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Bases para un Control Civil Democrático
de la Fuerza Armada en el Perú
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Narcís Serra i SerraNarcís Serra i SerraNarcís Serra i SerraNarcís Serra i SerraNarcís Serra i Serra
Ciro Alegría VCiro Alegría VCiro Alegría VCiro Alegría VCiro Alegría Varonaaronaaronaaronaarona
Ana María TAna María TAna María TAna María TAna María Tamayo Floresamayo Floresamayo Floresamayo Floresamayo Flores
SERRA I SERRA, NARCÍS
ALEGRÍA VARONA, CIRO
TAMAYO FLORES, ANA MARÍA
SERIE: DEMOCRACIA Y FUERZA ARMADA
N° 1: BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA
Instituto de Defensa Legal. IDL. Lima, diciembre del 2003
FUERZA ARMADA Y TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA / RELACIONES CIVILES - MILI-
TARES / SOCIEDAD CIVIL Y FUERZA ARMADA
Formato: 17 x 24 cm. N° de páginas: 132
No está permitida la reproducción total o parcial de esta obra ni su tratamiento
o transmisión por cualquier medio sin autorización escrita del IDL.
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ISBN Obra completa: 9972-9758-3-5
ISBN Volumen 1: 9972-9758-4-3
Proyecto: La Sociedad Civil frente a la Fuerza Armada:
Desarrollando capacidad institucional de control.
Equipo responsable:
Coordinadora del Proyecto e Investigadora: Ana María Tamayo Flores
Investigador: José Robles Montoya
Asistente: Rossy Salazar Villalobos
Corrección y cuidado de edición: Enrique Watanabe
Impresión: Tarea Gráfica
La presente publicación ha contado con el apoyo financiero de la Fundación Ford.
ÍNDICE
PRESENTACIÓN 7
EL ESTADO: PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD.
NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRÁTICO
Narcís Serra i Serra 9
BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO
Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA DEMOCRÁTICA
Ciro Alegría Varona 29
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA
EN EL PERÚ
Ana María Tamayo Flores 75
PRESENTACIÓN
El libro que presentamos, titulado Bases para un control civil
democrático de la Fuerza Armada en el Perú inaugura la serie editorial
del Instituto de Defensa Legal denominada «Democracia y Fuerza
Armada», a partir de un enfoque de reforma institucional del Sector
Defensa.
La preocupación del IDL sobre las relaciones civiles - militares ha sido
constante, pero es a partir del área de defensa y reforma militar, creada
a fines del 2002, que se cuenta con una unidad de investigación dedicada
a examinar dicho fenómeno de manera integral, con especial atención
en el curso de la reforma militar iniciada.
El libro compila tres artículos que abordan el examen de las complejas
relaciones civiles - militares desde una perspectiva de control civil
democrático. La apuesta final consiste en plantear temas de una agenda
para ser tomada en cuenta a la hora de diseñar, desarrollar y liderar una
política de defensa sectorial que responda a dicha perspectiva.
El primer trabajo elaborado por Narcís Serra i Serra, experto internacional
en temas de defensa, y quien condujera a lo largo de nueve años un
exitoso proceso de reforma militar en España entre 1982 y 1990 como
ministro de Defensa, plantea un conjunto de propuestas atendibles en
el curso de un proceso de implementación de control civil democrático
de la Fuerza Armada. Para ello incide en que la máxima autoridad civil
del Sector -el ministro de Defensa- debe ubicarse en la cadena de mando
sobre los institutos militares, y que el instrumento imprescindible es el
Ministerio de Defensa. Complementa esta propuesta señalando que el
control civil no es una cuestión limitada al Gobierno y a la Fuerza Armada,
sino que necesariamente involucra las relaciones de una sociedad con
su gobierno para determinar las posibilidades de control de los militares
por parte de ese gobierno.
EL ESTADO: PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD. NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRÁTICO
8
Ciro Alegría Varona, profesor universitario, experto en temas de
seguridad y defensa, desarrolla las bases para un modelo de relación
entre el poder político y el mando militar. Para ello toma en cuenta el
patrón histórico de dichas relaciones durante los últimos cincuenta
años. Sostiene que en el Perú la reflexión actual sobre las relaciones
civiles - militares está enmarcada por los acontecimientos de la guerra
contrasubversiva y del régimen de Alberto Fujimori. Argumenta sobre
la necesidad de forjar una integración de funciones y redefinición de
roles entre civiles y militares como pilar de un nuevo modelo de relación,
que deje de lado la relación entre el jefe de Estado y los altos mandos
militares y dé paso a una relación entre la máxima autoridad política del
sector -el ministro de Defensa- y el mando militar.
Ana María Tamayo Flores, investigadora del área de defensa y reforma
militar del Instituto de Defensa Legal, presenta una sistematización
sobre los orígenes y desarrollo del debate sobre el control civil
democrático en la academia, con énfasis en el debate producido en la
región. A partir de ello elabora un diagnóstico sobre el Estado y las
capacidades con las que cuentan los poderes públicos, y, dentro de ellos,
los principales actores del proceso de reforma del Sector Defensa en el
país. Teniendo como punto de partida dicho diagnóstico, desarrolla una
evaluación de los avances del nuevo marco normativo para fortalecer el
proceso de conducción democrática de la Fuerza Armada. Concluye
presentando una agenda para orientar dicha labor a partir de un examen de
estándares democráticos utilizados en procesos similares, en la región y
fuera de ella.
Esperamos que este primer número de la serie «Democracia y Fuerza
Armada» contribuya a impulsar y ampliar el debate en los sectores
vinculados y en la comunidad en general, y, en tal sentido, sirva de vehículo
para exhortar sobre la necesidad que la sociedad civil organizada asuma
como temas de urgente atención los asuntos relativos a la defensa
nacional.
Ernesto de la Jara B.
Director
Instituto de Defensa Legal
PRESENTACIÓN
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
9
EL ESTADO:
PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD
NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRÁTICO
Narcís Serra i Serra
EL ESTADO: PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD. NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRÁTICO
10
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
11
En los últimos veinticinco años del siglo XX se produjo en el sur de
Europa y en Iberoamérica un proceso continuo de democratización de
los regímenes dictatoriales que alcanzó a todos los países de la zona.
Constituyeron el grueso de lo que Samuel Huntington denominó «tercera
ola»1 y junto con la caída del muro de Berlín integran uno de los dos
mayores avances de la democracia de los últimos años. A partir de la
década de los años noventa los países de Europa Oriental empezarían
también un largo y difícil proceso de transición a la democracia.
Una característica común a todos los países latinoamericanos es que la
transición a la democracia se produjo, sin excepciones, desde regímenes
militares. Con diversos matices puede decirse lo mismo de los países
del sureste de Europa.
Por ello, el análisis de las relaciones civiles - militares parece esencial si
se quiere realizar un seguimiento de la evolución democrática de estos
países, evolución en la que el proceso de creación de instituciones y
mecanismos democráticos de control militar juega un papel esencial.
Son muchos los estudiosos de los procesos de transición que otorgan
una importancia decisiva al control militar en la explicación de su éxito
o fracaso. Adam Przeworski, en una obra dedicada al estudio de las
reformas políticas y económicas en la Europa Oriental y América Latina,
afirma que «el marco institucional en el que se ejerce el control civil
sobre la Fuerza Armada constituye el punto neurálgico para la
consolidación democrática»2.
1 Samuel P. Huntington, «La tercera ola: La democratización a finales del siglo XX»,
Barcelona, Paidos, 1994.2 Ver Adam Przeworski, «Democracia y mercado», Cambridge, Cambridge University
Press, 1995, p. 49.
EL ESTADO: PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD. NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRÁTICO
12
También se pronuncia en la misma dirección J. Samuel Valenzuela
refiriéndose al período de consolidación democrática: «Colocar a los
militares bajo la autoridad del gobierno elegido es una condición clave
para facilitar la consolidación democrática. En la medida en que los
gobiernos elegidos no tienen éxito en sus intentos de subordinar a los
militares, la autonomía militar resultante es contraria a la consolidación
de la democracia, puesto que sería, en la concepción indicada
anteriormente, un dominio reservado que contiene un ingrediente
fundamental del poder del Estado: la fuerza de las armas. En este caso,
reducir la autonomía militar es un ingrediente indispensable para la
consolidación»3.
Y es que, tal como también indicara Huntington, toda «ola
democratizadora» tiene su «contraola» y ésta se ha producido en muchos
puntos del continente sudamericano. Los casos de Perú, Ecuador y
Venezuela, aunque distintos entre sí, demuestran actuaciones de
intervención clara de la Fuerza Armada en la toma de decisiones políticas
que no son compatibles con el papel que les corresponde en una
democracia consolidada. En otros países como Chile o Brasil los procesos
de eliminación de la autonomía militar y del intervencionismo propio de
los militares en los regímenes anteriores son muy lentos. Por lo tanto,
precisamente en el campo del control militar, se han dado casos de
retroceso en fechas recientes, y existen países en los que puede
constatarse un cierto atascamiento en la evolución normal hacia la
democracia. Puede incluso afirmarse que, estrictamente, ningún país
latinoamericano ha completado un proceso de consolidación democrática
si la entendemos como los dos autores citados.
Felipe Agüero, en un penetrante análisis sobre la transición española y
la Fuerza Armada liga el concepto de consolidación al de «supremacía
civil»4. Simplificando mucho, podemos definir la transición democrática
como el período en que los militares dejan de intervenir en la política.
Por su parte, la consolidación democrática se produce cuando el poder
3 J. Samuel Valenzuela, «Democratic Consolidation in Post-Transitional Settings: Notion,
Process, and Facilitating Conditions» in Scott Mainwaring, Guillermo O’Donnell and
J. Samuel Valenzuela «Issues in Democratic Consolidation», Notre Dame, University
of Notre Dame Press, 1992, p. 87.4 Ver Felipe Agüero «Militares, civiles y democracia», Madrid, Alianza Editorial, 1995,
p. 47, donde ofrece esta definición de supremacía civil: «la capacidad de un gobierno
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
13
civil pasa a definir la política de seguridad y defensa y a dirigir a la
Fuerza Armada. De acuerdo con estas definiciones, son varios los países
comprendidos en la «tercera ola» que no han completado con éxito su
transición democrática, así como son muchos los que se hallan inmersos
en un proceso más o menos avanzado de consolidación.
El control institucionalizado de la Fuerza Armada no es condición
suficiente para la consolidación democrática, puesto que puede darse
en regímenes autoritarios, siendo el franquista un buen ejemplo de ello:
aunque los militares fueron la garantía del orden no gobernaron al país
como institución, por lo que ese régimen puede calificarse de civil, como
lo ha hecho Juan J. Linz5; sin embargo, es condición necesaria. Sin
control democrático de la Fuerza Armada, es decir, sin relaciones
democráticas entre civiles y militares no hay verdadera democracia.
Un Estado de derecho admite, no obstante, niveles distintos de
autonomía militar, lo que hace que el control de la Fuerza Armada sea
un tema permanente, aún en las democracias consolidadas porque en
ellas subsisten elementos que mantienen diversos niveles de tensión
entre militares y civiles, en primer lugar, la defensa de los intereses
corporativos por parte de la Fuerza Armada. Morris Janowitz lo afirma
en el prefacio de su ya clásico estudio sobre el soldado profesional:
«...creer que el Ejército no constituye un grupo de presión eficaz sobre
los órganos de Gobierno es cometer un error político»6. Por añadidura,
esta capacidad de influencia puede sumarse a la del complejo industrial
productor de armamentos. Alertar a la sociedad contra esta amenaza a
su funcionamiento democrático fue el objetivo del célebre discurso final
del presidente Eisenhower en enero de 1961.
En segundo lugar, como todo colectivo burocratizado, el Ejército lucha
por ampliar la autonomía organizativa y de gestión. Como es bien sabido,
civil democráticamente elegido para llevar a cabo una política general sin intromisión
por parte de los militares, definir las metas y organización general de la defensa
nacional, formular y llevar a cabo una política de defensa y supervisar la aplicación
de la política militar».5 Ver, por ejemplo, Juan J., Linz, «La transición a la democracia en España en
perspectiva comparada» en Ramón Cotarelo (comp.) «Transición política y consolidación
democrática en España» Madrid, CIS, 1992, p. 443.6 Morris Janowitz, «El soldado profesional», Madrid, Ministerio de Defensa, 1990, p. 89.
EL ESTADO: PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD. NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRÁTICO
14
Huntington considera imprescindible esta autonomía para la eficacia
militar y esta posición ha constituido, en la práctica, el punto de partida
del debate académico sobre las relaciones Fuerza Armada - sociedad7.
No existe respuesta única para este tema, como veremos más adelante,
pero puede decirse que un determinado nivel de autonomía es aceptable
si ha sido decidido sin condicionamientos por parte de los poderes
democráticos, y si asegura que los militares no deciden las políticas, no
son «policy makers» sino que las aplican, es decir, son «policy
implementers».
En tercer lugar, hay que considerar las diferencias existentes entre los
valores militares y los de la sociedad. Sobre este tema ya se pronunció
también Huntington alentando el mantenimiento aislado de los valores
militares en una sociedad liberal que no los comparte. En contra de su
posición, hay que afirmar el criterio contrario a un aislamiento de los
militares respecto de los valores compartidos por la sociedad o respecto
de su evolución, puesto que ello es incompatible con unas relaciones
civiles - militares normalizadas en democracia. Y hay que afirmar también
que este tema es de gran importancia en los procesos de consolidación
democrática. Avances en la dirección de «civilinizar» a los militares en
las transiciones desde regímenes autoritarios militares, no son sólo
inevitables, sino necesarios.
EL DEBATE SOBRE EL CONTROL CIVIL DE LA FUERZA
ARMADA
Sobre el tema del control civil de la Fuerza Armada se ha producido en
los Estados Unidos un debate animado por las perceptibles tensiones
entre el gobierno del presidente Clinton y la cúpula militar, en torno a
cuestiones internas (aceptación de militares homosexuales), o externas
(la doctrina Powell sobre intervenciones internacionales).
El debate se ha realizado ante el telón de fondo de las posiciones de
Huntington y de Janowitz. Como es bien sabido, Huntington defendió
que la profesión militar, que define como «gestión de la violencia», no es
compatible con los valores civiles derivados del liberalismo. Por ello, el
7 De la copiosa literatura de Huntington sobre este tema, puede verse Samuel P.
Huntington (1957): 83 y ss. y también (1995): 9-12.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
15
Ejército, para ser eficaz, debe aislarse de la sociedad civil, cultivar sus
propios valores y sus propios códigos morales. La necesaria sumisión
al poder civil es aportada por la profesionalidad militar que incluye este
componente como esencial.
Pero la teoría de Huntington no brinda ninguna ayuda para orientar el
control civil en procesos de transición democrática, ni nos dice qué hay
que hacer cuando el concepto que los militares tienen de su propia
profesión no incluye la aceptación de la supremacía civil.
El problema del control de los militares se plantea precisamente cuando
no están comprometidos con los valores democráticos, o cuando no
comparten los mismos valores y creencias básicas que la sociedad a la
que pertenecen. De ahí la esterilidad de la teoría de Huntington, puesto
que, en el mejor de los casos, tan sólo es válida para situaciones en las
que los militares asumen la democracia y la necesidad de la supremacía
civil. En las demás situaciones, la autonomía militar es un grave peligro
para la democracia y la política a emprender es la de impulsar la
aproximación de los militares a los valores de la sociedad civil como
señaló, sin proponerlo abiertamente, Morris Janowitz.
El enfoque de Morris Janowitz al estudiar la profesión militar es
prácticamente opuesto a las posiciones de Huntington, aunque parece
claro que no elaboró su investigación como respuesta a ellas. Janowitz
parte de la constatación de que «el uso de la fuerza en las relaciones
internacionales se ha modificado tanto que resulta más adecuado hablar
de fuerzas policiales que de militares». Por ello, se centra en la evolución
de la profesión militar y su orientación hacia servicios de carácter policial
que definió del modo siguiente: «La institución militar se convierte en
una fuerza policial cuando se prepara continuamente para la acción, se
compromete a emplear el mínimo de fuerza y busca relaciones
internacionales viables en lugar de la victoria, todo ello debido a que ha
asumido una postura militar protectora». Janowitz consideraba que esta
orientación «permitiría (a la profesión militar), cumplir con sus
obligaciones con respecto a la seguridad nacional y brindaría un nuevo
fundamento para el control político civil»8.
8 Morris Janowitz, op. cit. pp. 522, 80 y 90.
EL ESTADO: PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD. NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRÁTICO
16
Para Janowitz las profundas transformaciones que experimentaron las
fuerzas armadas, sobre todo después de la segunda guerra mundial, se
deben a los cambios sociales ocurridos que han ejercido una enorme
influencia en la profesión militar. Esta influencia no puede circunscribirse
sólo a asignar nuevas misiones a los ejércitos, sino que ha supuesto
transformaciones en la organización militar y hasta en los valores que
son propios a la institución. Finalmente, implican un proceso de
aproximación a las estructuras y normas de la sociedad civil, o para
utilizar sus propias palabras «la interpenetración de las instituciones
militares y de la sociedad civil»9.
Catorce años después de la publicación de su obra, Morris Janowitz
analizó las consecuencias que sobre sus hipótesis suponía la eliminación
del servicio militar para pasar a unos ejércitos totalmente asalariados y
voluntarios. Concluyó señalando que han surgido elementos que limitan
la tendencia hacia una convergencia y un entendimiento cada vez
mayores entre los sectores militar y civil de la sociedad. En el período
revisado por Janowitz (1974), era difícil separar las consecuencias de
la guerra de Vietnam de las de la supresión del servicio militar para
evaluar la situación, lo que le llevó a conclusiones algo más drásticas
que las que se realizarían hoy. En fecha muy reciente, Charles Moskos,
por ejemplo, mantiene que sigue el fenómeno de la transformación de la
profesión militar y que en la situación posterior al fin de la guerra fría
que denomina era postmoderna, continúa la aproximación de la profesión
militar a las pautas de comportamiento civiles y prosigue la
interpenetración de las esferas civil y militar tanto estructural como
culturalmente10.
Aunque Janowitz dedica buena parte de su obra a analizar el
comportamiento de los ejércitos como grupos de presión, así como los
controles que pueden utilizar las autoridades civiles, no proporciona
demasiados elementos que ayuden a asegurar el control militar al nivel
institucional. Tampoco son de gran ayuda las aportaciones más recientes
sobre la cuestión del control civil sobre la Fuerza Armada centradas en
9 Morris Janowitz, op. cit. p. 55.10 Charles C. Moskos «Toward a Postmodern Military: The United States as a Paradigm»
in Charles C. Moskos, John Allen Williams y David R. Segal «The Postmodern Military»,
New York, Oxford Univ. Press, 2000, p. 2.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
17
la situación norteamericana, aunque de ellas pueden extraerse algunas
conclusiones de aplicación a otros contextos políticos.
Una de las primeras aportaciones ha sido la teoría de la concordancia
(Theory of concordance) de Rebecca L. Schiff11. De ella, con relación a
los propósitos de estas notas, hay que decir que se trata de una propuesta
de control directo, de disolución de los límites entre lo civil y lo militar,
y en tal sentido, reabre la puerta al único concepto real de control, el
que Huntington denominó subjetivo. En segundo término, introduce
en el análisis un tercer agente, la ciudadanía, con lo cual se enriquece la
visión del problema permitiendo estudiar las bases de unas relaciones
civiles - militares democráticas más allá del análisis dual ejércitos –
gobierno.
Si introducimos a la ciudadanía en el modelo, además de ampliar el campo
del análisis, introducimos a la vez un criterio normativo, puesto que en
democracia no es pensable una acomodación de la voluntad popular a
las posiciones de la Fuerza Armada; la adaptación debe producirse, en
todo caso, en dirección contraria. Un corolario de ello sería favorecer la
aproximación de los valores y actitudes, es decir el estilo militar, a los
que la sociedad desea que tengan sus militares. Ello es exactamente lo
opuesto a lo que en «The Soldier and the State» proponía Huntington.
Hacer hincapié en este tema es importante, puesto que la normalización
de las relaciones civiles - militares en democracia exige una cierta
aproximación de los valores asumidos por la ciudadanía y por los
profesionales militares, aunque nunca serán idénticos ni posiblemente
ello sería deseable. Lo contrario refuerza la sensación de aislamiento o
de autonomía militar y, con ello, los deseos de imponer las posiciones
propias del colectivo, de considerarse depositarios de los valores que
pierden peso en la evolución de la sociedad e, incluso, de creerse llamados
a restablecer su vigencia.
