuhan sistem berpresiden dalam bentuk pemurnian
sistem berpresiden, terutamanya melalui pindaan Perlembagaan 1945 dalam rangka
menyempurnakan sistem perlembagaan Indonesia pada masa akan datang. Tujuannya
adalah agar Presiden dan Dewan Perwakilan Rakyat berada dalam kedudukan yang
tepat dengan mandat kuasa yang tidak bertindih dan dalam garis sempadan yang tegas
dan tulus sebagaimana sistem berpresiden pada umumnya yang berlaku di negara-
negara maju dalam sebuah sistem yang saling mengawal dan mengimbangi (checks
and balances) secara efektif. Selain itu, ianya sebagai rangka untuk mewujudkan
badan kepresidenan yang kuat dan efektif serta efisien dalam menjalankan tugasan
fungsi pemerintahan (eksekutif) supaya ianya sesuai dengan mandat majoriti
pengundi dalam pilihan raya umum secara langsung.
Kata kunci: sistem berpresiden, Presiden, DPR, mengawal dan mengimbangi
CREATING GENUINE PRESIDENCY SYSTEM IN INDONESIA
Abstract
Act of 1945 that allowed by PPKI on August 18, 1945 and changes at the beginning of
the reformed during early era of presidency administration system of government.
Strengthening presidency system is one of the terms of the Perjanjian Dasar Panitia
Ad Hoc I Badan Pekerja Majelis Permusyawaratan Rakyat when preparing plans
changes on UUD1945 (1999-2002). However, the 1945 results of the various
131
provisions of the Act showed the influence of the strong "sense of Parliamentary". On
that basis, brains of various levels has evolved in the country to do the consolidation
system in the form of presidency purification systems, mainly through the amendment
of the Constitution in 1945 in order to enhance the constitutional system of Indonesia
in the future. The aim is that the President and the Parliament are in the right
position with the mandate of the powers do not overlap and within the boundaries of
the firm and sincere as presidency system generally accepted in developed countries
in a system of mutual control and balance (checks and balances) effectively. In
addition, it's a presidential order to create the body strong and effective and efficient
in carrying out its assignment functions of government (executive) so that it is in
accordance with the mandate of the majority of voters in the general election directly.
Keywords: presidency system, President, DPR, checks and balances
1.0 PENGANTAR
Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (seterusnya disebut
‘UUD 1945’) baik sebelum pindaan mahupun setelah pindaan mengamalkan sistem
pemerintahan berpresiden. Pemilihan sistem pemerintahan tersebut dipilih oleh para
pengasas negara (the founding leaders) dan kemudiannya dikuatkuasakan oleh MPR
(Majelis Permusyawaratan Rakyat) ketika melakukan pindaan UUD 1945 pada awal
era reformasi berdasarkan pertimbangan bahawa sistem pemerintahan berpresiden
dianggap sistem yang paling tepat untuk negara Indonesia sesuai dengan ciri-ciri
bangsa yang majmuk (plural) merangkumi aspek etnik, agama, budaya, luasnya
wilayah negara, perjalanan bangsa sebelum kemerdekaan dan sesuai dengan
keperluan negara Indonesia itu sendiri.
Sistem berpresiden tersebut tetap diamalkan dalam perlembagaan Indonesia
ketika terjadinya gelombang reformasi pada tahun 1998. Walaupun terdapat pelbagai
tuntutan pindaan fundamental dari kumpulan-kumpulan reformis terutama dari
kalangan mahasiswa yang dalam perkembangannya dipenuhi oleh fahaman kerajaan
baru. Namun dalam hal berkaitan sistem pemerintahan, tidak ada desakan atau
tuntutan untuk mengubah sistem tersebut. Semua kumpulan bangsa telah bersepakat
bahawa sistem pemerintahan berpresiden adalah dianggap sesuai untuk mengatur
bangsa dan negara Indonesia.1
1 Walaupun tidak muncul desakan perubahan sistem pemerintahan, namun sempat muncul wacana
perubahan susunan negara (staatform), dari negara kesatuan menjadi negara federal. Wacana yang
digulirkan Ketua MPR sekaligus Ketua Umum DPP Partai Amanat Nasional (PAN), salah satu partai
132
Bahkan ketika berlakunya pindaan UUD 1945 oleh MPR sebagai salah satu
perwujudan tuntutan reformasi, salah satu Perjanjian Dasar yang diputuskan oleh
Jawatankuasa Ad Hoc I Badan Pekerja Majelis Permusyawaratan Rakyat (PAH I BP
MPR) dalam peruntukkan kelengkapan MPR yang bertugas merumuskan tentang
rancangan pindaan UUD 1945 selain bersepakat dalam mempertahankan sistem
amalan berpresiden (dalam pengertian sekaligus menyempurnakan sistem berkenaan
agar secara jelas memenuhi ciri-ciri umum sistem berpresiden).2 Kesepakatan dasar
ini menjadi garis panduan bagi PAH I BP MPR dalam merumuskan rancangan
pindaan perlembagaan dan menjadi panduan bagi MPR dalam membahas dan
mengesahkan rancangan pindaan perlembagaan tersebut.
Pindaan perlembagaan tersebut telah mengubah secara mendasar struktur
perlembagaan Indonesia terutama yang berkaitan dengan pengasingan kuasa dalam
negara selain telah terjadi pertindihan kuasa dari badan eksekutif (executive heavy)
kepada badan perundangan (legislative heavy).3 Melalui pindaan perlembagaan
tersebut, badan legislatif (Dewan Perwakilan Rakyat = DPR) mendapat mandat kuasa
yang sangat besar, sementara kuasa Presiden dikurangkan dan sebahagian kuasa
tersebut hanya boleh dilakukan dengan peranan DPR. Dalam pandangan lain, Patrialis
Akbar (2013) menjelaskan bahawa pindaan perlembagaan mengenai Presiden dalam
UUD 1945 adalah bertujuan untuk melakukan sekatan kuasa Presiden atau eksekutif
sekaligus meningkatkan kuasa perundangan dan kehakiman supaya ianya lebih
seimbang.4
politik yang dibentuk pada awal era reformasi, Amien Rais, ini tidak sempat berkembang luas karena
kerana segera mendapat penentangan dari berbagai kelompok bangsa, terutama pemerintah dan militer
serta partai politik besar PDIP dan Partai Golkar yang mendominasi MPR dan DPR saat itu. 2 Kesepakatan Dasar tersebut tercantum dalam Ketetapan MPR No. IX/MPR/1999 tentang Penugasan
Badan Pekerja MPR RI untuk Melanjutkan Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945. Lima Kesepakatan Dasar tersebut adalah: 1. Sepakat untuk tidak mengubah
Pembukaan UUD 1945. 2. Sepakat untuk mempertahankan bentuk Negara Kesatuan Republik
Indonesia (NKRI). 3. Sepakat untuk mempertahankan sistem berpresiden (dalam pengertian sekaligus
menyempurnakan agar betul-betul memenuhi ciri-ciri umum sistem berpresiden). 4. Sepakat untuk
memindahkan hal-hal normatif yang ada dalam Penjelasan UUD 1945 ke dalam fasal-fasal UUD 1945,
dan 5. Sepakat untuk menempuh cara adendum dalam melakukan pindaan terhadap UUD 1945. Lihat
Jimly Asshiddiqie, “Implikasi Perubahan UUD 1945 Terhadap Pembangunan Hukum Nasional”, dalam
Rofiqul Umam Ahmad, et.al, Konstitusi dan Ketatanegaraan Indonesia Kontemporer, Pemikiran Prof.
Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. dan Para Pakar Hukum, Jakarta: The Biography Institute, 2007, hlm. 8. 3 Pengantar Penerbit dalam Sulardi, Menuju Sistem Pemerintahan Presidensial Murni, Malang: Setara
Press, 2012, hlm. ix. 4 Patrialis Akbar, Lembaga-lembaga Negara Menurut UUD NRI Tahun 1945, Jakarta: Sinar Grafika,
2013, hlm. 107.
133
Sekatan kuasa Presiden tersebut mempunyai asas sejarah yang sangat kuat di
mana selama dua pemerintahan sebelum datangnya era reformasi iaitu masa
pemerintahan Presiden Soekarno dan Presiden Soeharto, kekuasaan negara adalah
terpusat di tangan Presiden. Hal itu disebabkan kerana UUD 1945 pada ketika itu
lebih terarah kepada executive heavy. Akibat dari keadaan tersebut, kuasa Presiden
telah berkembang dan menjadi semakin kurang demokratik seterusnya beralih lebih
jauh menjadi kepimpinan yang berbentuk autoritarian dan menindas pada akhir-akhir
tempoh kepimpinan kedua Presiden Indonesia tersebut. Atas dasar itulah, ketika
momentum pindaan perlembagaan terjadi pada awal era reformasi maka dilakukan
pindaan Perlembagaan 1945 dengan mengubah peralihan kekuasaan dari badan
eksekutif kepada badan legislatif.
Selepas selesainya pindaan UUD 1945 pada 2002 dalam bentuk Pindaan
Keempat, maka Indonesia memasuki fasa pelaksanaan UUD 1945 hasil dari pindaan
tersebut. Dalam perkembangannya walaupun UUD 1945 mengamalkan sistem
berpresiden, namun muncul pendapat bahawa perlembagaan Indonesia tersebut masih
mengamalkan ciri berparlimen dan dalam praktik perlembagaan juga masih bercirikan
sistem berparlimen. Keadaan ini sering disebut sebagai “sistem presidensial rasa
parlementer”.5 Hal ini antara lain diperuntukkan dengan besarnya peranan dan kuasa
DPR dalam kekuasaan negara, bahkan pelaksanaan sebahagian kuasa Presiden perlu
mendapat kebenaran dengan DPR. Dari sudut yang lain, Presiden tetap diberi kuasa di
bidang perundangan dalam bentuk kuasa membahas rang undang-undang (RUU)
bersama DPR, menjadi pihak yang menentukan kelulusan atau penolakan rang
undang-undang menjadi undang-undang, serta mempunyai kuasa mengajukan RUU
kepada DPR. Dalam praktik perlembagaan hal itu antara lain tercermin dalam sikap
Presiden yang sering mempertimbangkan suara DPR dalam proses merumuskan
sebuah dasar, bahkan menjadi peranan DPR sebagai acuan bagi Presiden dalam
membuat sesuatu dasar. Lazimnya hal ini terjadi apabila Presiden datang atau diusung
oleh parti politik minoriti di DPR.
5 Pernyataan sistem pemerintahan Indonesia adalah “presidensial rasa parlementer” atau “presidensial
aroma parlementer” antara lain disampaikan oleh Ketua MPR, Sidharto Danusubroto dan Ketua Umum
DPP Partai Golkar, Aburizal Bakrie dalam sambutannya pada pembukaan acara Focus Group
Discussion “Penguatan Sistem Presidensial” di kantor DPP Partai Golkar, di Jakarta, 4 Desember 2013.
134
Dalam keadaan seperti ini, sistem berpresiden yang diamalkan dalam
perlembagaan Indonesia dan dalam praktiknya masih belum mencapai kepada tahap
yang efektif atau murni. Akibatnya penyelenggaraan negara belum berjalan secara
efektif dan berkesan serta produktif kerana penerapan sistem pemerintahan tertentu
yang masih memuatkan sistem pemerintahan lain yang berbeza mendasar dengan
sistem yang dianuti. Atas dasar itulah muncul wacana, gagasan, dan desakan untuk
melakukan pemurnian sistem berpresiden (purifikasi sistem berpresiden) agar dapat
diwujudkan sistem berpresiden murni sebagai salah satu ikhtiar penyempurnaan
sistem perlembagaan Indonesia. Tujuannya agar penyelenggaraan negara menjadi
lebih berkesan dan produktif supaya mempermudahkan tercapainya cita-cita
penubuhan negara sebagaimana dirumuskan oleh para pengasas negara (the founding
leaders) dalam Pembukaan UUD 1945.
2.0 TINJAUAN TEORITIS TENTANG SISTEM BERPRESIDEN
Pakar politik C.F. Strong, menyebut bahawa dalam sistem pentadbiran negara-negara
di dunia ini terdapat dua jenis sistem pemerintahan iaitu sistem pemerintahan
berpresiden dan sistem pemerintahan berparlimen. Pengklasifikasian perlembagaan ke
dalam dua bentuk ini didasarkan pada sistem pembahagian atau pengasingan kuasa
yang terdapat di dalam suatu negara. Dalam sistem pemerintahan berparlimen, badan
eksekutif dan badan legislatif bergantung antara satu sama lain atau hubungan kedua
badan tersebut sangatlah erat. Sedangkan dalam sistem berpresiden, kelangsungan
hidup badan eksekutif tidak bergantung pada badan perundangan dan badan eksekutif
mempunyai tempoh masa jawatan yang telah ditentukan.6
Kategori pembahagian tersebut adalah bersifat umum kerana diluar dua sistem
tersebut terdapat sistem campuran atau kuasi parlimen atau kuasi berpresiden dan
terdapat juga yang menyebut sistem referendum. Dalam sistem referendum, badan
eksekutif merupakan sebahagian daripada badan perundangan yang disebut sebagai
badan pekerja perundangan.7
Pakar undang-undang perlembagaan Jimly Asshiddiqie (2006) bahkan
merumuskan terdapat empat model sistem pemerintahan, iaitu model Amerika
Syarikat (AS), Inggeris, Perancis, dan Switzerland. Amerika Syarikat mewakili sistem
6 Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik, Jakarta: Gramedia, 2002, hlm. 110, 112.
