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Desafíos para la regulación del
Sector eléctrico chileno
Sr. René Muga E. Gerente General
Generadoras de Chile A.G.
26 - Julio - 2012
Suficiente y oportuna
Aceptada por la sociedad
Sustentable ambientalmente
Eficiente y competitiva
Segura
Contexto regulatorio en evolución
Contexto político y social
Nuestro mundo regulatorio
Reglamentos: • SS.CC. • Potencia • etc.
Transmisión • Carretera • Concesiones • Régimen de tarificación
CDEC
“Participación Ciudadana • Convenio 169 • Reglamento SEIA
Temas Medioambientales • Reglamentos (SEIA,
Caudal Ecológico, etc.) • Nueva institucionalidad
Competencia: • Licitaciones • Fusiones • otros
“Judiciales” • Fallos judiciales • Panel de Expetos • Otros (transparencia, CGR, etc.)
Otros (localización, aguas, permisos, etc.)
Multas y sanciones
ERNC
Certeza jurídica Energía y sociedad
Voluntad política para
resolver dificultades
Algunos desafíos que enfrenta el sector eléctrico
Certeza jurídica Energía y sociedad
Voluntad política para
resolver dificultades
Desafíos que enfrenta el sector eléctrico chileno
Certeza jurídica
Tramitación
Ambiental
Judicialización
Desafíos
regulatorios
Indígena Transmisión
Aún existen muchas indefiniciones que provocan incertidumbre
• Además de todas las anteriores……….
• ¿Cuál será la posición de la autoridad frente a los cambios a la ley 20.257 de ERNC (20/20)?
• ¿Compromisos en CC y políticas para reducción de GEI?
• Caso Campanario y sus consecuencias. ¿Se podría repetir?
• ¿Va a existir en Chile desarrollo de generación nuclear?
• Etc……
• Después del 2014 no entra en el sistema ningún proyecto relevante de generación. De hecho, no ha comenzado la construcción de ninguno.
Mejorar el clima de inversiones
PROBLEMA: Incertidumbre afecta decisión
de inversión y desarrollo de proyectos,
aumenta costos de operación al limitar la
oferta disponible en el sistema y arriesga la
seguridad del suministro requerido.
SOLUCIÓN: mejorar clima de inversiones a
través de señales y políticas claras, urgentes,
creíbles y efectivas que reduzcan la
incertidumbre, promuevan la inversión y
eleven el desafío competitivo manteniendo
altos estándares de calidad, seguridad y
sustentabilidad ambiental y social.
Certeza jurídica Energía y sociedad
Voluntad política para
resolver dificultades
Desafíos que enfrenta el sector eléctrico chileno
Año 2011 Las soluciones ya no son sólo técnicas:
Fuente: Manuel Tironi, Institituto de Socilogía, PUC.
Año 2011 La energía eléctrica pasa a ser parte del debate político:
• La sociedad se organiza y quiere participar. El desarrollo tecnológico en
comunicaciones (redes) es impulsor y también plataforma de este cambio.
•Aparecen nuevos temas prioritarios como el medioambiente cuyo
significado cambia.
Ecológico
Físico
Biológico
Técnico
Etico-Principios
Vuelta a lo básico
Forma de vida
Emocional / Valórico
•Desarrollo eléctrico ya no es un tema del ámbito técnico sino ligado
indisolublemente al nuevo concepto de medioambiente y, por lo tanto, es
un tema que forma parte de la agenda política.
POLITICO
Año 2011 ¿Cómo enfrentar este desafío?
•Campaña nacional de información educación en Energía. Difundir
información accesible y útil de manera proactiva. Combatir Mitos
que se han instalado en la discusión.
•Crear condiciones para un diálogo social que considere diversas
alternativas (y costos de ir en una dirección o en otra o de no hacer
nada). CADE propuso algunas fórmulas institucionales. Tal vez hay
otras maneras.
•Avanzar en la identificación pronta de áreas factibles o no para el
desarrollo de proyectos de generación (en especial termoeléctrica).
Se ha anunciado que es una materia a cargo de Ministerio de
Bienes Nacionales pero no se conocen avances.
