Novi Hendra, S. IP

IMPLEMENTASI KEBIJAKAN

Implementasi kebijakan adalah aktifitas-aktifitas yang dilakukan untuk

melaksanakan suatu kebijaksanaan1. Implementasi kebijakan merupakan rangkaian

kegiatan setelah suatu kebijakan dirumuskan. Implementasi kebijakan haruslah

menampilkan keefektifan dari kebijakan itu sendiri. Pada prinsipnya ada tiga hal yang

perlu dipenuhi dalam hal kefektifan implementasi kebijakan2. Pertama, apakah

kebijakannya sudah tepat. Ketepatan kebijakan ini dinilai dari sejauh mana kebijaksanaan

yang ada telah bermuatan hal-hal yang memecahkan masalah yang hendak dipecahkan.

Kedua, apakah kebijakan tersebut sudah dirumuskan sesuai dengan karakter masalah

yang hendak dipecahkan. Ketiga, apakah kebijakan dibuat oleh lembaga yang mempunyai

kewenangan (misi kelembagaan) yang sesuai dengan karakter kebijakan.

Menurut George C. Edwards III ada empat faktor atau variabel krusial dalam

implementasi kebijakan publik3 :

1. Komunikasi

Edwards membagi tiga hal penting dalam proses komunikasi kebijakan, yakni

transmisi, konsistensi dan kejelasan (clarity).

A. Transmisi

Sebelum pejabat dapat mengimplementasikan suatu keputusan, ia harus menyadari

bahwa suatu keputusan telah dibuat dan suatu perintah untuk pelaksanaannya telah

dikeluarkan.

Ada beberapa hambatan yang timbul dalam mentransmisikan perintah-perintah

yang diimplementasikan4. Pertama, pertentangan pendapat antara pelaksana dengan

1 Ali Mufiz, Pengantar Administrasi Negara. Jakarta, Universitas Terbuka Depdikbud, 1999, hal. 108.2 Riant Nugroho D, Kebijakan Publik: Formulasi, Implementasi dan Evaluasi, Jakarta, PT Alex Media Komputindo, 2003, hal.179.3 Budi Winarno, Teori dan Proses Kebijakan Publik. Yogyakarta, Media Pressindo, 2002, hal.126.4 Ibid.,hal. 127-128.

Novi Hendra, S. IP

perintah yang dikeluarkan oleh pengambil kebijakan. Kedua, informasi melewati

berlapis-lapis birokrasi. Ketiga, penangkapan komunikasi dihambat oleh persepsi yang

selektif dan ketidakmauan para pelaksana untuk mengetahuhi persyaratan-persyaratan

suatu kebijakan.

B. Kejelasan

Jika kebijakan diimplementasikan sebagaimana diinginkan, maka petunjuk

pelaksana tidak hanya harus diterima oleh para pelaksana kebijakan tapi juga komunikasi

kebijkan tersebut harus jelas5.

Dalam beberapa kasus para pelaksana-pelaksana sama sekali tidak memahami

tujuan-tujuan suatu kebijakan atau persyaratan-persyaratan operasional. Sedangkan dalam

beberapa kasus lain, para pelaksana membuat usaha untuk mengekploitasi kekaburan

dalam komunikasi dengan tujuan membantu kebijakan-kebijakan atau badan-badan

kepentingan mereka sendiri. Kurangnya kejelasan mungkin menimbulkan perubahan

kebijakan yang tidak diharapkan karena kekaburan dieksploitasi untuk membantu

kepentingan-kepentingan tertentu6. Selain itu, kurangnya pengetahuan atau pemahaman

tentang suatu bidang kebijakan di antara pejabat-pejabat tinggi mungkin akan membatasi

kejelasan petunjuk-petunjuk yang mereka keluarkan. Kebijakan yang cenderung kabur

seringkali membutuhkan kompromi yang besar mengenai hal-hal yang khusus agar dapat

mencapai suatu keputusan.