7 Sulardi, Menuju Sistem Pemerintahan Presidensial Murni, Malang: Setara Press, 2012, hlm. 46.
135
berpresiden, Inggeris mewakili sistem berparlimen, Perancis mewakili sistem
campuran, dan Switzerland mewakili sistem yang lain iaitu sistem kolegial di mana
presidennya merupakan suatu badan eksekutif yang terdiri dari 7 ahli.8
Dalam perkembangan sejarah negara-negara di dunia menurut Douglas V.
Verney (1979), sistem pemerintahan berpresiden menjadi salah satu sistem
pemerintahan yang paling banyak diamalkan di negara-negara perlembagaan
demokratik.9 Beberapa contoh negara yang mengamalkan sistem ini selain AS dan
Indonesia, di benua Asia antara lain adalah Afghanistan, Filipina, Republik Rakyat
China, Korea Selatan, dan Cyprus. Manakala di benua Amerika Latin diamalkan oleh
negara Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Colombia, Mexico, Panama, Peru, Uruguay,
Venezeula, dan Nicaragua. Di benua Afrika, antara lain Nigeria, Kenya, Tanzania,
Uganda, dan Zambia.10
Bagir Manan (2003) merumuskan ciri-ciri pemerintahan berpresiden dengan
merujuk kepada model AS sebagai berikut:
a) Presiden adalah pemimpin pemerintahan yang bertanggungjawab, selain sebagai
kuasa perlembagaan yang bersifat prerogatif dan biasanya melekat pada jawatan
ketua negara;
b) Presiden tidak bertanggungjawab kepada Badan Perwakilan Rakyat (Kongres)
dan tidak boleh dikenakan undi tidak percaya oleh Kongres;
c) Presiden tidak dipilih dan diangkat oleh Kongres. Dalam praktik amalannya
langsung dipilih oleh rakyat, walaupun secara formal dipilih oleh badan pemilih
(electoral college);
d) Presiden memangku jawatan selama empat tahun (fixed) dan hanya dapat dipilih
sebanyak dua kali untuk jawatan tersebut berturut-turut;
8 Juanda, Hukum Pemerintah Daerah, Pasang Surut Hubungan Kewenangan Antara DPRD dan
Kepala Daerah, Bandung: Alumni, 2004, hlm. 213. 9 Douglas V. Verney, The Analysis of Political System, London: Outledge & Kegan Paul, 1979, hlm. 1-
56. 10
Data lengkap dapat dilihat dalam Christopher N. Lawrence, “Regime Stability and Presidential
Government: The Legacy of Authoritarian Rule, 1951-90, paper in 2000 SPSA Conference,
Department of Political Science, The University of Missisippi, hlm. 22.
136
e) Presiden boleh diberhentikan dalam masa jawatannya melalui pemecatan kerana
melakukan pengkhianatan, menerima rasuah, melakukan kesalahan berat, dan
pelanggaran lain;11
Jimly Asshiddiqie (2006), menyatakan beberapa ciri penting sistem
pemerintahan berpresiden, iaitu:
a) Tempoh waktu jawatan Presiden dan Wakil Presiden adalah ditetapkan untuk
tempoh waktu tertentu, misalnya 4 tahun atau 5 tahun. Presiden dan Wakil
Presiden tidak dapat diberhentikan dari jawatannya di tengah perkhidmatannya
kerana alasan politik;
b) Presiden dan Wakil Presiden tidak bertanggungjawab kepada Parlimen, melainkan
secara langsung bertanggungjawab kepada rakyat. Presiden dan Timbalan
Presiden hanya dapat diberhentikan dari jawatannya kerana alasan pelanggaran
undang-undang yang biasanya terhad pada kes-kes tindakan jenayah tertentu;
c) Presiden dan Wakil Presiden lazimnya dipilih oleh rakyat secara langsung atau
melalui mekanisme perantara tertentu yang tidak bersifat perwakilan kekal
sebagaimana hakikat institusi Parlimen;
d) Presiden dan Wakil Presiden tidak tunduk kepada Parlimen, tidak boleh
membubarkan Parlimen dan sebaliknya Parlimen juga tidak boleh menjatuhkan
Presiden dan membubarkan kabinet sebagaimana dalam amalan sistem
berparlimen;
e) Dalam sistem ini tidak timbul adanya perbezaan antara fungsi ketua negara dan
ketua pemerintahan. Sedangkan dalam sistem berparlimen, perbezaan dan bahkan
pengasingan kedua jawatan itu merupakan suatu kelaziman dan kemestian;
f) Tanggungjawab pemerintahan berada di Presiden dan kerana itu Presidenlah pada
prinsipnya yang berkuasa membentuk kerajaan, menyusun kabinet, melantik dan
memberhentikan para menteri serta pegawai-pegawai awam yang dilantik dan
11
Bagir Manan, Lembaga Kepresidenan, Yogyakarta: FH UII, 2003, hlm. 48-49.
137
pemberhentiannya dilakukan berdasarkan political appointment. Di atas Presiden
tidak ada lagi yang lebih tinggi, kecuali perlembagaan.12
Jimly Asshiddiqie (2006) melanjutkan menyatakan bahawa di lingkungan
negara-negara besar dengan tahap kepelbagaian penduduknya yang luas, sistem
berpresiden ini berkesan untuk memastikan sistem pemerintahan yang kuat dan
berkesan. Namun, seringkali kerana kuatnya pihak berkuasa yang dimilikinya, timbul
persoalan berkenaan dengan dinamika sistem demokrasi. Korea Selatan, Filipina, dan
Indonesia merupakan contoh yang paling sesuai berkaitan dengan kelemahan yang
berlaku sehubungan dengan diterapkannya sistem berpresiden ini. Bahkan
kemuncaknya, menimbulkan gelombang pendemokrasian yang kuat dan akhirnya
berjaya menumbangkan rejim otoritarian di ketiga negara tersebut.13
Sesebuah sistem pemerintahan berpresiden boleh disebut sebagai sistem yang
murni apabila ia memuatkan duabelas(12) ciri seperti berikut:
a) Presiden sebagai ketua negara dan ketua kerajaan;
b) Presiden dipilih secara langsung oleh rakyat;
c) Tempoh masa jawatan Presiden adalah pasti;
d) Kabinet atau dewan menteri dibentuk oleh Presiden;
e) Presiden tidak bertanggungjawab kepada badan legislatif;
f) Presiden tidak dapat membubarkan badan legislatif;
g) Menteri tidak boleh merangkap sebagai anggota badan legislatif;
h) Menteri bertanggungjawab kepada Presiden;
i) Tempoh masa jawatan menteri bergantung pada kepercayaan Presiden;
j) Peranan badan eksekutif dan legislatif dibuat seimbang dengan sistem semak
dan imbang;
12
Jimly Asshiddiqie, Jimly Assididiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Jakarta:
Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MK, 2006, hlm. 204-206. 13
Ibid., hlm. 206.
