iii

Lembar Pengesahan

TESIS INI TELAH DISETUJUI

PADA TANGGAL 8 PEBRUARI 2017

Pembimbing I, Pembimbing II,

Prof. Dr. I Ketut Rai Setiabudhi, SH.,MS. Dr. Gde Made Swardhana, SH.,MH.

NIP. 19530914 197903 1 002 NIP. 19590325 198403 1 002

Mengetahui,

Ketua Program Studi Magister (S2) Kenotariatan

Fakultas Hukum

Universitas Udayana

Dekan

Fakultas Hukum

Universitas Udayana

Dr. Desak Putu Dewi Kasih, SH.,M.Hum.

NIP. 19640402 198911 2 001

Prof.Dr. I Made Arya Utama,S.H.,M.Hum.

NIP. 19650221 199003 1 005

ix

ABSTRAK

SANKSI HUKUM TERHADAP NOTARIS YANG MELANGGAR

KEWAJIBAN DAN LARANGAN UNDANG-UNDANG JABATAN NOTARIS

Notaris dalam menjalankan tugas jabatannya dapat melakukan pelanggaran Undang-

Undang Jabatan Notaris (UUJN). Pelanggaran yang dilakukan oleh Notaris disebabkan oleh

faktor internal yang berasal dari dalam diri notaris seperti kurangnya pengalaman dan

pengetahuan, tidak jujur, lalai dan lain-lain, juga disebabkan faktor eksternal yang

membohongi Notaris dimana Notaris seringkali dihadapkan pada dokumen-dokumen palsu

yang dapat menimbulkan konsekuensi hukum bagi pemiliknya. Notaris yang terbukti

melanggar UUJN, dapat dijatuhi sanksi perdata, sanksi administrasi, sanksi kode etik, bahkan

sanksi pidana, namun sanksi pidana tidak diatur secara jelas dalam UUJN. Sanksi perdata

dalam UUJN telah diatur sedemikian rupa, namun terhadap penjatuhan sanksi perdata terkait

pembatalan akta autentik menjadi akta di bawah tangan belum mendapat pengaturan yang

jelas dan tegas. Berdasarkan latar belakang tersebut, timbul masalah yaitu pertama

bagaimanakah pengaturan sanksi hukum terhadap Notaris yang melanggar kewajiban dan

larangan UUJN dan kedua bagaimanakah penjatuhan sanksi hukum (sesuai hukum acara)

terhadap Notaris yang melanggar kewajiban dan larangan UUJN?

Penelitian ini dikualifikasikan sebagai penelitian hukum normatif. Jenis pendekatan yang

digunakan adalah pendekatan perundang-undangan dan analisis konsep hukum. Sumber

bahan hukum penelitian ini diperoleh dari bahan hukum primer, sekunder dan tertier. Teknik

pengumpulan bahan hukum menggunakan metoda bola salju. Teknik analisis bahan hukum

yang digunakan adalah teknik deskripsi dan teknik penemuan hukum.

Hasil penelitian tesis ini adalah Sanksi Perdata diatur dalam Pasal 16 ayat (9 dan 12),

Pasal 41, Pasal 44 ayat (5), Pasal 48 ayat (3), Pasal 49 ayat (4), Pasal 50 ayat (5) dan Pasal 51

ayat (4) UUJN. Sanksi Administratif diatur dalam Pasal 7 ayat (2), Pasal 16 ayat (11 dan 13) ,

Pasal 17 ayat (2), Pasal 19 ayat (4), Pasal 32 ayat (4), Pasal 37 ayat (2), Pasal 54 ayat (2) dan

Pasal 65A UUJN. Sanksi Pidana tidak diatur dalam UUJN, namun terhadap Notaris dapat

dikenakan sanksi pidana berdasarkan ketentuan yang ada dalam KUHP sepanjang tindakan

Notaris telah memenuhi rumusan pelanggaran yang tersebut dalam UUJN, kode etik dan

KUHP. Saran penulis terkait penelitian ini adalah pertama, perlunya pengaturan tentang

penjatuhan sanksi perdata terkait pembatalan akta autentik menjadi akta dibawah tangan

melalui proses gugatan perdata ke pengadilan. Kedua, perlunya pengaturan tentang

penjatuhan sanksi pidana secara tegas dan jelas, karena tindak pidana yang dilakukan oleh

notaris dalam menjalankan tugas jabatannya merupakan kejahatan publik yang harus diberi

hukuman yang setimpal sehingga dapat menimbulkan efek jera bagi pelakunya.

Kata kunci : sanksi hukum, kewajiban dan larangan notaris,Undang-Undang Jabatan Notaris.

xiv

DAFTAR ISI

Halaman

SAMPUL DALAM ………………………………………………………....

PRASYARAT GELAR …………………………………………………….

LEMBAR PENGESAHAN ………………………………………………..

LEMBAR PENETAPAN PANITIA PENGUJI TESIS ………………….

PERNYATAAN BEBAS PLAGIAT ………………………………………

UCAPAN TERIMAKASIH ………………………………………………..

ABSTRAK ………………………………………………………………….

ABSTRACT ………………………………………………………………...

RINGKASAN ………………………………………………………………

DAFTAR ISI ………………………......……………………........................

BAB I PENDAHULUAN ..............................................................................

1.1 Latar Belakang Masalah ………..............……………………....

1.2 Rumusan Masalah ………………………………................….....

1.3 Ruang Lingkup Masalah ...............................................................

1.4 Tujuan Penelitian ………..……………………………………...

1.4.1 Tujuan Umum ......................................................................

1.4.2 Tujuan Khusus .....................................................................

1.5 Manfaat Penelitian ………………...…………………………....

1.5.1 Manfaat Teoritis ..................................................................

1.5.2 Manfaat Praktis ....................................................................

1.6 Landasan Teoritis .........................................................................

i

ii

iii

iv

v

vi

ix

x

xi

xiv

1

1

18

18

18

18

19

19

19

20

20

xv

1.7 Metode Penelitian .........................................................................

1.7.1 Jenis Penelitian ....................................................................

1.7.2 Jenis Pendekatan .................................................................

1.7.3 Sumber Bahan Hukum ………............................................

1.7.4 Teknik Pengumpulan Bahan Hukum ……..........................

1.7.5 Teknik Analisis Bahan Hukum ………...............................

BAB II TINJAUAN UMUM NOTARIS DAN SANKSI ...........................

2.1 Tinjauan Umum Notaris .............................................................

2.1.1 Sejarah Singkat Notariat .................................................

2.1.2 Pengertian Notaris ..........................................................

2.1.3 Tugas dan Kewenangan Notaris .....................................

2.1.4 Kewajiban dan Larangan Notaris ...................................

2.2 Tinjauan Umum Sanksi .............................................................

2.2.1 Pengertian Sanksi ...........................................................

2.2.2 Pengertian Sanksi Hukum ..............................................

2.2.3 Jenis-jenis Sanksi Hukum ...............................................

2.2.3.1 Sanksi Perdata ..................................................

2.2.3.2 Sanksi Administratif .........................................

2.2.3.3 Sanksi Pidana ...................................................

BAB III PENGATURAN SANKSI HUKUM TERHADAP NOTARIS

YANG MELANGGAR KEWAJIBAN DAN LARANGAN

UUJN ..............................................................................................

3.1 Hakikat Pengaturan Sanksi Hukum Dalam UUJN ..................

37

37

39

40

41

42

43

44

44

45

50

53

58

58

60

62

62

69

72

79

79

xvi

3.2 Jenis-jenis Sanksi Hukum Dalam UUJN .................................

3.2.1 Sanksi Perdata ..............................................................

3.2.1.1 Batasan Akta Notaris yang Mempunyai

Kekuatan Pembuktian di Bawah Tangan .......

3.2.1.2 Hubungan Hukum Notaris dengan Para

Penghadap dalam Menentukan Sanksi

Perdata ............................................................

3.2.2 Sanksi Administratif .....................................................

3.2.3 Sanksi Lainnya dan Kumulasi Sanksi ..........................

3.2.4 Batasan Akta Notaris yang Dapat Dijadikan Dasar

Memidanakan Notaris...................................................

BAB IV PENJATUHAN SANKSI HUKUM (SESUAI HUKUM

ACARA) TERHADAP NOTARIS YANG MELANGGAR

KEWAJIBAN DAN LARANGAN UUJN ...................................

4.1 Pengawasan Notaris .................................................................

4.2 Pemeriksaan Notaris ................................................................

4.3 Jenis-jenis Penjatuhan Sanksi Hukum (Sesuai Hukum Acara)

Terhadap Notaris Yang Melanggar Kewajiban Dan Larangan

UUJN .......................................................................................

4.3.1 Di bidang Perdata .........................................................

4.3.2 Di bidang Administratif ...............................................

4.3.3 Di bidang Pidana ..........................................................

BAB V PENUTUP ......................................................................................

81

81

83

89

95

102

106

129

129

135

137

138

147

150

161

xvii

5.1 Kesimpulan ..............................................................................

5.2 Saran ........................................................................................

DAFTAR PUSTAKA

161

163

BAB I

PENDAHULUAN

1.1 Latar Belakang Masalah

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945 menentukan secara tegas

bahwa Indonesia adalah negara hukum. Prinsip negara hukum menjamin kepastian, ketertiban

dan perlindungan hukum yang berintikan kebenaran dan keadilan. Kepastian, ketertiban dan

perlindungan hukum dalam lalu lintas kehidupan masyarakat memerlukan alat bukti yang

menentukan dengan jelas hak dan kewajiban seseorang sebagai subyek hukum dalam

masyarakat. Dalam kaitan dengan pembuktian kepastian hak dan kewajiban hukum seseorang

dalam kehidupan masyarakat, salah satunya dilakukan dengan peran yang dilaksanakan oleh

Notaris.

Pentingnya peranan Notaris dalam membantu menciptakan kepastian dan perlindungan

hukum bagi masyarakat, lebih bersifat preventif (pencegahan) terjadinya masalah hukum, dengan

cara penerbitan akta autentik yang dibuat oleh dan dihadapan Notaris terkait status hukum, hak

dan kewajiban seseorang yang berfungsi sebagai alat bukti yang paling sempurna di pengadilan,

dalam hal terjadi sengketa hak dan kewajiban terkait. Akta yang diterbitkan oleh Notaris

memberikan jaminan kepastian hukum bagi masyarakat.

Berkenaan dengan diperlukannya akta Notaris sebagai alat bukti keperdataan yang terkuat

menurut tatanan hukum yang berlaku, dibutuhkan keberadaan pejabat umum yang ditugaskan

oleh undang-undang untuk melaksanakan pembuatan akta autentik. Notaris sebagai pejabat

umum dalam menjalankan tugas dan wewenangnya demi terlaksananya fungsi pelayanan dan

tercapainya kepastian hukum bagi masyarakat, telah diatur dan dituangkan dalam undang-1

undang tersendiri, yaitu Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2004 tentang Jabatan Notaris,

Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 117 Tambahan Lembaran Negara

Republik Indonesia Nomor 4432, undang-undang mana telah mengalami perubahan dengan

diundangkannya Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2014 tentang Perubahan atas Undang Undang

Nomor 30 Tahun 2004 tentang Jabatan Notaris, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun

2014 Nomor 3, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5491 (untuk

selanjutnya disebut UUJN).

Pasal 1 angka 1 UUJN menentukan “Notaris adalah Pejabat Umum yang berwenang untuk

membuat akta autentik dan memiliki kewenangan lainnya sebagaimana dimaksud dalam

Undang-Undang ini atau berdasarkan undang-undang lainnya.” Notaris sebagai Pejabat Umum

yang secara khusus diberi wewenang untuk membuat akta autentik sebagaimana disebutkan

Pasal 1 angka 1 UUJN memiliki kewajiban untuk memformulasikan keinginan /tindakan

penghadap/para penghadap ke dalam bentuk akta autentik dengan memperhatikan aturan hukum

yang berlaku, salah satunya adalah dengan cara membacakan akta tersebut dihadapan para pihak.