En cualquier caso, la introducción de la sociedad en este análisis es una
necesidad si nos situamos en el contexto de procesos de transición o
de consolidación democrática. El nivel de apoyo social al gobierno
11 Rebecca L. Schiff, «Civil Military Relations Reconsidered: A Theory of Concordance»
Armed Forces and Society, 22, 1995.
EL ESTADO: PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD. NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRÁTICO
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elegido, por citar un ejemplo, es una factor determinante de las
posibilidades de control militar por parte del gobierno, control que en
etapas iniciales de la transición significa simplemente reducción de los
campos de intervención de los militares en la política.
Conviene poner en relieve que el objetivo de la propuesta de Schiff es
prevenir la intervención militar o proponer unas políticas que la hagan
menos probable. Se trata, por lo tanto, de un concepto más limitado
que el del control militar, que implica una dimensión de ordenamiento y
de dirección desde la esfera civil a la militar.
Otra contribución a este debate es la de Richard Kohn que está más
dirigida a analizar los mecanismos de control militar en un régimen
democrático12. Kohn enumera tres elementos necesarios para la
existencia del control civil: El primero es la creación de una cadena de
mando claramente definida, con el jefe del gobierno a la cabeza; el
segundo es la garantía de que el principio y el fin de cualquier
intervención bélica se halla en manos civiles; el tercero es la existencia
de una política militar, es decir, que el gobierno decida sobre el tamaño,
la forma, la organización, el armamento y los procedimientos operativos
del aparato militar. A partir de este punto, Kohn argumenta la necesidad
de radicar el control en el Ministerio de Defensa y que el ministro sea
civil. Se trata de consideraciones valiosas que, en este caso sí, parecen
pensadas para escenarios como los de los países que viven procesos de
transición, más que para democracias consolidadas como la
norteamericana. Kohn se incluye en una posición que ha ido cuajando a
lo largo de aportaciones recientes y que conviene tener en cuenta. Se
trata de considerar el control civil no como una situación a alcanzar
sino como un proceso que debe trabajarse día a día, con tenacidad.
Ya se ha indicado que uno de los propósitos de Janowitz fue analizar las
consecuencias de los cambios en las misiones de los militares sobre los
mecanismos de control civil. Éste es también el objetivo de algunas
contribuciones recientes de Michael Desch y de un artículo conjunto de
Pion - Berlin y Arceneaux. El primero afirma que las doctrinas militares
12 Richard H. Kohn «How Democracies Control the Military», Journal of Democracy,
vol. 8, n. 4, 1997.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
19
orientadas al exterior son condición necesaria para el control civil de
los militares13.
El punto de partida de Pion - Berlin y Arceneaux es el considerar que
existe control civil cuando se cumple la definición de Felipe Agüero ya
citada sobre la supremacía civil. Al considerar la relación entre las
distintas misiones y el control de los ejércitos afirman que «las
operaciones y misiones que exigen que la Fuerza Armada aplique las
capacidades que son específicamente militares refuerzan el control
civil»14.
DIEZ PROPUESTAS SOBRE EL CONTROL CIVIL DE LA FUERZA
ARMADA
La contrastación de las aportaciones del reciente debate académico en
norteamérica con las experiencias más comunes de los países que han
realizado la transición a la democracia en los últimos decenios, permite
proponer algunas reflexiones sobre el planteamiento del problema del
control civil de la Fuerza Armada en situaciones de democracia no
consolidada:
1. El nivel de control civil en un país y momento dados no se mide a
través de la profesionalidad de sus ejércitos, sino observando quién
decide en materia de política militar y verificando también si estas
decisiones se cumplen. El proceso de toma de decisiones y el nivel
de ejecución son los dos campos en los que se mide el control
civil.
2. El instrumento básico e imprescindible del control civil es el
Ministerio de Defensa, que debe tener, muchas veces
incorporándola desde los ejércitos, capacidad de planeamiento,
de dirección en temas de personal y de elaboración y control
presupuestarios. La inclusión progresiva de elementos civiles es
necesaria para el funcionamiento eficaz.
13 Michael C. Desch «Soldiers, States and Structures: The End of the Cold War and
Weakening U.S. Civilian Control», Armed Forces and Society, vol. 25, 1998.14 David Pion – Berlin, Craig Arceneaux (2000): 416.
EL ESTADO: PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD. NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRÁTICO
20
3. Al frente del Ministerio de Defensa debe haber un ministro civil.
La experiencia ha mostrado que ministros militares han podido
rendir en algunos casos un gran servicio en los períodos iniciales
de transición, pero el ministro debe ser civil si quiere dejarse claro
que el gobierno decide y dirige la política de defensa, es decir, si
quiere estabilizarse una situación de consolidación democrática.
4. El control civil de los ejércitos es una tarea más amplia que la que
sugiere la literalidad de la expresión. A las dimensiones de
vigilancia y contención de los militares en el campo de actividades
que les es propio, hay que añadir las de normalización de las
relaciones entre civiles y militares en un contexto democrático y
las de dirección e impulso de su actuación al servicio del país.
5. El control civil de la Fuerza Armada es un proceso y no una
situación en la que, una vez alcanzado, no sea necesario seguir
actuando por parte de las autoridades civiles. Tal proceso debe
adaptarse a la evolución de las relaciones civiles - militares a
medida que se asienta el funcionamiento de un régimen
democrático y debe modificarse con las transformaciones de la
sociedad, del contexto internacional y de la propia profesión militar.
Incluso en situaciones de democracia consolidada, el control civil
exige una gestión permanente por parte de los responsables civiles,
como lo prueba la evolución de las relaciones civiles - militares en
los Estados Unidos de la década de los noventa. El control civil de
los militares no es el conjunto de medidas y técnicas que previenen
un golpe de Estado, ello sería utilizar este amplio concepto en
una específica situación de las relaciones civiles - militares.
6. El control civil no es cuestión limitada al gobierno y a los ejércitos.
La sociedad cuenta. La normalización democrática de las relaciones
civiles - militares exige un acuerdo tripartito en el que cada agente
(la sociedad, el gobierno y los militares) tenga una relación cómoda
con los otros dos y un suficiente nivel de confianza sobre su posible
actuación futura. Las relaciones de la sociedad con su gobierno
son de gran trascendencia para determinar las posibilidades de
control de los militares por parte de ese gobierno. Por último,
podemos también decir que las relaciones entre los tres agentes
están normalizadas en democracia cuando la Fuerza Armada tiene
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
21
el ámbito de autonomía decidido por el gobierno, ámbito que es
coherente con el papel que la sociedad quiere que ella lleve a cabo.
7. El mayor problema que plantean algunas propuestas que defienden
la autonomía militar no radica tanto en el hecho que propongan
un margen de autonomía para la Fuerza Armada, como si su deseo
de querer aislar a los ejércitos de la sociedad civil para mantener
los valores marciales aún cuando los de la sociedad están
evolucionando. Una gran diferencia de valores entre la sociedad y
los militares es un factor de inestabilidad del sistema democrático
y también puede ser causa de ineficacia de los propios ejércitos:
Difícilmente pueden realizarse con diligencia las misiones
polivalentes que la sociedad exige de su ejército si no se comparten
los mismos valores.
8. El control civil debe implicar a los propios militares en la medida de
lo posible. El autocontrol no es suficiente como garantía, ni puede
sustituir al control civil en la medida en que éste implica reservar las
decisiones de política militar a las autoridades civiles. Sin embargo,
la lealtad al poder democrático establecido es un elemento clave del
control de la Fuerza Armada en las democracias consolidadas.
9. Al ser el control civil un proceso, requiere una actuación dinámica
por parte del gobierno. Éste debe llevar la iniciativa tanto en la
definición de misiones como en los temas organizativos y en los
demás componentes de la política de defensa y militar. Si ello es
necesario en situaciones de democracia consolidada, es
imprescindible en procesos de transición y consolidación
democrática.
10. El control civil debe modificarse en la medida que se amplíe la misión
tradicional de defensa externa a otras de carácter interno o a las
internacionales de mantenimiento de la paz. Las labores de ayuda
en situación de catástrofes o de colaboración en la lucha contra el
narcotráfico, por citar dos ejemplos de la polivalencia actual, exigen
cambios importantes en los patrones de actuación de los ejércitos
y, paralelamente, en los métodos de control civil de los mismos.
EL ESTADO: PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD. NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRÁTICO
22
EL CONTROL MILITAR EN LA EVOLUCIÓN DE LOS PROCESOS
DE TRANSICIÓN Y CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA
A partir de la distinción realizada entre transición (período en el que
cesa la intromisión de los militares en los procesos de decisión política)
y consolidación (período en el que el gobierno define la política de defensa
y la militar y dirige su aplicación), se puede diferenciar tres etapas del
control civil de la Fuerza Armada.
A. Etapa de la transición democrática
En este período, la actuación debe centrarse en lograr el cese de la
intervención de los ejércitos en la política, reducir la conflictividad y
prevenir posibles golpes de Estado.
Las relaciones civiles - militares en esta etapa están muy condicionadas
por el proceso general de transición democrática: Cuanto mayor sea el
esfuerzo de transformación de las instituciones, será más fácil llevar a
término la reforma militar paralela. Del mismo modo, los fallos de
funcionamiento de la democracia instaurada frenan o dificultan los
procesos de control civil de la Fuerza Armada. Por ello, la falta de interés
de las elites políticas y de los grupos de poder económico en el
funcionamiento normalizado de las instituciones democráticas
constituye uno de los mayores problemas, quizá el más importante,
para la democratización de la Fuerza Armada.
Como actuaciones que refuerzan el control civil, o sean propias del mismo
en esta etapa, pueden citarse la labor legislativa sobre la defensa nacional
y la reducción de la presencia militar en campos civiles de la
administración.
A.1. Legislación sobre la Defensa Nacional.
Es necesario reformar la legislación básica sobre la defensa, que en casi
todos los países fue profundamente modificada por las dictaduras
militares. Las tareas a realizar son:
• Definición del mando propio del presidente de la República.
• Especial consideración del ministro de la Defensa, figura de menor
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
23
relieve que los comandantes en los regímenes militares y que no
suele contar con una definición potente de sus capacidades. Una
fórmula posible es otorgarle las capacidades del presidente, por
delegación de éste.
• Creación de un Consejo Nacional de la Defensa que muestre el
interés del presidente y del Gobierno en conocer, definir y dirigir
los asuntos militares del país.
• Conversión de cualquier órgano colectivo militar de decisión en
órgano de asesoramiento del presidente o del ministro.
• Definición de los procesos de planeamiento de la defensa y militar.
• Potenciación del Ministerio de la Defensa como departamento
homologable a los de las democracias consolidadas.
• Definición del sistema de inteligencia del Estado y de inteligencia
militar asegurando su control civil.
A.2. Reducción de la presencia militar en campos de la
administración que son de carácter civil
Los períodos de dictadura militar conllevan la presencia de miembros
de los ejércitos no sólo en los procesos de decisión política y en los
cargos de gobierno, sino también en puestos de prestación de servicios.
El campo más usual es el de la policía y demás fuerzas del orden. La
«civilinización» de la policía es un elemento esencial en el proceso de
control militar. El mantenimiento de la policía en manos militares en
Colombia, por ejemplo, no es una garantía de mayor eficiencia, sino una
prerrogativa que los ejércitos mantienen en las especiales circunstancias
de ese país. Esta medida ha sido esencial en los procesos de paz de varios
países de Centroamérica. En las circunstancias actuales, con elevados
niveles de corrupción en las policías civiles, existen claras tendencias a
depositar estas tareas y responsabilidades en la Fuerza Armada. No
obstante, las consecuencias de emplear al Ejército en vez de enfrentarse
a la reforma policial pueden ser graves para el funcionamiento
democrático.
Existen otros campos de la administración, normalmente ligados al
transporte aéreo y marítimo: Puertos, aeropuertos, control aéreo,
meteorología, etc. Su «civilinización» es de menor urgencia y
trascendencia. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que dificultan una
EL ESTADO: PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD. NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRÁTICO
24
gestión integrada de determinados campos de la administración y suelen
comportar connotaciones de prerrogativas en épocas anteriores,
ingresos no controlados y mayores posibilidades de acceso de los
mecanismos de corrupción a la Fuerza Armada.
B. Etapa de la consolidación democrática
En esta etapa, conviene analizar tres tareas clave para su desarrollo: La
definición de la política militar por parte del gobierno, la eliminación de
los privilegios militares y la evolución del concepto de profesión militar.
B.1. La elaboración de la política militar
En este apartado, el elemento esencial es el nombramiento de un
civil como ministro de Defensa. El ministro civil debe verse como
un elemento necesario para la política de defensa y para la política militar
en el actual contexto internacional. Se debe, por ello, intentar que su
duración en el cargo coincida con el mandato presidencial, evitando la
práctica demasiado usual en Latinoamérica de ministros de Defensa con
permanencias tan breves en su puesto que no les permiten tener un
mínimo conocimiento de la situación y, menos aún, tomar decisiones de
trascendencia.
Cuando se afirma que el ministro civil debe verse por parte de los militares
como un elemento necesario, quiere decirse que debe poner de relieve
algunas funciones que hoy son imprescindibles. Entre ellas puede
destacarse el papel de árbitro entre los ejércitos en las diferencias sobre
la asignación de los presupuestos o en los distintos enfoques de lo que
debe ser una doctrina de acción conjunta. También debe mencionarse
su labor, hoy día insustituible, en el campo de las relaciones
internacionales, tanto si nos referimos a las organizaciones como a las
de carácter bilateral con otros países. Otros motivos colaboran a la
necesidad de un ministro civil, entre ellos la conexión de la política de
defensa y el poder legislativo, conexión muy difícil, si no imposible, en
el caso de tratarse de un militar. También es necesaria la existencia de
un ministro civil para fomentar el conocimiento de temas militares por
parte de académicos, parlamentarios y periodistas, a fin de preparar
debates sobre los temas de defensa en el seno de la sociedad. Por último,
se debe poner de relieve que el ministro civil debe asumir la tarea de la
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
25
defensa de los legítimos intereses profesionales de los militares, como
contrapartida a las limitaciones de los derechos de asociación y
sindicación de los mismos.
A partir del nombramiento del ministro civil de Defensa, el segundo
requisito es el de crear un Ministerio con capacidad real de
gestión de la política militar y que sea, dentro de las circunstancias de
cada país, homologable a los de las democracias consolidadas. La práctica
totalidad de los países de Latinoamérica cuentan hoy con ministros
civiles de Defensa, pero en la mayoría de los casos, no cuentan con los
medios administrativos necesarios para dirigir la política militar. La
creación de un Ministerio de Defensa es un proceso arduo de conquista
de campos de decisión considerados como propios por los ejércitos.
Por ello debe hacerse, al menos, en dos etapas. Una primera de creación
de un núcleo inicial alrededor del ministro que debe intentar vincular a
su dependencia directa las tareas de política de la defensa, contacto
con los medios de comunicación e inteligencia y, a la vez, crear un
mecanismo progresivo de control presupuestario. La segunda, de
establecimiento de dependencia funcional de los órganos de los ejércitos
respecto de los correspondientes del aparato central del propio
Ministerio.
En tercer lugar, debe mostrarse que la política de defensa es
considerada política de todo el gobierno, aprovechando todas las
ocasiones para mostrar la coordinación con la política exterior y también
con las demás políticas sectoriales que corresponda.
En cuarto lugar, debe garantizarse la implicación del poder legislativo
en estas tareas, al menos en una doble dirección. Por una parte,
controlando la asignación de recursos a la defensa y también la ejecución
del presupuesto. Por otra, participando en la elaboración y aprobando
los elementos básicos de la política de defensa.
En relación con los factores mencionados debe tenerse en cuenta que la
política de transparencia facilita el control civil de los ejércitos. Es necesario
combatir el secretismo en la información –incluso la de carácter económico-
que no tiene justificación en las actuales circunstancias. El incremento de
la transparencia, de la información, de la obligación de dar cuenta de la
EL ESTADO: PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD. NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRÁTICO
26
labor realizada, es también incremento del control civil sobre los asuntos
militares.
B.2. Eliminación de los privilegios militares
En este punto, dos tareas suelen ser las de mayor trascendencia: La
reforma de la justicia militar y el tratamiento de los grupos de empresas
controlados por los ejércitos.
Por lo que se refiere a la justicia militar, la adecuación al funcionamiento
de un sistema democrático requiere una serie de condiciones que
difícilmente se cumplen en su totalidad en los países latinoamericanos.
Las esenciales son las siguientes:
• La justicia militar no debe aplicarse a ciudadanos civiles.
• Debe limitarse a delitos militares y no a juzgar los delitos de todo
tipo cometidos por los militares.
• Debe integrarse en el poder judicial único y no puede constituir
una jurisdicción aislada.
• Es necesario separar el Código Penal, que deben aplicar los jueces,
de la legislación disciplinaria, que aplican los mandos militares.
• Los mandos militares no pueden tener capacidades jurisdiccionales,
es decir no pueden ser jueces, presidir o integrar tribunales,
aceptar sentencias, etc.
La adecuación de la justicia militar tropieza en muchos países con el
grave problema de la exigencia de responsabilidades por los crímenes
cometidos en los años de dictadura militar, sin embargo, estos temas
residen normalmente en los tribunales civiles. La defensa de los derechos
humanos en las circunstancias actuales exige enfrentarse a la reforma
de la justicia militar, dejando sentada su subordinación a la justicia única
si quieren evitarse situaciones de impunidad. Conviene dejar claro que
si el ejecutivo ordena misiones de carácter interno a la Fuerza Armada,
éstas se realizan con sumisión a la justicia civil.
Por lo que se refiere a las empresas controladas por la Fuerza
Armada, hay que distinguir dos situaciones: Las empresas relacionadas
con la producción de armamento y las que los ejércitos gestionan para
obtener recursos adicionales. En la situación actual, carece de sentido
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
27
militarizar las empresas que fabrican armas o equipos aunque se desee
mantener algún tipo de industria nacional en este sector, puesto que,
con toda probabilidad, ello exigirá otras formas de gestión.
Por motivos muy diversos –Cuba, por ejemplo, es un caso bien distinto a
Honduras o Ecuador- los ejércitos poseen empresas en la mayoría de
países latinoamericanos. La situación más difícil de gestionar, y bastante
común, es la de empresas en dificultades económicas detentadas para
producir recursos destinados a pagar las pensiones militares. En estos
casos la mejor política es realizar cuanto antes un buen análisis actuarial
de la situación de estas empresas y del mecanismo de pensiones creado
para diseñar un sistema progresivo de integración en el sistema de
pensiones para los funcionarios públicos. Este es un tema delicado pero
cuya solución puede potenciar los mecanismos de control civil de la Fuerza
Armada.
B.3. Evolución del concepto de la profesión militar
Los estudiosos de las relaciones civiles - militares en Latinoamérica
coinciden en que el incremento de la profesionalidad no ha supuesto la
normalización democrática de estas relaciones. Debe avanzarse hacia
una profesionalidad con adjetivo, es decir, una profesionalidad
democrática, la misma que asume como un deber de todo militar la
lealtad y subordinación a las autoridades democráticas civiles. Alcanzar
este concepto de profesionalidad es imposible si los ejércitos tienen un
ámbito de autonomía superior al que les otorga el poder civil o si
mantienen unos valores y creencias demasiado distantes de los de la
sociedad a la que han de servir.
La transformación del concepto de la profesión debe conectarse también
a los análisis realizados en este campo por Charles C. Moskos, que
distingue el ejército institucional del ocupacional. El primero
caracterizado, entre otros rasgos, por sus valores normativos (patria,
honor y cumplimiento del deber), y el segundo, por considerarlo sus
miembros una carrera profesional. Ningún ejército es plenamente
institucional y, menos aún, ninguno es plenamente ocupacional. La
experiencia española, así como la de otros países del sur de Europa,
indica que no puede lograrse el cambio a una profesionalidad democrática
sin que se produzca, a impulso de la autoridad civil, un desplazamiento
EL ESTADO: PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD. NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRÁTICO
28
desde posiciones de ejército institucional a posiciones más
ocupacionales. Se avanza en esta dirección cuando se fomenta que los
militares se alojen en viviendas normales en las poblaciones en vez de
en los cuarteles, cuando se establecen mecanismos de ascenso que
premian la preparación, cuando se eliminan formas indirectas de
retribución como economatos u otros beneficios no incluidos en el
salario, cuando se establecen horarios laborales, etc.