•Evaluar pertinencia de avanzar por el camino de compensaciones
locales y/o comunidades y mejorar participación ciudadana en EIAs.
Certeza jurídica Energía y sociedad
Voluntad política para
resolver dificultades
Desafíos que enfrenta el sector eléctrico chileno
Debemos adoptar las decisiones ¡ahora!, y evitar así una crisis energética en la
segunda mitad de esta década. Necesitamos compatibilizar la generación de la
energía necesaria con la igualmente necesaria protección de nuestro medio ambiente.
Y para ello requerimos aplicar las mejores tecnologías y desarrollar una política de
Estado.
Mensaje Presidencial 21 de mayo 2011
La falta de seguridad para la generación, transmisión y abastecimiento futuro
constituye una seria amenaza para el desarrollo del país. Necesitamos duplicar
nuestra capacidad de generación durante los próximos doce años y construir una
matriz energética más limpia, segura y económica. A eso apunta la Estrategia Nacional
de Energía para las próximas dos décadas que estamos impulsando, fundada en siete
pilares y 80 medidas.
Yo sé que en Chile pocos quieren plantas generadoras, antenas, cementerios,
basurales o cárceles cerca de sus hogares. Pero todos queremos prender la luz,
hablar por teléfono, enterrar a nuestros muertos, deshacernos de nuestra basura y que
los delincuentes estén presos. Por eso un gobierno responsable tiene que tomar las
decisiones necesarias y en forma oportuna, aunque ellas no siempre sean populares.
Mensaje Presidencial 21 de mayo 2012
Parece que el Ejecutivo lo tuviera claro pero es necesario
asegurarse que:
1. Energía es un tema que ya está en la discusión política y
debe ser tratado con ese enfoque.
2. Decisiones hay que tomarlas ahora pero tienen un efecto
en el largo plazo.
3. Regulaciones son siempre perfectibles pero debemos partir
de la base que sus efectos en un mercado complejo como
el eléctrico requieren de una evaluación técnica exhaustiva.
Voluntad política y liderazgo (1/2)
• El desarrollo eléctrico seguro, eficiente, oportuno y sustentable es con seguridad uno de los desafíos más importantes que enfrenta Chile
• Todos los actores deben mostrar voluntad política para poder avanzar constructivamente en este tema.
• El Ejecutivo ha dado pasos relevantes llamando al CADE y presentando la Estrategia Nacional de Energía. Sin embargo, debe continuar dando los pasos necesarios y urgentes que eliminen incertidumbres y le permitan conducir la discusión.
Voluntad política y liderazgo (2/2)
• Los demás actores como la industria y la sociedad civil también deben mostrar una actitud consecuente y coherente en la búsqueda de fórmulas de entendimiento.
• Es difícil pensar en grandes consensos pero se requiere al menos de acuerdos amplios que permitan avanzar en las definiciones de política que posibiliten crear un clima adecuado para el desarrollo de las inversiones.
• Todos los actores tienen su responsabilidad y una contribución relevante que hacer pero la autoridad debe ejercer un necesario liderazgo.
I suppose leadership at one time meant
muscles; but today it means getting
along with people.
Mahatma Gandhi
Desafíos para la regulación del
Sector eléctrico chileno
Sr. René Muga E. Gerente General
Generadoras de Chile A.G.