138
k) Pembentukan undang-undang oleh badan legislatif tanpa melibatkan badan
eksekutif;
l) Hak veto Presiden terhadap undang-undang diperutukkan oleh badan
legislatif;14
Secara teoritik, kekuasaan Presiden dalam sistem pemerintahan berpresiden
adalah sangat besar. Selain sebagai ketua negara (head of state), Presiden juga
berkedudukan sebagai ketua pemerintahan (chief executive). Fungsinya sebagai ketua
negara berbeza dengan fungsinya sebagai ketua pemerintahan. Kedua fungsi atau
kuasanya tersebut diatur dalam perlembagaan atau UUD.15
Menurut pakar undang-undang Soehino, sistem berpresiden merupakan sistem
yang paling mendalam dalam ajaran Trias Politica dari Montesquieu. Dalam sistem
ini, baik pemerintahan kekuasaan negara mahupun pengasingan badan-badan yang
memegang pelaksanaan kuasa negara tersebut dilakukan secara sempurna, terutama
antara badan legislatif dengan badan eksekutif. Antara kedua-dua badan tersebut tidak
ada hubungan saling bertanggungjawab, sehingga tidak wujud faktor saling
menjatuhkan atau membubarkan.16
John Pieris (2007) menambah bahawa peluang Presiden menjadi penguasa
autoritarian dalam sistem berpresiden adalah sangat besar. Dengan erti kata lain,
dengan menggunakan kuasa yang mutlak pemerintahan yang dipimpinnya sering
mendatangkan ancaman bagi demokrasi. Jika dibandingkan dengan kekuasaan
Presiden dalam sistem berparlimen, hal ini jarang dijumpai. Keadaan ini dapat
difahami kerana fungsi dan kuasa Presiden dalam sistem berparlimen adalah sangat
terhad.17
3.0 SISTEM BERPRESIDEN DALAM PERJALANAN SEJARAH
INDONESIA
UUD 1945, ketika diputuskankan oleh para pengasas negara (the founding leaders)
yang terkandung dalam PPKI pada 18 Ogos 1945 dan pindaan UUD 1945 oleh MPR
14
Sulardi, ibid., hlm. 21-22. 15
Jhon Pieris, Pembatasan Konstitusional Kekuasaan Presiden RI, Jakarta: Pelangi Cendekia, 2007,
hlm. 97. 16
Ibid., hlm. 99. 17
Loc cit.
139
pada 1999-2002, telah mengidealkan sistem berpresiden yang kemudiannya
diwujudkan dalam pelbagai norma UUD 1945. Hal ini tercermin antara lain dalam
ketentuan bahawa Presiden memegang kuasa pemerintahan menurut UUD dan dalam
melaksanakan tugasnya dibantu oleh seorang Timbalan Presiden untuk tempoh lima
tahun dan hanya dapat dipilih kembali hanya untuk satu tempoh kembali (Pasal 4 dan
Pasal 7 UUD 1945). Presiden tidak dapat membekukan dan/atau membubarkan DPR
(Pasal 7C UUD 1945) dan dalam tugasnya, Presiden dibantu oleh menteri yang
diangkat dan diberhentikan oleh Presiden. Menteri bertanggungjawab kepada
Presiden (Pasal 17 UUD 1945).18
Sebelum pindaan dilakukan, UUD 1945 memberikan kuasa yang sangat besar
kepada Presiden kerana tidak hanya memegang kuasa eksekutif, sebaliknya UUD
1945 turut memberikan tambahan kuasa yang sangat besar kepada Presiden iaitu
memegang kuasa perundangan sebagaimana yang telah dinyatakan dalam fasal 5 ayat
(1) yang berbunyi “Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang
dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat”. Seterusnya DPR yang nota bene
merupakan badan legislatif oleh UUD 1945 dan diberi kuasa ‘hanya’ untuk
memberikan persetujuan dan mengemukakan rang undang-undang.
Walaupun UUD 1945 mengamalkan sistem berpresiden, namun dalam praktik
perlembagaan ketika usia republik masih sangat muda, yang diterapkan adalah sistem
berparlimen. Hanya dalam masa kira-kira tiga bulan selepas UUD 1945 disahkan,
secara tepatnya pada tanggal 14 November 1945, Presiden Soekarno mengangkat
Syahrir sebagai Perdana Menteri. Amalan itu terus berlangsung selama pemerintahan
Soekarno hingga ia diberhentikan pada tahun 1967 oleh MPRS (Majelis
Permusyawaratan Rakyat Sementara), hanya berselang ketika Indonesia menganut
Perlembagaan RIS (Republik Indonesia Serikat) pada tahun 1949, iaitu penerapan
sistem berparlimen atau sekurang-kurangnya sistem pemerintahan campuran di mana
terdapat Presiden dan juga Perdana Menteri atau Menteri Utama. Sebahagian besar
pentadbiran pemerintahan yang dibentuk adalah bersifat dual executive, iaitu yang
terdiri atas ketua negara yang dipegang oleh Presiden dan ketua pemerintahan yang
18
Jimly Asshiddiqie, “Institut Peradaban dan Gagasan Penguatan Sistem Pemerintahan”, orasi ilmiah
dalam rangka Peluncuran Institut Peradaban (IP), di Jakarta, 16 Juli 2012.
140
dipegang oleh Perdana Menteri atau Menteri Utama ataupun dengan dirangkap oleh
Presiden atau Timbalan Presiden.19
Jimly Asshiddiqie (2006) berpendapat bahawa sistem berpresiden yang dianuti
UUD 1945 sebelum mengalami pindaan adalah bersifat tidak murni. Dalam sistem
berpresiden, tanggungjawab pada peringkat puncak kuasa pemerintahan negara
berada di tangan Presiden yang tidak tunduk dan tidak bertanggungjawab kepada
Parlimen. Namun UUD 1945 sebelum dipinda menegaskan bahawa Presiden tunduk
dan bertanggungjawab kepada MPR dan MPR-lah yang mengangkat dan
memberhentikannya. Presiden adalah mandataris MPR yang sewaktu-waktu
mandatnya boleh ditarik oleh MPR. Sifat adanya pertanggungjawaban Presiden
kepada MPR inilah yang memperlihatkan unsur parlimen dalam sistem berpresiden
yang dianuti UUD 1945. Oleh kerana itu menurut Jimly, sistem berpresiden yang
dianuti UUD 1945 adalah bersifat tidak murni, bersifat campuran, atau seakan-
berpresiden (quasi-presidential).20
Pemerintahan Presiden Suharto komited dalam melaksanakan UUD 1945
secara murni dan menyeluruh, termasuk melaksanakan sistem pemerintahan
berpresiden sebagaimana yang telah diamanatkan oleh UUD 1945. Apabila
kemudiannya kekuasaan Soeharto makin membesar dan mengukuh kemudian
mengarah pada pemusatan kuasa dan autoritarianisme, selain faktor-faktor lain juga
kerana pembinaan UUD 1945 sendiri sangat membolehkan hal itu. Selain dalam diri
Presiden terkumpul dua cabang kuasa (eksekutif dan legislatif), juga tidak terdapat
sekatan masa jawatan Presiden. UUD 1945 sebelum pindaan, tepatnya Fasal 7, hanya
merumuskan bahawa “Presiden dan Wakil Presiden memegang jawatannya selama
tempoh masa selama lima tahun, dan selepas itu boleh dipilih kembali”. Seiring
dengan itu, UUD dalam penjelasannya terlalu bergantung kepada semangat penganjur
negara, bukan kepada membina sistem.