Di samping itu Notaris juga mempunyai kewajiban memberikan penyuluhan hukum terkait akta

yang akan dibuat oleh para pihak. Dengan demikian para pihak memiliki kebebasan untuk

menyetujui atau tidak menyetujui isi akta Notaris yang akan ditandatanganinya tersebut.

Tujuannya untuk meminimalisasi terjadinya sengketa dikemudian hari, walaupun sengketa

tersebut pada akhirnya mungkin tidak dapat dihindari, namun dalam proses penyelesaian

sengketa tersebut, akta autentik yang merupakan alat bukti tertulis, terkuat dan terpenuh memberi

sumbangan yang nyata bagi penyelesaian perkara secara murah dan cepat.1 Sebagai alat bukti

tertulis yang terkuat dan terpenuh, apa yang dinyatakan dalam akta Notaris harus diterima

1Sjaifurrachman, Habib Adjie (ed.), 2011, Aspek Pertanggungjawaban Notaris dalam Pembuatan Akta,

Mandar Maju, Bandung, h.7-8.

kecuali pihak yang berkepentingan dapat membuktikan hal yang sebaliknya secara meyakinkan

di depan persidangan.

Kebutuhan terhadap akta autentik sebagai alat pembuktian dalam berbagai hubungan bisnis,

seperti kegiatan di bidang perbankan, pertanahan, kegiatan sosial dan lain-lain baik dalam

lingkup lokal, regional maupun nasional semakin meningkat. Notaris mempunyai tugas utama

yang berat, karena harus memberikan pelayanan kepada masyarakat dengan sebaik-baiknya.

Notaris melalui akta-akta yang dibuat oleh atau dihadapannya, terkandung suatu beban dan

tanggung jawab untuk menjamin kepastian hukum bagi para pihak. Untuk itu diperlukan suatu

tanggung jawab baik individu maupun sosial, terutama ketaatan terhadap norma-norma hukum

positif dan kesediaan tunduk pada Kode Etik Profesi, sehingga akan memperkuat norma hukum

positif yang sudah ada.

Seorang Notaris harus menjunjung tinggi tugasnya serta melaksanakannya dengan tepat dan

jujur, yang berarti bertindak menurut kebenaran sesuai sumpah jabatan Notaris. Seorang Notaris

dalam memberikan pelayanan, harus mempertahankan cita-cita luhur profesi sesuai dengan

tuntutan kewajiban nurani.2

Dalam hubungan ini seorang Notaris harus mempunyai kesadaran bahwa tidaklah cukup hanya

memiliki kesadaran mengenai fungsi Notaris dan keterampilan teoritis dan teknis dibidang

profesi, akan tetapi yang utama adalah untuk mempertaruhkan sepenuhnya kepribadian Notaris.

Seorang Notaris harus menyadari bahwa pendidikan pengetahuan adalah sesuatu yang sangat

dibutuhkan bagi keahlian, akan tetapi pengenalan mengenai sifat-sifat dan hubungan-hubungan

manusia tidak kalah pentingnya. Kepercayaan terhadap Notaris tidak hanya dipupuk oleh

keahliannya akan tetapi juga integritasnya, kepribadian dan sikap Notaris yang bersangkutan.

2Abdulkadir Muhammad, 1997, Etika Profesi Hukum, Citra Aditya Bakti, Bandung, h.60.

Notaris perlu memperhatikan apa yang disebut sebagai perilaku profesi yang memiliki

unsur-unsur sebagai berikut:

1. Mempunyai integritas moral yang mantap

2. Harus jujur terhadap klien maupun diri sendiri (kejujuran intelektual)

3. Sadar akan batas-batas kewenangannya

4. Tidak semata-mata berdasarkan pertimbangan uang.3

Ismail Saleh4 menyatakan bahwa ada empat hal pokok yang harus diperhatikan oleh para

Notaris dalam melaksanakan tugas profesinya, yaitu:

1. Dalam menjalankan, tugas profesinya, seorang Notaris harus mempunyai intergritas

moral yang mantap. Dalam hal ini, segala pertimbangan moral harus melandasi

pelaksanaan tugas profesinya. Walaupun akan memperoleh imbalan jasa yang tinggi,

namun sesuatu yang bertentangan dengan moral yang baik harus dihindarkan.

2. Seorang Notaris harus jujur, tidak saja pada kliennya juga pada dirinya sendiri. Ia harus

mengetahui akan batas-batas kemampuannya, tidak memberi janji-janji sekedar untuk

menyenangkan kliennya, atau agar klien tetap mau memakai jasanya. Kesemuanya itu

merupakan suatu ukuran tersendiri tentang kadar kejujuran intelektual seorang Notaris.

3. Seorang Notaris harus menyadari akan batas-batas kewenangannya. Ia harus mentaati

ketentuan-ketentuan hukum yang berlaku tentang seberapa jauh ia dapat bertindak dan

apa yang boleh serta apa yang tidak boleh dilakukan. Adalah bertentangan dengan

perilaku profesional apabila seorang Notaris ternyata berdomisili dan bertempat tinggal

tidak ditempat kedudukannya sebagai Notaris. Atau memasang papan dan mempunyai

kantor ditempat kedudukannya, tapi tempat tinggalnya dilain tempat. Seorang Notaris

juga dilarang untuk menjalankan jabatannya diluar daerah jabatannya. Apabila ketentuan

tersebut dilanggar, maka akta yang bersangkutan akan kehilangan daya autentiknya.

4. Sekalipun keahlian seseorang dapat dimanfaatkan sebagai upaya yang lugas untuk

mendapatkan uang, namun dalam melaksanakan tugas profesinya ia tidak boleh semata-

mata didorong oleh pertimbangan uang semata. Seorang Notaris yang pancasilais harus

tetap berpegang teguh kepada rasa keadilan yang hakiki, tidak terpengaruh oleh jumlah

uang dan tidak semata-mata hanya menciptakan suatu alat bukti formal mengejar

kepastian hukum, tetapi mengabaikan rasa keadilan.

Namun di sisi lain, Notaris sebagai manusia biasa secara kodrati dapat melakukan

kesalahan-kesalahan baik yang bersifat pribadi maupun yang menyangkut profesionalitas dalam

3Ismail Saleh, 1993, Membangun Citra Profesional Notaris Indonesia, Pengarahan/ceramah Umum Menteri

Kehakiman Republik Indonesia pada Upgrading/Refresing Course Notaris se-Indonesia, Bandung, h.19. 4Ibid. h.18-21.

menjalankan tugas jabatannya. Dalam praktek, seorang Notaris sangat rentan mendapat gugatan

dari para pihak yang merasa dirugikan dalam pembuatan suatu akta. Kesalahan Notaris dalam

melaksanakan jabatannya, disebabkan oleh faktor internal yang berasal dari dalam diri Notaris,

misalnya kekurangan pengetahuan, pengalaman dan pengertian mengenai permasalahan hukum

yang melandasi dalam pembuatan suatu akta, bertindak tidak jujur, lalai/tidak hati-hati, memihak

salah satu pihak, tidak memenuhi prosedur, juga terdapat persyaratan lain dalam bentuk tindakan

tertentu yang tidak dilakukan dan tidak dipenuhi oleh Notaris dalam menjalankan tugas

jabatannya, berupa kewajiban dan larangan yang tercantum dalam UUJN, yaitu tidak

menjalankan kode etik Notaris, perilaku Notaris yang dapat merendahkan kehormatan dan

martabat Notaris, melakukan perbuatan tercela dan sebagainya, juga disebabkan faktor eksternal

yang mempengaruhi Notaris misalnya Notaris seringkali dihadapkan pada dokumen-dokumen

palsu yang dapat menimbulkan konsekuensi hukum bagi pemiliknya.Oleh karena itu, seorang

Notaris yang melakukan kesalahan dan/atau kelalaian dalam melaksanakan profesi jabatannya

dapat dikenakan sanksi baik itu berupa sanksi perdata dan sanksi administratif, sanksi kode etik

bahkan sanksi pidana.5

Istilah sanksi dalam khasanah ilmu hukum tidak bisa dipisahkan dengan hukum pidana atau

dengan kata lain istilah sanksi selalu melekat dalam hukum pidana. Sebagaimana disampaikan

oleh Jan Remmelink: “Hukum Pidana adalah hukum tentang penjatuhan sanksi, ikhwal

penegakan norma-norma (aturan-aturan) oleh alat-alat kekuasaan Negara yang ditujukan untuk

melawan dan memberantas perilaku yang mengancam keberlakuan norma tersebut lebih tampak

5 Putri A.R. 2011, Perlindungan Hukum Terhadap Notaris (Indikator Tugas-Tugas Jabatan Notaris yang

Berimplikasi Perbuatan Pidana), PT. Softmedia, Jakarta, h.9-10.

disini dibandingkan dengan bidang-bidang hukum lainnya, semisal hukum sipil”.6 Lebih lanjut

Jan Remmelink menyatakan:

Pada umumnya sanksi itu muncul dalam bentuk pemidanaan, pengenaan secara sadar dan

matang suatu azab oleh instansi penguasa yang berwenang kepada pelaku yang bersalah

melanggar aturan hukum, dimana instansi yang berwenang, hakim pidana, tidak sekedar

menjatuhkan sanksi namun juga menjatuhkan tindakan (maatregel) untuk pelanggaran norma

yang dilakukan karena kesalahan dan kadangkala juga karena kelalaian.7

Sanksi merupakan komponen atribut. Diantara sekian banyak kaidah yang berlaku di

masyarakat, adanya sanksi yang mengikuti penerapan hukum, membedakan kaidah hukum

secara tegas dengan kaidah-kaidah sosial lainnya. Menurut Philipus M.Hadjon, “Sanksi

merupakan alat kekuasaan yang bersifat hukum publik yang digunakan oleh penguasa sebagai

reaksi terhadap ketidakpatuhan pada norma hukum administrasi”.8Sanksi merupakan bagian

penutup yang penting dalam hukum dan tiap aturan hukum yang berlaku di Indonesia selalu ada

sanksi pada akhir aturan hukum tersebut.

Pencantuman sanksi merupakan kewajiban yang harus ditegaskan dalam berbagai aturan

hukum. Aturan hukum yang bersangkutan tidak dapat ditegakkan atau tidak akan dipatuhi jika

pada bagian akhir tidak mencantumkan sanksi. Tidak ada gunanya memberlakukan kaidah-

kaidah hukum manakala kaidah-kaidah itu tidak dapat dipaksakan melalui sanksi dan

menegakkan kaidah-kaidah dimaksud secara prosedural (hukum acara).9

6Jan Remmelink, 2003, Hukum Pidana, Komentar atas Pasal-Pasal Terpenting dari Kitab Undang-Undang

Hukum Belanda dan Padanannya dalam Kitab Undang-Undang Hukum Pidana Indonesia, Gramedia Pustaka

Utama, Jakarta, h.6. 7Ibid. h.7. 8Philipus M. Hadjon, 1996, Penegakan Hukum Administrasi dalam Kaitannya dengan Ketentuan Pasal 20

Ayat (3) dan (4) UU No. 4 Tahun 1982 Tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Pengelolaan Lingkungan Hidup, Yuridika, Fakultas Hukum Universitas Airlangga, No.1 Tahun XI, Januari-Pebruari 1996, h.1, dalam Habib Adjie,

2011, Hukum Notaris Indonesia, Tafsir Tematik Terhadap UU No. 30 Tahun 2004 Tentang Jabatan Notaris, PT.

Refika Aditama, Bandung, (Selanjutnya disebut Habib Adjie I), h.200. 9Philipus M. Hadjon, dkk, 2002, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia (Introduction to the Indonesia

Administrative Law), Gadjah Mada University Press, Yogyakarta, h.262.