26 - Julio - 2012
Proyectos energéticos requieren 21 permisos ambientales y 35 sectoriales
Tramitación se ha vuelto cada vez más lenta • SEIA toma en promedio 333 días para aprobación • Las concesiones marítimas toman en promedio más de 900 días (alguna esperan
desde 2007) • Tramitaciones ante Ministerio de BBNN para centrales térmicas e hidroeléctricas
tardan en promedio más de 800 días • Concesión definitiva de proyectos de generación hidroeléctricos tarda en promedio
138 días • Concesión definitiva de transmisión tarda en promedio 290 días • Otorgamiento de derechos de agua en promedio tardan 590 días
No se lleva registro de tiempos que demora modificaciones de punto de captación o restitución
Hay solicitudes de autorizaciones de obras hidráulicas esperando desde 2007
La aprobación ambiental promedio en energía es el doble que en la minería
La “permisología”
Concesiones y servidumbres Plazos de tramitación de concesiones eléctricas exceden los 120 días señalados en la
Ley (Real: 2 a 3 años)
Exigencias de identificación de predios, sus propietarios y deslindes no compatibles
con los sistemas de registro
Toma de posesión material de terrenos se gestionan en Tribunales, sometiendo al
proyecto a plazos judiciales
Larga tramitación de proyectos genera especulación de intermediarios en la
negociación de servidumbres
EIA Exigencias de información de terreno requiere acceso a predios. Ciertos permisos
ambientales se gestionan con la concesión otorgada, alargando los plazos
Pertenencias Mineras Detención de obras por acciones amparadas en concesiones mineras, la mayoría con
fines especulativos
Riesgos en obras nuevas troncales: No cumplimiento del plazo de puesta en servicio implica ejecución de la boleta de
garantía, multas por día de atraso y costos de congestión
Sobrecostos de inversión por cuenta del adjudicatario
También hay atrasos en transmisión
Mejorar la eficiencia y eficacia del Estado
• Debe mejorar la coordinación entre los organismos del Estado.
• “Ventanilla única” en la tramitación de permisos.
• Nuevo Reglamento del SEIA se trata de un avance pero incompleto.
• Fortalecer el carácter técnico de las instituciones y perfeccionar la gestión de los procesos. Eliminar espacios de discrecionalidad. Todo lo anterior se refleja en la creciente judicialización.
• Entrada en funcionamiento de la nueva institucionalidad ambiental. ¿Cuál es la solidez de una RCA en la actualidad?
Hay avances…nuevo RSEIA
• Actualiza la regulación ambiental e incluye nuevos requerimientos de legislación que re-define la Institucionalidad Ambiental.
• Intenta acotar la discrecionalidad asociada a la tramitación ambiental a dos aspectos: – Presencia de Impactos Significativos (presentación EIA vs DIA) – Medidas de mitigación, compensación y reparación adecuadas
• Se estandariza la entrega de información y se transparentan y norman los plazos destinados para las distintas etapas del proceso.
• Se ordenan e incluyen nuevos Permisos Ambientales Sectoriales (PAS).
…pero siguen existiendo áreas grises
• Se permite cesión parcial o total de RCA, sin embargo las obligaciones derivadas de ella tienen el carácter de indivisible.
• Aún subsisten inquietudes con respecto a la Participación Ciudadana de grupos humanos indígenas y el cumplimiento del Convenio 169.
• Se mantienen y agregan aspectos de potencial discrecionalidad al momento de determinar si un proyecto o actividad debe ser presentado a través de un EIA: – Se considera una modificación de proyecto o actividad cuando produce
cambios “sustanciales” – Introducción de requerimientos nuevos para evaluar: “vulnerabilidad
física”; “inseguridad social”; “servicios eco-sistémicos relevantes”; entre otros.
• Otros específicos: Alcance en definición de Área de Influencia; plazos para presentación DIAs con PAC; requerimientos PAS Cambio de Uso de Suelo; entre otros.
Judicialización
Fenómeno que afecta a todas las fuentes de generación por igual, desde centrales hidroeléctricas hasta eólicas (HidroAysén, Castilla, Parque Eólico de Chiloé).
Con la judicialización se están resolviendo caso a caso problemas que se derivan de la aplicación de políticas públicas. Es un síntoma y no una causa del problema.
Informe CADE: En «la actualidad se observa una radicalización en la opinión pública, la que rechaza todo tipo de iniciativas en el sector eléctrico, sin ponderar debidamente los negativos efectos que podría producir la falta de energía, en el crecimiento económico, el empleo, la reducción de la pobreza y desarrollo social».
Judicialización (2/2)
Con los recursos ante tribunales se están resolviendo caso
a caso problemas que son de política pública – Alto incentivo a litigar: costo de litigio ambiental es relativamente bajo.
– Alto incentivo a usar SEIA “para todo”. Es uno de los pocos mecanismos
con participación ciudadana.
– Corte Suprema debe resolver: recurso a la justicia es un derecho
constitucional.