Era reformasi muncul pada tahun 1998 sebagai respon di atas terjadinya
gelombang krisis ekonomi dan kewangan bangsa ketika itu. Era reformasi muncul
membawa kepada pelbagai tuntutan kearah pendemokrasian termasuk pentingnya
melakukan pindaan bagi Perlembagaan 1945. Tuntutan itu muncul kerana
19
Ibid. 20
Ibid.
141
berkembangnya pendapat dari pelbagai kalangan yang menyatakan bahawa UUD
1945 sebagai salah satu faktor yang turut mempengaruhi dan menjadi penyebab
kerosakan bangsa dan negara. Sebagaimana lazimnya proses peralihan demokrasi dari
rejim otoritarian ke era demokrasi di pelbagai negara lain, maka pindaan besar
pertama di Indonesia adalah dalam bentuk melakukan pindaan perlembagaan oleh
MPR. Tujuannya agar UUD 1945 dapat disempurnakan supaya lebih menjamin
adanya demokrasi, menjamin hak asasi manusia, dan menghadkan kuasa negara.
Dengan perlembagaan yang sedemikian, diharapkan proses peralihan berjalan dengan
lancar sehingga bangsa Indonesia dapat menuju ke arah masa depan secara jelas untuk
memasuki era demokrasi.
Selanjutnya adalah berupa pindaan UUD 1945 oleh MPR selama tempoh
empat tahun (1999-2002) yang menghasilkan sebanyak empat kali pindaan dalam satu
peringkat: Pindaan Pertama (1999), Pindaan Kedua (2000), Pindaan Ketiga (2001),
dan Pindaan Keempat UUD 1945 (2002). Dalam perkembangannya, ketika
melakukan pindaan UUD 1945, MPR merumuskan berkaitan Perjanjian Dasar yang
menjadi panduan dalam melakukan sebarang pindaan agar ianya berlangsung sesuai
dengan arah dan tujuan yang dikehendaki bersama. Salah satu perjanjian dasar
tersebut adalah pengukuhan sistem berpresiden yang kemudian diwujudkan dalam
norma-norma undang-undang dalam UUD 1945 hasil dari pindaan tersebut.
Denny Indrayana menyatakan bahawa pindaan UUD 1945 yang dilakukan
oleh MPR selama 4 tahun (1999-2002) telah berjaya mengukuhkan sistem
berpresiden, hal itu dapat terlihat pada:
a) Terselenggaranya pemilihan Presiden secara langsung. Hal ini merupakan
pindaan radikal di mana mekanisme pemilihan Presiden dan Timbalan
Presiden dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat. Parti-parti politik
atau koalisinya yang mengambil bahagian dalam pilihan raya, mencadangkan
calon-ccalon Presiden dan Timbalan Presiden;
b) Adanya mekanisme pemberhentian Presiden dan / atau Wakil Presiden yang
lebih jelas, di mana alasan untuk menghentikan Presiden dan Wakil Presiden
meliputi: pengkhianatan terhadap negara, korupsi, rasuah, tindakan jenayah
berat lain atau perbuatan tercela oleh Presiden dan / atau Wakil Presiden
terbukti tidak lagi memenuhi syarat jawatannya, Proses pemberhentian
142
Presiden dan / atau Wakil Presiden tidak semata-mata merupakan proses
politik yang melibatkan MPR dan DPR, tetapi juga merupakan proses undang-
undang yang merangkumi proses dari Mahkamah Perlembagaan (MK). Syarat
suara untuk memberhentikan Presiden dan / atau Wakil Presiden dibuat lebih
sukar dari sebelumnya yang sekadar majority menjadi majoriti mutlak;
c) Presiden tidak dapat membekukan dan / atau membubarkan DPR;
d) Pembentukan Dewan Perwakilan Daerah (DPD).21
Komisen Hukum Nasional (KHN) dalam sebuah kajiannya menyimpulkan
bahawa hasil pindaan UUD 1945 telah menerima pakai sistem berpresiden dan cuba
melaksanakannya, walaupun belum secara keseluruhan. KHN menyebutkan beberapa
ciri-ciri sistem berpresiden dalam hasil pindaan perlembagaan tersebut, iaitu:
a) mengasingkan secara tegas antara kuasa eksekutif dan legislatif. Pembentukan
Undang-undang (UU) adalah DPR, namun kedudukan Presiden belum
ditegaskan sebagai ketua negara dan sebagai ketua pemerintahan;
b) Tanggungjawab para menteri kepada Presiden, bukan kepada parlimen;22
Dalam disertasinya, Sulardi (2012) merumuskan ciri-ciri pemerintahan
berpresiden yang terkandung dalam UUD 1945 dalam jadual sebagai berikut.
Jadual 1
Ciri-ciri sistem pemerintahan berpresiden yang terkandung dalam UUD 1945.23
No. Ciri Sistem
Berpresiden
Dalam UUD 1945
1. Pemilihan Presiden dan
Wakil Presiden
(Wapres)
Fasal 6A: “Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam
satu paket secara langsung oleh rakyat.”
2. Masa jawatan Presiden
dan Wapres adalah
Fasal 7 ayat (1): “Presiden dan Wakil Presiden
memegang jawatan selama lima tahun, dan
21
Sulardi, ibid., hlm. 162-163. 22
Ibid., hlm. 163-164. 23
Ibid, hlm. 164-165.
143
pasti (fixed) sesudahnya dapat dipilih kembali dalam jawatan yang
sama, hanya untuk satu kali masa jawatan.”
3. Kedudukan Presiden
sebagai Ketua Negara
dan Ketua
Pemerintahan
Kedudukan Presiden selaku Ketua Pemerintahan
diatur dalam fasal 4 ayat (1): “Presiden Republik
Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan
menurut Undang-Undang Dasar.”
Kedudukan Presiden selaku Ketua Negara diatur
dalam fasal 10 sampai dengan fasal 15.