C. Konsistensi

Jika implementasi kebijakan ingin berlangsung efektif, maka perintah-perintah

pelaksanaannya harus konsisten dan jelas. Jika perintah yang disampaikan bertentangan,

maka hal ini akan menyulitkan para pelaksana kebijakan menjalankan tugasnya dengan

baik7. Di sisi lain, perintah-perintah implementasi kebijakan yang tidak konsisten akan

5 Ibid., hal. 128.6 Ibid., hal. 128.7 Ibid., hal. 128.

Novi Hendra, S. IP

mendorong para pelaksana mengambil tindakan yang sangat longgar dalam menafsirkan

dan mengimplementasikan kebijakan. Jika suatu kebijakan bertentangan dengan pilihan-

pilihan pelaksana, maka mereka akan mempunyai kecenderungan menggunakan

keleluasaan mereka untuk mengabaikan dan mendistorsikannya8.

Ketidakkonsistenan seperti halnya kekaburan berasal dari semakin besarnya

kepentingan yang bersaing yang berusaha untuk mempengaruhi implementasi kebijakan.

2. Sumber-sumber

Sumber-sumber merupakan faktor yang penting dalam melaksanakan kebijakan

publik. Sumber-sumber yang penting meliputi staf yang memadai serta keahlian-keahlian

yang baik untuk melaksanakan tugas-tugas mereka, wewenang dan fasilitas-fasilitas yang

diperlukan untuk menterjemahkan usul-usul di atas kertas guna melaksanakan pelayanan

publik9.

A. Staf

Staf merupakan sumber yang paling penting dalam melaksanakan kebijakan karena

merekalah sebagai pelaksana kebijakan di lapangan. Dalam hal ini jumlahnya harus

cukup dan harus mempunyai keterampilan yang diperlukan untuk melaksanakan

kebijakan.

B. Informasi

Informasi yang dimaksud di sini adalah, pertama, informasi mengenai bagaimana

melaksanakan suatu kebijakan. Pelaksana perlu mengetahui apa yang dilakukan dan

bagaimana mereka harus melakukannya. Dengan demikian para pelaksana kebijakan

harus diberi petunjuk untuk melaksanakan kebijakan. Kedua, data tentang ketaatan

personil-personil lain terhadap peraturan-peraturan pemerintah.

8 Ibid., hal. 129.9 Ibid., hal. 132.

Novi Hendra, S. IP

Kurangnya pengetahuan tentang bagaimana mengimplementasikan kebijakan akibat

kurangnya informasi mempunyai beberapa konsekuensi langsung. Pertama, beberapa

tanggung jawab secara sungguh-sungguh tidak akan dapat dipenuhi atau tidak dapat

dipenuhi tepat pada waktunya. Kedua, ketidakefisienan.

C. Wewenang

Terbatas atau kurangnya wewenang dalam melakukan suatu kebijakan bisa menjadi

suatu hambatan. Namun bisa juga suatu badan mempunyai wewenang besar namun tidak

efektif dalam menggunakan wewenang tersebut. Dalam hal ini efektifitas dalam

penggunaan wewenang sangat diperlukan.

D. Fasilitas-fasilitas

Fasilitas-fasilitas fisik merupakan sumber-sumber penting dalam implementasi

karena merupakan sebagai faktor pendukung terlaksananya sebuah kebijakan.

3. Kecenderungan-kecenderungan atau tingkah laku

Kecenderungan dari para pelaksana kebijakan merupakan faktor ketiga yang

mempunyai konsekuensi-konsekuensi penting bagi implementasi kebijakan yang efektif.

Jika para pelaksana bersikap baik terhadap suatu kebijakan tertentu, hal ini merupakan

suatu dukungan, kemungkinan besar mereka melaksanakan kebijakan sebagaimana yang

diinginkan oleh para pembuat keputusan awal. Demikian pula sebaliknya, bila perspektif

para pelaksana berbeda dengan pembuat keputusan awal, maka proses pelaksanaannya

suatu kebijakan menjadi sulit10.

Menurut Edwards, banyak kebijakan yang masuk kedalam “zona ketidakacuhan”.