El control civil de la Fuerza Armada en esta etapa exige, por lo tanto,
una actuación sobre el concepto mismo de la profesión militar, que deja
de ser definido sólo por los propios militares, para ser adecuado a las
circunstancias actuales mediante una política deliberada aplicada desde
el Gobierno. La incorporación de nuevas misiones para dar más razones
de existencia a la Fuerza Armada, contribuye a este cambio de contenido
profesional necesario para estabilizar las relaciones civiles - miltares en
democracia.
C. Etapa de democracia consolidada
En esta etapa, el contenido del control civil se refiere a la definición del
campo de autonomía considerado como conveniente por cada gobierno
y a la adecuación de la Fuerza Armada a una realidad que tanto a escala
doméstica, como a escala internacional experimenta cambios constantes.
Ya se ha indicado que aquí el control civil adquiere una dimensión de
dirección de una Fuerza Armada que se considera como un sector
específico de la administración del Estado. La proyección internacional
o la creación de medidas de confianza con los vecinos, pasan a ser
elementos normales de la gestión de la política militar en esta etapa.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
29
BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES
ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR
DESDE UNA PERSPECTIVA DEMOCRÁTICA
Ciro Alegría Varona
30
BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA
DEMOCRÁTICA
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
31
Uno de los temas centrales de la transición democrática que atraviesa
actualmente el Perú es la redefinición de las relaciones entre el poder
político y la Fuerza Armada. No se trata simplemente de subordinación
de los altos mandos militares al Jefe de Estado, pues tal cosa existió
bajo el régimen de Fujimori y ha existido hasta en las más demenciales
tiranías del siglo XX. La democracia es un modelo político especialmente
complejo, caracterizado por la división de poderes, los controles y
balances entre ellos, los procesos electorales y de renovación de cargos
representativos, las deliberaciones parlamentarias, la garantía de los
derechos ciudadanos; todo lo cual pone condiciones especiales a las
funciones estatales de seguridad y defensa y también a la profesión
militar. Se trata entonces de un programa muy exigente de
transformaciones del sector militar del Estado que abarca desde los
principios políticos y jurídicos que definen a las instituciones militares
en el contexto del Estado, pasando por las doctrinas, estrategias y reglas
de combate, hasta las prácticas cotidianas del personal militar.
La experiencia internacional muestra que la institución indicada para
dirigir y coordinar esta transformación es el Ministerio de Defensa
(MINDEF). En la etapa inicial de la transición militar en que el Perú se
encuentra, el objetivo estratégico es desarrollar las capacidades del
MINDEF como agente central de la implementación progresiva de un
modelo democrático de relaciones civiles - militares. Por ello, los
estudios sobre la transición militar deben contribuir a establecer las
prioridades de una agenda de la gestión ministerial en seguridad y defensa
en el contexto de la transición democrática.
El presente trabajo se propone responder a la pregunta ¿Cómo y por
qué ha devenido necesario un cambio en las relaciones civiles - militares
en el Perú? Simultáneamente, se trata de delimitar cuál es el cambio
32
BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA
DEMOCRÁTICA
necesario, así como hacer algunos aportes a las reformas en curso. Para
responder a la pregunta inicial es necesario evaluar los antecedentes
históricos, jurídicos, políticos y sociales de las relaciones civiles -
militares en el Perú, lo cual implica considerar también el contexto
internacional. Por ello, este trabajo se desarrolla en dos partes: una
dedicada a los antecedentes y contextos y otra a la naturaleza del nuevo
modelo propuesto, con algunas observaciones sobre cómo ponerlo en
marcha a partir de la situación actual.
1. El patrón acostumbrado de relaciones civiles - militares
en el Perú
Tratar el asunto de las relaciones civiles - militares en el Perú es proyectar
un concepto característico de las democracias liberales sobre las
instituciones de defensa en un país que está lejos de ser una democracia
liberal efectiva. El concepto ha sido acuñado en los Estados Unidos
para expresar, un tanto irónicamente, la subordinación del cuerpo de
oficiales del Ejército regular y permanente al gobierno elegido. Se sabe
que esa subordinación al componente civil del Estado no es del todo
clara ni evidente, porque los militares actúan como tales en la situación
de guerra, en la cual no está vigente toda la estructura jurídica del
Estado, sino sólo algunos elementos fundamentales de ella. Por esa
razón los militares, incluso en los Estados Unidos, sienten que le deben
obediencia sólo a las instancias del Estado que personifican la soberanía,
no así a la «administración» ni a la «gestión» pública, en la cual participan
y con la cual guardan «relaciones» complejas. Cuando se dice «relaciones»
civiles - militares admitimos, pues, que la subordinación de los militares
al gobierno democrático es, más que un hecho, una cuestión, un tema
en proceso de definición. Esto se aplica muy bien al caso peruano.
La Fuerza Armada es en el Perú una institución constitucional. Está en
la tradición constitucional peruana definir sus funciones mediante la
norma suprema, para poner a las instituciones castrenses por encima
de los cambios de la política de gobierno y de la política parlamentaria.
En consecuencia, la Fuerza Armada asume directamente la
responsabilidad de velar por la defensa nacional, la integridad del
territorio, e incluso el orden interno, sin esperar a que el gobierno elegido
o el parlamento establezcan en qué consisten estas responsabilidades.
Pero, además, es un rasgo distintivo del presidencialismo peruano la
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
33
subordinación de la Fuerza Armada al presidente de la República. Esto
no está claro en Chile, por ejemplo, donde la Fuerza Armada le debe
obediencia a la Nación y, con este fin, guarda una serie de relaciones con
el presidente, así como con otros órganos del Estado.
El presidencialismo peruano, sin embargo, tiene sus matices. La Fuerza
Armada no se subordina al presidente en tanto jefe de Gobierno, tampoco
en tanto jefe de Estado, sino únicamente en tanto que jefe supremo de la
Fuerza Armada. Estas distinciones casi escolásticas son muy apreciadas
en el Perú. Si los oficiales de la Fuerza Armada se subordinaran al presidente
por el mismo concepto por el cual el presidente es responsable de la
dirección del gobierno, entonces se estarían subordinando al gobierno,
es decir a una política de gabinete entrelazada a su vez con una política
parlamentaria. No, la corporación militar, al estilo de los estamentos
medievales, define su relación con el presidente en términos corporativos.
Luego, si el origen del poder del presidente según el sistema político se
encuentra en las elecciones, su autoridad sobre la Fuerza Armada la
adquiere el día en que éstas lo reconocen -en una ceremonia especial-
como su «Jefe Supremo». Por esto nadie sabe qué significa el título «Jefe
Supremo de la Fuerza Armada»1 en el contexto de la Constitución, ni
siquiera tiene sentido preguntarlo, porque no se trata de una función
integrada y delimitada con otras funciones del presidente, se trata
simplemente de un atributo propio de la esfera militar.
Curiosamente, este rebuscamiento barroco que recuerda a las
instituciones virreinales entró a la Constitución Peruana recién en 1979
cuando, como parte de las negociaciones entre la Junta Militar y los
miembros de la Asamblea Constituyente para la transferencia del
Gobierno, las Fuerzas Armadas hicieron llegar a los constituyentes el
concepto detallado de un nuevo capítulo de la Constitución íntegramente
dedicado a ellas. El capítulo se repitió casi idéntico en la Constitución
de 1993, con un único cambio: Se suprime la ratificación de los ascensos
militares por parte del Senado.
Lo primero que llama la atención es la ubicación de este capítulo en el
conjunto del texto constitucional. Es uno de los capítulos del título «El
1 «Artículo 167º. El Presidente de la República es el Jefe Supremo de las Fuerzas
Armadas y de la Policía Nacional».
34
BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA
DEMOCRÁTICA
Estado». En esta sección se definen los poderes y los organismos
autónomos del Estado, tales como la Presidencia de la República, el
Consejo de Ministros, el Congreso de la República, el Poder Judicial, el
Tribunal Constitucional y el Defensor del Pueblo ¿Qué hace allí en medio
la Fuerza Armada? ¿Qué se quiere dar a entender con esto? El artículo
inicial de este capítulo dice así:
«Artículo 163º. El Estado garantiza la seguridad de la
Nación mediante el Sistema de Defensa Nacional. La Defensa
Nacional es integral y permanente. Se desarrolla en los
ámbitos interno y externo. Toda persona, natural o jurídica,
está obligada a participar en la Defensa Nacional, de
conformidad con la ley».
Debemos entender, pues, que la Defensa Nacional es una actividad
fundamental del Estado que desarrolla sus propias políticas con plena
autonomía, así como lo hacen los demás institutos constitucionales.
Así como el Congreso no depende de los Ministros ni viceversa, así son
políticamente independientes los titulares de la Defensa Nacional. Pero
¿Quiénes son éstos? Son los órganos comprendidos en el Sistema de
Defensa Nacional:
«Artículo 164º. La dirección, la preparación y el ejercicio
de la Defensa Nacional se realizan a través de un sistema
cuya organización y cuyas funciones determina la ley. El
Presidente de la República dirige el Sistema de Defensa
Nacional. La ley determina los alcances y procedimientos
de la movilización para los efectos de la defensa nacional».
Así queda establecido que la política de defensa en el Perú no es asunto
del Ministro de Defensa. La función que a él le queda se define en la ley
de su Ministerio, el cual forma parte del Sistema de Defensa Nacional.
La Ley del Sistema de Defensa Nacional fue decretada también, por
supuesto, por el Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada (Segunda
Fase), como parte del paquete de normas que aseguraban una posición
de poder a la Fuerza Armada al lado del gobierno elegido. Estas normas
fueron promulgadas en los últimos meses del gobierno militar pero no
se hicieron públicas, pues se les dio el carácter de leyes secretas.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
35
Durante el gobierno de Fujimori, con posterioridad al autogolpe de 1992
-otra etapa de intensa creatividad política de los militares- fue ampliada
y corregida esta ley para adaptar el Sistema de Defensa Nacional a las
necesidades de la contrasubversión. El Sistema de Defensa Nacional es
dirigido por el presidente de la República y está integrado por el Consejo
de Defensa Nacional, la Secretaría de Defensa Nacional (SEDENA), el
Comando Conjunto de la Fuerza Armada (CCFFAA), el Sistema de
Inteligencia Nacional (SINA), ministerios y organismos públicos (entre
los que flota el MINDEF) y comités interministeriales. Los tres
organismos dedicados a la evaluación de riesgos y amenazas, la definición
de prioridades de la seguridad y el planeamiento y diseño de políticas
son organismos militares: el Comando Conjunto, la Secretaría de Defensa
y el Sistema de Inteligencia. En otras palabras, quienes establecen las
premisas o presupuestos que van a servir de base para que se tomen las
decisiones políticas, son miembros de los institutos armados. Y en
política, como es sabido, quien controla las premisas controla también
las decisiones.
Hemos necesitado todo este análisis para desentrañar que la Constitución
otorga a determinados organismos militares la autoridad de producir y
ejecutar la política nacional de defensa. Detrás del barroco lenguaje
introducido en 1979, hay un complejo entramado que evita que la política
de defensa sea una política ministerial, como lo son todas las demás
políticas de Estado. Por medio del vínculo directo que el Sistema de
Defensa Nacional establece entre los organismos militares creadores de
prioridades políticas y el presidente de la República, la Fuerza Armada
adquiere la capacidad de definir, al margen del Consejo de Ministros y del
Congreso de la República, líneas maestras de política nacional.
Pero las nociones más tradicionales y, a la vez, más pretenciosas, sobre
el estatus especial de la Fuerza Armada dentro del Estado se encuentran
en la definición de la función de la Fuerza Armada:
«Artículo 165º. La Fuerza Armada está constituida por el
Ejército, la Marina de Guerra y la Fuerza Aérea. Tienen como
finalidad primordial garantizar la independencia, la soberanía
y la integridad territorial de la República. Asumen el control
del orden interno de conformidad con el artículo 137 de la
Constitución».
36
BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA
DEMOCRÁTICA
¿Qué sentido tiene definir en la Constitución la «finalidad primordial»
de un cuerpo de funcionarios estatales de carrera? Basta imaginarse qué
sucedería si la Constitución estableciera que la finalidad primordial del Cuerpo
Diplomático es garantizar la buena marcha de las relaciones internacionales.
Si así fuera, el Ministro de Relaciones Exteriores estaría en problemas para
dirigir a su personal, porque el sistema de jerarquías profesionales de los
diplomáticos les permitiría ser una institución autónoma que establecería
sus propias políticas. En este artículo 165 se confunde a una organización
profesional con un organismo constitucional autónomo y representativo
de la voluntad del Estado y la Nación. Esta confusión es propia de una
sociedad estamental, no es compatible con una sociedad civil, en la cual
ninguna organización particular o corporativa, por más que se trate de
servidores públicos, tiene por eso prerrogativas políticas.
La autoridad política se adquiere en la sociedad moderna mediante
méritos políticos, es decir, en la competencia democrática entre
personalidades, organizaciones y propuestas políticas. No es justo que
los miembros de cierta organización profesional obtengan por los
méritos profesionales de su rama (en este caso la capacidad de
administrar la violencia -capacidades organizativas, estratégicas y
tácticas para el enfrentamiento armado-), el derecho a representar los
intereses del país. Si les reconocemos este derecho en la Constitución,
entonces estamos constitucionalizando también su derecho al golpe
militar. La finalidad implica un mandato, el mandato define una función
y la función implica un derecho a la autoridad correspondiente y a las
prerrogativas y competencias inherentes a dicha finalidad institucional.
Por último, una institución subordinada se define por norma
subordinada, o sea, por ley, y una institución autónoma se define por
norma suprema, o sea, por la Constitución. El artículo 165 establece
que la Fuerza Armada es una institución autónoma del Estado, una
institución del más alto rango, como el Consejo de Ministros o el Tribunal
Constitucional. Cada una de estas instituciones establece sus propias
políticas, de acuerdo a ley y en cooperación funcional con las demás de
su rango. Cada una de ellas representa directamente al Estado.
El proceso de acumulación de poder que respalda esta posición
sobresaliente de la Fuerza Armada dentro del Estado asoma en la última
frase del artículo 165: «Asumen el control del orden interno de
conformidad con el artículo 137 de la Constitución». El Perú, como la
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
37
mayoría de países de América Latina, no ha logrado hasta ahora hacer
llegar los servicios públicos básicos a la población más pobre, el país
está lleno de territorios inaccesibles. Con frecuencia la Fuerza Armada
asume en esas alejadas regiones la totalidad de las funciones del Estado,
con plenos poderes transitorios, semejantes a los de una dictadura
comisarial romana. Por analogía, asumen el papel de garantes de la
seguridad y continuidad del Estado cuando la situación nacional interna
es muy inestable o conflictiva. Por ser este el punto de contacto decisivo
entre el patrón acostumbrado de relaciones civiles - militares y los
antecedentes históricos y sociales del Perú, vamos a estudiarlo con
detenimiento más adelante.
Por ahora baste con señalar que las prerrogativas extraordinarias de la
Fuerza Armada durante los estados de excepción han dado lugar a la
multiplicación de sus funciones. Ello tiene lugar bajo el artículo 171, que
dice: «La Fuerza Armada y la Policía Nacional participan en el desarrollo
económico y social del país, y en la defensa civil de acuerdo a ley». En la
lógica del modelo acostumbrado de relaciones civiles - militares, las
Fuerzas Armadas latinoamericanas tienden a adquirir funciones múltiples2
que abarcan la defensa del medio ambiente, el control del tráfico nacional
e internacional de personas, el combate al contrabando, al narcotráfico,
el control de la tenencia de armas y explosivos, de las milicias rurales o
comités de autodefensa y misiones de desarrollo económico, así como
operar inversiones de largo plazo o empresas «estratégicas» para el
desarrollo de zonas alejadas o fronterizas, todo esto aparte de las funciones
clásicas de seguridad exterior y regional3.
2 Ver Loveman, Brian. «La agenda de seguridad regional de los Estados Unidos y las
relaciones civil-militares en América Latina desde 1990». En: Estudios Eventuales.
nº 4. Enero 2003. Lima, Instituto de Estudios Políticos y Estratégicos.3 La Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas de Bolivia se lleva la palma de la locuacidad
al definir la amplitud de funciones de su Fuerza Armada:
«Art. 1. LA FUERZA ARMADA DE LA NACIÓN es la institución Armada Fundamental y
permanente del Estado Boliviano y sustentan como principios doctrinarios.
a) Preservar el Mandato Constitucional, la paz y la Unidad Nacional y la estabilidad
de las instituciones democráticas del Estado.
b) Ser integrador de la nacionalidad, fiel expresión de civismo, el honor y la grandeza
de la Patria, de sus tradiciones y sus glorias.
c) Ser exponentes del heroísmo, valor, poder y pujanza del pueblo boliviano; simbolizan
la historia de la Independencia y el fortalecimiento de la República; siendo por ello
depositarias de su libertad, progreso e integridad territorial y espiritual.
38
BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA
DEMOCRÁTICA
Los rasgos característicos del modelo acostumbrado de relaciones civiles
- militares en el Perú se completan si consideramos la justicia militar.
Aunque la Constitución dice que en el Perú hay un único fuero -rasgo
propio de una sociedad moderna, porque la pluralidad de fueros es signo
de una sociedad estamental-, el artículo 173 dice que «en caso de delito
de función, los miembros de la Fuerza Armada y de la Policía Nacional
están sometidos al fuero respectivo», el cual, según la ley, resulta que
es una institución militar completamente independiente del Poder
Judicial. En la práctica, además, el Consejo Supremo de Justicia Militar,
cuyos jueces son militares de carrera, no juristas, usa una interpretación
muy amplia del «delito de función», permitida por el actual Código de
Justicia Militar, lo que les permite atraer a su fuero prácticamente todos
los casos en que están implicados miembros de la Fuerza Armada. Es
frecuente que se trate como delito de función un delito común cometido
dentro de una instalación militar.
La imprecisión de las normas ha permitido también que en la década
pasada civiles acusados de terrorismo sean juzgados por el fuero militar,
una práctica jurídicamente insostenible que ha provocado la anulación
de esos juicios por la Corte Interamericana. La ausencia casi total de
control de la Fuerza Armada por parte de los poderes del Estado continúa
cuando se trata de la supervisión del gasto. A lo largo de todo el siglo
XX, hasta el final del gobierno de Fujimori, la Contraloría no pasó de
supervisar el magro presupuesto de la oficina del Ministro de Defensa.
Los institutos armados tienen sus propios superintendentes generales.
Aunque hay nuevas leyes dirigidas a cambiar esta situación, la inercia
es muy poderosa y el modelo tiende a reproducirse bajo nuevas
apariencias.
En resumen, el modelo acostumbrado de relaciones civiles - militares
en el Perú muestra las siguientes características:
d) Constituir el baluarte de la Seguridad Nacional y de la Defensa soberana de la
Patria, contribuyen al bienestar general del pueblo boliviano, son el sostén de la
vigencia de la Constitución Política del Estado, de la democracia y de los derechos y
garantías ciudadanas.
e) Ser el factor indispensable para el logro de los Objetivos Nacionales, el desarrollo
integral del país y la indeclinable decisión de reivindicación marítima.
f) Sustentarse en la cohesión de sus estructuras, su misión y organización vertical,
basadas en principios fundamentales de disciplina, jerarquía, orden y respeto a la
Constitución Política del Estado, a sus leyes y reglamentos».
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
39
- Los altos mandos militares no están subordinados al Ministro de
Defensa, antes bien acceden directamente al presidente de la
República, a través del Consejo de Defensa Nacional, para que él
haga suyas las políticas de seguridad y defensa que ellos elaboran
en sus instituciones de planeamiento estratégico, el CCFFAA, la
SEDENA y el SINA.
- La Fuerza Armada recibe en la Constitución el equívoco estatus
de una institución autónoma, no dependiente de la política del
Poder Ejecutivo y tienen de por sí la función de garantizar la
seguridad nacional.
- Dentro de esta amplia función están comprendidas misiones
sumamente diversas y amplias prerrogativas correspondientes a
las mismas.
- La atribución de asumir el control del orden interno bajo estado
de emergencia cuando el presidente lo disponga las perfila como
un sistema de gobierno alternativo, adecuado para situaciones en
que el Estado de derecho ha colapsado.
- Su autonomía institucional con respecto a los demás poderes del
Estado llega al extremo de tener de hecho su propio fuero judicial.
Los obstáculos que este modelo de relaciones civiles - militares ha puesto
a lo largo del siglo para el desarrollo de la democracia en el Perú no se
limitan a los golpes militares. En las últimas dos décadas del siglo XX,
y particularmente al momento del escandaloso final del régimen de
Fujimori se han hecho visibles estructuras más profundas de esta
problemática.
