Mencari Model Kontrak Migas yang Cocok(2008)

Benny Lubiantara *)

Diskusi dalam rangka mencari model kontrak migas baru dalam setahun belakangan ini

cukup marak, baik di forum, seminar dan milis yang terkait dengan industri migas. Dalam

pertemuannya dengan Presiden OPEC Chekib Khelil, Wapres JK mengatakan bahwa

Pemerintah akan mengubah kontrak migas yang selama ini diterapkan, tidak akan lagi

menghitung komponen biaya pemulihan atau cost recovery yang diajukan perusahaan

migas. Sebaliknya, pemerintah akan membuka tender untuk biaya pemulihan tersebut.

Kenaikan harga minyak memicu tuntutan dari negara tuan rumah (host country) untuk

memperoleh bagian yang lebih besar. Tulisan ini akan mencoba mengulas beberapa

kebijakan sektor hulu migas yang dilakukan oleh beberapa negara produsen besar dalam

rangka meningkatkan bagian negara serta beberapa alternatif yang mungkin bisa menjadi

bahan pembelajaran untuk perbaikan model kontrak migas di tanah air.

Model kerjasama pengusahaan migas.

Pada dasarnya model kerjasama antara investor dengan pemerintah untuk melakukan

aktivitas di sektor hulu migas dapat dikategorikan menjadi 3 model, yaitu: Konsesi,

Production Sharing Contract (PSC) dan Service Contract (Johnson, 2004).

Konsesi

Konsesi merupakan pola hubungan yang paling tua, dimana negara sebagai pemilik

sumber daya mineral memberikan kuasa kepada perusahaan migas berupa hak untuk

melakukan ekplorasi, pengembangan, produksi termasuk pemasaran minyak tersebut

selama kurun waktu tertentu. Perusahaan migas selanjutnya akan membayar bonus, sewa,

royalti dan pajak. Kepemilikan cadangan (reserves ownership) biasanya ditransfer ke

perusahaan.

1

Model konsesi yang lama mempunyai karakteristik sebagai berikut: periode konsesi yang

lama, wilayah konsesi yang sangat luas (dalam kasus tertentu bisa mencakup seluruh

wilayah suatu negara), tidak ada kewajiban untuk mengembalikan sebagian wilayah

konsesi (relinquishment) kepada negara tuan rumah (host country), semua keputusan

manajerial dipegang oleh perusahaan yang memperoleh konsesi.

Pada saat ini model konsesi lama ini sudah tidak ditemukan lagi, sebagai gantinya,

munculah apa yang disebut dengan model konsesi yang lebih modern (modern

concession); yang mempunyai karakteristik sebagai berikut: wilayah konsesi hanya untuk

wilayah kerja atau blok tertentu, periode konsesi jauh lebih pendek (20 tahun

dibandingkan dengan model konsesi lama yang bisa mencapai 75 tahun), ada kewajiban

relinquishment, biasa disebut juga dengan model Royalty/Tax.

Production Sharing Contract (PSC)

Dalam pola PSC, Kontraktor menanggung semua resiko dan biaya biaya: eksplorasi,

pengembangan dan produksi. Seandainya eksplorasi berhasil dan dikembangkan atas

persetujuan tuan rumah yang diwakili pemerintah, maka Kontraktor diberi kesempatan

untuk memperoleh kembali investasi yang telah dikeluarkan tersebut dari produksi yang

dihasilkan. Mekanisme pengembalian biaya (cost recovery) ini tentu berdasarkan terms &

conditions tertentu yang berlaku. Setelah dikurangi dengan cost recovery, Kontraktor

juga berhak atas bagian minyak yang besarnya sesuai dengan ketetapan dalam kontrak.

Kepemilikan tetap berada ditangan negara, namun demikian Kontraktor juga berhak

memiliki minyak mentah yang menjadi bagiannya.

Service Contract

Service Contract dapat digolongkan menjadi Risk Service Contract dan Pure service

Contract. Risk Service Contract pada dasarnya mirip dengan PSC, dimana Pemerintah

menunjuk Kontraktor untuk melakukan kegiatan eksplorasi, pengembangan dan produksi,

biaya biaya yang telah dikeluarkan Kontraktor akan dibayarkan kembali (cost recovery).

Perbedaan dengan PSC adalah bahwa didalam model risk service contract, Kontraktor

2

biasanya memperoleh porsi pendapatan yang telah ditentukan sebelumnya dalam bentuk

kas.