Ada kebijakan yang dilaksanakan secara efektif karena mendapat dukungan dari

pelaksana kebijakan, namun kebijakan-kebijakan lain mungkin akan bertentangan secara

langsung dengan pandangan pelaksana kebijakan atau kepentingan pribadi atau organisasi

pelaksana. Dalam kasus seperti ini para pelaksana kebijakan akan mengunakan

10 Ibid.,hal.142.

Novi Hendra, S. IP

keleluasaan dan kadang-kadang dengan cara-cara yang halus menghambat

implementasi11.

4. Struktur Birokrasi

Birokrasi merupakan salah satu badan yang paling sering bahkan secara keseluruhan

menjadi pelaksana kebijakan. Struktur organisasi yang mengimplementasikan kebijakan

memiliki pengaruh yang signifikan terhadap implementasi kebijakan. Salah satu aspek

struktur yang penting dari setiap organisasi adalah adanya prosedur operasional yang

standar yang dapat menjadi pedoman bagi setiap implementator dalam bertindak12.

Menurut Hogwood dan Gun13, bahwa kebijakan publik mengandung resiko untuk

gagal. Keduanya membagi dua pengertian tentang kegagalan kebijakan (policy failure),

yaitu :

1. Tidak terimplementasikan (Non Implementation).

Suatu kebijakan yang tidak dilaksanakan sesuai dengan rencana dan pada akhirnya

berakibat pada implementasi yang tidak efektif dan sulit untuk dipenuhi.

2. Implementasi yang tidak berhasil (Unsucessfull Implementation).

Implementasi yang tidak berhasil biasanya terjadi manakala suatu kebijakan tertentu

telah dilaksanakan sesuai dengan rencana namun karena ada faktor eksternal akhirnya

kebijakan itu tidak berhasil untuk mencapai hasil yang dikehendaki. Kebijakan memiliki

resiko gagal karena faktor berikut :

a. Pelaksanaan buruk (Bad Excecution)

b. Kebijakan itu sendiri buruk (Bad Policy)

c. Kebijakan itu sendiri yang bernasib buruk (Bad Luck).

11 Ibid., hal. 143.12 Ibid., hal. 149.13 James E. Garret, Public Administration and Policy Implementation: A Social Work Perspektive. International Journal Of Public Administration, 1993, hal. 52-53.

Novi Hendra, S. IP

Peter mengatakan, implementasi kebijakan yang gagal disebabkan oleh beberapa

faktor14 :

1. Kekurangan informasi sehingga menyebabkan gambaran gambaran

yang kurang tepat mengenai isi kebijakan yang sesungguhnya.

Gambaran yang kurang jelas ini berdampak buruk kepada objek kebijakan maupun

kepada pelaksana dari isi kebijakan yang akan dilaksanakan dan hasil dari kebijakan itu.

Hal ini juga menghindari kesalahpahaman dan agar menyamakan persepsi antara kedua

belah pihak.

2. Isi kebijakan yang samar-samar dan tidak jelas atau tidak tegas.

Implementasi kebijakan bisa gagal karena masih samarnya isi atau tujuan kebijakan

atau ketidaktepatan intern maupun ekstern kebijakan itu sendiri dan menunjukkan adanya

kekurangan yang sangat berarti atau adanya kekurangan yang menyangkut sumber daya.

3. Tidak cukupnya dukungan dalam melaksanakan kebijakan.

Implementasi kebijakan akan sangat sulit apabila pada pelaksanaannya tidak cukup

dukungan terhadap kebijakan tersebut.

4. Pembagian potensi yang bersifat diferensiasi tugas dan wewenang

para aktor implementasi kebijakan.

Hal ini terkait dengan pembagian potensi di antara para aktor implementasi dan dalam kaitannya dengan diferensiasi tugas dan wewenang

14 Hesel Nogi S. Tangkilisan, Kebijakan Publik Yang Membumi. Yogyakarta, Yayasan Pembaruan Administrasi Publik, 2003, hal. 111.