Pemberian sanksi terhadap Notaris disamping untuk meminimalisir terjadinya kesalahan

Notaris dalam pembuatan akta, agar pembuatan akta dilakukan sesuai prosedur dan syarat yang

telah diatur dalam UUJN, juga dalam rangka menjaga martabat lembaga Notaris itu sendiri

sebagai lembaga kepercayaan. Apabila Notaris melakukan pelanggaran dapat menurunkan

kepercayaan masyarakat terhadap Notaris. Secara individu sanksi terhadap Notaris juga

merupakan suatu nestapa dan pertaruhan dalam menjalankan tugas jabatannya, apakah

masyarakat masih mempercayakan membuat akta terhadap Notaris yang bersangkutan atau tidak.

UUJN yang mengatur jabatan Notaris berisikan ketentuan-ketentuan yang bersifat memaksa atau

merupakan suatu aturan hukum yang imperatif untuk ditegakkan terhadap Notaris yang telah

melakukan pelanggaran dalam menjalankan tugas jabatannya.

Pengaturan sanksi hukum dalam UUJN menunjukkan Notaris bukan sebagai subyek yang

kebal terhadap hukum. Notaris disamping dijatuhi sanksi perdata dan administratif, juga dapat

dijatuhi sanksi kode etik jabatan bahkan sanksi pidana. Sanksi etika dapat dijatuhkan terhadap

Notaris yang melakukan pelanggaran terhadap Kode Etik Jabatan Notaris. Adapun sanksi pidana

karena tidak diatur dalam UUJN, maka sanksi pidana akan dikenakan jika Notaris dalam

menjalankan tugas jabatannya telah memenuhi unsur-unsur delik tertentu suatu tindak pidana

berdasarkan Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP).10

Dengan ketiadaan sanksi pidana

dalam UUJN maka pengaturan mengenai sanksi terhadap Notaris menjadi kurang sempurna.

Sanksi pidana menjadi penting dimasukkan dalam UUJN selain menjadikannya sebagai koridor

dalam menjalankan kewenangannya, sanksi pidana juga bersifat preventif sebelum kejahatan

terjadi. Sanksi pidana dalam UUJN juga sangat penting agar undang-undang tersebut berlaku

10Pasal 63 ayat (2) KUHP menyebutkan: “Apabila ada suatu perbuatan yang dapat dipidana menurut ketentuan

pidana yang khusus disamping pidana yang umum, maka ketentuan pidana yang khusus itulah yang dipakai,

sebaliknya apabila ketentuan pidana khusus tidak mengatur, maka terhadap pelanggaran tersebut akan dikenakan

pidana umum yaitu KUHP”.

efektif dan dapat menegakkan keadilan bagi masyarakat yang dirugikan akibat dari akta autentik

tersebut yang dibuat oleh Notaris.

Sanksi-sanksi yang terdapat pada norma masyarakat pada dasarnya dibuat untuk membuat

efek jera bagi seseorang yang melakukan pelanggaran agar tidak mengulangi perbuatan melawan

hukum. Sanksi pidana terbilang sanksi yang cukup mumpuni untuk membuat efek jera bagi yang

melakukan kesalahan.

Dengan adanya lebih dari satu jenis sanksi yang dapat dijatuhkan terhadap Notaris, berkaitan

erat dengan kumulasi sanksi. Dalam kaidah peraturan perundang-undangan di bidang hukum

administrasi sering tidak hanya memuat satu macam sanksi, tetapi terdapat beberapa sanksi yang

diberlakukan secara kumulasi, ada kalanya suatu ketentuan peraturan perundang-undangan tidak

hanya mengancam pelanggarnya dengan sanksi hukum pidana, tetapi pada saat yang sama

mengancamnya dengan sanksi hukum administratif.11

Sanksi administratif merupakan sanksi yang timbul dari hubungan antara pemerintah

(melalui lembaga yang berwenang) dan warganya. Tanpa perantara seorang hakim, sanksi itu

dapat langsung dijatuhkan oleh pemerintah.12

Ketiadaan peran hakim dalam pemberian sanksi

administratif adalah karena sifat administratif yang melekat pada sanksi tersebut.

Akibat yang ditimbulkan oleh pelanggaran sanksi administratif biasanya berkaitan dengan

kewajiban dan tanggung jawab yang bersifat administratif. Keberadaan sanksi administratif yang

penjatuhannya tidak melibatkan peran hakim atau pengadilan kemudian membuat sanksi ini

tidak hanya diterapkan dalam hukum administrasi negara. Dalam suatu organisasi yang

menjalankan roda organisasinya juga dapat dibuat suatu peraturan yang dalam peraturan itu

memuat penjatuhan sanksi administratif.

11Philipus M. Hadjon dkk., Op.Cit, h.263. 12Jan Remmelink, Op.Cit, h.15.

Penjatuhan sanksi administratif biasanya dilakukan oleh suatu lembaga tertentu yang

berwenang untuk memberikan sanksi tersebut. Perbuatan yang dapat diberikan sanksi

administratif adalah pelanggaran yang tidak termasuk dalam perbuatan pidana maupun

pelanggaran dalam hukum perdata. Macam atau jenis sanksi hukum administratif menurut

Philipus M.Hadjon dan H.D.Van Wijk/ Willem Konijnenbelt dapat berupa, paksaan pemerintah

(bestuurdwang), penarikan kembali keputusan/ ketetapan yang menguntungkan (ijin,

pembayaran dan subsidi) serta pengenaan denda administratif.13

UUJN mengklasifikasikan empat jenis sanksi administratif yang dijatuhkan terhadap

pelanggaran beberapa pasal yang disebutkan secara limitatif. Pasal-pasal yang mengatur tentang

sanksi Administratif adalah Pasal 7 ayat (2), Pasal 16 ayat (11 dan 13) , Pasal 17 ayat (2), Pasal

19 ayat (4), Pasal 32 ayat (4), Pasal 37 ayat (2), Pasal 54 ayat (2) dan Pasal 65A UUJN. Sanksi

administratif yang dapat dijatuhkan terdiri atas:

a. Peringatan tertulis;

b. Pemberhentian sementara;

c. Pemberhentian dengan hormat;

d. Pemberhentian dengan tidak hormat.

Mengacu pada keempat sanksi administratif tersebut, tidak ditentukan kadar beratnya

masing-masing. Dengan melihat urutan perumusan sanksi secara berjenjang, nampak bahwa

sanksi administratif dirumuskan dari yang paling ringan yaitu dimulai dari peringatan tertulis

sampai yang paling berat yaitu pemberhentian dengan tidak hormat. Penjatuhan sanksi-sanksi

administratif dilakukan hanya apabila terbukti melanggar ketentuan Pasal 7 ayat (1), Pasal 16

ayat (1) huruf a sampai dengan huruf l, Pasal 16 ayat (13), Pasal 17 ayat (1), Pasal 19 ayat (2),

Pasal 32 ayat (1, 2, dan 3), Pasal 37 ayat (1) dan Pasal 54 ayat (1).

13Philipus M.Hadjon dkk., Op. Cit, h.245.

UUJN disamping mengatur tentang sanksi administratif, juga mengatur tentang sanksi

perdata. Sanksi perdata pada umumnya merupakan sanksi yang diberikan atas pelanggaran

hukum perdata. Dalam pembidangan tata hukum, hukum perdata merupakan hukum privat, yaitu

hukum yang mengatur hubungan antar pribadi dalam memenuhi kepentingan-kepentingannya.14

Pengaturan sanksi Perdata dalam UUJN terdapat dalam Pasal 16 ayat (9 dan 12), Pasal 41, Pasal

44 ayat (5), Pasal 48 ayat (3), Pasal 49 ayat (4), Pasal 50 ayat (5) dan Pasal 51 ayat (4). Tindakan

pelanggaran yang dilakukan Notaris terkait sanksi perdata menyebutkan bahwa:

Tindakan pelanggaran yang dilakukan oleh Notaris terhadap ketentuan sebagaimana dimaksud

dalam Pasal 16 ayat (1) huruf m, ayat (7) dan ayat (8) Pasal 41 yang menunjuk Pasal 38, Pasal

39 dan Pasal 40, Pasal 44 ayat (1) sampai ayat (4), Pasal 48 ayat (1) dan ayat (2), Pasal 49

ayat (1) dan ayat (2), Pasal 50 ayat (1) sampai ayat (4) dan Pasal 51 ayat (2) yang

mengakibatkan suatu akta hanya mempunyai kekuatan pembuktian sebagai akta di bawah

tangan dan dapat menjadi alasan bagi pihak yang menderita kerugian untuk menuntut

penggantian biaya, ganti rugi dan bunga kepada Notaris.

Penting dicermati pengaturan sanksi perdata terhadap Notaris karena melanggar Pasal 16

ayat (1) huruf m, ayat (7) dan ayat (8) Pasal 41 yang menunjuk Pasal 38, Pasal 39 dan Pasal 40,

Pasal 44 ayat (1) sampai ayat (4), Pasal 48 ayat (1) dan ayat (2), Pasal 49 ayat (1) dan ayat (2),

Pasal 50 ayat (1) sampai ayat (4) dan Pasal 51 ayat (2) UUJN, dimana pelanggaran pasal-pasal

diatas mengakibatkan suatu akta akan terdegradasi sehingga hanya mempunyai kekuatan

pembuktian sebagai akta di bawah tangan.

Istilah degradasi menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia Pusat Bahasa mempunyai arti

penurunan, tentang pangkat, mutu, moral dan sebagainya, kemunduran, kemerosotan atau dapat

juga menempatkan ditingkat atau posisi yang lebih rendah.15

Dalam pengertian yang

berhubungan dengan kekuatan bukti, akta Notaris sebagai akta autentik memiliki kekuatan bukti

14Soerjono Soekanto dan Purnadi Purbacaraka, 1993, Sendi-Sendi Ilmu Hukum dan Tata Hukum, Citra Aditya

Bakti, Bandung, h.63. 15Departemen Pendidikan Nasional, 2013, Kamus Besar Bahasa Indonesia Pusat Bahasa, Cetakan Ketujuh,

Edisi IV, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, h.304.

yang lengkap atau sempurna dan memiliki kekuatan mengikat, serta telah mencukupi batas

minimal alat bukti yang sah tanpa diperlukan alat bukti lain dalam suatu sengketa hukum

perdata.16

Namun demikian akta tersebut dapat mengalami penurunan mutu atau kemunduran

atau kemerosotan status, dalam arti posisinya lebih rendah dalam kekuatan sebagai alat bukti,

dari kekuatan bukti lengkap dan sempurna menjadi permulaan pembuktian seperti akta di bawah

tangan dan dapat memiliki cacat hukum yang menyebabkan kebatalan atau ketidakabsahannya

akta tersebut.17

Pelaksanaan turunnya kekuatan pembuktian akta hanya karena kurang paraf,

(Pasal 50 ayat (2) UUJN) yang salah satu akibatnya berpengaruh pada perjanjian kredit apabila

debitur wanprestasi, kemudian Notaris harus mengganti kerugian berikut bunga dan biaya-biaya

yang timbul. Apabila ada pihak debitur yang beritikad tidak baik, hal-hal tersebut dapat menjadi

celah hukum untuk menjatuhkan sanksi kepada Notaris tanpa perlu dibuktikan terlebih dahulu.

Tanpa adanya sebuah pengaturan mengenai penjatuhan sanksi hukum terhadap Notaris yang

melanggar kewajiban dan larangan sebagaimana ketentuan pasal-pasal di atas, dapat membuka

kemungkinan interpretasi bahwa pembuktian terhadap akta Notaris yang terdegradasi kekuatan

pembuktiannya menjadi akta di bawah tangan dapat dilakukan secara sepihak tanpa harus

melalui proses gugatan ke pengadilan. Hal demikian tentu sangat bertentangan dengan ketentuan

Pasal 1877 KUHPerdata yang berbunyi: “Jika seorang memungkiri tulisan atau tanda tangannya,

ataupun jika para ahli warisnya atau orang-orang yang mendapat hak dari padanya menerangkan

tidak mengakuinya, maka hakim harus memerintahkan supaya kebenaran tulisan atau tanda

tangan tersebut diperiksa di muka pengadilan”.