Pure Service Contract adalah kontrak antara pemerintah dengan kontraktor yang biasanya

meliputi pekerjaan jasa bantuan teknis (technical services) selama periode tertentu.

Kontraktor memperoleh pembayaran fee dan pengembalian atas biaya yang telah

dikeluarkan (dalam beberapa model service contract, pengembalian biaya termasuk juga

tingkat bunga yang telah disepakati). Pembayaran fee dapat dilakukan dalam interval

tertentu atau setelah pekerjaan tersebut diselesaikan. Pembayaran fee dapat juga dikaitkan

dengan kinerja aktual di lapangan atau parameter tertentu yang telah disepakati.

Setiap negara tentu punya alasan model mana saja yang akan dipilih, tidak heran kalau

suatu negara bisa saja punya lebih dari satu macam model kontrak, malah bisa saja 3 jenis

kontrak tersebut tersedia. Namun tentu ada jenis kontrak yang dominan, sebagai contoh,

untuk kasus negara kita, tentunya PSC. Apabila kita melihat distribusi model kerjasama

migas di mancanegara, sejauh ini PSC masih yang paling dominan (dipakai di 63 negara),

dibandingkan model Konsesi (Royalty/tax) yang digunakan di 58 negara, atau model

service contract yang digunakan oleh 11 negara.

Kenaikan harga minyak dan upaya peningkatan bagian negara.

Kenaikan harga minyak memicu beberapa negara untuk meninjau kembali model kontrak

mereka (existing contract) dengan perusahaan migas. Berdasarkan pengamatan, saya

mencoba mengelompokkan kecenderungan yang dilakukan negara tuan rumah menjadi 3

strategi. Strategi I, Keep As Is, artinya: tidak ada perubahan dilakukan sebelum kontrak

berakhir. Perubahan baru dilakukan pada saat kontrak berakhir, tentu saja umumnya pada

saat perpanjangan kontrak, terms & conditions diubah menjadi lebih baik buat negara.

Strategi II adalah melakukan apa yang disebut dengan negosiasi ulang kontrak, pada

dasarnya melalui strategi ini, negara tuan rumah mengeluarkan kebijakan yang bertujuan

agar perusahaan migas berbagi profit secara proporsional terhadap kenaikannya. Tentu

cara yang digunakan bisa bermacam macam, termasuk diantaranya: memperkenalkan

windfall profit tax, export duty/tax, split yang didasarkan harga minyak dan lain lain.

3

Adapun Strategi III negara “memaksa” perusahaan migas untuk mengurangi porsi

bagiannya secara signifikan. Strategi III ini dilakukan oleh beberapa negara Amerika

Latin, seperti: Venezuela, Bolivia dan Ekuador. Strategi II, sebagai contoh bisa

disebutkan, misalnya: Aljazair (windfall profit tax), Canada (peningkatan royalti), Russia

(export duty). Sebagian besar negara tuan rumah lain, paling tidak sejauh ini masih

memilih Strategi I.

Salah satu alasan mengapa negara negara Amerika Latin melakukan strategi III, tidak lain

karena memang kontrak mereka selama ini relatif terlalu lunak dalam hal komposisi

pembagian porsi negara dan perusahaan migas terhadap tingkat keuntungan yang

diperoleh. Sehingga pada saat terjadi perubahan kepemimpinan (naiknya Chavez,

Morales dan Correra) semuanya “diluruskan” kembali. Kalau kita melihat dari

pemberitaan media massa, walaupun tindakan ini awalnya mendapat kecaman keras dari

perusahaan migas besar, namun sejauh ini hanya satu perusahaan yang memilih jalur

arbitrase, sebagian besar perusahaan migas lainnya lebih memilih jalur koperatif.

Selanjutnya saya akan memberikan ilustrasi bagaimana mekanisme peningkatan bagian

negara yang terjadi di Aljazair, Russia dan Canada.

Aljazair memperkenalkan windfall profit tax pada tahun 2006 yang berlaku untuk

“partnership contract” berdasarkan UU 1986. Windfall profit tax mulai berlaku apabila

harga minyak (dalam hal ini acuannya adalah harga minyak Brent) diatas US$ 30 per

barrel. Besarnya windfall profit tax bervariasi mulai dari 5% - 50% tergantung besarnya

rata rata tingkat produksi harian (lihat tabel)

4

Produksi (Barrel per hari) Pajak

< 20,000 5%

20,001 – 40,000 15%

40,001 – 60,000 25%

60,001 – 80,000 35%

80,001- 100,000 45%

> 100,000 50%

Sementara Russia telah lebih dahulu memperkenalkan export duty baik untuk minyak

mentah maupun produk hasil kilang. Russia mengeluarkan formula baru untuk

perhitungan export duty untuk minyak mentah (lihat tabel) dan effektif berlaku per 1

Agustus 2004 (sumber: CGES report 2007).