En primer lugar, nos encontramos con la corrupción institucionalizada.
El «Estado paralelo» construido aprovechando los espacios
institucionales del Sistema de Defensa Nacional y de la Fuerza Armada,
se convirtió en el medio de propagación de prácticas criminales -
soborno, chantaje, prevaricato, extorsión, peculado-, que llegaron a
convertirse en medios imprescindibles para la reproducción del poder
político del régimen, lo cual estalló con el vídeo que reveló cómo era
comprado un congresista para asegurar la mayoría oficialista.
Lamentablemente, no se trató de unos cuantos malos elementos
encaramados casualmente sobre una institución sana. Se trató de un
funcionamiento regular y sistemático de toda la organización militar al
servicio de fines criminales. Ello llevó a muchos oficiales honestos a la
40
BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA
DEMOCRÁTICA
disidencia, por lo cual tuvieron que soportar marginación y represalias
dentro de sus instituciones.
Cuando el ejército alemán juramentó fidelidad a Hitler y se convirtió
institucionalmente en el instrumento de sus vesanías, no fue que hasta
el último soldado se hubiera convertido en un nazi, fue simplemente
que hasta el último soldado había sido convertido por los responsables
de la política institucional en un instrumento del poder nazi. En el caso
peruano, hay evidencia de que el sistema criminal de gobierno de Fujimori
y Montesinos fue un producto indeseado pero inevitable de los planes
de golpe militar elaborados a fines de los años 80, los cuales fueron a su
vez un producto de la política institucional de la Fuerza Armada. El
apoyo de la Fuerza Armada a Fujimori a través de todas las etapas de su
régimen criminal fue tan institucional como el Gobierno Revolucionario
de la Fuerza Armada. El problema de corrupción surge además en este
modelo de la inimputabilidad del presidente de la República, la cual,
combinada con la casi inmunidad de los altos mandos militares, quienes
cuentan con su propio fuero, deja al Sistema Nacional de Defensa al
margen de cualquier control y obligación de rendir cuentas.
Una consecuencia aún más grave y menos estudiada del viejo modelo de
relaciones civiles - militares peruano es la segmentación del Estado, que
impidió desarrollar, en democracia, políticas integrales de seguridad
interior y detener oportunamente y de manera menos cruenta el avance
subversivo. La aplicación del inciso constitucional (impuesto por el
gobierno militar en 1979) por el cual la Fuerza Armada asume el control
del orden interno, bloqueó la posibilidad de una división de funciones
entre civiles y militares en las zonas de emergencia para hacer frente con
política y autoridad democrática a la subversión. La Fuerza Armada
impuso, mediante la doctrina de defensa interior constitucionalizada en
1979, una opción de todo o nada que implicó abdicación de la autoridad
civil allí donde ellos enfrentaran a la subversión. Sobre este punto
volveremos más adelante al estudiar los antecedentes históricos y sociales
del modelo acostumbrado.
Finalmente, es notoria la indefinición política de una Constitución que
otorga autoridad estatal directamente a la Fuerza Armada, en vez de
dejarla al nivel de dependencia del Poder Ejecutivo. En una democracia
decidida, el Ministro de Defensa organiza y conduce a la Fuerza Armada
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
41
de acuerdo a su ley orgánica para los fines de la seguridad y la defensa
de la soberanía nacional. Esas finalidades las ejecuta el Poder Ejecutivo,
él las recibe y las asume, y para ello dispone de las corporaciones y
capacidades profesionales del país, entre ellas, de la Fuerza Armada. En
cambio, mientras la Fuerza Armada continúe considerándose a sí misma
«institución tutelar», como se denominó en la Constitución de 1979 -
en Chile se llama «Poder de Seguridad»-, permanecerá la ilusión que hay
fuentes de legitimidad de la acción política fuera del proceso
democrático.
Lo anterior da la confusa señal de que en el Perú la fuerza de las armas
otorga autoridad política. Entonces los grupos radicales -como de hecho
Sendero Luminoso y el MRTA, y potencialmente nuevos movimientos
violentistas, como el de los hermanos Humala- pueden vender como
imagen que tienen derecho a regir los destinos del país por el hecho de
estar dispuestos a respaldar sus posiciones políticas con la fuerza de
las armas. La Fuerza Armada tomó el poder por la fuerza para instaurar
un «Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada», rompiendo el orden
constitucional y con él, todas las leyes del país, con la finalidad de hacer
una reforma agraria, entre otros mucho cambios revolucionarios. Si eso
puede considerarse legítimo ¿Cómo no va ser legítima la violencia
revolucionaria de cualquiera de esos grupos armados que atacan la
democracia constitucional peruana? Todos los golpes militares del
pasado merecen hoy igual condena y ningún residuo del poder político
adquirido de ese modo por la Fuerza Armada puede quedar
constitucionalizado, porque sería una herida abierta en la Constitución.
2. Contexto internacional y regional
El modelo de relaciones civiles - militares centrado en la relación entre
el Jefe de Estado y los altos mandos militares se ha impuesto en el Perú,
como en casi toda América Latina, durante el siglo XX, especialmente
durante la Guerra Fría. Como ya se ha mencionado, su
constitucionalización es en el Perú bastante tardía, pues acontece en
1979. Mientras tanto, a lo largo del siglo, y en especial durante la
posguerra, las relaciones civiles - militares en Europa Occidental y los
Estados Unidos se alejaron de este modelo. Desarrollaron Ministerios
de Defensa fuertes y sus parlamentos recuperaron o desarrollaron sus
competencias en política militar. España demoró hasta 1975 para hacer
42
BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA
DEMOCRÁTICA
este cambio, porque allí todo estuvo «atado y bien atado», como decía
Franco, hasta el día en que murió. Sorprendentemente, esta notoria
divergencia entre el modelo de relaciones civiles - militares predominante
en América Latina y el modelo de los países de la OTAN no ha sido
destacada sino hasta hace muy poco. Autoridades en el campo4 y amplios
estudios sobre la materia5 han pasado esta divergencia por alto o han
hecho como si no existiera.
Jefe de Estado +
altos mandos
militares
ministros +
parlamentarios
Europa Occidental y Norteamérica
América Latina
A B
4 En el ya citado estudio «La agenda de seguridad regional de los Estados Unidos y
las relaciones civiles - militares en América Latina desde 1990», Brian Loveman hace
notar con justicia que expresiones autorizadas como las de Luigi Einaudi, han difundido
la creencia que la Fuerza Armada en los países de América Latina tiene sus funciones
delimitadas por normas tan claras como el posse comitatis norteamericano, que data
del siglo XIX.5 Daniel Masterson, en su libro sobre las relaciones civiles - militares, afirma que la
Fuerza Armada peruana adoptó a partir de 1979 una definición más moderna de su
función, porque se incluyó en la Constitución que no es deliberante.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
43
El carácter de un modelo de relaciones civiles - militares depende a fin
de cuentas de qué agentes estatales son los principales generadores de
política de seguridad y defensa. En el modelo que voy a llamar A, lo son
el Jefe de Estado y los altos mandos militares. En el B, son los ministros
-en particular el de Guerra o Defensa, por supuesto- y los parlamentarios.
A partir de la posguerra, mientras las democracias del hemisferio norte
evolucionaron de A a B, los países de América Latina involucionaron de
B a A. Para ser más precisos, mientras las democracias del hemisferio
norte abandonaban los modelos A que heredaron del siglo XIX para
adoptar el modelo B en formas elaboradas y complejas, América Latina
se deshizo de las formas incipientes del modelo B, cuyos elementos, por
influencia británica, conocía anticipadamente desde el siglo XIX, y
desarrolló en su lugar formas sofisticadas del modelo A.
¿Cuál fue la causa para que el proceso de transformación de las relaciones
cívico - militares se moviese en América Latina en dirección contraria a
la de las democracias del hemisferio norte? La causa principal del proceso
europeo y norteamericano fue la ruptura con el pasado militarista al
terminar la Segunda Guerra Mundial. Se reconoció que el modelo A,
arraigado en la tradición napoleónica, por un lado, y en la prusiana, por
el otro, fue una de las causas del belicismo del siglo XIX. La carrera
armamentista de esa época, la pugna sin escrúpulos por el control
colonial -es decir, básicamente militar- de los territorios del mundo, la
catástrofe de la civilización europea en la Primera Guerra Mundial, la de
ahí surgida Revolución Bolchevique, e incluso, por desgracia, el Tratado
de Versalles, que dio lugar al fascismo y al nazismo, fueron los frutos de
sistemas políticos liberal - autoritarios con relaciones civiles - militares
del modelo A.
En el caso paradigmático del Imperio Alemán creado por Bismarck en
1871, el nexo entre el modelo A y el belicismo es sumamente claro6. Se
trata de regímenes que no buscan o no logran tener legitimidad
6 Mientras se mantiene un régimen constitucional con un parlamento de poco alcance
y derechos civiles mínimos, el Káiser Guillermo I -cuyo Imperio es regido férreamente
por la mano de Bismarck- desarrolla una complejísima política internacional, apoyado
en una portentosa maquinaria de guerra, el ejército prusiano. La idea era resolver las
tensiones internas -»lucha de clases», rivalidades entre los diversos Estados del Imperio,
incluso la «cuestión católica»- mediante expansión colonial, lo que en un mundo ya
44
BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA
DEMOCRÁTICA
democrática -en parte debido a la enorme heterogeneidad o al carácter
rural o premoderno de sus sociedades- y se dedican, en cambio, a poner
las condiciones para el desarrollo social mediante políticas de Estado
establecidas y dirigidas por los reducidos estamentos dirigentes del
país, entre los que destaca el estamento militar. El modelo A, centrado
en la relación directa entre el Jefe de Estado y los altos mandos militares,
no sólo fue una de las causas del período más negro de la historia
europea, fue también derrotado militar y políticamente en la Segunda
Guerra Mundial.
Si bien el modelo permanecía en la Europa continental, permanecía con
él el peligro de la subversión comunista, pues no fue casual que ésta se
propagara durante la Primera Guerra Mundial y después de ella. Teniendo
en cuenta que el problema de seguridad interior seguiría siendo alto en
la Alemania dividida y también en otros países donde la resistencia
partisana contra el nazismo o el fascismo había sido en parte comunista,
se optó por gobiernos de gabinete estrechamente dependientes de
amplio respaldo parlamentario, de forma que se evitase el caso de colisión
entre la política del parlamento y la política gubernamental. Ello permitió
articular mejor la política de defensa con una política integral e
intersectorial de seguridad. El correlato de esta opción en las relaciones
civiles - militares fue el modelo B o ministerial - parlamentario, inspirado
en la tradición inglesa.
El caso de Estados Unidos fue algo distinto: Durante la Segunda Guerra
Mundial hubo años en que la estrecha relación entre los altos mandos y
el presidente hizo que estuvieran cerca del modelo A, pero por ser
profundamente ajeno a su tradición antimilitarista (por la cual su primer
ejército permanente recién se estableció entrado el siglo XX), este
bastante colonizado implicaba enfrentamiento con otras potencias. Mientras en el
parlamento los diversos actores sociales y políticos se anulaban mutuamente, la
política imperial combinaba capacidades militares con proyectos «de Estado»
megalómanos. En Rusia se seguía la misma pauta, pero con actores políticos e
institucionales más rudimentarios: La colonización de Siberia y el paneslavismo balcánico
se apoyaban en una clase aristocrática - militar que hacía una política de Estado sin
la menor participación política de las mayorías.7 Sobre las relaciones civiles - militares en general en los siglos XIX y XX, y
especialmente sobre las particularidades de los Estados Unidos, ver el clásico estudio
de Huntington, Samuel. El soldado y el Estado.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
45
modelo dio paso en la posguerra a un fortalecimiento del Secretario de
Defensa en colaboración con el Congreso7.
El proceso de América Latina empieza antes de la Guerra Fría, tan pronto
como las clases dirigentes perciben (o dicen percibir) vinculación entre
sus enemigos políticos internos con el comunismo internacional. En el
Perú está claro que este tipo de polarización comienza con la reacción
contra el APRA. El desarrollo del modelo presidencial - militar de
relaciones civiles - militares coincide con el desarrollo de este tipo de
polarización. La represión puso énfasis en que se trataba de un partido
revolucionario internacional, pese a que el aprismo estaba lejos de tener
relaciones con el comunismo internacional y que el movimiento
revolucionario indoamericano no fue jamás una amenaza real, sino apenas
una frase de Haya de la Torre. Lo cierto es que el APRA denunciaba el
creciente intervencionismo norteamericano en la región y, manteniendo
el tono radical de la Reforma Universitaria, tenía en sus primeros años
un discurso antiimperialista.
En otros países, como Chile, donde, por haber más cultura burguesa,
cabía menos mistificación, este tipo de polarización -y con ella el imperio
del modelo A, centrado en la relación entre el Jefe de Estado y los altos
mandos militares- llega más tarde, recién en medio de la Guerra Fría. Es
notorio además que el modelo se mantiene aún en los períodos en que
las dictaduras militares dan paso a gobiernos elegidos. Los presidentes
elegidos han aceptado hacer su papel dentro de este modelo por ubicarse
dentro del marco ideológico de la lucha con apoyo norteamericano contra
la amenaza comunista. A Colombia el modelo está llegando -paradoja
extrema de ese país de paradojas- recién después de la Guerra Fría,
ahora que sus tan autóctonas e inimitables guerrillas bolivarianas están
cayendo, por culpa de su vinculación con el narcotráfico, bajo el concepto
del «terrorismo internacional». Hoy, el presidente colombiano lidera
personalmente el esfuerzo de defensa interior, en contacto directo con
los mandos militares, sobrepasando al parlamento e incluso a su propio
Ministro de Defensa. Si observamos qué es lo común a estos casos,
resulta que el modelo de relaciones civiles - militares centrado en la
relación directa entre Jefe de Estado y altos mandos militares se
desarrolla en América Latina desde que se identifican amenazas internas
que son al mismo tiempo amenazas para la seguridad hemisférica porque
se asume que tienen conexiones o repercusiones internacionales.
46
BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA
DEMOCRÁTICA
Esta hipótesis correlaciona los modelos de relaciones civiles - militares
con los tipos de amenazas percibidas. Ello permite explicar la presencia
de un determinado modelo no sólo con respecto a proyectos políticos o
identidades ideológicas, sino también, más realistamente, con respecto
a percepciones de amenazas. Si esta hipótesis es correcta, entonces
debe poder aplicarse también al proceso europeo.
En efecto, el modelo centrado en la relación entre el Jefe de Estado y los
altos mandos militares surgió, no por casualidad, a partir de las guerras
napoleónicas y se extendió durante el siglo XIX a todas las potencias
continentales. Francia revolucionaria fue el primer país que experimentó
cómo las tensiones internas desencadenadas por la abolición del régimen
estamental implicaron de inmediato el peligro de una intervención
extranjera. Otras potencias del continente se sintieron amenazadas por
lo que ocurría en Francia y los revolucionarios respondieron de inmediato
identificando la disensión interna como colaboración con el enemigo
extranjero. La invención revolucionaria de la leva en masa y, más adelante,
las invasiones del gran ejército napoleónico dejaron una huella duradera
en los sistemas políticos europeos. A partir de entonces imperó en el
continente la experiencia que un país cuyo dispositivo de defensa
quedase a merced de los vaivenes de la agitación política interna -como
lo fue el imperio español tan pronto su rey fue secuestrado por Napoleón-
era un país prontamente divido entre las fuerzas de la revolución
ilustrada, luego invadido y hasta menoscabado en su soberanía.
Por eso las constituciones de la Restauración dan lugar a regímenes de
dos pisos. En el inferior se encuentran la garantía formal de los derechos
civiles administrada mediante un sistema policial y judicial; también
allí se encuentran unas cámaras legislativas sin mayores poderes y los
ministros limitados a lo administrativo. En el superior se encuentra el
monarca rodeado de los guardianes de la constitución y la soberanía,
una oligarquía militar y diplomática que defiende políticas de Estado,
invulnerables a lo que ocurra en el piso inferior.
Pero el rasgo más distintivo de estos regímenes liberal - autoritarios que
se desarrollaron a lo largo del siglo XIX en el continente europeo es la
8 Ver el capítulo correspondiente de Schmitt, Carl. La Dictadura: desde los comienzos del
pensamiento moderno de la soberanía hasta la lucha de clases proletaria. Madrid, 1999.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
47
constitucionalización del «estado de sitio»8. Las constituciones empiezan
a regular el recurso a la declaración -por decreto, es decir, como medida
regular de gobierno- de zonas y períodos de guerra interna, donde los
revoltosos son tratados como traidores a la patria y se despliega contra
ellos, previo ultimátum, la fuerza militar, lo mismo que si se tratara de un
enemigo invasor. Los oficiales profesionales cuyos altos mandos decidían
en consejo con el monarca las cuestiones de soberanía se habían formado
estudiando y teorizando sobre las guerras napoleónicas, pero su experiencia
de combate la obtuvieron en las revoluciones de 1830 y 1848, asediando
barrios sublevados, asaltando barricadas y fusilando inmediatamente a los
insurrectos detenidos. La presteza con que se suspendían los derechos
civiles y se militarizaba el control del orden interno era mostrada como
una fortaleza distintiva del régimen constitucional liberal - autoritario.
Gracias a la independencia con que el monarca, férreamente unido a su
ejército, podía actuar ante las amenazas internas graves, la Patria era salvada
constantemente de innumerables conspiraciones.
Mientras tanto, el Reino Unido desarrolló un sistema radicalmente
distinto. No le faltaban conflictos internos, antes bien, debido a la
Revolución Industrial y la diversidad cultural y religiosa interna, sus
conflictos eran más antiguos, más extensos y más agudos que los de
cualquier país del continente. Sin embargo, su dominio del mar libraba
a los ingleses de la pesadilla de que las tensiones domésticas
desencadenasen en cualquier momento una intervención extranjera. Eso
complicaba de todos modos la situación política, porque no podían
recortar las agendas con la fuerza de las armas recurriendo al buen
pretexto continental de la conspiración antipatriótica de enemigos
internos aliados con enemigos externos. La ausencia de ese factor de
riesgo desvirtuaba el derecho del Estado a militarizar el manejo de los
conflictos internos. Es en ese contexto que nace el modelo ministerial -
parlamentario de relaciones civiles - militares. Las tensiones de clases
se afrontaron en el Reino Unido con reformas del sistema político -
electoral. La actividad militar, centrada en la Real Marina, tenía que
estar cuidadosamente coordinada con el conjunto de la gestión
económica. Así también se manejaban las tensiones con los poderes
locales en las colonias británicas y zonas de influencia. De allí viene la
tradición inglesa en materia antisubversiva, la cual pone énfasis en las
operaciones de inteligencia, la captación de agentes y bases de apoyo
locales, la negociación y la acción por medio de intermediarios.
48
BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA
DEMOCRÁTICA
En resumen, el modelo ministerial - parlamentario implica un gobierno
que se proyecte con acciones integradas de todos sus componentes, un
gabinete bien afinado y un parlamento concernido por las acciones del
gobierno, que las acompañe y que legisle para gobernar. Históricamente,
ello aparece junto con una intensa actividad de proyección hacia el
exterior por vías no principalmente militares. Es el temple de los Estados
que se abren paso a través de nuevos mercados internacionales. Europa
continental y Japón se integraron a esta dinámica en la posguerra, en
medio de la apertura de los mercados mundiales durante el proceso de
descolonización promovido y controlado por los Estados Unidos y por
el propio Reino Unido.
En la actualidad el mundo atraviesa un cambio semejante, pues el
desmembramiento del bloque socialista está generando una formidable
apertura de mercados. América Latina está llamada a integrarse
activamente a este proceso, con todas las consecuencias políticas y
militares que ello trae. Ahora corresponde a cada país latinoamericano
afrontar sus conflictos internos con un sistema político integrado -el
cual puede generar misiones militares cuando lo encuentre justo y
pertinente- y conformar con los otros países alianzas estratégicas que
permitan asumir misiones internacionales de defensa de los derechos
humanos y de la autodeterminación de los pueblos, misiones que sin
duda apoyarán además la creación de nuevos mercados.