16Menurut Pasal 1870 KUHPerdata, suatu akta autentik memberikan diantara para pihak beserta para ahli

warisnya atau orang yang mendapatkan haknya dari mereka suatu bukti yang sempurna tentang apa yang dimuat

didalamnya. Akta autentik merupakan suatu bukti yang mengikat dalam arti bahwa apa yang ditulis dalam akta tersebut harus dipercaya oleh hakim, yaitu harus dianggap sebagai benar, selama ketidakbenarannya tidak

dibuktikan. Akta tersebut memberikan suatu bukti yang sempurna, dalam arti bahwa akta tersebut sudah tidak

memerlukan suatu penambahan pembuktian. Akta autentik itu tidak hanya membuktikan bahwa para pihak sudah

menerangkan apa yang dituliskan, tetapi juga bahwa apa yang diterangkan tadi adalah benar. 17R. Subekti, 2008, Hukum Pembuktian, Pradnya Paramita, Jakarta, h.27.

Substansi pasal-pasal yang mengatur tentang sanksi dalam UUJN jika dibandingkan dengan

Pasal 60 Peraturan Jabatan Notaris (selanjutnya disebut PJN) yang termuat dalam Reglement op

Het Notaris Ambt in Indonesia (Stbl. 1860:3), dimana dalam Pasal 60 PJN disebutkan, “Apabila

akta yang dibuat di hadapan Notaris tidak memenuhi syarat bentuk, dapat dibatalkan di muka

pengadilan atau dianggap hanya dapat berlaku sebagai akta yang dibuat di bawah tangan”.

Menurut Pasal 60 PJN dalam pembatalan akta untuk berlaku sebagai akta dibawah tangan

memerlukan putusan pengadilan, sementara dalam pasal-pasal yang mengatur tentang sanksi

perdata dalam UUJN tidak menyebutkan penjatuhan sanksi seperti yang diatur dalam Pasal 60

PJN.

Di sisi lain, penjatuhan sanksi pidana terhadap Notaris tunduk terhadap ketentuan pidana

umum, yaitu KUHP. UUJN tidak mengatur penjatuhan sanksi pidana terhadap Notaris. Dalam

praktek, Notaris dalam menjalankan tugas jabatannya terdapat kemungkinan adanya penipuan

maupun pemalsuan dalam menjalankan jabatannya tersebut. Keberadaan Notaris sebagai orang

yang dipercaya dalam membuat akta tentang suatu perbuatan hukum membuka peluang adanya

ketidakbenaran dalam membuat akta. Ketidakbenaran tersebut menjadi lebih berbahaya

mengingat besarnya kepercayaan yang diberikan kepada Notaris. Contohnya a pabila Notaris

ikut serta dalam pemalsuan identitas penghadap maka dapat dikenai sanksi pidana Pasal 264

KUHP, yang mengatur tentang obyek pemalsuan yang mengandung nilai kepercayaan yang

tinggi sehingga sanksinya diperberat. Selain itu juga diatur dalam Pasal 266 KUHP yang akan

dikenakan terhadap pelaku yang meminta Notaris untuk membuatkan akta dengan identitas

palsu.

Penipuan maupun pemalsuan yang dilakukan oleh Notaris baik dalam akta pihak maupun

akta relaas terdapat suatu kekhususan tertentu dimana penipuan maupun pemalsuan tersebut

hanya dapat dilakukan oleh Notaris. Perbuatan-perbuatan sebagaimana diuraikan di atas, bukan

saja merupakan perbuatan yang melanggar keluhuran jabatan Notaris, namun dalam perbuatan

tersebut terdapat aspek pidana, karenanya terdapat sanksi pidana. Hal ini menunjukkan bahwa

Notaris dapat melakukan tindak pidana dalam menjalankan tugas jabatannya.

Di sisi lain, Notaris dalam melakukan suatu pelanggaran UUJN, sebenarnya dapat dijatuhi

sanksi administrasi atau perdata atau kode etik jabatan Notaris, tapi kemudian ditarik atau

dikualifikasikan sebagai suatu tindak pidana yang dilakukan oleh Notaris. Aspek-aspek tersebut

merupakan batasan-batasan yang jika dapat dibuktikan dapat dijadikan dasar untuk dijatuhkan

sanksi administratif dan sanksi perdata terhadap Notaris. Namun ternyata disisi yang lain

batasan-batasan seperti itu dijadikan dasar untuk memidanakan Notaris dengan dasar Notaris

telah membuat surat palsu atau memalsukan akta (Pasal 263, 264 dan 266 KUHP) dengan

kualifikasi sebagai suatu tindak pidana yang dilakukan oleh Notaris. Hal ini dapat terjadi sebagai

akibat tidak diaturnya penjatuhan sanksi pidana terhadap Notaris yang melanggar kewajiban dan

larangan UUJN. Padahal jika diperhatikan kembali dalam Peraturan Jabatan Notaris (PJN), suatu

peraturan yang menjadi cikal bakal UUJN, di dalamnya terdapat sanksi pidana terhadap Notaris

yang melanggar ketentuan pasal-pasal dalam PJN, meskipun hanya mencantumkan sanksi pidana

berupa denda dan bukan sanksi pidana kurungan atau penjara. Sehingga yang diatur saat ini

dalam UUJN hanya sanksi perdata dan administrasi saja.

Mengacu pada fakta di atas, penulis tertarik untuk mengangkat dan membahas mengenai

pengaturan sanksi hukum terhadap Notaris yang melanggar UUJN ke dalam tesis dengan judul:

“Sanksi Hukum Terhadap Notaris yang Melanggar Kewajiban dan Larangan Undang-

Undang Jabatan Notaris”.

Penelitian tentang sanksi hukum terhadap Notaris yang melanggar kewajiban dan larangan

UUJN ini merupakan penelitian yang asli dan dapat dipertanggungjawabkan, penulis telah

membandingkan dengan beberapa penelitian sebelumnya yang juga membahas tentang sanksi

hukum terhadap Notaris yang melanggar UUJN. Adapun penelitian yang mirip dengan penelitian

ini antara lain:

1) Tesis berjudul: “Aspek Hukum Sanksi Terhadap Notaris Yang Melanggar Ketentuan Dalam

Pembuatan Akta Berdasarkan Undang-Undang No. 30 Tahun 2004 Tentang Jabatan Notaris,”

oleh Gamal Abdul Nasir, Fakultas Hukum Program Magister Kenotariatan Universitas

Indonesia, Depok, Tahun 2011. Penulisan ini dilakukan berdasarkan jenis penulisan Yuridis

Normatif, dengan rumusan masalah sebagai berikut:

1. Apakah batasan Sanksi Perdata terhadap pelanggaran ketentuan dalam pembuatan akta

menurut ketentuan Pasal 84 UUJN dan batasan Sanksi Administratif menurut ketentuan

Pasal 85 UUJN?

2. Apakah Akta Notaris dapat dijadikan dasar untuk menuntut Notaris (Sanksi Perdata)?

2) Tesis berjudul: “Urgensi Penerapan Tindak Pidana Notaris Berkaitan Dengan Ketiadaan

Sanksi Pidana Dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2004 Tentang Jabatan Notaris”, oleh

Sari Jacob, Fakultas Hukum Program Magister Kenotariatan Universitas Indonesia, Depok,

Tahun 2013. Penulisan ini dilakukan berdasarkan jenis penulisan Yuridis Normatif, dengan

rumusan masalah sebagai berikut:

1. Mengapa tidak terdapatnya pengaturan mengenai sanksi pidana dalam Undang-Undang

Nomor 30 Tahun 2004 Tentang Jabatan Notaris?

2. Bagaimanakah urgensi penerapan Tindak Pidana Notaris (TPN) berkaitan dengan

ketiadaan sanksi pidana dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2004 Tentang Jabatan

Notaris?

3) Tesis berjudul: “Urgensi Kebijakan Sanksi Pidana Terhadap Notaris Yang Melakukan

Pelanggaran Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2014 Tentang Jabatan Notaris”, oleh Ni Wayan

Novita Indah Pandansari, Fakultas Hukum Universitas Udayana Tahun 2016. Penulisan ini

dilakukan berdasarkan jenis penulisan Yuridis Normatif, dengan rumusan masalah sebagai

berikut:

1. Bagaimanakah pengaturan tanggung jawab Notaris terhadap pelanggaran UUJN?

2. Apakah Notaris yang melakukan pelanggaran UUJN dapat dijatuhi sanksi pidana?

3. Urgensi perumusan ketentuan sanksi pidana di dalam UUJN.

Penelitian tersebut di atas berbeda penulisannya dengan penelitian ini dimana dalam

penelitian ini menekankan pada adanya kekosongan norma, terutama dengan tidak

dicantumkannya ketentuan mengenai penjatuhan sanksi hukum (sesuai hukum acara) baik

penjatuhan sanksi pidana maupun penjatuhan sanksi perdata terkait pembatalan akta autentik

menjadi akta dibawah tangan melalui proses pengadilan terhadap Notaris yang melanggar

kewajiban dan larangan Undang-undang Jabatan Notaris, sehingga tesis ini adalah asli, ada unsur

kebaruan dan dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah.

1.2 Rumusan Masalah

Berdasarkan latar belakang masalah diatas, maka dapat dirumuskan masalahnya sebagai

berikut:

1. Bagaimanakah pengaturan sanksi hukum terhadap Notaris yang melanggar kewajiban dan

larangan Undang-Undang Jabatan Notaris?

2. Bagaimanakah penjatuhan sanksi hukum (sesuai hukum acara) terhadap Notaris yang

melanggar kewajiban dan larangan Undang-Undang Jabatan Notaris?

1.3 Ruang Lingkup Masalah

Ruang lingkup masalah dimaksudkan untuk membatasi permasalahan dalam penelitian ini

agar sifatnya lebih spesifik. Sesuai dengan judul yang diangkat maka dibatasi mengenai

pengaturan sanksi hukum terhadap Notaris yang melanggar kewajiban dan larangan Undang-

Undang Jabatan Notaris dan penjatuhan sanksi hukum (sesuai hukum acara) terhadap Notaris

yang melanggar kewajiban dan larangan Undang-Undang Jabatan Notaris.

1.4 Tujuan Penelitian

1.4.1 Tujuan Umum

Secara umum penelitian tesis ini bertujuan untuk melatih diri dalam menyampaikan pikiran

secara tertulis dalam suatu karya ilmiah serta mengetahui perkembangan pengaturan hukum

khususnya bidang kenotariatan, melaksanakan dan mewujudkan Tri Dharma Perguruan Tinggi,

khususnya pada bidang akademis terkait bidang penelitian yang dilakukan mahasiswa mengenai

suatu permasalahan hukum sebagaimana yang dibahas dalam penelitian ini terkait Penjatuhan

Sanksi Hukum (Sesuai Hukum Acara) Terhadap Notaris Yang Melanggar Kewajiban Dan

Larangan Undang-Undang Jabatan Notaris, dan sebagai pemenuhan syarat untuk menyelesaikan

jenjang strata S2 di Magister Kenotariatan Fakultas Hukum Universitas Udayana.

1.4.2 Tujuan Khusus

Adapun tujuan khusus yang ingin dicapai dalam penelitian ini adalah:

1. Untuk mengkaji dan menganalisis pengaturan sanksi hukum terhadap Notaris yang melanggar

kewajiban dan larangan Undang-Undang Jabatan Notaris.

2. Untuk mengkaji dan menganalisis penjatuhan sanksi hukum (sesuai hukum acara) terhadap

Notaris yang melanggar kewajiban dan larangan Undang-Undang Jabatan Notaris.