Ni la Corte Suprema ni SEIA están llamados a hacer
políticas públicas CORTE SUPREMA
Resuelve caso a caso (no “experto”).
Actualmente, remite solución al SEIA (por ej.:
Convenio 169)
Si la ley fuera más clara, Corte probablemente
sería más deferente en el fondo (aunque
exigente en términos de normas procesales)
SEIA
Diseñado para resolver casos concretos y
propone planes de mitigación ambientales
que cada vez enfrentan más presión para
traspasar ese límite. En los hechos
elementos ajenos a lo “ambiental” son cada
vez más frecuentes (Nuevo Reglamento).
¿Temas «puramente» regulatorios?
Un ejemplo: El Convenio 169 OIT
Constitucionales:
TC resolvió
inaplicabilidad y
controló
constitucionalidad
Administrativas:
Dictación de Decreto
124 (regula art. 34
Ley Indígena) y
luego impugnado en
múltiples ocasiones Comunicacionales
y relaciones con la
comunidad
Particiación ciudadana
ambiental: SEIA
Judiciales: ¿Judicialización?
No: problemas tienen efectos múltiples
La Jurisprudencia y el Convenio 169
Tendencia:
Corte(s) falla(n) en favor de las comunidades • Panguipulli (C.S. 2010); Paguanta
(C.S. 2012); Plan Regulador San Pedro (C.S. 2012); Parque Eólico Chiloé (C.S. 2012), …
Etapas jurisprudenciales: 1. Validación de normas existentes (Decreto 124)
2. C.S. toma «distancia» de las normas y sofistica análisis
• Debe hacerse EIA
• Debe cumplirse con normativa + estándares del
convenio
Excepción:
Melipeuco-Freire (C.S.
2012) y Nitrihuala (C.
Ap. Temuco, 2011) • Afectación directa probada
• Proporcionalidad
• Evidencia de diálogo
Convenio 169 • Se requieren señales más claras del Ejecutivo, que es en quien recae la
responsabilidad del Convenio – Varios “proyectos”, poca concreción
• Ej.: ¿“Agencia de Desarrollo Indígena”? ¿“Consulta paraguas”?
– Falta de empoderamiento de organismos estatales vigentes • Ej.: UCAI (Segpres? o Mindesoc?)
– Falta de definición de quiénes son instituciones indígenas representativas • Jurisprudencia muestra que no se necesita estar en registro CONADI
– Faltan definiciones políticas • Independientes de las definiciones técnicas
– Falta sentido de urgencia • Conflicto con comunidades se ha recrudecido en el último tiempo
• A nuestro juicio – La clave es regular adecuada y urgentemente la consulta
• Incluyendo, quizás, formas de participación en beneficios de explotación e indemnizaciones
– Si SEIA es la solución propuesta, se debe indicar y “socializar” esto más claramente (no obstante recursos judiciales)
Vemos con preocupación que las soluciones no lleguen a tiempo
Caso SIC: Sistema actual con importantes limitaciones.
Encarece el abastecimiento y disminuye seguridad de suministro.
El último estudio de transmisión troncal ha determinado un nuevo S.T. en 500 kV Cardones - Charrúa. Sin embargo, el proceso de licitación que contemplaba plazos de ejecución de estas ampliaciones hasta mediados del 2017 fue declarado Desierto en el tramo Polpaico-Cardones (24-05-2012) y una nueva licitación está en curso.