Harga minyak

($/bbl)

Export Duty

< 15 0%

15 – 20 35% dari selisih antara harga aktual dan $ 15 per barrel

20 – 25 $ 1.75 + 45% dari selisih antara harga aktual dan $ 20 per barrel

>25 $ 4 + 65% dari selisih antara harga aktual dan $ 25 per barrel

Export duty ini diluar Mineral Extraction Tax yang besarnya 22% dari setiap barrel

minyak mentah yang di produksi. Pajak migas di Russia ini terkenal sangat ketat bagi

perusahaan migas.

Canada (Provinsi Alberta) juga menaikkan royalti dari tingkat royalti saat ini maksimum

sebesar 30 – 35% menjadi maksimum 50% yang akan berlalu effektif Januari 2009.

5

Implikasi kenaikan harga minyak dan model kontrak migas.

Idealnya, suatu model kontrak migas dari awal sudah mengantisipasi perubahan

parameter, seperti: cadangan yang direfleksikan oleh tingkat produksi, harga minyak dan

biaya. Dengan kata lain, diharapkan model kontrak migas tersebut cukup fleksibel

terhadap perubahan dari berbagai parameter tersebut selama kontrak berjalan. Perubahan

parameter disini terkait dengan tingkat keuntungan. Sistem yang kaku dan tidak fleksible

bisa berakibat terjadinya ketidakseimbangan proporsi pembagian keuntungan. Parameter

yang umum digunakan untuk mengukur porsi pemerintah adalah Government Take (GT),

yang didefinisikan sebagai seluruh bagian penerimaan pemerintah, baik berupa: royalti,

pajak dan profit oil share dibagi dengan total profit.

Kenaikan harga minyak secara umum tentu akan meningkatkan keuntungan, sebagai

ilustrasi: untuk model royalty tax yang simpel, dimana negara hanya memperoleh bagian

dari royalty dan pajak yang besarnya tetap, pada saat keuntungan meningkat, persentase

yang diperoleh negara dari kenaikan profit tersebut malah turun. Misalnya: pada saat

harga minyak 50 $ per barel, GT = 80%, namun pada saat harga minyak 100 $ per barel,

GT malah turun menjadi, misalnya: 75%.

Sebagian besar GT dari model kontrak migas baik PSC maupun Royalty Tax tidak

sensitif terhadap profit, akibatnya kenaikan harga minyak tidak membuat GT menjadi

lebih tinggi, sistem PSC Indonesia termasuk golongan ini.

Dalam perkembangannya, dibuatlah pembagian profit oil berdasarkan tingkat keuntungan

(profitability based), misalnya: ROR, “R” Factor dan Revenue over Cost (R/C). Semakin

besar tingkat keuntungan, semakin meningkat pula bagian pemerintah. Pada saat ini,

negara negara yang menggunakan model berdasarkan tingkat keuntungan ini relatif aman

dari tuntutan pemerintah untuk menaikkan sharenya, karena sistemnya bekerja secara

otomatis. Model ini banyak dijumpai di berbagai negara di Afrika, negara tetangga

Malaysia juga relatif lebih kreatif dengan memperkenalkan model pembagian

berdasarkan R/C. Model ini secara umum sensitif terhadap keuntungan.

6

Tentu saja tidak ada satupun model yang sempurna, model ini ada beberapa kelemahan,

antara lain: pada saat awal pengembangan lapangan karena harus mengembalikan biaya

investasi yang besar, tingkat keuntungan tentu masih sangat rendah atau malah tidak ada,

dengan model ini, konsekuensinya pemerintah harus “berkorban” mendapat porsi yang

rendah, model ini juga relatif rentan terhadap praktek “goldplating” atau kecenderungan

investor untuk melakukan investasi yang tidak begitu penting (unnecessary investment).

Menurut saya model ini cocok untuk proyek proyek yang mempunyai resiko relatif lebih

besar, sehingga wajar kalau pemerintah mengalah untuk mendapat porsi yang lebih

rendah pada saat awal, sebagai kompensasi keberanian investor berinvestasi di wilayah

atau proyek yang lebih beresiko tersebut.