1.5 Manfaat Penelitian

1.5.1 Manfaat Teoritis

Penelitian ini diharapkan dapat memberikan kontribusi keilmuan untuk pembenahan dalam

kajian akademis tentang perlunya kepastian hukum secara normatif tentang penjatuhan sanksi

hukum (sesuai hukum acara) terhadap Notaris yang melanggar kewajiban dan larangan Undang-

undang Jabatan Notaris.

1.5.2 Manfaat Praktis

Secara praktis penelitian ini dapat memberikan manfaat sebagai berikut:

a. Bagi aparat penegak hukum seperti kepolisian, kejaksaan, pengadilan (hakim), pengacara/

advokat, terlebih bagi Notaris / PPAT, penelitian ini dapat menjadi landasan teoritis/

acuan dalam penanganan perkara dan/ atau penegakan hukum khususnya terkait

penjatuhan sanksi hukum (sesuai hukum acara) terhadap Notaris yang melanggar

kewajiban dan larangan Undang-Undang Jabatan Notaris.

b. Bagi mahasiswa, khususnya program Magister Kenotariatan, penelitian ini dapat

dijadikan salah satu bahan bacaan dan memperkaya wawasan tentang penjatuhan sanksi

hukum (sesuai hukum acara) terhadap Notaris yang melanggar kewajiban dan larangan

Undang-Undang Jabatan Notaris.

c. Bagi masyarakat, penelitian ini diharapkan berguna sebagai sumbangan pemikiran dalam

memahami fungsi dan peranan Notaris dalam pelaksanaan tugas jabatannya.

1.6 Landasan Teoritis

Meneliti suatu permasalahan hukum, pembahasan akan sangat relevan apabila dikaji

menggunakan asas-asas hukum, konsep-konsep hukum dan teori-teori hukum. Teori hukum

dapat digunakan untuk menganalisis dan menerangkan pengertian hukum dan konsep yuridis,

yang relevan untuk menjawab permasalahan yang muncul dalam penelitian hukum.18

Menurut

Kaelan M.S.: “Landasan teori pada suatu penelitian adalah merupakan dasar-dasar operasional

penelitian dan bersifat strategis artinya memberikan realisasi pelaksanaan penelitian”.19

Kerlinger mengartikan teori sebagai:

A theory is a set of interrelated constructs (concepts), definitions, and propositions that

present a systematic view of phenomena by specifying relations among variables, with the

purpose of explaining and predicting the phenomena” (Sebuah teori adalah satu set saling

terikat (konsep), definisi, dan proposisi yang menyajikan pandangan sistematis tentang

fenomena dengan merinci hubungan-hubungan antar variabel, dengan tujuan untuk

menjelaskan dan memprediksi fenomena itu.20

Asas-asas hukum, konsep hukum dan teori-teori hukum dalam landasan teoritis ini yang

digunakan untuk membahas masalah penelitian ini dapat penulis identifikasikan sebagai berikut:

1. Asas-asas Hukum

a. Asas Kepastian Hukum

Asas kepastian hukum merupakan salah satu asas terpenting dalam Negara hukum. Menurut

Gustav Radbruch, hukum memiliki tujuan yang berorientasi pada 3 (tiga) hal yaitu:21

1. Kepastian hukum;

Kepastian hukum oleh setiap orang dapat terwujud dengan ditetapkannya hukum dalam

hal terjadi peristiwa konkrit. Hukum yang berlaku pada dasarnya tidak dibolehkan

menyimpang, hal ini dikenal juga dengan istilah fiat justitia et pereat mundus (meskipun

18Salim H.S., 2010, Perkembangan Teori dalam Ilmu Hukum, Rajawali Pers, Jakarta, h.54. 19

Kaelan M.S, 2005, Metode Penelitian Kualitatif Bidang Filsafat (Paradigma bagi Pengembangan Penelitian

Interdisipliner Bidang Filsafat, Budaya, Sosial, Semiotika, Sastra, Hukum dan Seni), Paradigma, Yogyakarta, h.239. 20Bahder Johan Nasution, 2008, Metode Penelitian Ilmu Hukum, Mandar Maju, Bandung, h.140. 21Notohamidjojo, 2011, Soal-Soal Pokok Filsafat Hukum, Griya Media, Salatiga, h.33.

dunia runtuh hukum harus ditegakkan). Itulah yang diinginkan oleh kepastian hukum.

Kepastian hukum merupakan perlindungan yustisiabel terhadap tindakan sewenang-

wenang, yang berarti bahwa seseorang akan dapat memperoleh sesuatu yang diharapkan

dalam keadaan tertentu.

2. Keadilan;

Keadilan merupakan harapan yang harus dipenuhi dalam penegakan hukum. Berdasarkan

karakteristiknya, keadilan bersifat subyektif, individualistis dan tidak menyamaratakan.

Apabila penegak hukum menitikberatkan kepada nilai keadilan sedangkan nilai

kemanfaatan dan kepastian hukum dikesampingkan, maka hukum itu tidak dapat berjalan

dengan baik.

3. Daya guna atau kemanfaatan;

Demikian pula sebaliknya jika menitikberatkan kepada nilai kemanfaatan sedangkan

kepastian hukum dan keadilan dikesampingkan, maka hukum itu tidak jalan. Idealnya

dalam menegakkan hukum itu nilai-nilai dasar keadilan yang merupakan nilai dasar

filsafat dan nilai-nilai dasar kemanfaatan merupakan suatu kesatuan berlaku secara

sosiologis, serta nilai dasar kepastian hukum yang merupakan kesatuan yang secara

yuridis harus diterapkan secara seimbang dalam menegakkan hukum.

Asas kepastian hukum mengandung dua pengertian, yaitu pertama adanya aturan yang

bersifat umum yang memberi penjelasan kepada individu tentang perbuatan yang boleh dan tidak

boleh dilakukan. Kedua, adanya keamanan hukum bagi individu dari kesewenangan kekuasaan

pemerintah. Asas kepastian hukum ini memberikan landasan tingkah laku individu dan landasan

perbuatan yang dapat dilakukan oleh negara terhadap individu. Kepastian hukum bukan hanya

berupa pasal-pasal dalam undang-undang melainkan juga adanya konsistensi dalam putusan

hakim antara putusan hakim yang satu dengan putusan hakim lainnya untuk kasus yang serupa

yang telah diputuskan.22

Asas kepastian hukum adalah kepastian aturan hukum, bukan kepastian tindakan yang sesuai

dengan aturan hukum. Kepastian hukum secara normatif adalah ketika suatu peraturan dibuat

dan diundangkan secara pasti karena dapat memberikan pengaturan secara jelas dan logis. Jelas

dalam arti tidak menimbulkan keragu-raguan atau multitafsir, dan logis dalam arti hukum

tersebut

menjadi suatu sistem norma dengan norma lain sehingga tidak berbenturan atau menimbulkan

22

Peter Mahmud Marzuki, 2008, Pengantar Ilmu Hukum, Kencana Pranada Media Group, Jakarta, h.158.

konflik norma ataupun adanya kekaburan dan kekosongan norma. Penjelasan Pasal 6 huruf i

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan

Perundang-undangan, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan

Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5234, menetapkan bahwa dalam pembuatan

peraturan perundang-undangan salah satunya harus mencerminkan adanya asas kepastian hukum.

Kepastian hukum berarti bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus dapat

mewujudkan ketertiban dalam masyarakat melalui jaminan kepastian hukum tidak terkecuali

UUJN.

Asas ini memiliki relevansi untuk menganalisis rumusan masalah yang pertama terkait tidak

adanya pengaturan tentang sanksi hukum khususnya sanksi pidana dan sanksi perdata terkait

pembatalan akta autentik menjadi akta dibawah tangan terhadap Notaris yang melanggar

kewajiban dan larangan UUJN.

b. Asas Praduga Sah

Asas ini menegaskan perlindungan hukum terhadap produk hukum seorang Notaris dapat

dilindungi dengan adanya asas praduga sah. Asas praduga sah (Vermoeden van Rechtmatigheid

atau Presumptio Iustae Causa) adalah asas yang menganggap sah suatu produk hukum sebelum

adanya putusan pengadilan yang mempunyai kekuatan hukum tetap (inkracht) yang menyatakan

tidak sah.

Mengacu pada asas praduga sah ini maka akta autentik yang dibuat oleh Notaris harus

dianggap sah dan mengikat para pihak sebelum dapat dibuktikan ketidakabsahan baik dari aspek

lahiriah, formil maupun materiil. Apabila tidak dapat dibuktikan maka akta yang bersangkutan

tetap sah mengikat para pihak atau siapa saja yang berkepentingan dengan akta tersebut. Asas ini

telah diakui dalam UUJN yang tersebut dalam penjelasan bagian umum yang menegaskan bahwa

akta Notaris sebagai alat bukti tertulis yang terkuat dan terpenuh, apa yang dinyatakan dalam

akta Notaris harus diterima, kecuali pihak yang berkepentingan dapat membuktikan hal

sebaliknya secara memuaskan di hadapan persidangan pengadilan.23

Dengan asas praduga sah ini

akta autentik patut dikatakan sah sebelum ada yang membuktikan akta autentik tersebut tidak

sah, melalui mekanisme yang diatur secara jelas dan tegas oleh suatu undang-undang dalam hal

ini UUJN.

Asas ini digunakan untuk menganalisis permasalahan kedua yaitu tidak diatur tentang

penjatuhan sanksi hukum(sesuai hukum acara) khususnya sanksi perdata terkait pembatalan akta

autentik menjadi akta dibawah tangan tanpa melalui pembuktian di pengadilan dan mendapatkan

keputusan pengadilan yang inkracht terlebih dahulu.

2. Konsep Hukum

Konsep Perlindungan Hukum

Perlindungan hukum selalu terkait dengan peran dan fungsi hukum sebagai pengatur dan

pelindung kepentingan masyarakat. Bronislaw Malinowski dalam bukunya berjudul Crime and

Custom in Savage mengatakan: “Bahwa hukum tidak hanya berperan di dalam keadaan-keadaan

yang penuh kekerasan dan pertentangan, akan tetapi bahwa hukum juga berperan pada aktivitas

sehari-hari”.24

Philipus M. Hadjon mendefinisikan perlindungan hukum sebagai: “Perlindungan

akan harkat martabat, serta pengakuan terhadap hak-hak asasi manusia yang dimiliki oleh subyek

hukum berdasarkan ketentuan hukum dari kesewenangan”.25

23

Habib Adjie I, Op. Cit, h.79. 24Soeroso, 2008, Pengantar Ilmu Hukum, Sinar Grafika, Jakarta, h.49. 25Philipus M. Hadjon, 2007, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat Indonesia, Bina Ilmu, Surabaya, (Selanjutnya

disebut Philipus M. Hadjon II), h.37.

Perlindungan hukum bagi rakyat terhadap suatu tindakan pemerintah dapat bersifat preventif

dan represif, yaitu:26

a. Perlindungan hukum yang bersifat preventif bertujuan untuk mencegah terjadinya

sengketa, yang mengarahkan tindakan pemerintah untuk bersikap hati-hati dalam

pengambilan keputusan berdasarkan kewenangan. Dalam hal ini Notaris sebagai pejabat

umum harus berhati-hati dalam menjalankan tugas jabatannya berdasarkan kewenangan

yang diberikan Negara kepadanya untuk membuat suatu akta autentik guna menjamin

kepastian hukum bagi masyarakat.

b. Perlindungan hukum yang bersifat represif bertujuan untuk menyelesaikan terjadinya

sengketa, termasuk penanganannya di lembaga peradilan. Dalam hal ini, dengan begitu

banyaknya akta autentik yang dibuat oleh Notaris, tidak jarang Notaris tersebut

dipermasalahkan oleh salah satu pihak atau pihak lainnya karena dianggap telah

merugikan kepentingannya, baik itu dengan pengingkaran akan isi akta, tanda tangan

maupun kehadiran pihak di hadapan Notaris.