El modelo de relaciones civiles - militares centrado en la relación entre
el Jefe de Estado y los altos mandos militares tiene que desaparecer ya
en América Latina así como desapareció en las democracias
continentales europeas durante la posguerra y en España junto con
Franco. Países que aspiran a participar activamente en los mercados
mundiales no pueden conformarse con una actividad parlamentaria y
gubernativa incapaz de asumir los asuntos de soberanía, los cuales
estarían reservados a una camarilla presidencial y militar. Este cambio
es en especial urgente en los países afectados por el narcotráfico, el
terrorismo o algunas variantes de subversión comercial que perjudican
a otros países o pueden afectar la seguridad hemisférica. Si estos países
no dan un giro ahora hacia políticas de seguridad integrales, si no
consiguen que gobierno y parlamento sumen esfuerzos para encarar
esas amenazas y tomen bajo su control el empleo de la fuerza militar y
los servicios de inteligencia, entonces van a quedar del lado de los países
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
49
que representan más amenazas que ventajas para las potencias
comerciales. Puede sucederles luego que se repita el intervencionismo
norteamericano característico de la Guerra Fría bajo el nuevo título de
la «guerra contra el terrorismo global».
Las potencias comerciales, empezando por los Estados Unidos, podrían
favorecer una nueva edición del modelo centrado en un presidente salido
de cualquier componenda preelectoral o golpista y rodeado de altos
mandos militares que garantizan la seguridad nacional, para que el país
al menos no sea un problema para el hemisferio. Que ese gobierno se
corrompa al poco tiempo y luego tenga que ser barrido -como lo fueron
el régimen de Noriega en Panamá y el de Fujimori y Montesinos en el
Perú- es una consecuencia ya habitual de ese tipo de procesos.
En otras palabras, para los países latinoamericanos con problemas
domésticos que tienden a convertirse en problemas hemisféricos se
abren aquí dos caminos: O bien emprenden la construcción de un modelo
ministerial - parlamentario de relaciones civil - militares para empezar
a ser socios activos de la política mundial de expansión de mercados, o
bien prolongan el modelo centrado en el presidente y los altos mandos
militares y continúan siendo objeto de medidas preventivas por parte
de Estados Unidos y sus aliados. El peligro que la «guerra contra el
terrorismo global» implique el mismo trato internacional a nuestros
países que la Guerra Fría se hace patente en el hecho de que la nueva
estrategia norteamericana en verdad no es muy distinta a sus estrategias
de guerra no convencional o conflicto asimétrico anteriores. Si el objetivo
ahora es «llevar la guerra allí donde están los terroristas»9, pues no es
muy distinto de lo que se hizo en las décadas del intervencionismo
político y militar, cuando Estados Unidos desarrolló capacidades de
inteligencia y guerra antisubversiva para enfrentar a sus enemigos
interviniendo velada o abiertamente en los conflictos internos de países
del Tercer Mundo10.
9 Ver Estrategia de Seguridad Nacional de los Estado Unidos. La Casa Blanca, setiembre
2002, y Estrategia Nacional Para Combatir el Terrorismo, febrero 2003. http://
www.usinfo.state.gov/espanol/terror/02093001.htm10 Ver Metz, Steven. Counterinsurgency: Strategy and the Phoenix of American
Capability. U.S. Army War College, 1995.
50
BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA
DEMOCRÁTICA
3. Contexto nacional - proceso político e institucional
La reflexión actual sobre las relaciones civiles - militares en el Perú está
enmarcada por los acontecimientos de la guerra contrasubversiva y del
régimen de Fujimori. Poco antes que Sendero Luminoso iniciara su
«guerra popular», la Fuerza Armada, que estaba terminando la «segunda
fase» de su Gobierno Revolucionario, había tomado algunas últimas
decisiones políticas para asegurarse una posición importante en el
Estado. Esas decisiones relativas a la constitucionalización y legalización
del Sistema de Defensa Nacional, fueron aceptadas en esa coyuntura
por los partidos políticos. Debido a esas decisiones, tomadas
activamente por unos y pasivamente por otros, el Estado Peruano quedó
dividido en dos esferas mutuamente excluyentes, la esfera de la política
gubernativa y parlamentaria, por un lado, y la de seguridad y la defensa,
por otro. La pasividad de los políticos peruanos en esta materia indica
que no tenían conciencia de los cruciales problemas contenidos en las
relaciones civiles – militares, pues luego de más de veinte años que nos
separan de ese momento surgieron una serie de consecuencias funestas
de la parcelación mencionada. A la vista de esas consecuencias, algunos
sectores lúcidos de la política y la sociedad percibieron por primera vez
la relevancia de las relaciones civiles - militares, pero sus esfuerzos
para corregir el modelo fueron incipientes.
3.1. Sendero Luminoso atacó a una democracia cuyo sistema
de defensa no estaba integrado al gobierno elegido
La primera consecuencia funesta de la segmentación del Estado
implicada en el modelo de relaciones cívico militares adoptado en 1979
fue el avance imparable de la «guerra popular», mejor dicho terrorista,
emprendida por el «Partido Comunista del Perú - Sendero Luminoso». El
PCP-SL creció por la brecha que dividía al Estado durante la recuperada
democracia11. La respuesta militar no estuvo acompañada de acciones
en los campos no militares y eso provocó una guerra marginada, librada
contra un enemigo sanguinario por una Fuerza Armada que no contaba
11 En los días en que el autor escribía este texto, trabajaba también en la elaboración
del capítulo sobre la Fuerza Armada del Informe Final de la Comisión de la Verdad y
la Reconciliación del Perú (Tomo II - Los actores armados). Por ello, las páginas que
siguen pueden leerse en el contexto de dicho Informe.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
51
con el apoyo político y social correspondiente a tal esfuerzo de defensa.
Miles de pobladores de la zona de emergencia, la gran mayoría
campesinos de habla quechua, fueron desplazados, torturados,
desaparecidos y asesinados en una escalada de violencia que no condujo
a la pacificación, sino únicamente a la propagación del PCP-SL por el
resto del país. Siendo evidente que la acción armada, caso de ser
inevitable, tenía que dar lugar de inmediato a medidas económicas,
sociales y políticas para consolidar la paz en la zona, tales medidas
faltaron por completo y, por el contrario, se insistió en la orden de
eliminar o capturar a los terroristas con medios puramente militares y
policiales. La tranquilidad obtenida rápido pero precariamente con
presencia militar y operaciones militares, debía consolidarse con mayor
presencia militar y más operaciones, hasta acabar con los terroristas y
quienes les prestasen apoyo.
En ese contexto, el recurso previsto en la Constitución de 1979 para
enfrentar mediante la Fuerza Armada las amenazas internas, a saber, el
control militar del orden interno en la zona de emergencia, no aseguraba
una acción exitosa contra el PCP-SL, antes bien, favorecía las condiciones
que el PCP-SL buscaba para pasar a una fase más avanzada de su guerra.
La estrategia del PCP-SL consistía en insertar en cada colectividad rural
un núcleo de simpatizantes que serviría de base logística e inteligencia
a los militantes del partido, quienes hacían su aparición armada
ocasionalmente para ajusticiar a los denunciados por el núcleo y ejecutar
las medidas de expropiación, extorsión o leva forzada (si flameaban
banderas rojas no era porque la población fuera mayoritariamente
senderista, ni mucho menos, sino porque estaba aleccionada por el PCP-
SL que nadie debía atreverse a retirar las banderas rojas que pusieran
sus agentes locales).
La respuesta de la Fuerza Armada estuvo centrada en recuperar el control
territorial, lo cual en este caso era un falso objetivo, pues el PCP-SL no
se proponía disputárselo, sino tan sólo desarrollar sus capacidades
militares y obtener ventajas políticas y logísticas dentro de un ámbito
todavía controlado por la Fuerza Armada12. Ello se explica no sólo por
12 Los asaltos a instalaciones policiales, especialmente al CRAS de Huamanga, no
tuvieron como objetivo tomar el control de un territorio, ni siquiera por un momento,
sino sólo infligir daños a la fuerza local, llevarse armas y eventualmente liberar
52
BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA
DEMOCRÁTICA
la variante de «guerra popular prolongada del campo a la ciudad»
desarrollada por el PCP-SL, sino por una opción más elemental,
característica de este fenómeno peruano: El PCP-SL no se proponía
garantizar ningún conjunto de derechos básicos, su poder consistía
únicamente en la acumulación de fuerzas para realizar su proyecto político
de larguísimo plazo. No asumió el objetivo militar clásico de establecer
el dominio o el absoluto monopolio de la violencia en un determinado
territorio, porque no se proponía establecer un estado de derecho
alternativo. La «justicia revolucionaria» del PCP-SL era autoritaria y
arbitraria, respondía a la finalidad de demostrar el poder del partido.
Pese a que las acciones del PCP-SL sólo producían más pobreza e
inseguridad para la población, ésta no pudo recurrir con éxito al sistema
policial y penal del Estado para defenderse de las agresiones y amenazas
terroristas. El Estado no tenía suficiente presencia en la zona y la policía,
aunque hizo notorios avances, no pudo desactivar a los terroristas, en
gran parte por falta de colaboración de la población misma, que se
encontraba paralizada entre el tradicional temor a la policía, el nuevo
temor a los terroristas y el novísimo temor a las fuerzas antisubversivas
que procedían violentamente contra quienes colaborasen, aún
casualmente, con los terroristas. El fracaso de la policía se explica porque
un sistema penal democrático sólo puede actuar allí donde están dadas
ciertas condiciones sociales mínimas. Sólo en una sociedad estructurada
en cierto grado según derechos iguales para todos, las personas recurren
a la policía y al Poder Judicial para hacer valer sus derechos. Esto explica
que la policía sea una institución del Estado liberal y de una sociedad
civil en que predominan relaciones de derecho igualitario. No hay, pues,
policía en una sociedad feudal, sólo milicias del gobernante.
En 1982 el PCP-SL había logrado destruir la escasa presencia del Estado
de derecho en la zona. Era un poder local distinto de todos los anteriores
porque no dependía de cierto rendimiento de solución pacífica o arbitraje
prisioneros. Lo mismo vale para las incursiones del PCP-SL en poblaciones rurales.
Los atentados dinamiteros, ataques a personas y especialmente a policías en el resto
del país, sobre todo en Lima, demostraban capacidad de acción puntual. Los
subversivos abandonaban sin problemas los lugares donde habían hecho presencia
y dejaban a su suerte a los pobladores que, bajo amenaza, los habían apoyado. En
otras palabras, no buscaban el dominio militar.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
53
de conflictos en un medio premoderno, como lo habían sido los curas,
los líderes comunales, los jueces de paz, los guardias tradicionalmente
instalados en unos pocos puestos policiales, incluso algunos centros o
personalidades locales de partidos como el APRA y Acción Popular,
dependía exclusivamente de su propia capacidad de coerción y captación
de cuadros y bases para el proyecto violento. A golpe de terrorismo
local derribaron las precarias estructuras jurídicas e institucionales
modernas, mejor dicho, la apariencia de que estaban en vigencia, y su
verdadero avance lo hicieron al desarticular al mismo tiempo las formas
tradicionales de mediación social y justicia, que eran las únicas realmente
vigentes (esta desarticulación ya había empezado con la reforma agraria
militar, ellos no hicieron más que profundizarla).
La debilidad de la democracia constitucional peruana, la debilidad del
Perú como proyecto de Estado moderno quedaba en evidencia en una
extensa zona de los Andes centrales. El PCP-SL no establecía ningún
orden jurídico igualitario en el lugar de las instituciones tradicionales
que destruía (o que ya había destruido la reforma agraria). El partido
era un gran caudillo, semejante a los del siglo XIX, como Cáceres o
Gamarra. Quienes estaban con el partido lo podían todo, y quienes
estaban contra él, no tenían derecho a nada.
Cuando se ordenó a la Fuerza Armada tomar el control en la zona de
emergencia, la compleja situación descrita permaneció profundamente
ignorada. Se presentía la especial dificultad de esta misión, pero, como
siempre en la víspera de una batalla, no había dudas sobre la necesidad
de compensar con fuerza y valentía una eventual falta de inteligencia. El
error básico fue creer que se trataba de incrementar la presencia militar
en la zona, pasando por alto el hecho que las bases militares existentes
en la zona antes de establecido el control militar del orden interno nunca
fueron atacadas por el PCP-SL, equívocamente, se pensó que una mayor
presencia militar, con numerosas bases y patrullajes, desafiaría al
enemigo y le restaría capacidad de movimiento. Hasta se creía que SL
tenía que desplazar columnas guerrilleras13 y que los patrullajes y bases
se lo impedirían. Una vez realizado el nuevo despliegue, SL no atacó las
13 Término utilizado entre 1983 y 1985, posteriormente fue generalizado como
columnas subversivas o subversivos a secas.
54
BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA
DEMOCRÁTICA
bases, ni siquiera los transportes militares, por más que quedaran
eventualmente en situación vulnerable, se limitó a continuar su campaña
contra los pueblos, los líderes locales y el personal policial.
El segundo error fue creer que se trataba de proteger o reinstaurar un
sistema policial, judicial e institucional desbordado por las acciones de
una agrupación criminal. Que había sido desbordado, eso era evidente,
pero el verdadero problema es que no era apoyado como tal por la
población, que nunca había llegado a funcionar como un sistema policial
y penal requerido o usado por los pobladores, reconocido por ellos como
garantía de sus derechos. La campaña militar se proponía restaurar un
Estado de derecho que allí jamás empezó en serio, es decir que, en
verdad, debió haberse propuesto instaurarlo. Si durante los años 70 la
pobre organización judicial - policial de la zona no había modificado sus
viejos papeles de apoyo a las autoridades premodernas locales, entre
1981 y 1982 esa organización había volado por los aires y en su lugar
había sido insertada desde Lima una policía contrasubversiva, más temida
que respetada y completamente ajena a las nociones tradicionales de
justicia propias de la zona.
En conclusión, la misión real del Estado en ese momento era construir
las condiciones para el surgimiento de un Estado de derecho allí donde
no había, es decir, posibilitar que se genere en la población la conciencia
de tener derechos básicos y de pertenecer a un Estado que los garantiza.
Eliminar a la organización empeñada en destruir todo asomo de esa
conciencia, el PCP-SL, era sólo un trabajo preliminar. Es evidente que
las responsabilidades encargadas a la Fuerza Armada cuando se dispone,
según la Constitución de 1979, que «asuman el control del orden
interno» son desmesuradas en comparación con sus prerrogativas14,
pero también en comparación con sus capacidades profesionales y
organizacionales. Sólo una acción integral del Estado que incluyera
medidas para el desarrollo económico, educativo, institucional y
normativo hubiera construido las condiciones para el imperio de la ley y
para que pueda funcionar un sistema policial y judicial. La conquista
por las armas, el dominio territorial no era en ese contexto un paso
14 Degregori, Carlos Iván y Carlos Rivera Paz. Perú 1980 - 1993: Fuerzas Armadas,
subversión y democracia.Redefinición del papel militar en un contexto de violencia
subversiva y colapso del régimen democrático. Lima, IEP, 1993.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
55
sustantivo. La creencia militarista (heredera de la glorificación del
proceso civilizatorio virreinal), de que el dominio soberano del territorio
es base suficiente para la construcción de una comunidad política y
jurídica le costó caro al Perú.
Belaúnde temía con razón que los militares usaran su nuevo papel en la
sierra central para recuperar el poder político de la década anterior, ejercido
por ellos plenamente hasta hacía apenas algo más de un año. No contaba
en ese momento con los medios civiles ni las fuerzas políticas para asumir
tareas especiales en la zona de emergencia. El dilema era evidente. Por un
lado, la Fuerza Armada, al asumir el comando político - militar, sería tan
incapaz de promover el desarrollo económico, educar y dar derechos a las
personas, como lo fue durante la década anterior. Por otro lado, el nuevo
gobierno, de claro corte liberal, no traía proyectos de inversión en
infraestructura a fondo perdido para las zonas rurales, antes bien, venía a
corregir la economía desbalanceada del gobierno militar. La coyuntura
internacional no podía ser más hostil a reanudar los grandes créditos de
«nation building» típicos de los años 60, los que en el Perú, en vez de
fortalecer la democracia, habían dado cabida a una izquierdización general
y finalmente quedado en manos de un gobierno militar de izquierda que se
dedicó durante una década a denigrar los principios liberales, a los partidos
políticos y a la democracia constitucional.
En este contexto, Belaúnde asumió la responsabilidad de mantener la
misión de la Fuerza Armada limitada estrictamente en lo bélico, para
que no se repitiera la ilusión militarista de la década anterior. De hecho,
el retraso de las capacidades civiles, especialmente de los partidos
políticos, podía atribuirse en ese momento a la misma dictadura militar,
la cual mantuvo a Belaúnde doce años desterrado. También hay que tomar
en cuenta que el PCP-SL creció y se organizó durante el gobierno militar,
alimentado por la pobreza extrema que cundió en el campo a causa de la
misma Reforma Agraria que fue el objetivo central de ese gobierno. No
podía presentarse pues la Fuerza Armada como autoridad en desarrollo
económico y político, ni exigir tener de nuevo las prerrogativas que
tuvo plenamente durante los años 70, por más que ello hiciera
terriblemente difícil la nueva campaña antiguerrillera15.
15 Término utilizado entre 1983 y 1985, posteriormente fue generalizado como campaña
antisubversiva y luego de 1989 como campaña contrasubversiva.
56
BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA
DEMOCRÁTICA
La orden a la Fuerza Armada de asumir el control del orden interno en
Ayacucho fue dada en el sentido restringido de lanzar una campaña militar
contra enemigos internos. La consecuencia lógica debió ser, entonces,
que el Estado asumiera las tareas no militares necesarias para restablecer
(o más bien establecer) el Estado de derecho en la zona de emergencia.
Hubiera sido necesario acompañar el esfuerzo militar con esfuerzos de
promoción social, creación de servicios públicos y de liderazgo político.
Pero ello fue impedido por las mencionadas limitaciones del equipo y el
programa de gobierno del régimen, por la estructura de exclusión mutua
entre las esferas militar y civil del Estado establecida en la Constitución
de 1979, y porque el PCP-SL concentró su actividad en asesinar a los
pocos agentes del Estado o promotores de los intereses de una sociedad
libre que aparecían en la zona.
La campaña antisubversiva se emprendió, pues, sin tener idea de las
dificultades que encontraría en el comportamiento del enemigo, ni de
los enormes déficits políticos y sociales que el Estado debía saldar para
afianzarse en la zona. La Fuerza Armada quedó al frente, sin el debido
apoyo integral del Estado. No hubo apoyo rotundo del legislativo, ni
presupuesto nacional especial, ni siquiera comisiones investigadoras
del gobierno ni del Legislativo sobre las terribles violaciones a los
derechos humanos que ocurrían -con la excepción del caso Uchuraccay-
. La Fuerza Armada quedó enganchada en una guerra irregular contra
poquísimos cuadros de SL que operaban ocultos en medio de una
población campesina aterrorizada. Eso dio lugar a la expansión del PCP-
SL durante el gobierno de Alan García y a que la brecha entre estrategia
militar y política de Gobierno finalmente se cerrara por medio de la
eliminación de la autoridad del gobierno elegido.
3.2. 1985 – 1988. «Empantanamiento» político y militar y
máximo desarrollo del PCP-SL
El primer intento de establecer un control civil sobre las fuerzas del
orden, al inicio del gobierno de Alan García, fracasó vergonzosamente y
sólo logró instituir un Ministerio de Defensa que no era más que una
oficina auxiliar del Comando Conjunto. Bajo ese gobierno, mientras la
guerra interna se prolongaba y llevaba al país a la zozobra, la Fuerza
Armada volvió a tomar en sus propias manos la producción de una política
integral de seguridad y defensa -la cual permitió vencer por fin al PCP-
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
57
SL-, pero identificaron al mismo tiempo a la contrasubversión como un
proceso político - militar superior al proceso democrático.
Hemos mencionado ya el momento en que surgió en la política peruana
la conciencia de las relaciones civiles - militares. Fue en el debate interno
del gobierno de Belaúnde sobre si emplear o no a la Fuerza Armada en la
lucha contra el PCP-SL. Ahora encontramos en el primer gabinete de
Alan García al equipo político que se propuso corregir esas relaciones,
para establecer el control del gobierno elegido sobre la seguridad y la
defensa. El equipo estuvo liderado por Abel Salinas, Ministro del Interior,
quien centró sus esfuerzos en la unificación y modernización de la policía
y en la unificación de los ministerios militares en un Ministerio de
Defensa.