4. Tanggungjawab
Presiden
Presiden dan Wakil Presiden dipilih oleh rakyat,
sehingga difahami bahawa Pesiden dan Wakil
Presiden bertanggungjawab kepada rakyat, tetapi
ketentuan tentang tanggungjawab Presiden kepada
rakyat belum diatur dalam UUD 1945.
5. Pemberhentian
Presiden
Diatur dalam fasal 7A dan fasal 7B.
6. Pembentukan kabinet Fasal 17 ayat (2): “Menteri-menteri itu diangkat dan
diberhentikan oleh Presiden.”
7. Tanggungjawab
Menteri
Fasal 17 ayat (2): “Menteri-menteri itu diangkat dan
diberhentikan oleh Presiden”. Di dalam ketentuan
fasal ini tersirat tanggungjawab menteri kepada
Presiden.
8. Kedudukan Menteri Fasal 17 ayat (3): “Setiap menteri membidangi urusan
tertentu dalam pemerintahan.”
9. Kekuasaan legislatif Fasal 20: “Dewan Perwakilan Rakyat memegang
kekuasaan membentuk undang-undang.”
10. Veto terhadap undang-
undang
Secara perundangan tidak diatur dalam UUD 1945
mengenai “veto” dalam pengertian menolak undang-
undang yang dibuat oleh DPR, akan tetapi terdapat
ketentuan dalam fasal 20 ayat (2): “Setiap rancangan
undang-undang dibahas oleh Dewan Perwakilan
144
Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan
bersama”. Apabila DPR atau Presiden tidak
menyetujui rancangan undang-undang, hal ini dapat
diertikan sebagai penolakan ataau veto ditahap awal
penyusunan undang-undang.
11. Checks and balances
antara Presiden dan
DPR
Dalam hal penyusunan undang-undang, fasal 5, fasal
20, dan fasal 21.
12. Presiden tidak dapat
membubarkan parlimen
Fasal 7C: “Presiden tidak dapat membekukan dan/atau
membubarkan Dewan Perwakilan Rakyat.”
Dari hasil pindaan UUD 1945 dikaitkan dengan kefahaman sistem berpresiden
yang diamalkan dalam perlembagaan Indonesia tersebut, Ibrahim dalam disertasinya
menyimpulkan bahawa pindaan UUD 1945 tidak mempertegaskan sistem
pemerintahan dan sistem pembahagian kuasa. Bahkan menurutnya, sistem
pemerintahan berpresiden yang dianuti UUD 1945 sebelum dan sesudah pindaan tidak
dinyatakan secara tegas.24
Seterusnya, pakar undang-undang perlembagaan Sri Soemantri menyatakan
bahawa dengan pindaan-pindaan tersebut, memang terdapat pengukuhan dalam sistem
berpresiden, tetapi masih terdapat aspek sistem berparlimennya. Sebab jika yang
diinginkan itu adalah sistem berpresiden, maka Presiden dan DPR hendaklah diberi
kuasa sesuai dengan sistem berpresiden itu. Memang dari hasil pindaan UUD 1945
selama empat tahun oleh MPR (1999-2002) itu boleh didapati ciri-ciri sistem
berpresiden dan sistem berparlimen, iaitu melalui penyusunan undang-undang yang
melibatkan Presiden dan DPR sebagaimana yang dinyatakan dalam fasal 5 ayat (1)
dan fasal 20 ayat (2) UUD 1945.25
4.0 MEWUJUDKAN SISTEM BERPRESIDEN MURNI
Daripada huraian di atas, menunjukkan bahawa tujuan pindaan UUD 1945 adalah
untuk mengukuhkan sistem berpresiden sudah dipenuhi namun masih belum
24
Dalam Sulardi, ibid., hlm. 159. 25
Ibid., hlm. 159.
145
mencapai kepada tahap sistem berpresiden yang murni. UUD 1945 hasil dari pindaan
masih memuatkan norma undang-undang campuran antara sistem pemerintahan
berpresiden dan berparlimen, iaitu dalam hal pembentukan undang-undang (UU) di
mana masih terdapat dua badan yang berkaitan dalam pembentukan UU, iaitu DPR
dan Presiden.
Memang UUD 1945 hasil dari pindaan menyatakan kekuasaan membentuk
undang - undang berada di tangan DPR sebagaimana yang dinyatakan dalam fasal 20
ayat (1). Namun kuasa DPR tersebut berkurang maknanya kerana UUD 1945 juga
menyatakan bahawa sebuah Rancangan Undang-undang (RUU) akan dibincangkan
oleh dua pihak, iaitu DPR dan Presiden dan hanya diatas persetujuan kedua belah
pihak inilah sebuah rang undang-undang boleh menjadi UU. Seiring dengan itu, UUD
1945 memberikan kuasa perundangan yang lain kepada Presiden, iaitu mengajukan
RUU kepada DPR untuk dibahas bersama.
Dalam teori sistem pemerintahan berpresiden yang murni, kuasa membentuk
UU berada sepenuhnya di tangan institusi Parlimen. Parlemenlah yang sepenuhnya
menentukan untuk membentuk atau tidak membentuk sebuah UU. Presiden, walaupun
mempunyai kuasa yang sangat kuat dalam sistem berpresiden, tidak diberikan kuasa
untuk ikut campur atau ikut membahas RUU bersama parlimen. Presiden diberikan
hak veto untuk menolak sesebuah UU yang dihasilkan oleh Parlimen.
Atas dasar itulah, maka apabila hendak diwujudkan sistem berpresiden yang
murni dalam perlembagaan Indonesia, adalah penting dilakukan pindaan
perlembagaan mengenai kuasa perundangan, di mana kekuasaan membentuk UU
berada sepenuhnya di tangan DPR dan DPD sedangkan Presiden diberikan hak veto
untuk menolak sebuah UU hasil kerja DPR dan DPD apabila tidak setuju dengan UU
tersebut. Pembinaan undang-undang yang sedemikian merupakan bentuk saling
mengawal dan mengimbangi (checks and balances) antara cabang kuasa perundangan
dengan cabang kuasa eksekutif yang sangat optimum.
Sistem saling mengawal dan mengimbangi (checks and balances) antara
cabang kekuasaan negara sangat diperlukan untuk menghadkan kuasa badan-badan
negara pelaku atau pelaksana kekuasaan negara agar ianya tidak menjadi berlebihan,
sewenang-wenang, autoritarian atau bahkan diktator. Dalam sebuah sistem
pemerintahan baik parlimen mahupun sistem berpresiden, semak dan imbang menjadi
146
keperluan bahkan keniscayaan apabila hendak mewujudkan demokrasi di dalam
sistem pemerintahan tersebut.
Huraian lebih terperinci berkaitan idea pemurnian sistem berpresiden ini
adalah sebagai berikut.