Perlindungan hukum harus berdasarkan atas suatu ketentuan dan aturan hukum yang

berfungsi untuk memberikan keadilan serta menjadi sarana untuk mewujudkan kesejahteraan

bagi seluruh rakyat. Perlindungan, keadilan, dan kesejahteraan tersebut ditujukan pada subyek

hukum yaitu pendukung hak dan kewajiban, tidak terkecuali bagi seorang Notaris.27

Notaris

sebagai pejabat umum dalam menjalankan jabatannya perlu diberikan perlindungan hukum

terhadap pihak-pihak yang beritikad tidak baik, terutama berkaitan dengan tidak diaturnya

tentang penjatuhan sanksi hukum (sesuai hukum acara) terhadap Notaris yang melanggar

kewajiban dan larangan UUJN, khusus ketiadaan pengaturan tentang penjatuhan sanksi perdata,

karena melanggar pasal-pasal dalam UUJN yang mengakibatkan akta autentik terdegradasi

menjadi akta di bawah tangan secara serta merta tanpa adanya proses pembuktian di pengadilan.

Juga terhadap ketiadaan pengaturan sanksi pidana, yang dalam kenyataannya sangat tidak

melindungi Notaris dalam menjalankan jabatannya, karena sebenarnya dalam suatu tindakan

hukum atau pelanggaran yang dilakukan Notaris dapat dijatuhi sanksi administrasi atau perdata

26Ibid, h.2. 27Habib Adjie, 2009, Meneropong Khasanah Notaris dan PPAT Indonesia, Citra Aditya Bhakti, Bandung,

(selanjutnya disebut Habib Adjie II), h.83.

atau kode etik jabatan Notaris, tapi kemudian ditarik atau dikualifikasikan sebagai suatu tindak

pidana yang dilakukan oleh Notaris. Hal ini tentu sangat merugikan dan tidak memberikan

perlindungan hukum secara maksimal terhadap Notaris dalam menjalankan tugas jabatannya

sebagai pejabat umum.

3. Teori Hukum

Teori-teori hukum yang digunakan untuk mendukung analisa dan pembahasan dalam

penelitian ini yaitu: Teori Ketaatan Hukum dan Sanksi, Teori Pembuktian dan Teori Legislasi.

a. Teori Ketaatan Hukum dan Sanksi

Menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia Pusat Bahasa, istilah taat memiliki arti senantiasa

tunduk (kepada Tuhan, pemerintah dan sebagainya), patuh, tidak berlaku curang, setia dan saleh.

Sementara ketaatan itu sendiri diartikan sebagai kepatuhan, kesetiaan dan kesalehan.28

Ketaatan

hukum tidak terlepas dari kesadaran hukum, dan kesadaran hukum yang baik adalah ketaatan

hukum sedangkan ketidaksadaran hukum yang baik adalah ketidaktaatan itu sendiri.29

Kesadaran hukum dalam arti sempit adalah apa yang diketahui orang tentang apa yang demi

hukum harus dilakukan dan tidak harus dilakukan, disini sadar diartikan sebagai menjadi tahu.

Dalam arti yang lebih luas, kesadaran hukum meliputi tidak hanya fenomena sudah menjadi

tahu, akan tetapi juga lebih lanjut menjadi sudah berkemantapan hati untuk mematuhi apa yang

diperintahkan oleh hukum. Dengan perkataan lain, apa yang disebut kesadaran itu tidak hanya

akan meliputi dimensi kognitif (mencakup kegiatan mental/otak) dan dimensi afektif (ranah yang

berkaitan dengan sikap dan nilai). Sehingga pernyataan ketaatan hukum harus disandingkan

sebagai sebab dan akibat dari kesadaran dan ketaatan hukum.30

28Departemen Pendidikan Nasional, Op. Cit, h.1370. 29Achmad Ali, 2013, Menguak Teori Hukum (Legal Theory) dan Teori Peradilan (Judicial Prudence)

Termasuk Interpretasi Undang-undang (Legisprudence), Kencana Prenada Media Group, Jakarta, h.298. 30Ibid, h.299.

Hukum berbeda dengan ilmu yang lain, karena struktur hukum pada dasarnya berbasis

kepada kewajiban dan tidak diatas komitmen. Kewajiban moral untuk mentaati dan peranan

peraturan membentuk karakteristik masyarakat. Didalam kenyataannya ketaatan terhadap hukum

tidaklah sama dengan ketaatan sosial lainnya, ketaatan hukum merupakan kewajiban yang harus

dilaksanakan dan apabila tidak dilaksanakan akan timbul sanksi, tidaklah demikian dengan

ketaatan sosial. Ketaatan sosial manakala tidak dilaksanakan maka sanksi-sanksi sosial yang

berlaku pada masyarakat inilah yang menjadi penghakim. Menurut penulis tidaklah berlebihan

bila ketaatan di dalam hukum cenderung dipaksakan.

Ketaatan sendiri dapat dibedakan dalam 3 (tiga) jenis yaitu:31

1. Ketaatan yang bersifat compliance, yaitu jika seseorang menaati suatu aturan, hanya

karena takut terkena sanksi. Kelemahan ketaatan jenis ini, karena membutuhkan

pengawasan yang terus-menerus.

2. Ketaatan yang bersifat identification, yaitu jika seseorang menaati suatu aturan, hanya

karena takut hubungan baiknya dengan pihak lain menjadi rusak.

3. Ketaatan yang bersifat internalization, yaitu jika seseorang menaati suatu aturan, benar-

benar karena merasa bahwa aturan itu sesuai dengan nilai-nila intristik yang dianutnya.

Dalam realitasnya, seseorang dapat mentaati suatu aturan hukum hanya karena ketaatan

salah satu jenis saja, misalnya ketaatan karena compliance, dan tidak karena identification dan

internalization. Tetapi juga dapat terjadi, seseorang menaati suatu aturan hukum, berdasarkan

dua jenis bahkan tiga jenis ketaatan sekaligus. Selain karena aturan hukum itu memang cocok

dengan nilai-nilai intrinsik atau harkat serta kehormatan seseorang yang dianutnya, juga

sekaligus dapat menghindari sanksi dan memburuknya hubungan baik dengan pihak lain.

Sanksi merupakan penilaian pribadi seseorang yang ada kaitannya dengan sikap perilaku

dan hati nurani yang tidak mendapatkan pengakuan atau dinilai tidak bermanfaat bila ditaati.

Pengaruh hukum dan konsep tujuan, dapat dikatakan bahwa pengaruh konsep berarti sikap

tindak atau perilaku yang dikaitkan dengan suatu kaidah hukum dalam kenyataan, berpengaruh

31

Ibid, h.348.

positif atau efektifitasnya yang tergantung pada tujuan atau maksud suatu kaidah hukum. Suatu

tujuan hukum tidak selalu identik dinyatakan dalam suatu aturan dan belum tentu menjadi alasan

yang sesungguhnya dari pembuat aturan tersebut.

Adapun sanksi dapat diklasifikasikan sebagai berikut:

a. Sanksi negatif : diberikan bagi anggota masyarakat yang melanggar norma

(hukuman/pidana);

b. Sanksi positif : bagi yang mematuhi larangan/perintah dari norma

itu (penghargaan/hadiah);

c. Sanksi formil : dirumuskan/ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan secara

tertulis sehingga sifatnya lebih pasti;

d. Sanksi informil : dirumuskan secara tidak tertulis (hukum adat).32

Penggunakan istilah sanksi (sanction) untuk merujuk reaksi yang diperoleh orang karena

menaati atau melanggar norma. Sanksi positif (positive sanction) diberikan kepada orang-orang

yang menaati norma sebagai ungkapan persetujuan atas tindakan/perilaku yang mengikuti

norma. Sanksi positif dapat berupa materi, misalnya hadiah, piala, atau uang, atau dapat pula

berupa tindakan-tindakan seperti pelukan, senyuman, tepukan di punggung, kata-kata hiburan,

jabatan tangan, atau salam dengan saling menepuk telapak tangan (high fives). Sanksi negatif

(negative sanction) diberikan untuk mencerminkan ketidaksetujuan terhadap pelanggaran norma.

Sanksi negatif dapat berupa materi, misalnya dikenakan denda oleh pengadilan, atau dapat pula

berupa hal-hal yang simbolik, misalnya kata-kata keras, atau isyarat-isyarat seperti dahi yang

mengkerut, tatapan mata, rahang terkatup rapat, atau acungan kepalan tinju.

Sanksi terhadap Notaris terkait penelitian ini dimaksudkan sebagai suatu nestapa dan

pertaruhan dalam menjalankan tugas jabatannya, juga sebagai efek jera sehingga timbul suatu

kesadaran dan ketaatan untuk mematuhi aturan-aturan atau norma-norma tentang sanksi yang

diatur dalam UUJN. Oleh karena itu pengaturan tentang sanksi hukum yang tegas dan jelas

terkait penjatuhan sanksi hukum terhadap Notaris yang melanggar kewajiban dan larangan

32

Ibid., h.349.

UUJN merupakan suatu keniscayaan dalam rangka melindungi Notaris dalam menjalankan tugas

jabatannya sebagai pejabat umum dan juga masyarakat pengguna jasa Notaris. Sehingga teori ini

menjadi relevan dalam memecahkan masalah pertama dan kedua terkait penelitian ini.

b. Teori Pembuktian

Menurut Sudikno Mertokusumo, membuktikan mengandung beberapa pengertian yaitu

membuktikan dalam arti logis, konvensional dan yuridis.33

1. Membuktikan dalam arti logis adalah memberikan kepastian yang bersifat mutlak, karena

berlaku bagi setiap orang dan tidak memungkinkan adanya bukti lawan.

2. Membuktikan dalam arti konvensional juga berarti memberikan kepastian, hanya saja

bukan kepastian mutlak, melainkan kepastian nisbi atau relatif sifatnya yang mempunyai

tingkatan-tingkatan yaitu:

a. Kepastian yang didasarkan atas perasaan belaka, yang bersifat intuitif dan disebut

conviction intime.

b. Kepastian yang didasarkan atas pertimbangan akal, oleh karena itu disebut juga

conviction raisonnee.

3. Membuktikan dalam hukum acara mempunyai arti yuridis. Pembuktian dalam arti yuridis

ini hanya berlaku bagi pihak-pihak yang berperkara atau yang memperoleh hak dari

mereka. Dengan demikian, pembuktian dalam arti yuridis tidak menuju kepada kebenaran

mutlak, hal ini terlihat bahwa tidak tertutup kemungkinan adanya pengakuan, kesaksian

atau surat-surat itu tidak benar atau dipalsukan. Maka dalam hal ini dimungkinkan adanya

bukti lawan.

Pendapat menarik dikemukakan oleh Supomo tentang pembuktian dengan menerangkan

bahwa pembuktian mempunyai arti luas dan arti terbatas. Dalam arti luas membuktikan berarti

memperkuat kesimpulan hakim dengan syarat-syarat bukti yang sah. Sedangkan membuktikan

dalam arti terbatas maknanya bahwa yang perlu dibuktikan itu hanyalah hal-hal yang dibantah

oleh tergugat. Hal yang diakui oleh tergugat tidak perlu dibuktikan lagi.34

Subekti memberikan arti membuktikan dengan mengikat hakim untuk membenarkan

kebenaran peristiwa/ hak yang dipersengketakan oleh para pihak dalam suatu perkara. 35

Penulis

berpendapat bahwa pengertian membuktikan yang ditekankan disini adalah pengertian

33Sudikno Mertokusumo, 2006, Hukum Acara Perdata Indonesia, Liberty, Yogyakarta, h.101-102. 34Achmad Ali dan Wiwie Heryani, 2013, Asas-asas Hukum Pembuktian Perdata, Kencana Prenadamedia

Group, Jakarta, h.20. 35Ibid, h.21.

membuktikan baik dalam hukum acara perdata maupun hukum acara pidana. Pembuktian dalam

proses perdata adalah upaya yang dilakukan oleh para pihak untuk menyelesaikan persengketaan

atau untuk memberikan kepastian tentang benar terjadinya peristiwa hukum tertentu, dengan

menggunakan alat bukti yang ditentukan oleh hukum, sehingga dapat dihasilkan suatu penetapan

atau putusan oleh pengadilan.Terkait ketiadaan pengaturan tentang proses pembatalan akta

sehingga berpotensi terhadap produk hukum Notaris yang berupa akta autentik terdegradasi

menjadi akta di bawah tangan tanpa perlu adanya pembuktian terlebih dahulu, seharusnya oleh

pihak yang mendalilkan bahwa akta Notaris itu telah terdegradasi, maka pihak yang mendalilkan

tersebutlah yang mempunyai kewajiban untuk membuktikan ketidakautentikan akta tersebut.