Lamentablemente la política presidencial, pese a las declaraciones y
acciones de los primeros meses de gobierno16, desautorizó y dejó sin
efecto en pocos meses la labor de ese gabinete. La creación de la Policía
Nacional del Perú (PNP) respondió ante todo a la necesidad de suprimir
las continuas tensiones y hasta enfrentamientos entre los miembros de
los tres institutos policiales entonces existentes. Tuvo también el
significado de presentar a la policía como la institución perdedora frente
al terrorismo y por eso necesitada de una profunda reorganización. Si la
Fuerza Armada hubiera perdido una guerra, podría haberse pensado en
fundar una nueva, cambiando el nombre y el carácter de sus
instituciones.
La nueva PNP recibió una inversión notable, con la finalidad de desarrollar
su capacidad antisubversiva y reencauzar la lucha contra el terrorismo
dentro del sistema policial y penal, pero todo este esfuerzo respondía
de hecho a una necesidad más inmediata: La PNP sería una fuerza leal al
gobierno y haría contrapeso a la Fuerza Armada, disminuyendo el riesgo
de golpe militar que, al parecer crecía, pues esta conservaba sus
amplísimas atribuciones expresadas en la Constitución de 1979, y las
ejercían extensamente. La ratificación silenciosa de la ley que regulaba
16 Alan García en su discurso ante las Naciones Unidas, dijo que terminaría con la
«barbarie» en la lucha antisubversiva. Luego apoyó las investigaciones del Congreso
sobre masacres cometidas por miembros de la Fuerza Armada durante el primer
mes de su gobierno, destituyó a los altos mandos y respaldó los planes de Salinas.
58
BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA
DEMOCRÁTICA
el poder de los jefes de Comando Político Militar, dada en el último mes
del gobierno de Belaúnde, fue una discreta señal dada a García por los
militares. García multiplicó acto seguido las zonas del país bajo control
político - militar, lo cual implicaba que la policía quedaba en esas zonas
bajo la autoridad militar, como fuerza auxiliar, y que la supresión de las
garantías constitucionales hacía inútil el trabajo policial propiamente
dicho.
Durante el motín de los penales organizado por el PCP-SL, Alan García
ordenó a la Fuerza Armada recuperar su control en el más breve tiempo
posible y a cualquier precio. Una medida para dar muestras de voluntad
de control civil sobre la Fuerza Armada fue la creación de un Ministerio
de Defensa, disposición retórica y efectista, porque se lo creó casi sin
funciones ni atribuciones. Alan García mantuvo acalladas las
consecuencias constitucionales que debía tener este cambio, no admitió
recorte alguno de la autoridad directa que le reconocía la Fuerza Armada
como jefe de Estado ni redujo en nada el poder efectivo del Comando
Conjunto. Antes bien, se entregó a la ilusión -o a la farsa- de estar
captando las voluntades de los altos mandos mediante el trato personal.
Resultado de esto fue un reducido Ministerio de Defensa, el mismo que
hoy viene siendo superado. Aunque la ley del Sistema de Defensa Nacional
fue modificada para dar al Consejo de Ministros la autoridad directa en
estas materias, ello no alcanzó para cambiar el modelo de relaciones
civiles - militares establecido por el gobierno militar en 1979.
Una vez desinflada por las matanzas en los penales la retórica del «no a
la barbarie» usada por García en los primeros meses, le tocó convalidar
lo que hiciera la Fuerza Armada a lo largo de todo su gobierno, aceptando
incluso papeles confusos y menores con tal de aparentar iniciativa17. La
hiperinflación, el apogeo del terrorismo del PCP-SL en 1988 y la total
fragmentación política del país provocada por el intento de privatizar la
banca, dejaron a García sin liderazgo alguno.
17 En abril de 1987 es vencida y destruida por el PCP-SL, aliado con narcotraficantes,
la base policial de Uchiza, la más grande base policial antinarcóticos del país. Era
una zona de emergencia sin Comando Político Militar. Durante las horas que duró su
asedio, García no logró que recibiera apoyo militar. Poco tiempo después del desastre,
García en compañía de altos mandos militares, instaura en el lugar un Comando
Político Militar. La investigación oficial posterior no consiguió ninguna claridad sobre
lo ocurrido. Tampoco las investigaciones de las masacres de Cayara y Los Molinos.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
59
3.3. 1989 – 1991. La Fuerza Armada convierte (de nuevo) su
autonomía en poder de decisión sobre el rumbo del Estado y
derrota estratégicamente al PCP-SL
Estando la mayor parte de la población del país bajo la autoridad de
Comandos Político Militares, la Fuerza Armada se propuso definir en
sus propios términos una estrategia integral de contrasubversión y
pacificación. En reuniones de Estado Mayor especialmente dedicadas a
ello, analizaron sus experiencias de combate contra la subversión, las
contrastaron con experiencias internacionales y elaboraron una nueva
estrategia y doctrina contrasubversiva que fue aprobada y difundida
como manual a mediados de 1989. Es notoria la influencia en ellas de la
nueva generación de manuales contrasubversivos de la Escuela de las
Américas.
La nueva estrategia no tuvo como primera prioridad el control territorial.
Tuvo un primer objetivo en la neutralización o destrucción de la
organización político - administrativa (OPA) del PCP-SL, es decir, aquella
red de núcleos o bases locales y organizaciones de fachada que
interactuaban con la organización político - militar de los cuadros del
PCP-SL, así como la eliminación o captura selectiva, apoyada en un amplio
trabajo de inteligencia, reemplazó a la ocupación militar.
Un segundo objetivo fue ganarse el apoyo de la población mediante
operativos psicosociales y de acción cívica, lo que incluyó organizarla
para su autodefensa y, en cierta medida, protegerla del terror practicado
por el PCP-SL y garantizar los servicios públicos básicos. Sólo en tercer
lugar se encuentra el objetivo de destruir los elementos armados de la
subversión. Esto quiere decir que la Fuerza Armada adoptó rasgos
fundamentales de la estrategia del PCP-SL para luchar contra él. Así,
podían ingresar a una zona guerrillera18 para un operativo contra la OPA
y, sin haber tomado siquiera contacto con la población, retirarse de
inmediato, pese a no haber conseguido todavía el control total de la
zona. La presencia territorial quedaba a cargo de comités de autodefensa
organizados por la misma Fuerza Armada.
18 Término utilizado entre 1983 y 1985, posteriormente fue generalizado como zona
subversiva o subversión a secas.
60
BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA
DEMOCRÁTICA
Esta estrategia contribuyó a reducir marcadamente el número de
víctimas inocentes producidas por las fuerzas del orden. Sin embargo,
la estrategia implicaba también la subordinación total de los poderes
del Estado al proceso contrasubversivo, lo cual produjo costos
institucionales y políticos enormes. La nueva estrategia exigía que el
país aceptara todas las condiciones de la banca internacional, a fin de
volver a ser pronto sujeto de crédito, pues sin nuevos créditos no era
posible ganar la guerra interna. Ese fue un primer punto de
desautorización total del gobierno, al cual no le quedó más que
enmendarse. Exigía también adecuar la administración de justicia a los
fines de la contrasubversión y ponía énfasis en la necesidad de contar
con amplio apoyo político, así como garantizar la continuidad de la
política contrasubversiva, independientemente del resultado de las
elecciones. En suma, al igual que los nuevos manuales de
contrasubversión de la Escuela de las Américas, la estrategia peruana
de 1989 omite toda referencia al control civil o al proceso democrático,
presenta la contrasubversión como un proceso político - militar que
abarca todas las esferas del Estado y la sociedad y establece las metas
nacionales y las normas necesarias para cumplir esas metas.
Con la intención de capitalizar y complementar políticamente este proceso
que representaba ya un éxito para la Fuerza Armada, en medio de la
situación desastrosa del país, un grupo de militares y civiles elaboraron e
implementaron al final del gobierno de Alan García un plan para controlar
al gobierno que resultara de las elecciones, para que fuera funcional a la
contrasubversión. La influencia del narcotráfico, única fuente de dinero
fresco disponible en ese momento en el país, y la irrupción de un nuevo
personaje político civil por la vía electoral, Alberto Fujimori, provocaron
que el poder real quedase en manos de algunos de los impulsores del plan
político - militar, los más inescrupulosos. Montesinos, Hermoza Ríos y el
mismo presidente captado para el plan, usurparon todos los poderes del
Estado el 5 de abril de 1992 con el apoyo institucional de la Fuerza Armada.
3.4. 1992 – 2000. Apogeo del modelo presidencial - militar:
Inconstitucionalidad, gobierno criminal e intento de
perpetuarse en el poder
El régimen centrado en la relación entre la camarilla presidencial de
Fujimori y los altos mandos militares no encontró otra forma de
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
61
reproducirse que emplear las malas artes de Montesinos para degradar
cada vez más el Poder Judicial, el Consejo de Ministros y el Congreso.
La Fuerza Armada se convirtió en prisionera de una forma de gobierno
que contribuyó a crear y su institucionalidad fue degradada.
La carrera meteórica que llevó a Vladimiro Montesinos a convertirse en
el brazo derecho de Fujimori empezó en las operaciones de inteligencia
en el frente Huallaga. Según la nueva estrategia contrasubversiva, era
prioritario identificar a los dirigentes subversivos locales y conseguir
el apoyo de la población. La directiva nacional de defensa interior del
territorio de 1989 habla de romper el nexo entre narcotraficantes y
terroristas, no de combatir el narcotráfico igual como se combate al
terrorismo. Esto fue interpretado por el jefe del Comando Político Militar
de la zona cocalera más importante del país (instaurado después del
desastre policial de Uchiza), como una indicación de que debía evitar
enfrentarse a los campesinos cocaleros, es decir, no combatir al mismo
tiempo al terrorismo y al narcotráfico. En la práctica, pactar con el
campesino cocalero implica pactar con los demás eslabones del
procesamiento industrial de la hoja de coca. Era necesario bajo esas
premisas pactar entonces con algunas firmas de narcotraficantes que
no apoyaran al PCP-SL, a fin de mantener la economía campesina.
Vladimiro Montesinos, ex capitán del Ejército convertido en abogado
de narcotraficantes y residente en la zona, organizó entonces una densa
red de informantes.
Así encontró también un papel en el plan político integral implícito en
la nueva estrategia. Por detentar la información sobre el narcotráfico
en el Huallaga, que era la información de inteligencia más delicada y a la
vez la más prometedora de dinero negro, Montesinos adquirió pronto
dentro de ese gobierno el prestigio de hombre decisivo. Con esa carta
de presentación se hizo de la tarea de captar al nuevo presidente para
que lidere un rígido programa de gobierno destinado a descalificar al
Poder Judicial y al Congreso y realizar los planes máximos de la
contrasubversión.
Es necesario destacar que el apoyo de la Fuerza Armada al gobierno
inconstitucional de Fujimori iniciado el 5 de abril de 1992 fue tan
institucional y programático como el Gobierno Revolucionario de la
Fuerza Armada. Lo que así empezó, terminó así también en el año 2000,
62
BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA
DEMOCRÁTICA
cuando la Fuerza Armada expresó a Fujimori, en ceremonia castrense,
su reconocimiento como jefe supremo antes que el Jurado Nacional de
Elecciones lo proclamara ganador de esas cuestionadas elecciones. Ello
es así no porque todos los militares peruanos sean corruptos, sino
porque tienen como doctrina institucional la subordinación exclusiva al
jefe de Estado, un modelo de relaciones civiles - militares que admite
relaciones confusas y equívocas con la democracia y el Estado de derecho.
Otra observación necesaria es que el modelo fue desde el primer momento
impresentable en el contexto político nacional e internacional, por lo
cual tuvo que recurrir, tanto para instaurarse como para prolongarse, a
la sorpresa, el uso inconstitucional de la fuerza militar, el fraude y el
soborno. Porque una cosa es tener popularidad o aceptación de la
mayoría, y otra muy distinta es tener legitimidad democrática, la cual
sólo se consigue respetando los derechos de todos. La reacción
internacional contra el autogolpe del 5 de abril obligó a Fujimori a
convocar elecciones, y a partir de ese momento tuvo que solicitar con
cada vez más frecuencia los oscuros servicios de Montesinos, quien se
encargaba de asuntos tales como asegurar el apoyo de cierta prensa y
televisión, ganar personajes populares para el bando oficialista y
chantajear a los opositores mediante juicios o arreglos tributarios.
La situación de prisionera de un gobierno criminal en que cayó la Fuerza
Armada peruana se explica entonces porque el modelo de relaciones
civiles - militares que estaba en la base de ese gobierno no era viable en
el nuevo contexto internacional y nacional. La legitimidad democrática
y un gobierno responsable en los términos de un Estado de derecho son
requisitos que debe reunir todo país que pretenda ser socio en la
comunidad internacional de países libres y creadores de los mercados
mundiales. Al mismo tiempo es exigida por la situación nacional, porque
no es posible el enfrentamiento a la subversión sin una política integral
e intersectorial que combine seguridad y desarrollo.
La estrategia contrasubversiva formulada por la Fuerza Armada en 1989
tiene un remoto parentesco con la tradición inglesa de manejo de
conflictos internos coloniales. Bien mirada, esta estrategia implica
aquella integración de los poderes del Estado que caracteriza al modelo
ministerial - parlamentario de relaciones civiles - militares. Fujimori,
Montesinos y su camarilla presidencial y militar pretendieron obtener
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
63
estos beneficios de la democracia sin respetarla, en verdad la odiaban,
pero la requerían para satisfacer sus deseos, por eso cometieron contra
ella todas las vejaciones imaginables. Esto es lo que se llama propiamente
tiranía.
4. Hacia un nuevo modelo de relaciones civiles - militares
en el Perú
4.1. Particularidades de la transición peruana actual
A partir de la caída de Fujimori se ha abierto en el Perú una transición
de tipo muy particular, pues dicho gobierno montó todo un sistema de
apariencias democráticas, las cuales, durante mucho tiempo, lograron
engañar -o encandilar- a amplios sectores en el país y el extranjero.
Esta transición no va de una dictadura franca a una democracia, sino de
una falsa democracia -o dictadura encubierta-, a una auténtica. Cuando
un régimen cae porque se descubren sus falsedades, los hechos suceden
con una rapidez pasmosa, los ánimos cambian rápido y se reagrupan las
fuerzas como en oleadas a partir del instante en que se hace la luz.
Como al final de Macbeth, la insurrección no se expresa en duras batallas,
es el avance de los partidarios de la verdad y un desbande de los lacayos
del engaño. Justicia poética, cambio providencial, hazaña clásica de la
virtud contra la traición, catilinaria que restaura la salud de la Patria:
Todas las glorias del poder comunicativo se reeditaron a raíz de la
aparición del vídeo fehaciente en la televisión y fueron a encarnarse en
el presidente del Gobierno de Transición, Valentín Paniagua. El brillo de
ese momento permitió disipar los temores y odios que podrían haber
causado mucha violencia, pero también por deslumbrante, ocultó la
enormidad de las tareas pendientes, pareciera que hasta hoy.
El régimen de Fujimori colapsó por sus contradicciones internas. No
fue vencido por una fuerza organizada, preparada para asumir el control
del país bajo formas distintas a las anteriores. No hubo un partido fuerte
que, apoyado en capacidades de gobierno expertas, encabezara la lucha
contra Fujimori. Las prioridades de la transición quedaron concentradas
en la lucha contra la corrupción y el fortalecimiento del sistema
democrático. Perseguir y desarticular a la red fujimontesinista, por un
lado, y organizar elecciones impecables, por otro, fueron los objetivos
básicos del Gobierno de Transición. En un segundo plano fueron
64
BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA
DEMOCRÁTICA
apareciendo otros temas, a través de iniciativas de los ministros y el
Congreso. La reforma constitucional, la del servicio de inteligencia, la
Comisión de la Verdad, la declaración de un propósito de enmienda del
Comando Conjunto de la Fuerza Armada, fueron también temas de la
primera hora, pero su logro efectivo quedó encargado al gobierno que
resultara elegido.
Pero las campañas electorales y los magros programas de gobierno no
se centraron en estos temas. Sería más correcto decir que apenas si se
acordaron de ellos. Toledo no supo politizar estos asuntos y Alan García
desvaneció sin explicación alguna y con su sola presencia los recuerdos
de su desastroso gobierno, durante el cual hubo ascenso del poder
militar y mal uso de fondos públicos, elementos contra los que esta
transición está luchando. Al final, Toledo llegó al poder con escasísimo
margen de ventaja y una agenda política centrada en crear puestos de
trabajo y luchar contra la pobreza. Pese a todo, la agenda de la
democratización del Estado y su reforma para que responda a las
demandas públicas de transparencia y respeto a los derechos de las
personas ha resultado una importante fuente de legitimidad para un
gobierno que, por respetar principios de racionalidad económica y
política, no puede hacerse popular a fuerza de gasto público populista
ni personalista o autoritario. Pese a todo, lo cierto es que el gobierno
cuenta con este tipo de legitimidad gracias al comportamiento regular
de los partidos -especialmente del APRA, el más importante de la
oposición-, los cuales han suscrito el Acuerdo Nacional que es, hasta
ahora, el principal recurso de la legitimidad.
Por estas razones, la problemática de las relaciones civiles - militares
planteada en las páginas anteriores se abre paso lentamente en el
escenario político peruano. El debate y los cambios en este campo son
impulsados por algunas organizaciones de la sociedad civil, por los
principales diarios y por algunos políticos y asesores en los ámbitos
ministerial y parlamentario. Muchos oficiales en actividad tienen también
conciencia de la importancia de estos cambios y, pese a la deprimente
situación presupuestal, evitan recaer en actitudes golpistas. Se advierte
que los dos mayores riesgos para la reforma de las relaciones civiles -
militares se encuentran en la indiferencia o ignorancia de la mayoría de
los políticos y en la autoridad que mantienen los oficiales retirados, hoy
en su gran mayoría reaccionarios y añorantes, sobre los oficiales activos.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
65
4.2. El Acuerdo Nacional y la necesidad de un pacto político
sobre seguridad y defensa
De las políticas de Estado aprobadas por el Acuerdo Nacional hasta
ahora, la novena y vigésimo quinta atañen directamente a la Fuerza
Armada. La diferencia entre estos dos breves textos políticos titulados
Política de Seguridad Nacional y Cautela de la Institucionalidad de la
Fuerzas Armada y su Servicio a la Democracia no es sólo de tema.
La novena política de Estado está redactada en un lenguaje muy
conservador, ya en desuso, y permanece apegada a la doctrina
constitucional sobre seguridad y defensa de 1979, surgida del gobierno
militar. En el primer párrafo enuncia los bienes nacionales que la política
de seguridad garantiza como «la independencia, soberanía, integridad
territorial y la salvaguarda de los intereses nacionales». En el segundo,
indica que la Fuerza Armada estará orientada a «la disuasión, defensa y
prevención de conflictos, así como al mantenimiento de la paz». Se
ignoran, pues, o se dan por implícitas en algunos de estos términos, las
nuevas amenazas que han surgido en las últimas décadas y sus
repercusiones sobre la organización de la Fuerza Armada. Pero la peor
deficiencia está en que sólo se menciona a la Fuerza Armada como agente
de la seguridad nacional, omitiendo así el importante punto de contacto
entre las amenazas actuales y la necesidad de cambiar las relaciones
civiles - militares. Como hemos visto, las nuevas amenazas, el
narcoterrorismo por ejemplo, sólo pueden ser enfrentadas con
estrategias integrales, intersectoriales y permanentes. Los campos no
militares de la estrategia integral no pueden ser asumidos por militares,
aunque es obvio que los militares son imprescindibles en determinados
roles dentro de este nuevo tipo de desarrollo del Estado.
La vigésimo quinta, en cambio, está centrada en impulsar la
transformación del modelo de relaciones civiles - militares, pero no
vincula esta necesidad a las nuevas amenazas, sino sólo a la amarga
experiencia de los golpes militares y la corrupción institucional. Dentro
de esta limitación, contiene avances muy valiosos, si se considera que
se trata de metas comunes de todos los partidos políticos democráticos
peruanos. El Estado: «(a) afirmará la institucionalidad, profesionalidad
y neutralidad de la Fuerza Armada; (b) garantizará el control democrático
de la Fuerza Armada; (c) reafirmará su carácter no deliberante a través
66
BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA
DEMOCRÁTICA
de una adecuada relación civil - militar» [...] También acuerda garantizar
la transparencia y el control en adquisiciones y ventas de bienes y
servicios y otorgar a los miembros de la Fuerza Armada el derecho al
sufragio.