2x500 kV
1700 MVA
500 kV
1700 MVA
2x500kV
Carta Gantt de nuevas obras
Vemos con preocupación que las soluciones no lleguen a tiempo
Todas las líneas nuevas se han atrasado
El Rodeo Chena Concesión: ingresó en mayo de 2006 y se obtuvo el decreto 34 meses más tarde (febrero de 2009) Proceso de toma de posesión del terreno: tomó 2 meses y se necesitó de auxilio de la fuerza pública para hacer
ingreso a 2 predios
Nogales Polpaico Concesión: ingresó en abril de 2009 obteniendo el decreto 15 meses más tarde (julio de 2010) Proceso de toma de posesión del terreno: tomó 8 meses en total (hasta entrar al último predio más conflictivo) y
se necesitó de auxilio de la fuerza pública para hacer ingreso a ese predio Se presentaron demandas por pertenencias mineras paralizando las obras
Costos Marginales por Sector en el SIC
Fuente: CDEC-SIC
Concesiones Eléctricas (1/2) • Las fuentes de atraso de proyectos de transmisión son múltiples
– Uno es el atraso en materia de concesiones, que tiene 2 causas: • Demora objetiva en tramitación de concesiones y permisos
• Intervención de terceros
• Materia es fundamental para el desarrollo de la oferta en el país
– Proyecto es transversalmente positivo, independiente del tipo de generación que se trate
– No modifica modelo vigente, pero corrige importantes insuficiencias para su aplicación
• Permite dividir la solicitud de concesión de transmisión
• Mejora procedimientos
• Establece mejores mecanismos de solución de controversias
Concesiones Eléctricas (2/2) • El proyecto es positivo para el desarrollo energético, pero es
mejorable e insuficiente en el LP
– Mejorable • Acción judicial 27 ter y definición de “afectado”
• Mejores definiciones
• Clarificaciones importantes (por ej., naturaleza del árbitro)
• Mayor perfeccionamiento del sistema de notificaciones
• Revisar concordancia de normas con naturaleza de la concesión
– Insuficiente en el Largo Plazo • Sólo provee soluciones en lo inmediato (por eso aprobación
es urgente!)
• Debe ser complementado con el proyecto de carretera eléctrica u otro de un modo razonable
Carretera Eléctrica
El proyecto de Carretera Eléctrica debe considerar mejoras sustantivas al actual proceso de planificación, licitación y desarrollo de inversiones en transmisión, permitiendo viabilizar dichas inversiones bajo un clima de alta certidumbre:
“ETT+” con una mirada de más largo plazo, que incorpore posibilidades de adelanto óptimo de inversiones y amplíe escenarios de desarrollo que permitan diseñar un plan de expansión óptimamente suficiente.
Mecanismo ágil y de “rápida” respuesta que permita ajustes a los planes de expansión y revisiones flexibles pero efectivas.
Garantías de cumplimiento que aportan desarrolladores de proyectos de transmisión deben ser mayores (se podrían considerar otros mecanismos).
Simplificación del mecanismo de remuneración de transmisión: mejor predicción de ingresos.
Definir franjas de terreno de interés público para transmisión (señales claras a los propietarios). Holguras temporales financiadas por los que las usan.
Mejorar acceso a terreno y constitución de servidumbres de paso (expropiación como instrumento no debiera ser descartado como opción).
Señales de localización consistentes con la topología de la red y con las restricciones para el desarrollo de la generación y de la demanda.
Año 2011 La energía eléctrica es parte de un debate con posturas
bien definidas:
• ¿Cree usted que existe una política energética en Chile que garantice la
provisión de electricidad en el mediano plazo?
Un 71% cree que no.
•¿Le importa a usted y su familia la forma en la que se genera la energía
eléctrica que consume?
A un 78% sí le importa.
• ¿Qué forma de generación prefiere?
Un 61% prefiere ERNC y como segunda opción Hidroelectricidad (41%)
• ¿Está dispuesto a pagar más caro por una energía menos contaminante?
Un 89% contesta que sí.
• ¿Qué es más importante: la energía o el paisaje?
2/3 de los chilenos piensa que el paisaje.
Año 2011 La energía eléctrica es parte de un debate con posturas bien
definidas en temas ambientales:
• ¿Cree usted que las empresas cumplen las normas
medioambientales?
Un 89% cree que no.
• ¿Ha sido usted afectado directamente por un problema
medioambiental?
Un 50% contesta que sí.
•¿El estado tiene que tener una mayor fiscalización y regular más el
comportamiento medioambiental de las empresas? Un 97% piensa que
sí.
•Sin embargo:
• ¿Cómo actúa el gobierno en materia medioambiental?
Un 73% dice que lo está haciendo mal Fuente: Encuestas Cooperativa Imaginaccion 29 de mayo y 12 de junio 2012.