Terhadap Notaris yang diduga melakukan pelanggaran pidana maka Hakim tidak boleh

menjatuhkan pidana kepada seseorang kecuali apabila sekurang-kurangnya terdapat dua alat

bukti yang sah ia memperoleh keyakinan bahwa suatu tindak pidana benar-benar telah terjadi

dan terdakwalah yang bersalah melakukannya. Sehingga teori ini memiliki relevansi untuk

memecahkan permasalahan kedua dalam penelitian ini.

c. Teori Kebijakan Hukum Pidana

Istilah kebijakan berasal dari bahasa Inggris yakni Policy atau dalam bahasa Belanda dikenal

dengan istilah Politiek, yang secara umum dapat diartikan sebagai prinsip-prinsip umum yang

berfungsi untuk mengarahkan pemerintah dalam arti luas termasuk pula aparat penegak hukum

dalam mengelola, mengatur atau menyelesaikan urusan-urusan publik, masalah-masalah

masyarakat atau bidang-bidang penyusunan peraturan perundang-undangan dan pengaplikasian

hukum/peraturan, dengan tujuan umum yang mengarah pada upaya mewujudkan kesejahteraan

atau kemakmuran masyarakat warga negara. Sedangkan kebijakan hukum pidana dapat diartikan

dengan cara bertindak atau kebijakan dari negara (pemerintah) untuk menggunakan hukum

pidana dalam mencapai tujuan tertentu, terutama dalam menanggulangi kejahatan.36

Pendekatan kebijakan mencakup pengertian yang saling terkait antara pendekatan yang

berorientasi pada tujuan, pendekatan rasional, pendekatan ekonomis dan fragmatis, serta

pendekatan yang berorientasi pada nilai.37

Crime is designation, which mean that crime is

defined by other than criminals. Crime is behaviour subject to judgment of other38

(Kejahatan

adalah sebutan, yang berarti bahwa kejahatan didefinisikan oleh orang lain selain penjahat.

Kejahatan adalah perilaku subjek untuk pertimbangan lainnya).

Dalam mencapai tujuan tertentu hukum pidana tidak dapat bekerja sendiri, tetapi perlu

melibatkan sarana-sarana lainnya yang mendukung, karena kebijakan penegakan hukum pidana

merupakan serangkaian proses yang terdiri dari 3 (tiga) tahap kebijakan, yaitu:

a. Tahap kebijakan legislatif (formulatif) yaitu menetapkan atau merumuskan perbuatan apa

yang dapat dipidana dan sanksi apa yang dapat dikenakan oleh badan pembuat undang-

undang.

b. Tahap kebijakan yudikatif/aplikatif yaitu menerapkan hukum pidana oleh aparat penegak

hukum, mulai dari kepolisian, kejaksaan dan pengadilan.

c. Tahap kebijakan eksekutif/ administratif yaitu melaksanakan hukum pidana secara konkrit,

oleh aparat pelaksana pidana.39

Kebijakan hukum pidana tidak dapat dipisahkan dari sistem hukum pidana, dalam hal ini

Marc Ancel menyatakan bahwa setiap masyarakat yang terorganisir memiliki sistem hukum

yang terdiri dari peraturan-peraturan hukum pidana beserta sanksinya, suatu prosedur hukum

pidana dan suatu mekanisme penjatuhan sanksi pidana.40

Penjatuhan sanksi pidana dalam arti sempit/formal berarti kewenangan menjatuhkan sanksi

pidana menurut undang-undang oleh pejabat yang berwenang (hakim). Sedangkan dalam arti

luas/material, penjatuhan sanksi pidana merupakan mata rantai proses tindakan hukum dari

36Barda Nawawi Arief, Op.Cit, h.23-24. 37Barda Nawawi Arief, Op.Cit, h.61. 38Peter Hoefnagels G., 1973, The Other Side of Criminology, Kluwer Deventer, Holland, h.92. 39Barda Nawawi Arief, Op.Cit, h.30. 40

Barda Nawawi Arief, Op.Cit, h.28-29.

pejabat yang berwenang, mulai dari proses penyidikan, penuntutan, sampai pada putusan pidana

dijatuhkan oleh pengadilan dan dijalankan oleh aparat pelaksana pidana. Hal ini merupakan satu

kesatuan sistem penegakan hukum pidana yang integral. Oleh karena itu keseluruhan

sistem/proses/kewenangan penegakan hukum pidana itupun harus terwujud dalam satu kesatuan

kebijakan legislatif yang integral.41

Terkait penjatuhan sanksi pidana, tidak bisa terlepas dari dasar pokok sistem hukum pidana

di Indonesia yang menganut asas legalitas (principle of legality) sebagaimana diatur dalam Pasal

1 ayat 1 KUHP, merupakan asas yang menentukan bahwa tidak ada perbuatan yang dilarang dan

diancam dengan pidana jika tidak ditentukan terlebih dahulu dalam perundang-undangan (nullum

delictum nulla poena sine praevia lege). Maka tidak ada perbuatan yang dilarang dan diancam

dengan pidana jika hal itu terlebih dahulu belum dinyatakan dalam suatu aturan undang-

undang.42

Pengaturan sanksi hukum dalam UUJN yaitu sanksi perdata dan sanksi administratif yang

diatur dalam pasal-pasal tertentu secara limitatif dan dalam kode etik jabatan notaris yaitu dalam

Pasal 6, salah satunya adalah pemberhentian dengan tidak hormat, kaitannya Notaris

diberhentikan dengan tidak hormat sudah pasti melakukan pelanggaran berat dan secara

otomatis berhubungan dengan tindak pidana yang memungkinkan Notaris diberhentikan secara

tidak hormat.

Notaris melakukan suatu tindak pidana tidak terlepas dari adanya keinginan dan kesempatan,

tetapi Notaris lupa kalaupun UUJN belum mengatur tentang sanksi pidana, namun Notaris masih

dapat dikenakan ketentuan tentang sanksi pidana secara umum yang diatur dalam KUHP,

41Ida Ayu Indah Sukma Angandari, 2011, Kebijakan Pembaharuan Hukum Pidana Dalam Penanggulangan

Tindak Pidana Penyalahgunaan Kartu Kredit (Credit Card), Tesis Magister Ilmu Hukum, Universitas Udayana,

Denpasar, h.37. 42 Moeljatno,Op.Cit.,h.23-25.

sehingga alangkah lebih baik apabila UUJN sendiri mengatur ketentuan pidana tersebut dengan

menambahkan atau menyisipkan satu pasal mengenai sanksi pidana terhadap Notaris yang

melanggar kewajiban dan larangan dalam UUJN.

d. Teori Legislasi

Teori legislasi merupakan salah satu teori yang sangat penting di dalam kerangka

menganalisis tentang proses penyusunan peraturan perundang-undangan. Teori ini memiliki

relevansi untuk menganalisis rumusan masalah yang pertama dan kedua, karena teori ini dapat

digunakan untuk menilai tentang produk perundang-undangan yang telah ada dan yang akan

dibuat, apakah peraturan perundang-undangan yang ada dan akan dibuat tersebut sesuai atau

tidak dengan teori legislasi. Dalam penulisan ini produk perundang-undangan yang dimaksud

adalah UUJN (Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 2014 tentang Perubahan

atas Undang Undang Nomor 30 Tahun 2004 Tentang Jabatan Notaris) khususnya pasal-pasal

yang mengatur tentang sanksi terhadap Notaris yang melanggar UUJN.

Istilah teori legislasi berasal dari terjemahan bahasa Inggris, yaitu legislation theory, bahasa

Belandanya disebut dengan theorie van de wetgeving (teori membuat atau menyusun undang-

undang), sedangkan dalam bahasa Jerman disebut theorie der gezetsgebung.43

Anis Ibrahim

menyajikan pengertian legislasi sebagai:

Suatu proses pembuatan hukum dalam rangka melahirkan hukum positif (dalam arti hukum

perundang-undangan/ peraturan perundang-undangan). Legislasi ini dimulai dari tahap

perencanaan pembuatan hukum, penyusunan, formulasi, pembahasan, pengesahan,

pengundangan, hingga sosialisasi produk hukum.44

Teknik perundang-undangan bertujuan membuat atau menghasilkan peraturan perundang-

43Salim HS dan Erlies Septiana Nurbani, 2014, Penerapan Teori Hukum pada Penelitian Tesis dan Disertasi,

Raja Grafindo Persada, Jakarta, h.33. 44Anis Ibrahim, 2008, Legislasi dalam Perspektif Demokrasi: Analisis Interaksi Politik dan Hukum dalam

Proses Pembentukan Peraturan Daerah di Jawa Timur, Program Doktor Ilmu Hukum UNDIP, Semarang, h.114,

dalam Salim HS dan Erlies Septiana Nurbani, Ibid.

undangan yang baik. Peraturan perundang-undangan merupakan hasil karya atau produk hukum

dari lembaga dan atau pejabat negara yang mempunyai (menjalankan) fungsi legislatif sesuai

dengan tata cara yang berlaku. Menurut Bagir Manan, suatu peraturan perundang-undangan yang

baik dapat dilihat dari berbagai segi:45

1. Ketetapan struktur, ketetapan pertimbangan, ketetapan dasar hukum, ketetapan bahasa

(peristilahan), ketetapan pemakaian huruf dan tanda baca;

2. Kesesuaian isi dengan dasar yuridis, sosiologis dan filosofis. Kesesuaian yuridis

menunjukkan adanya kewenangan, kesesuaian bentuk dan jenis peraturan perundang-

undangan, diikuti cara-cara tertentu, tidak ada pertentangan antara peraturan perundang-

undangan yang satu dengan yang lain, dan tidak bertentangan dengan asas-asas hukum

umum yang belaku. Kesesuaian sosiologis menggambarkan bahwa peraturan perundang-

undangan yang dibuat sesuai dengan kebutuhan, tuntutan, dan perkembangan masyarakat.

Kesesuaian filosofis menggambarkan bahwa peraturan perundang-undangan dibuat

dalam rangka mewujudkan, melaksanakan, atau memelihara cita hukum (rechtsidee)

yang menjadi patokan hidup bermasyarakat.

3. Peraturan perundang-undangan tersebut dilaksanakan (applicable) dan menjamin

kepastian. Suatu peraturan perundang-undangan harus memperhitungkan daya dukung

baik lingkungan pemerintahan yang akan melaksanakan maupun masyarakat tempat

peraturan perundang-undangan itu akan berlaku.46

Peraturan perundang-undangan yang baik setidaknya didasari pada 3 (tiga) hal yaitu:

1. Dasar Yuridis (juridishe gelding), yakni pertama, keharusan adanya kewenangan dari

pembuat peraturan perundang-undangan. Setiap peraturan perundang-undangan harus

dibuat oleh badan atau pejabat yang berwenang. Kalau tidak, peraturan perundang-

undangan itu batal demi hukum (van rechtswegenietig). Dianggap tidak pernah ada dan

segala akibatnya batal secara hukum. Misalnya, undang-undang dalam arti formal (wet in

formelezin) dibuat oleh Presiden dengan persetujuan DPR. Setiap undang-undang yang

tidak merupakan produk bersama antara Presiden dan DPR adalah batal demi hukum.