La distancia entre el tema de la novena y el de la vigésimo quinta política
de Estado indica el estado de la reflexión y el conocimiento público
sobre estos temas. La falta de nexo entre la evaluación de amenazas y el
cambio de las relaciones civiles - militares es patente. De ahí se extrae
la dificultad que hay actualmente para pasar de estos acuerdos
preliminares a una estrategia nacional y a un programa de
reestructuración de las capacidades militares. Este obstáculo puede
resultar letal para la política de cautela de la institucionalidad de la
Fuerza Armada, porque ni los partidos ni la sociedad civil, ni el Ejecutivo
ni el Legislativo van a involucrarse seriamente en el control democrático
si no perciben cuáles son las nuevas e imperiosas tareas de la seguridad
nacional. El control democrático tiene que alcanzar a las estrategias y
los planes operativos, la ejecución del gasto y la política de personal. Si
no hay una nueva agenda pública que vincule las amenazas actuales con
el cambio de las relaciones civiles - militares, no se encontrarán
motivaciones para el compromiso político y será muy difícil que se
apruebe el presupuesto necesario para realizar la vigésimo quinta
política de Estado19.
Un problema histórico de la democracia con el empleo de la Fuerza
Armada es lo que se llama «Defensa Interior del Territorio» o también
participación de la Fuerza Armada en el mantenimiento del «Orden
Interno». Hemos mostrado en páginas anteriores que ello se ha resuelto
siempre hasta ahora de manera desfavorable para la democracia. Sin
embargo, este mismo análisis muestra que, ante amenazas reales de
nuevo tipo, el gobierno democrático debe saber emplear a la Fuerza
Armada en el contexto de una adecuada distribución de roles civiles y
militares, justamente para evitar un desbalance de poder real.
19 Conviene recordar que en España, en particular, los cambios estuvieron enmarcados
por las nuevas tareas de defensa surgidas de la incorporación a la OTAN.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
67
Tomar partido en nuevas
polarizaciones mundiales
Marginación internacional por
irrelevancia estraté gica
Desestabilización por guerra contra el
“terrorismo global” en el país o la región
Globalización y antiglobalización
Sociedad
civil
incipiente
Desobediencia civil
Asentamientos
humanos
Si trazamos un rápido esbozo de las amenazas y riesgos que se presentan
al país, resulta que en su mayor parte son manejables con medios no
militares, pero también es notorio que no emplear a la Fuerza Armada
cuando la amenaza de nuevo tipo escapa inclusive al control policial, es
una imprudencia temeraria que puede acarrear desestabilización política
y debilitamiento o interrupción de la democracia.
La débil o nula presencia de los derechos civiles básicos de igualdad y
equidad en las organizaciones sociales es característica de una sociedad
civil incipiente. Ello se complementa por lo general con la falta de
servicios públicos, los cuales deberían reforzar en la población el
sentimiento de tener estos derechos. Cuando a ello se añaden los cambios
drásticos derivados de la globalización (o, más precisamente, la inserción
meramente funcional, sin modernidad cultural ni emancipación
individual, en los mercados mundiales) y por las reacciones, a veces
fundamentalistas, contra ella, aparece un terreno fértil para las nuevas
amenazas. Este fenómeno se concretiza en los emplazamientos
poblacionales de migrantes, caracterizados por una extrema
heterogeneidad cultural y condiciones de vida precarias.
Territorios
anómicos
Subversión comercial
Brecha estrategia-política
Múltiples funciones
militares
Inteligencia sin
control
68
BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA
DEMOCRÁTICA
Las poblaciones de emigrados, que van desde barrios marginales de
las ciudades hasta colonizaciones cocaleras, dependen con frecuencia
de oportunidades pasajeras y difíciles de formalizar. Suelen ser refugio
de quienes huyen del hambre, la enfermedad o la violencia, o de quienes
buscan oportunidades comerciales, laborales o educativas. Evitar que
estos fenómenos deriven en medios de conflicto armado interno o
amenazas de nuevo tipo a la seguridad es responsabilidad de las áreas
no militares de la seguridad nacional. Pero si aparecen, por deficiencias
del Estado, fuerzas hostiles que se apoderan de territorios «alejados»
o espacios sociales «marginales» y se insertan a su manera en mercados
mundiales, sobre todo mediante el narcotráfico, entonces la urgencia
de actuar en esas zonas que están fuera del alcance de la policía y los
demás servicios públicos obliga a un despliegue militar y de
operaciones de inteligencia ¿Y qué sucede si esto no se hace bajo
control democrático? ¿Qué pasa si la estrategia militar contra estas
nuevas amenazas no está definida en relación con el conjunto de una
política de seguridad democrática? Entonces la misma Fuerza Armada
y los servicios de inteligencia que actúan autónomamente en esos
espacios regresan de allí convertidos en amenazas para el Estado
democrático.
4.3. Integración de funciones y redefinición de roles entre
civiles y militares
Con lo anterior hemos presentado un principio general para articular
las actividades militares y las no militares en una política de seguridad.
Al señalar la importancia de la identificación de nuevas amenazas a la
seguridad en el proceso de reforma de las relaciones civiles - militares,
sólo se ha descubierto una veta de motivación práctica y de estudio.
Quizás ahora se ve más clara la importancia vital de la cuestión clásica
que plantea cómo organizar una nueva división de funciones y roles
entre civiles y militares en un país en transición, como el Perú.
El asunto primordial de este proceso de cambios es que esté dirigido
por el Ministerio de Defensa. Políticos de carrera y con capacidad de
gestión ejecutiva que cuenten con la confianza del gobierno elegido deben
asumir la responsabilidad de redistribuir los roles y funciones entre
civiles y militares. Ello queda a cargo principalmente del Ejecutivo,
porque es un proceso de ingeniería institucional muy complejo que
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
69
implica evaluación constante y sistematización de experiencia. Esta
flexibilidad no la ofrece el Legislativo, porque lo propio de la legislación
es establecer marcos duraderos. Así las cosas, es normal que el MINDEF
asuma también la iniciativa legislativa y tenga mucho trabajo en instruir
al Congreso sobre los detalles de la nueva organización.
El primer criterio de distribución de roles y funciones que una transición
democrática debe observar es pues, éste: Que el agente encargado de la
distribución detallada de los roles sea el Ministro de Defensa. Aquí se
agolpan las dificultades, porque si el Ministro no cuenta con personal
civil de confianza en el Ministerio ¿cómo va a conservar y concretizar el
principio de obediencia de la Fuerza Armada al poder elegido
democráticamente? La primera y más urgente tarea es, entonces, formar
ese equipo con marcada identidad política democrática, el cual estudie
y analice los campos de decisiones siguiendo los intereses de
conocimiento del poder democrático. Vital es también identificar y
promover a cargos en el Ministerio a personal militar en servicio activo
y de la más alta calidad. Lo usual en el Perú ha sido que los oficiales más
destacados y los destinos más apetecibles estén en las comandancias
de ciertas unidades operativas, no en el Ministerio. Esto debe cambiar
en el mismo proceso en que se crean espacios de carrera profesional
para civiles dentro del Ministerio.
Objetivos fundamentales del MINDEF son también modernizar la Fuerza
Armada y maximizar la eficiencia en el uso de los recursos económicos,
el personal y el equipo. La dirección de estos dos procesos debe estar
también en manos de funcionarios civiles de confianza del Ministro.
La razón de esto no reside sólo en que los miembros de la Fuerza
Armada, por tener relaciones de mando muy jerarquizadas y una alta
unidad corporativa entre sí, no son idóneos para fiscalizar sus propias
actividades, sino también en que los planes de gasto y operaciones,
los procesos de calificación, promoción y asignación de misiones del
personal tienen que ser hoy en día políticamente plausibles y aceptables
antes de emprenderse. El dinero es muy escaso y no lo disponen ni el
Estado ni la cooperación internacional a menos que se trate de planes
de innegable relevancia política. En otras palabras, el nexo entre el
desarrollo militar y la política debe ser muy intenso para que dicho
desarrollo tenga lugar, pero este nexo no pueden plantearlo miembros
de la Fuerza Armada.
70
BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA
DEMOCRÁTICA
Un campo de trabajo importante de la redistribución de roles civiles y
militares son los organismos de seguridad intersectoriales. En el Perú
nos referimos principalmente al Sistema de Inteligencia Nacional y a la
Secretaría de Defensa Nacional. En el pasado ha tenido graves
consecuencias que estas dos instituciones se encuentren a cargo de
personal militar.
La función del Consejo Nacional de Inteligencia es dirigir y controlar a los
diversos servicios de inteligencia del país, a fin de conformar una comunidad
de inteligencia bien coordinada y capaz de actuar en conformidad con los
principios del Estado democrático. La inteligencia operativa al interior
del país debe estar principalmente a cargo de la dirección de inteligencia
del Ministerio del Interior, mientras que los servicios de los institutos
armados realizan con autorización especial las labores de inteligencia
correspondientes a las misiones que eventualmente llegan a tener en la
defensa interior del territorio (DIT). Es evidente que sólo el presidente
del CNI puede ejercer la atribución de elevar al presidente de la República
informes de inteligencia estratégica. No puede ser que el Ministerio de
Defensa, por tener dentro una oficina de inteligencia, como es
comprensible, y por tener el control de los servicios de inteligencia
militares, presente por cuenta propia informes de inteligencia estratégica
al presidente. Lo mismo vale para el Ministro del Interior, el de Relaciones
Exteriores y todos los que participen en la producción de inteligencia.
También debe aclararse cuál ha de ser el papel del CNI dentro del sistema
anticorrupción del país, así como debe existir una oficina central
supervisora de la probidad profesional de todos los funcionarios públicos,
sobre todo en lo relativo a la producción y administración de documentos
e información clasificados como secreto de Estado. Un CNI calificado
democráticamente ofrece las mejores condiciones para conducir y
desarrollar las tareas de inteligencia.
El Congreso de la República debe asumir su responsabilidad de control.
Esta se inicia en el estudio del presupuesto del MINDEF para la
aprobación anual de la Ley de Presupuesto de la República. Ese
presupuesto no puede estar compuesto sólo de grandes rubros como
sueldos, pensiones, gastos de mantenimiento y operaciones. Éstos
últimos, y si fuera posible todo el presupuesto, salvo pensiones, deben
desagregarse en actividades, de forma que el legislador sepa a qué se
destinan los dineros que aprueba, si a patrullajes de ríos de la selva o a
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
71
operar fábricas o empresas de servicios. Lo mismo vale para el control
parlamentario de la Policía Nacional. Más urgente, si cabe, es que el
Congreso asuma de forma adecuada el control de los servicios de
inteligencia. Para esto es imprescindible que la actual Comisión dé lugar
a tres comisiones pequeñas y muy duraderas, de dos o tres congresistas
cada una, con presencia de congresistas de la oposición, por supuesto.
Estas comisiones deben contar con asesores especializados y de enlace.
Al ser las comisiones especializadas, pequeñas y duraderas, la
responsabilidad política de los congresistas queda mejor establecida.
La Secretaría de Defensa Nacional (SEDENA), no ha logrado hasta ahora
producir prioridades de defensa, evaluaciones de riesgos o amenazas ni
una estrategia integral de seguridad nacional que cuenten con consenso
democrático, porque ha estado a cargo de personal militar. En el Perú
hay una fuerte tradición corporativa golpista en la Fuerza Armada.
Durante el siglo XX, la mayoría de los oficiales generales ha ejercido o
aspirado a ejercer cargos públicos sólo por el hecho de ostentar su
rango militar y ahora lo siguen haciendo en lo que consideran que son
sus predios, las instituciones de seguridad y defensa. Los puestos en
las instituciones de seguridad y defensa, los sueldos y privilegios
otorgados por el Estado a los oficiales, han servido para que ellos
preparen regularmente durante los períodos democráticos planes para
tomar el poder apoyados en la fuerza de las armas.
Si la SEDENA seguirá siendo una institución controlada por ese espíritu
corporativo militar, entonces es mejor que no exista. Si va a seguir
definiendo las acciones de seguridad de los campos no militares como
anexos de estrategias militares regidas por militares, entonces tendrá
su lugar en el MINDEF, donde podrá elaborar propuestas que el Ministerio
alcanzará al Consejo de Ministros. A fin de cuentas, es notoria la
necesidad que una oficina intersectorial civil prepare evaluaciones y
planteamientos integrales de seguridad nacional, apoyándose en los
productos de los ministerios. Puede pensarse que esto sea una atribución
del Consejo Nacional de Inteligencia, haciéndolo caber dentro de las
funciones de la Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica que es su
centro de producción de informes elaborados.
72
BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA
DEMOCRÁTICA
4.4. Sobre las dimensiones organización y actitud de las
relaciones civiles - militares
Por la naturaleza de su profesión, el militar como tal no puede hacer
política. Si lo hace, está usando la fuerza de las armas para obtener un
apoyo político que debería ser libre. La falta de claridad en este punto
ha debilitado mucho la política militar de los gobiernos democráticos
peruanos. Aunque el camino democrático es largo y laborioso, está claro
que un ministro civil que reúne en su persona el prestigio, la convocatoria
y la autoridad política propia de un político de carrera con capacidad de
gestión en los asuntos militares, es imprescindible para que una sociedad
democrática desarrolle la fuerza armada que requiere a su servicio.
Aunque parezca paradójico, la conciencia de esta limitación profesional
sólo la tiene el militar con claridad y sin amargura cuando es al mismo
tiempo un ciudadano. Fuera de esta limitación debida al carácter del
sistema democrático, el oficial de carrera debe estar integrado
plenamente por su educación a la vida civil y debe gozar de todos los
derechos y libertades constitucionales.
La Fuerza Armada, debido a su lamentablemente extensa experiencia de
gobierno, está retrasada en los aspectos operativos e hipertrofiada en
los aspectos corporativos de su organización. La falacia varias veces
mencionada a lo largo de este trabajo, de que un oficial merece
representar la voluntad política de la Nación porque ha hecho carrera y
cumple funciones militares, tiene enfermos a los institutos armados de
una enfermedad que se contagia a todo el país durante los períodos en
que usurpan el poder. Estar presentes por razones militares allí donde
no llegan todavía los servicios públicos no les da ninguna autoridad
política. Tampoco el hecho de que falten cuadros civiles capacitados en
defensa.
Los militares peruanos están muy bien organizados para negociar casi
de igual a igual con el gobierno elegido sobre cuotas de poder, sobre el
alcance de su fuero privativo, sobre su influencia y participación en
determinadas actividades económicas y sobre el «apoyo» que prestan al
Ministro de Defensa y en general a la gestión del gobierno. Pero están
muy mal organizados para operar con un número razonable de oficiales
superiores con relación al número total de efectivos, con un número
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
73
razonable de personal de tierra con relación al número de navíos o
aviones, o con un número razonable de bienes inmuebles con relación al
número de inmuebles efectivamente aprovechados. El colmo de esta
contradicción se encuentra en el Comando Conjunto, pues desde hace
décadas, la única capacidad de operar conjuntamente que ha desarrollado
la Fuerza Armada peruana a través de esta encumbrada institución es la
capacidad para presionar o derrocar conjuntamente al gobierno civil.
Pero del lado civil hay problemas análogos. Se trata del desarrollo de
los partidos políticos. Mientras carezcan de programas y especialistas
en seguridad y defensa, mientras se desentiendan del tema porque
resulta impopular o porque temen darle demasiada importancia a los
militares, se estarán anulando políticamente en el campo más importante
y dinámico, si lo vemos a lo largo del tiempo, de la política peruana. La
todavía faltante Ley de partidos debe especificar el compromiso con las
políticas nacionales de seguridad y defensa que ninguno de ellos puede
eludir y usar este criterio -entre otros- para calificar o no a un partido
como partido miembro del sistema de partidos democráticos y
merecedores de recibir apoyo estatal, especialmente en lo que se refiere
a las preciadas franjas de publicidad electoral.
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO
DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERU
Ana María Tamayo Flores
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
77
I . Marco teórico: El reto de forjar un control civil
democrático sobre la Fuerza Armada
Antecedentes: El viejo debate entre Samuel Huntington y Morris
Janowitz
La literatura sobre control civil democrático de la Fuerza Armada tiene
su punto de partida en el clásico debate entre Samuel Huntington y
Morris Janowitz. Huntington planteó que la subordinación de la Fuerza
Armada a la autoridad civil se logra a través de la propia profesionalidad
militar, la cual es incompatible con los valores civiles derivados del
liberalismo, y, por eso, se nutre de un carácter autónomo de la sociedad.
Janowitz sostuvo, a su vez, que se ha producido una transformación de
la posición tradicional sobre la profesión militar -que parte de la idea de
la guerra heroica- hacia una función que incluye características que se
pueden categorizar como de dirección y administración, y, en este
sentido, la Fuerza Armada tiene que abrirse a la sociedad y desarrollar
mayor conocimiento sobre el mundo civil para ser eficientes.
Para Huntington la profesionalidad militar demanda que los valores y el
espíritu militar se conserven en forma autónoma, pues de lo contrario
se pierden y con ello cesa su eficacia. Por su parte Janowitz asienta su
teoría sobre dos premisas básicas: Por una parte, da por supuesto que
las relaciones entre civiles y militares deben estudiarse como un sistema
compuesto por elementos interdependientes. Los componentes
principales de ese sistema son la posición estructural de la institución
militar en el gobierno, el papel informal y la influencia de los grupos
militares en la política y la sociedad, y finalmente la naturaleza de las
ideologías correspondientes a los grupos militares y no militares. De
78
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
esta forma, cualquier sistema de relaciones entre civiles y militares
implica un equilibrio complejo entre estos factores.
La segunda premisa parte de las ideas previas respecto de la naturaleza
y el fin de las instituciones militares, a partir de las cuales es posible
definir un tipo particular de equilibrio que el autor bautiza como «control
civil objetivo». Este equilibrio lleva al máximo la seguridad militar.
Utilizando este patrón es posible analizar el nivel hasta el cual el sistema
de relaciones entre civiles y militares de cualquier sociedad tiende a
reforzar o debilitar la seguridad militar. Así mismo, es también posible
sugerir los cambios en los componentes del sistema necesarios para
acercarse más a ese equilibrio de «control civil objetivo»1.
La discusión entre Huntington y Janowitz ha motivado un fecundo debate
posterior. Diferentes académicos han profundizado y discutido los
conceptos más importantes de sus teorías. La necesidad de la separación
entre los civiles y los militares que reclama Samuel Huntington para
lograr un funcionamiento adecuado y objetivo de la institución militar,
no acaba de encajar con la evolución histórica de las sociedades. Según
Janowitz la convergencia de habilidades civiles y militares es una
tendencia imparable en el seno de la Fuerza Armada, y eso difícilmente
puede conjugarse con la reclamada autonomía que Huntington defiende
como más conveniente2.
Si contrastamos ambas posiciones con las experiencias de transición
democrática en América Latina, queda claro que la teoría de Huntington
no brinda ayuda alguna para orientar procesos de control civil en
escenarios como el peruano, pues no desarrolla qué hay que hacer cuando
el concepto que los militares tienen de su propia profesión no incluye la
aceptación de la supremacía civil, situación que se manifiesta en nuestra
experiencia. En este sentido el trabajo del investigador Samuel Fitch
ilustra que en América Latina, históricamente, niveles elevados de
profesionalismo militar han resultado en intervenciones militares en
política y altos niveles de autonomía militar.
1 Barrachina Lisón, Carlos. El regreso a los cuarteles: Militares y cambio político en
España (1976 - 1981), tomado del Capítulo II, El debate sobre el control civil ¿La
profesionalidad como solución?. Convergencia o divergencia, p. 8, tomado de
www.resdal.org.ar2 Barrachina Lisón, Carlos. Ibidem, pg 10.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
79
El Debate de los noventa: Peter Feaver y Robert Kohn
Los planteamientos de Peter Feaver
En la década de los noventa, Peter Feaver presenta las bases para elaborar
una teoría comprensiva del control civil que encaje en los supuestos
democráticos. Feaver sostiene que una teoría sobre el control de los
militares no puede quedarse en analizar las posibilidades de intervención
militar, sino que debe plantear el diseño de algún tipo de mecanismo
que asegure el control de las pequeñas relaciones diarias que son las
que constituyen la política.
En su opinión, en una democracia las relaciones civiles - militares son
una clásica relación de principal - agente en la que el civil - principal
busca caminos para asegurar el comportamiento apropiado de su militar
- agente. Su teoría de la agencia proporciona ese análisis micro, tratando
las relaciones civiles - militares como un conjunto de interacciones
estratégicas3.
Para Feaver, la explicación al control civil debe buscarse, desde la ciencia
política, en el establecimiento de una variable dependiente: El grado de
delegación civil a los militares y las clases de monitoreo que se adoptan
para regular esa delegación.