Hubungan antara cost recovery dengan model kontrak migas

Saya melihat sering terjadi kesalahpahaman dalam konteks mekanisme cost recovery

kaitannya dengan model kontrak, khususnya pada saat membandingkan model royalty tax

dan PSC. Secara definisi, mekanisme cost recovery ini ada dalam model PSC, sementara

tidak umum digunakan dalam model royalty tax. Sehingga orang beranggapan, dengan

mengganti PSC menjadi model royalty tax, maka masalah membengkaknya cost recovery

akan teratasi, atau yang lebih ekstrim lagi menyatakan cost recovery hilang, dengan

demikian kita tidak perlu repot lagi mengurusi cost recovery. Saya pikir ini kesimpulan

yang menyesatkan.

Kalau kita lihat dalam perspekstif kemungkinan kecenderungan terjadinya “inefisiensi

biaya”, bukankah model royalty tax ini akan lebih mudah dimanfaatkan oleh oknum

oknum untuk membengkakkan biaya karena sedikit atau tidak adanya intervensi atau

kontrol dari negara?. Jadi pemikiran bahwa perusahaan minyak akan menekan biaya

dengan sistem royalty tax dibandingkan dengan sistem PSC merupakan kesimpulan yang

sangat diragukan kebenarannya.

7

Dari perspektif pembagian porsi antara negara dan perusahaan migas, pada prinsipnya

baik model PSC dan Royaty/Tax bisa sama baiknya, bisa juga yang satu lebih baik dari

yang lain, tergantung terms & conditions yang berlaku.

Kaitan antara model kontrak dan biaya

Studi yang dilakukan kolega saya (Alomair & Attar 2004) melihat kaitan antara model

kontrak dengan biaya penemuan & pengembangan (finding & development costs).

Mereka membagi menjadi tiga kelompok: low, medium dan high cost berdasarkan data

biaya di mancanegara. Kesimpulannya: negara negara yang masuk kelompok low cost

cenderung menggunakan model service contract, yang medium cost sebagian besar

menggunakan PSC dan beberapa menggunakan royalty tax, sedangkan yang high cost

umumnya menggunakan sistem royalty tax. Dalam studi ini, Indonesia termasuk

kelompok medium cost. Sementara sebagian besar negara Middlle East, termasuk

kelompok low cost.

Pembatasan Cost Recovery

Alinea awal dari tulisan mengutip pernyataan Wapres JK yang akan mempertimbangkan

penggunaan pembatasan biaya pemulihan (cost recovery limit), dimana besarnya batasan

akan termasuk bagian yang ditenderkan (bid item). Di mancanegara, hal semacam ini

bukanlah praktek yang baru, dalam kasus penawaran blok yang menggunakan metoda

competitive bidding, parameter apapun bisa saja menjadi bagian yang ditenderkan,

termasuk: royalty, cost recovery limit, profit oil split, ROR, dan lain lain.

Perlu dipahami disini bahwa cost recovery limit adalah pembatasan biaya yang dapat

dibebankan dalam satu periode (1 tahun), artinya, biaya yang belum bisa di recover akan

dibebankan pada tahun berikutnya (carry over). Pada akhirnya nanti, semua biaya akan di

recovery. Cost recovery limit sangat penting pada saat awal pengembangan lapangan

migas, karena menjamin adanya profit oil yang akan dibagi antara negara dan investor.

8

Penutup

Upaya mencari model kontrak yang cocok untuk diterapkan seyogyanya terus didorong

dan dikaji, namun tetap perlu diingat bahwa setiap proyek mempunyai resiko yang unik,

sehingga model kontrak yang diusulkan harus mencerminkan resiko proyek. Gambar

berikut hanya untuk tujuan ilustrasi yang memberikan hubungan antara resiko proyek,

model kontrak dan ekspektasi investor.

Apakah ada model kontrak yang paling baik? OPEC secara rutin melakukan workshop

untuk bertukar informasi sesama negara anggota mengenai pengalaman pelaksanaan

model kontrak di negara masing masing. Berdasarkan 2 workshop yang telah diadakan

sebelumnya, kesimpulan penting yang dicapai adalah bahwa: one size fits all model does

not exist!. Tidak ada model yang cocok untuk semua kondisi. Kenapa? Karena resiko

yang dihadapi berbeda untuk setiap proyek di masing masing negara, model kontrak yang

dipilih seyogyanya mencerminkan resiko dari proyek tersebut. Sebagai ilustrasi; tentu

9

tidak menarik bagi investor apabila ditawarkan model service contract untuk eksplorasi

migas di laut dalam.

*) Penulis saat ini bekerja sebagai Fiscal Policy Analyst, Research Division, OPEC,

Wina.

10