2. Dasar Sosiologis (sociologische gelding), yakni mencerminkan kenyataan yang hidup

dalam masyarakat. Dalam satu masyarakat industri, hukumnya (baca: peraturan

perundang-undangannya) harus sesuai dengan kenyataan-kenyataan yang ada dalam

masyarakat industri tersebut. Kenyataan itu dapat berupa kebutuhan atau tuntutan atau

masalah-masalah yang dihadapi seperti masalah perburuhan, hubungan majikan-buruh,

dan lain sebagainya.

3. Dasar Filosofis, bahwa setiap masyarakat selalu mempunyai cita hukum (rechtsidee)

yaitu apa yang mereka harapkan dari hukum (baca: peraturan perundang-undangan),

misalnya untuk menjamin keadilan, ketertiban, kesejahteraan dan sebagainya. Rechtidee

tersebut tumbuh dari sistem nilai mereka mengenai baik dan buruk, pandangan mereka

45Bagir Manan, 1995, Sistem dan Teknik Pembuatan Peraturan Perundang-undangan Tingkat Daerah, LPPM,

Unisba, Bandung, h.12. 46Bagir Manan, 1992, Dasar-dasar Perundang-undangan Indonesia, Ind-Hill, Jakarta, h.14-16.

mengenai hubungan individual dan kemasyarakatan, tentang kebendaan, tentang

kedudukan wanita, tentang dunia gaib dan lain sebagainya.47

1.7 Metode Penelitian

1.7.1 Jenis Penelitian

Penelitian merupakan suatu kegiatan ilmiah yang berkaitan dengan analis dan konstruksi,

yang dilakukan secara metodologis, sistematis dan konsisten. Metodologi berarti sesuai dengan

metode atau cara tertentu, sistematis adalah berdasarkan suatu sistem, sedangkan konsisten

berarti tidak adanya hal-hal yang bertentangan dalam suatu kerangka tertentu.48

Penelitian yang dalam bahasa Inggris disebut dengan research, pada hakekatnya merupakan

sebuah upaya pencarian. Lewat penelitian (research) orang mencari (search) temuan-temuan

baru, berupa pengetahuan yang benar (truth, true knowledge) yang dapat dipakai untuk

menjawab suatu pertanyaan atau untuk memecahkan masalah.49

Sebagaimana dinyatakan dalam

buku Legal Research, yaitu “Legal research is an essential component of legal practice. It is the

prosess of finding the law that governs an activity and materials that explain or analyze that

law”50

bahwa penelitian hukum itu merupakan komponen penting dari praktik hukum, ini

merupakan proses untuk menemukan hukum yang mengatur suatu aktifitas yang menjelaskan

atau menganalisa hukum material tersebut. Soerjono Soekanto mengemukakan, dalam ilmu

hukum terdapat dua jenis penelitian hukum, yaitu penelitian hukum normatif dan penelitian

hukum sosiologis atau empiris.51

47

Ibid, h.13-18. 48Soerjono Soekanto, 2010, Pengantar Penelitian Hukum, Cet.3, Universitas Indonesia (UI-Press), Jakarta,

h.42. 49M.Syamsudin, 2007, Operasionalisasi Penelitian Hukum, PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta, h.1. 50Morris L. Cohen & Kent C.Olson, 2000, Legal Research, In A Nutshell, West Group, ST.Paul, Minn, Printed

In The United States of America, h.1. 51Soerjono Soekanto, Op.Cit, h. 51.

Penelitian hukum ini termasuk dalam penelitian hukum normatif. Penelitian hukum normatif

merupakan suatu penelitian yang melihat hukum terdiri atas peraturan-peraturan tingkah laku

atau kaidah-kaidah, peraturan-peraturan perbuatan manusia atas suruhan dan larangan. Dengan

demikian penelitian hukum normatif merupakan penelitian yang melihat hukum sebagai

seperangkat norma (kaidah).52

Sesuai dengan karakter dan tradisi ilmu hukum, maka penelitian

normatif merupakan ciri khas dari tradisi ilmu hukum. Penelitian hukum normatif ini juga

disebut dengan penelitian terhadap kaidah atau hukum itu sendiri dalam peraturan perundang-

undangan, yurisprudensi maupun hukum yang tidak tertulis.53

Penelitian ini beranjak dari

kekosongan norma terkait tidak diaturnya tentang penjatuhan sanksi hukum (sesuai hukum

acara) terhadap Notaris yang melanggar kewajiban dan larangan Undang-Undang Jabatan

Notaris.

1.7.2 Jenis Pendekatan

Penelitian ini menggunakan pendekatan perundang-undangan (The Statute Approach), dan

pendekatan analisis konsep hukum (Analitical & Conseptual Approach).54

Pendekatan peraturan

perundang-undangan (The Statute Approach) adalah penelitian menggunakan pendekatan

perundang-undangan. Materi yang akan diteliti adalah berbagai aturan hukum yang menjadi

fokus sekaligus tema sentral terkait penelitian ini. Peneliti harus melihat hukum sebagai sistem

tertutup yang mempunyai sifat-sifat sebagai berikut:

1. Comprehensive artinya norma-norma hukum yang ada didalamnya terkait antara satu

dengan lain secara logis.

2. All-inclussive bahwa kumpulan norma hukum tersebut cukup mampu menampung

permasalahan hukum yang ada, sehingga tidak akan ada kekurangan hukum.

52 Van Apeldoorn L.J., 2001, Pengantar Ilmu Hukum, Pradnya Paramita, Jakarta, h.18. 53Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, 2006, Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan Singkatan, Raja

Grafindo Persada, Jakarta, h.13. 54Zainudin Ali, 2010, Metode Penelitian Hukum, Sinar Grafika, Jakarta, h.24.

3. Systematic bahwa disamping bertautan antara satu dengan yang lain, norma-norma hukum

tersebut juga tersusun secara hierarkhis.55

Pendekatan analisis konsep hukum (Analitical & Conseptual Approach) adalah analisis

terhadap bahan hukum terkait penelitian ini untuk mengetahui makna yang terkandung oleh

istilah-istilah yang digunakan dalam aturan perundang-undangan secara konsepsional. Hal ini

dilakukan dengan melalui dua cara: Pertama, sang peneliti berusaha memperoleh makna baru

yang terkandung dalam aturan hukum yang bersangkutan. Kedua, menguji istilah-istilah hukum

tersebut dalam praktik melalui analisis terhadap putusan pengadilan.

1.7.3 Sumber Bahan Hukum

Sumber bahan hukum dalam penelitian ini adalah bahan hukum primer yang bersumber dari

peraturan perundang-undangan yaitu Undang-Undang Jabatan Notaris (UUJN) maupun Undang-

Undang lainnya yang relevan dengan pembahasan penelitian ini seperti KUHP dan KUHPerdata

yaitu adanya kekosongan norma dengan tidak diaturnya tentang penjatuhan sanksi hukum (sesuai

hukum acara) terhadap Notaris yang melanggar kewajiban dan larangan Undang-Undang Jabatan

Notaris.

Secara lengkap sumber bahan hukum yang dipergunakan dalam penulisan tesis ini dapat

penulis jelaskan sebagai berikut:

a. Bahan-bahan hukum primer, antara lain:

1. Undang-Undang Dasar Negara RI Tahun 1945;

2. Kitab Undang-Undang Hukum Perdata (Burgelijk Wetboek, Staatsblad 1847 No.23).

3. Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (Wetboek Van Strafrecht, Staatsblad 1915

no.732).

55Jhony Ibrahim, 2005, Teori & Metodelogi Penelitian Hukum Normatif, Pustaka Tinta Emas, Surabaya. h.302.

4. Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1981 Tentang Hukum Acara Pidana.

5. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 30 Tahun 2004 tentang Jabatan Notaris,

Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 117, Tambahan Lembaran

Negara Republik Indonesia Nomor 4432.

6. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 2014 tentang Perubahan Atas

Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2004 Tentang Jabatan Notaris, Lembaran Negara

Republik Indonesia Tahun 2014 Nomor 3, Tambahan Lembaran Negara Republik

Indonesia Nomor 5491.

7. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan

Peraturan Perundang-undangan Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2011

Nomor 82, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5234.

8. Peraturan Kode Etik Profesi Notaris;

b. Bahan hukum sekunder, yaitu bahan hukum yang memberikan penjelasan /informasi tentang

bahan hukum primer, yang terdiri dari:

1. Buku atau literatur hukum;

2. Karya ilmiah para sarjana;

3. Hasil-hasil penelitian;

4. Jurnal hukum.

c. Bahan hukum tertier, yaitu bahan yang memberikan petunjuk maupun penjelasan terhadap

bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder seperti kamus (hukum), kamus bahasa

Indonesia, ensiklopedi hukum, internet dan lain-lain.56

1.7.4 Teknik Pengumpulan Bahan Hukum

56

Amiruddin dan Zaenal Asikin, 2008, Pengantar Metode Penelitian Hukum, Edisi ke-1, Cet. IV, Raja

Grafindo Persada, Jakarta, h.31.

Teknik pengumpulan bahan hukum yang digunakan dalam penelitian ini adalah dengan

menggunakan metoda bola salju (snowball method).57

Metode bola salju adalah menggelinding

terus menerus yang mengacu kepada peraturan perundang-undangan dan buku-buku hukum

dalam daftar pustaka. Pengumpulan bahan hukum primer, bahan hukum sekunder dan tertier

diinventarisasi dan diklasifikasi secara sistematis sesuai dengan permasalahan yang dibahas

dalam penelitian ini. Dengan pengklasifikasian diharapkan dapat memudahkan melakukan

analisis terhadap permasalahan yang menjadi obyek penelitian dengan mengelaborasikan antara

bahan hukum primer, sekunder serta bahan hukum tertier kemudian dianalisis dan disusun

secara sistematis.

1.7.5 Teknik Analisis Bahan Hukum

Teknik analisis bahan hukum dalam penelitian ini menggunakan teknik deskripsi dan tehnik

penemuan hukum (Rechtsvinding). Teknik deskripsi adalah menguraikan adanya suatu kondisi

atau posisi dari proposisi-proposisi hukum atau non hukum.58

Sedangkan teknik penemuan

hukum (Rechtsvinding) menggunakan teknik konstruksi hukum dengan metode analogi adalah

suatu bentuk penalaran dengan memperluas berlakunya suatu pasal dari aturan hukum atau

undang-undang terhadap peristiwa hukum yang eksplisit (jelas-jelas) tidak disebut dalam aturan

hukum dimaksud.

Penemuan hukum menurut Sudikno Mertokusumo adalah proses penemuan hukum oleh

hakim atau aparat penegak hukum lainnya yang ditugaskan untuk menerapkan peraturan hukum

umum pada peristiwa yang konkret. Penemuan hukum sebagai proses konkretisasi atau

individualisasi peraturan hukum yang bersifat umum dengan mengingat peristiwa konkret

57I Made Wahyu Chandra Satriana, 2013, Kebijakan Formulasi Keadilan Restoratif Dalam Sistem Peradilan

Pidana (tesis), Program Studi Magister (S2) Ilmu Hukum Universitas Udayana, Denpasar. 58M. Iqbal Hasan, 2002, Pokok-Pokok Materi Metode Penelitian dan Aplikasinya, Cet. I, Ghalia Indonesia,

Jakarta, h.43.

tertentu. Apabila terjadi kekosongan hukum maka hukum harus dicari dan ditemukan melalui

penemuan hukum.59

59Sudikno Mertokusumo, dalam Eddy O.S. Hiariej, 2009, Asas Legalitas dan Penemuan dalam Hukum Pidana,

Penerbit Erlangga, Jogjakarta, h.56.