4.1 Kekuasaan membentuk UU berada di tangan DPR dan DPD:
Dalam struktur perlembagaan Indonesia hasil pindaan UUD 1945, terdapat satu
institusi perundangan baru yang dinamakan sebagai Dewan Perwakilan Daerah
(DPD). Pembentukan DPD merupakan usaha melengkapi sistem perwakilan
Indonesia, iaitu setelah terdapat DPR yang merupakan badan perwakilan politik
(political representation), maka dipandang penting ada juga wakil kewilayahan
(regional representation) yang kemudian dilontarkan menjadi DPD. Dalam berbagai
kesempatan, anggota DPD sering menggelar dirinya sebagai senator dan menyamakan
badan DPD dengan Senat seperti di negara-negara lain.
Apabila sistem berpresiden murni akan diterima pakai oleh UUD 1945, maka
kekuasaan membentuk UU hendaknya diberikan sepenuhnya kepada DPR dan DPD.
Berkaitan dengan DPD, perlu disampaikan terlebih dahulu bahawa UUD 1945
merumuskan kuasa perundangan DPD yang terhad sebagaimana dinyatakan dalam
fasal 22D, sebagai berikut.
1) Dewan Perwakilan Daerah dapat mengajukan kepada Dewan Perwakilan
Rakyat rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah,
hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan
daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya,
serta yang berkaitan dengan perimbangan kewangan pusat dan daerah.
2) Dewan Perwakilan Daerah ikut membahas rancangan undang-undang yang
berkaitan dengan otonomi daerah; hubungan pusat dan daerah; pembentukan,
pemekaran, dan penggabungan daerah; pengurusan sumber daya alam dan
sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan kewangan pusat dan daerah;
serta memberikan pertimbangan kepada Dewan Perwakilan Rakyat atas
rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara dan
147
rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan
agama.
Dari rumusan perlembagaan tersebut, kuasa perundangan DPD adalah terhad
kepada:
a) Dapat mengajukan RUU tertentu yang berkaitan dengan daerah;
b) Ikut membahas RUU tertentu yang berkaitan dengan daerah;
c) Memberikan pertimbangan kepada DPPR atas RUU APBN, pajak,
pendidikan, dan agama;
Keterbatasan kuasa perundangan DPD tersebut terletak pada dua aspek,
pertama, pada ruang lingkup RUU yang dapat diajukan atau dibincangkan bersama
DPR, yakni terhad hanya pada rang undang-undang yang berkaitan dengan daerah dan
rang undang-undang bajet negeri, cukai, pendidikan, dan agama. Kedua, keterbatasan
pada pelaksanaan tugas yang tidak dapat dilakukan secara sendirian, tetapi perlu
selalu melalui “pintu” DPR. Semua kuasa DPD disampaikan kepada DPR dan
menjadi kuasa DPR untuk mendepani hasil kerja DPD tersebut, apakah akan diambil
tindakan dan menjadi bahagian pembahasan oleh DPR bersama Presiden atau cukup
dibahas oleh DPR dan DPD pada awal pembahasan sebuah rang undang-undang
sebelum pembahasan oleh DPR bersama Presiden.
Oleh kerana pembinaan perlembagaan yang demikian, iaitu kuasa yang terhad
dan pelaksanaan tugas perlu selalu melalui “pintu” DPR, para anggota DPD merasa
kurang optimum dalam bekerja. Dari sudut yang lain, seseorang anggota DPD perlu
berjuang lebih lantang dan meraih suara lebih banyak dibandingkan dengan seorang
anggota DPR untuk menjadi anggota DPD. Sebahagian calon anggota DPD meraih
suara lebih dari satu juta untuk menjadi anggota DPD, sedangkan calon anggota DPR
adalah mencukupi meraih suara ratusan ribu atau bahkan puluhan ribu suara, sudah
dapat duduk menjadi anggota DPR.
Dalam perkembangannya, keadaan yang tempang ini mendorong DPD untuk
memohon ujian undang-undang (judicial review) terhadap UU Nombor 27 Tahun
2009 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD (UU MD3) dan UU Nombor 12 Tahun
2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang- undangan (UU P3) terhadap UUD
1945 ke MK pada tarikh 14 September 2012. Permohonan ujian dua Akta tersebut
148
terhadap UUD 1945 ditempuh dengan maksud untuk memperoleh tafsiran yang lebih
tepat dan pasti bagi kepentingan bersama dalam sistem perundangan antara DPR,
DPD RI, dan Presiden.
Permohonan ujian UU tersebut selanjutnya diproses di MK melalui sidang-
sidang, baik panel mahupun pleno. Setelah melalui proses persidangan sekitar 6 bulan
untuk memeriksa dan mengadili perkara tersebut, pada kemuncaknya MK menggelar
sidang pleno pada 27 Mac 2013 dengan agenda pembacaan keputusan. Dalam sidang
pleno yang terbuka untuk umum tersebut, MK memutuskan untuk menerima
permohonan yang diajukan oleh DPD tersebut.26
Dalam keputusannya tersebut, MK menegaskan lima perkara, iaitu:
1) DPD RI terlibat dalam pembuatan Program Perundangan Nasional
(Prolegnas);
2) DPD RI berhak mengajukan RUU yang dimaksudkan dalam Fasal 22D ayat
(1) UUD 1945 sebagaimana halnya atau bersama-sama dengan DPR dan
Presiden, termasuk dalam pembentukan rang undang-undang Pencabutan
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
3) DPD RI berhak membincangkan rang undang-undang secara penuh dalam
konteks Fasal 22D ayat (2) UUD 1945;
4) Perbahasan rang undang-undang dalam konteks Fasal 22D ayat (2) UUD 1945
bersifat tiga pihak (tripatrit), iaitu antara DPR, DPD RI, dan Presiden;
5) MK menyatakan bahawa ketentuan dalam UU MD3 dan UU P3 yang tidak
sesuai dengan tafsir MK atas kuasa DPD RI dengan sendirinya bertentangan
dengan UUD 1945, baik yang diminta mahupun tidak.27
Sebagaimana diketahui, UUD 1945 menyatakan bahawa keputusan MK
bersifat final dan mengikat. keputusan MK berlaku ketika diucapkan pada sidang
pleno dengan agenda pembacaan putusan yang terbuka untuk umum dan mempunyai
kekuatan hukum tetap. Dengan demikian keputusan MK yang mengabulkan
permohonan DPD RI tersebut juga langsung berlaku sejak selesai diucapkan oleh
Majelis Hakim MK pada 27 Mac 2013 pukul 15.20 WIB. Atas dasar itu, sebagai
26
Putusan lengkap dapat dibaca dalam situs MK: www.mahkamahkonstitusi.go.id. 27
Sekretariat Jenderal DPD RI, Fungsi Legislasi Dewan Perwakilan Daerah Pasca Putusan
Mahkamah Konstitusi, Jakarta: Sekretariat Jenderal DPD RI, 2013, hlm. 6.
149
akibat logisnya maka terhitung sejak waktu tersebut maka proses pembentukan UU di
DPR perlu dilaksanakan sesuai dengan keputusan MK tersebut. Apabila proses
pembentukan UU di DPR tidak merujuk kepada keputusan MK tersebut, maka proses
pembentukan UU tersebut adalah cacat dari segi hukum, persisnya cacat formil, dan
pada akhirnya produk UU yang dihasilkannya pun menjadi tidak sah atau batal demi
hukum.28
Atas dasar pemikiran di atas, maka penting bagi disusunnya panduan
pembentukan UU yang baru sebagai pelaksanaan keputusan MK tersebut yang intinya
adalah menjadikan DPD sebagai rakan kongsi DPR dalam pembentukan UU, sejak
awal hingga akhir perbahasan rang undang-undang menjadi undang-undang. Kedua
lembaga legislatif diberikan kuasa yang sama untuk mengajukan RUU dan
membincangkan rang undang-undang. Sebuah rang undang-undang hanya menjadi
UU apabila kedua belah pihak menyatakan persetujuannya. Catatan bahawa ruang
lingkup RUU yang diajukan DPD terhad pada rang undang-undang yang berkaitan
dengan daerah sebagaimana dinyatakan dalam Fasal 22D UUD 1945.
4.2 Hak Veto Presiden:
Apabila selama ini UUD 1945 tidak secara tegas menyatakan adanya hak veto
Presiden, maka dengan sistem berpresiden murni maka Presiden diberikan hak veto
sebagai “pengganti” atau “pampasan” dicabutnya kuasa Presiden mengajukan RUU
kepada DPR dan kuasa melakukan pembahasan dan memberikan persetujuan atas
RUU yang dibahas bersama DPR.
Dengan kuasa veto ini, Presiden hanya menunggu hasil pembahasan DPR dan
DPD terhadap sebuah rang undang-undang. Apabila kemudian kedua lembaga
legislatif ini meluluskan rang undang-undang tersebut menjadi UU, maka menjadi
tugas sekaligus kuasa Presiden untuk menjalankan hak veto apabila Presiden tidak
bersetuju dengan Akta tersebut. Namun apabila dalam jangka waktu tertentu, umpama
30 hari, Presiden tidak menyatakan hak vetonya, maka UU tersebut berlaku.
Sedangkan apabila Presiden menjatuhkan veto maka UU tersebut gugur dan
dinyatakan tidak berlaku.
28
Ibid., hlm. 42.
150
Walaupun demikian, ada baiknya mempertimbangkan adanya escape clausule
apabila sebuah UU hasil kerja DPR dan DPD dibatalkan oleh veto Presiden, tetapi
DPR dan DPD diberikan hak untuk memperjuangkan kembali rang undang-undang
tersebut untuk ‘dihidupkan kembali’. Dalam keadaan seperti ini, MPR dapat
difungsikan menjadi ‘lembaga negara penengah’ antara DPR-DPD dengan Presiden,
melakukan pembahasan ulang UU tersebut dan mengambil keputusan terakhir.
Apabila majoriti anggota MPR meluluskan, dengan keperluan suara sokongan yang
besar dan berat, maka UU produk DPR-DPD yang telah dibatalkan oleh Presiden,
menjadi ‘hidup kembali’ dan menjadi UU.
Presiden juga diberikan kuasa untuk melakukan ‘rayuan’ terhadap keputusan
MPR ini melalui ujian UU ke MK. MK sebagai lembaga kehakiman menjadi pemutus
akhir nasib UU yang diperdebatkan pelbagai institusi negara tersebut.
5.0 KESIMPULAN
Walaupun UUD 1945, baik sebelum pindaan mahupun setelah pindaan, menganut
sistem pemerintahan berpresiden, namun norma undang-undang dalam perlembagaan
yang menjadi ciri sistem berpresiden tersebut belum murni, masih terdapat ciri dan
unsur sistem pemerintahan berparlimen . Hal ini nyata kelihatan dari kuasa
membentuk UU yang ada di DPR (dan secara terhad ada di DPD) tetapi Presiden
diberikan kuasa perundangan tertentu.
Atas dasar itu, perlu dilakukan pemurnian sistem berpresiden agar dapat
diwujudkan sistem berpresiden murni dalam UUD 1945. Pemurnian sistem
berpresiden tersebut dilakukan dengan memberikan peruntukkan membentuk UU
sepenuhnya kepada DPR dan DPD. Presiden diberi kuasa veto apabila tidak setuju
dengan UU hasil kerja DPR-DPD. Pemurnian sistem berpresiden ini hanya boleh
dilakukan melalui pindaan UUD 1945 oleh MPR kerana norma undang-undang yang
menetapkan pokok-pokok kuasa perundangan tersebut terdapat di UUD 1945.
RUJUKAN
--------------, “Institut Peradaban dan Gagasan Penguatan Sistem Pemerintahan”, orasi
ilmiah dalam rangka Peluncuran Institut Peradaban (IP), di Jakarta, 16 Juli
2012.
151
--------------, “Implikasi Perubahan UUD 1945 Terhadap Pembangunan Hukum
Nasional”, dalam Rofiqul Umam Ahmad, et.al, Konstitusi dan
Ketatanegaraan Indonesia Kontemporer, Pemikiran Prof. Dr. Jimly
Asshiddiqie, S.H. dan Para Pakar Hukum, Jakarta: The Biography Institute,
2007.
Bagir Manan, Lembaga Kepresidenan, Yogyakarta: FH UII, 2003.
Christopher N. Lawrence, “Regime Stability and Presidential Government: The
Legacy of Authoritarian Rule, 1951-90, paper in 2000 SPSA Conference,
Department of Political Science, The University of Missisippi.
Douglas V. Verney, The Analysis of Political System, London: Outledge & Kegan
Paul, 1979.
Jhon Pieris, Pembatasan Konstitusional Kekuasaan Presiden RI, Jakarta: Pelangi
Cendekia, 2007.
Jimly Assididiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Jakarta: Sekretariat
Jenderal dan Kepaniteraan MK, 2006.
Juanda, Hukum Pemerintah Daerah, Pasang Surut Hubungan Kewenangan Antara
DPRD dan Kepala Daerah, Bandung: Alumni, 2004.
Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik, Jakarta: Gramedia, 2002.
Patrialis Akbar, Lembaga-lembaga Negara Menurut UUD NRI Tahun 1945, Jakarta:
Sinar Grafika, 2013.
Sekretariat Jenderal DPD RI, Fungsi Legislasi Dewan Perwakilan Daerah Pasca
Putusan Mahkamah Konstitusi, Jakarta: Sekretariat Jenderal DPD RI, 2013.
Sulardi, Menuju Sistem Pemerintahan Presidensiil Murni, Malang: Setara Press,
2012.