Una premisa central es que el control no finaliza con la decisión de
delegar, sino que supone la elección de medidas de monitoreo. A su vez,
el sector militar elabora una respuesta a esta delegación y monitoreo,
que deberá ser contrarrestada de ser necesario por el sector civil. Todo
ello supone que el analista debe buscar evidencias de control no tanto
en el marco general, sino en aspectos no tan obvios, como los
mecanismos cotidianos de relación.
El estudio está especialmente realizado para analizar el caso
norteamericano, y aunque presenta una serie de hipótesis para el análisis
de la interacción civil - militar, no necesariamente pueden ser aplicadas
a América Latina. Ello puede explicarse porque el fundamento del control
civil aparece diferente en ambos casos. En el presentado por Feaver,
3 Barrachina Lisón, Carlos. Op. cit, p 11.
80
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
existe una estructura militar poderosa cuya influencia debe ser controlada
en función de los desafíos de seguridad que se enfrentan en los Estados
Unidos, que podrían llegar a constituir una fuente de poder. En el caso
latinoamericano, la influencia nace del papel político histórico y actual;
estructuras militares débiles en lo concerniente a su función pueden
ser políticamente poderosas por su papel en la vida política. Feaver
concluye en que más que contrarrestar una estructura militar poderosa
en su función específica, el ámbito del control debe aludir a elevar la
influencia civil4.
El aporte de Robert Kohn
Robert Kohn parte de la premisa que el control civil en una democracia
es fundamental porque permite a una nación basar sus valores,
instituciones, y prácticas en la elección popular más que en las elecciones
de los líderes militares.
Sostiene, que «en principio, el control civil es absoluto y abarca todo:
Ninguna decisión o responsabilidad recae en los militares a menos que
esté expresamente o implícitamente delegado por los líderes civiles».
Los civiles hacen las reglas y pueden cambiarlas en cualquier momento,
pues la realidad es bastante diferente. Por una variedad de razones, las
instituciones militares han ganado un poder significativo y han logrado
una considerable autonomía, aún en aquellas democracias que han
practicado el control civil.
Para Kohn el control civil es un proceso definido por la influencia relativa
de civiles y oficiales militares. Este depende de la organización y
funcionamiento del gobierno, en el que se han de mezclar las perspectivas
civiles y militares para que en la formulación de la política se tengan en
cuenta las dos caras del problema. En ese proceso ha de existir una
clara cadena de mando que contemple todas las circunstancias, y ha de
asegurar que la decisión de la política militar empiece y acabe en manos
civiles. Para Kohn política militar significa ampliamente todas las
4 Donadio, Marcela R. Las relaciones cívico militares y la construcción de instituciones
en América Latina: enfrentando la crisis de las jóvenes democracias. Preparado para
la reunión LASA, 2003.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
81
decisiones que afecten al tamaño, forma, organización, carácter,
armamento, y procedimientos internos de la institución militar.
El test necesario que hay que superar para saber si existe control civil
de la política de defensa es, en opinión de Richard Kohn, si los civiles
pueden ejercer la supremacía en la política militar y en la construcción
de la decisión: Tanto al presentar las alternativas, como al definir la
discusión, y, finalmente, tomar la última decisión.
Mirando al igual que Feaver el control civil como un proceso en desarrollo
antes que como una figura estática, Kohn se dirige al corazón de lo que
se percibe actualmente como la problemática acuciante en América
Latina ante la debilidad de la clase política: Las capacidades civiles para
el control de la institución militar y, fundamentalmente, de las políticas
de seguridad y defensa.
Para ello Kohn plantea «construir un cuidadoso set de procedimientos y
políticas, y hacerlos funcionar, lo cual requerirá tres cosas: Coraje de
parte de los civiles para insistir; aquiescencia (consentimiento), por lo
menos no resistencia clara de parte de los militares para someterse; y
el sostén del público que animará a ambos (...) a alcanzar una relación
de cooperación y respeto mutuo que funcione».5
Su trabajo aporta, asimismo, lo que denomina fundamentos del control
civil, a saber: El régimen democrático en sí mismo, y un concepto de
subordinación asumido por los conductores, la población y los militares;
los mecanismos de gobierno para el control de la fuerza militar (aquí
interviene la importancia de la administración); la existencia de un poder
que contrarreste a los militares si intentan ejercer poder (sea castigando
violaciones a la subordinación, o reduciendo la estructura); y, finalmente,
la que Kohn considera como la más importante: La institución militar
misma y su deseo de abstención de la vida política (sostenido en el
ethos profesional y en la neutralidad política).
5 Kohn, Richard H. The Forgotten Fundamentals of Civilian Control of the Military in
Democratic Government. p 29.
82
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
La postura de Rebecca Schiff
Rebeca Schiff elabora con posterioridad una «teoría de la concordancia»
que introduce un tercer agente en el tradicional análisis dual que examina
las relaciones entre las autoridades políticas y los mandos militares. De
esta manera abre la posibilidad para la cooperación e involucramiento
de tres actores en lugar de dos, la sociedad política volcada a través de
las instituciones políticas, los militares y este tercer nuevo agente
expresado en la ciudadanía, lo cual enriquece la mirada para estudiar las
bases sobre las que pueden asentarse las relaciones civiles - militares
en una democracia.
El argumento principal de Schiff gira en torno a que una intervención
militar en política es menos probable en la medida que la élite política,
los militares y la sociedad logren consensuar en cuatro dimensiones: a)
el proceso político de toma de decisiones; b) la composición social del
cuerpo de oficiales; c) los métodos de reclutamiento y d) el estilo militar,
el cual Schiff define como las manifestaciones externas de la milicia
asociadas con las construcciones mentales subyacentes a dichos estilos6.
A nuestro entender, esta perspectiva resulta necesaria en contextos de
transición democrática, donde el grado de legitimidad y soporte social
del que goza el gobierno en el poder, se convierte en un factor que
contribuye en forma determinante en las posibilidades del gobierno para
ejercer un control sobre los militares.
El debate en Latinoamérica: Las aproximaciones de Felipe
Agüero y Rut Diamint
Si bien el debate sobre el control civil - militar tiene sus orígenes en la
tradición sajona, en Latinoamérica diversos académicos han aportado
en la elaboración de teorías y perspectivas afines con las especificidades
históricas y sociales de la región respecto de modelos de relación y de
control civil - militar. A continuación se examinará en forma breve
algunas de ellas.
6 Schiff Rebecca. Civil Military Relations Reconsidered: A theory of concordance. Armed
Forces and Society, Vol 22, Nº 1, otoño, p 15.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
83
La contribución de Felipe Agüero
Felipe Agüero parte del concepto de supremacía civil sobre los militares
como un objetivo de desarrollo democrático, que regula no sólo las
relaciones con ellos, sino también la relación de la autoridad política
con todos los grupos no –militares, es decir civiles, pues dicho control
se materializa sólo en la medida que cubre a toda la sociedad.
Respecto de los militares sostiene que el control civil constituye la
«capacidad de un gobierno civil democráticamente elegido para llevar a
cabo una política general sin intromisiones por parte de éstos, para
definir las metas y organización general de la defensa nacional, formular
y llevar a cabo una política de defensa, y supervisar la aplicación de la
política militar»7.
Capacidades de esta naturaleza se traducen mediante un proceso que
consiste en la eliminación de los militares de puestos de poder fuera del
área de defensa, y en la definición y reconocimiento de superiores
políticos civiles en las áreas de defensa y militar8.
Por ello, la supremacía civil exige que existan o estén en formación
estructuras gubernamentales adecuadas que permitan pautas de
autoridad en los órganos del Estado mediante los cuales los civiles
puedan ejercer una dirección efectiva sobre los militares9. Al respecto
examinaremos en este documento, qué estructuras gubernamentales
pueden permitir estas pautas de autoridad para el caso peruano.
La supremacía civil, en un contexto democrático, involucra no sólo la
subordinación militar al poder político democrático, sino también el
reconocimiento activo por parte de las instituciones y grupos fuera de
la institución militar del carácter distintivo de ésta, conforme a su
7 Aguero, Felipe. «Las Fuerzas Armadas en una Epoca de Transición: Perspectivas para
el Afianzamiento de la Democracia en América Latina», en DIAMINT RUT (ed.), Control
Civil y Fuerzas Armadas en las Nuevas Democracias Latinoamericanas. Universidad
Torcuato Di Tella, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1999, p 91.8 Aguero, Felipe. Ibidem, p 91.9 Aguero, Felipe. Ibidem, p 91.
84
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
especialización profesional y sus funciones10. Pero tiene, o debe tener,
un fundamento material real en instrumentos institucionales específicos
de control en el Estado ¿Con qué instrumentos contamos al respecto
en el Perú? Examinaremos los mismos en un acápite más adelante en el
presente texto.
Como se aprecia, la definición de Felipe Agüero sobre control civil resulta
vigente en la coyuntura actual del caso peruano.
La contribución de Rut Diamint
Para la especialista argentina Rut Diamint, se puede hablar de control
político sobre los militares cuando los civiles tienen capacidad real de
decidir en cuestiones de seguridad interna, defensa externa, tamaño,
forma, organización, carácter, armamento, procedimientos operativos
internos, establecimientos militares y ascensos.
La deuda en la cuestión cívico - militar es alcanzar la supremacía civil.
Para lograrla, Diamint afirma que es necesario desarrollar las
prerrogativas civiles. Ello significa sostener la legitimidad de los
ciudadanos para intervenir en las cuestiones de seguridad. También
implica desarrollar herramientas para limitar la incertidumbre respecto
de la permanencia de los regímenes democráticos sin usurpación
militar11.
En un plazo medio, el objetivo es establecer una tradición de control
civil, hacer que las instituciones militares sean neutrales en política y
limitar sus posibilidades de intervención militar en la vida política. En
otras palabras, según Diamint, se trata de demarcar las prerrogativas
militares que crean condiciones desestabilizantes para el sistema
político. Un primer paso en la constitución de las prerrogativas civiles
10 Diamint, Rut. Control Civil y Fuerzas Armadas en las nuevas democracias
latinoamericanas. Universidad Torcuato di Tella. Nuevo hacer, Grupo Editor
Latinoamericano, p 93.11 Diamint, Rut. Control Civil y Fuerzas Armadas en las Nuevas Democracias
Latinoamericanas. Universidad Torcuato Di Tella, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos
Aires, 1999, p 19.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
85
es ampliar los mecanismos de transparencia, de comunicación e
información para orientar las preguntas que estos ciudadanos deben
hacer y hacerse para conocer las cuestiones de seguridad12.
En definitiva, para Diamint, la supremacía civil es otra forma de analizar
si la política de defensa es conducida por los administradores estatales,
o continúa siendo una prerrogativa sectorial de la Fuerza Armada13. Si
los militares siguen participando de la toma de decisión política,
erosionan la legitimidad, que no se mide por el número de congresistas
a favor, sino por la previsibilidad de los arreglos institucionales y por
establecer reglas de juego transparentes que neutralicen los espacios
corporativos, incorporando al mismo tiempo a amplios sectores de la
sociedad.
Diamint se pregunta qué deben hacer los países de América Latina para
ejercer el control civil democrático de las instituciones armadas sin
imitar modelos. Parte por afirmar que es necesario iniciar un esfuerzo
voluntario y sistemático para reformar las relaciones entre la sociedad
política - civil y los militares. Pone como ejemplo de ello a la Unión
Europea. Dentro de este proceso de reacomodamiento, los ciudadanos
deben asumir sus responsabilidades y reclamar ante las autoridades
electas la conducción civil de la Fuerza Armada, afirmando el ejercicio
de la supremacía civil, que implica que la Fuerza Armada detenta
legítimamente el monopolio de la violencia, solamente bajo los preceptos
constitucionales14.
El aporte de Marcela Donadio
Para Donadio la problemática de la construcción institucional
democrática y del control civil comprende tres dimensiones: a) una
institución militar cuya mentalidad profesional lo acerca o lo aleja de la
intervención; b) representantes político - estatales que asumen o no la
responsabilidad de conducir; y c) una sociedad que sostiene el ambiente
democrático sobre el cual se apoya el control, o que vacila ante la
12 Diamint, Rut. Ibidem, p 19.13 Diamint, Rut. Debates sobre política de seguridad en Argentina. Agosto 2000.14 Diamint, Rut. Colaboración para el Boletín electrónico de seguridad y defensa En la
Mira, del Instituto de Defensa Legal, N° 3, abril 2003, tomado de página
www.idl.org.pe, home page del Area de Defensa y Reforma Militar.
86
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
intervención militar. Por ello, según esta especialista, un control civil
efectivo y posible para la realidad latinoamericana depende de tres
variables:
a) El tipo de mentalidad profesional militar
Esta mentalidad se nutre de los valores y los códigos recibidos por el
militar desde su ingreso a la institución, a partir de los cuales construye
concepciones acerca de su misión, que pueden trasladarse a la
intervención política.
Para Donadio existe en la mayoría de los ejércitos latinoamericanos una
concepción misional transmitida de promoción en promoción de que el
Ejército es anterior a la Nación, y que en él recae la última responsabilidad
de supervisar y, de ser necesario, guiar, el destino nacional.
Las percepciones que la institución construye acerca de la realidad
nacional, regional e internacional contribuyen también a moldear una
mentalidad. Una fuerza con misiones claras y dedicada a construir un
ambiente de paz regional e internacional –por ejemplo- podrá ser menos
proclive a inmiscuirse en asuntos de política interna. Por su parte, un
ejército aferrado a una concepción clásica del poder militar como el
más importante a desarrollar por una nación, tendría mayores
posibilidades de tentarse a intervenir en la toma de decisiones. Es esta
concepción clásica la que es necesario desmontar.
b) La concepción de la comunidad nacional acerca de la misión militar
en la sociedad
La idea fundamental al respecto es que la adhesión de los ciudadanos a
los ideales democráticos es el freno más fuerte para la intervención
militar. Si la sociedad coloca a la Fuerza Armada en el papel de sustituto
alternativo de la clase política, que puede naturalmente suplantar a éstos
cuando el gobierno muestra signos de corrupción o ineficiencia, las
posibilidades del control civil pueden verse disminuidas. Ello está en la
base de la concepción de que la Fuerza Armada, como institución
organizada, constituye una reserva natural frente a los problemas
políticos. Por el contrario, la adhesión a la solución democrática de los
conflictos está en la base de la construcción institucional necesaria para
el desarrollo de la democracia.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
87
c) La asunción civil de la conducción de la política de seguridad y
defensa
La tercera premisa desarrollada por Donadio alude a que los
representantes político - estatales no sólo necesitan la capacidad para
conducir la política de seguridad y defensa, sino también la voluntad de
hacerlo. Ambos atributos deben coexistir. Si el poder político cuenta
con las capacidades pero no con voluntad de operar sobre las dificultades
o sobre las transformaciones necesarias, no asume sus prerrogativas
(por ejemplo, el caso argentino). Si no cuenta con las capacidades, su
voluntad permitirá ir trabajando sobre ellas (posiblemente, el caso
chileno). La conducción de la política de seguridad y defensa representa
un punto esencial en el manejo de la institución militar y en la respuesta
de la clase política a los desafíos nacionales de seguridad.
En suma, atendiendo a los planteamientos reseñados, consideramos
que en principio se debe tomar en cuenta los fundamentos de supremacía
y control civil, en los términos que presentan Robert Kohn y Rut Diamint,
respecto de la legitimidad del régimen democrático y un concepto de
subordinación asumido por los conductores, la población en general y
los militares. Sobre dicha base, se debe prestar atención a la
construcción de mecanismos que aseguren el control de las relaciones
cotidianas al interior del sector defensa, en los términos expuestos por
Peter Feaver. Estos mecanismos tienen que viabilizarse a través de
estructuras gubernamentales que permitan en el planteamiento de Felipe
Agüero, construir pautas de autoridad en los órganos del Estado
mediante los cuales los civiles puedan ejercer una dirección efectiva
sobre los militares. Ello debe complementarse con el necesario
involucramiento de la ciudadanía en su conjunto a fin de otorgar respaldo
a las decisiones políticas adoptadas en los términos de Schiff y Donadio.
II. Conducción civil de la Fuerza Armada en el marco de
la reforma institucional del Sector Defensa
a) Contexto político nacional
Transcurridos más de dos años de la gestión presidencial de Alejandro
Toledo, se constatan signos preocupantes de debilidad del sistema
democrático e institucional, los que evidencian la permanencia de
factores estructurales y constituyen un reto para la construcción de un
control civil democrático de la Fuerza Armada. A ello se aúna la situación
88
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
de los partidos políticos, con limitada legitimidad y escasa iniciativa
frente al tema de la defensa, así como una participación limitada de los
distintos sectores de liderazgo de la sociedad civil, que dificultan el
proceso de construcción.
Sinesio López sostiene que la construcción de la democracia en el Perú
depende de dos tareas centrales: Por un lado, la edificación de
instituciones que le otorguen solidez -incluyendo el diseño
constitucional a adoptar y la redefinición del rol y del tamaño de las
mismas- y, de otro lado, de la existencia de condiciones que le permitan
consolidarse. Añade a ello que el desafío que tiene el Perú en la actualidad
es «enfrentar al mismo tiempo la construcción de las instituciones
democráticas y el impulso de las condiciones que permitan su
consolidación»15.
En este marco, la reforma del sector defensa en el Perú se plantea en un
horizonte temporal muy particular. De un lado, se enfrentan las secuelas
de la guerra contrasubversiva, con la historia de impunidad vivida, y
sumado a ello, se palpan las consecuencias de la corrupción dentro del
aparato del Estado, y con claridad dentro de la Fuerza Armada.
Sin embargo, este contexto político significa una oportunidad para llevar
adelante la reforma institucional del sector. Aprovechar el momento
político favorable es urgente. En este sentido, coincidimos con Santiago
Pedraglio cuando sostiene que sólo es factible la creación en el Perú, de
un sistema de control civil democrático que se base en la decisión de
los actores políticos y la redefinición de la misión militar, si se aprovecha
-y no se termina de perder- el momento político abierto con el fin del
fujimorismo16.
b) Estado del proceso de reforma institucional de las fuerzas de
seguridad
A inicios del 2002 el gobierno impulsó con fuerza un marco normativo
apuntando hacia la modernización del Estado. Para ello se promulgó la
15 López, Sinesio. «Perú 2000-2001: La transición democrática y el gobierno de
transición». En: Las tareas de la transición democrática, Comisión Andina de Juristas,
Serie Democracia No. 1, setiembre 2001. Pp. 59 - 90.16 Pedraglio y otros. Fuerzas Armadas: control civil y relaciones civiles-militares. A
propósito de su reestructuración. Especial Ideele, 2002, p 45.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
89
Ley de Modernización del Estado -ley número 27658 publicada el 30
de enero del 2002-, con la finalidad de mejorar la gestión pública y
construir un Estado democrático, descentralizado y al servicio del
ciudadano.
Posteriormente se publicó la Ley de Transparencia y acceso a la
información pública, Ley N° 27806 con fecha 3 de agosto del 2002, que
fuera modificada por Ley N° 27927 del 6 de enero del 2003, cuya versión
modificada contempla la regulación de criterios más específicos para
clasificar la información de carácter secreto, reservado y confidencial,
así como el periodo de tiempo para su desclasificación.
Sin embargo, con el correr de los meses, los hechos demuestran que el
Poder Ejecutivo no cuenta con una plataforma para impulsar la reforma
institucional del Estado. En todo caso, el impulso inicial ha decaído.
En relación con el Sector Defensa, se cuenta con las bases de un
pensamiento estratégico expresado en el informe final de la Comisión
Presidencial para la Reestructuración Integral de la Fuerza Armada17.
Sin embargo, no existe evidencia de una voluntad política decidida en
las más altas esferas del Ejecutivo para abordar una reforma del Sector
Defensa a fondo, eso es lo primordial. Esta señal ha sido clara con relación
a lo sucedido a principios de año en el Sector Interior, cuando el
presidente optó por apoyar a la oficialidad policial por encima del ministro
del Sector.
Complementariamente, lo acontecido en el Consejo Nacional de
Inteligencia en el primer trimestre del 2003 ilustra la falta de claridad
desde el Ejecutivo. Tras la fugaz jefatura de César Almeyda Tasayco a
cargo del CNI, que desembocó en su renuncia, se cuenta ahora con una
jefatura encabezada por Alfonso Panizo Zariquey, militar en retiro. El
asunto de fondo es en qué medida se ha desaprovechado la oportunidad
para afirmar la preeminencia del poder civil en el aparato del Estado, y
especialmente en aquellos espacios que durante la década pasada fueron
cooptados y orientados a satisfacer los intereses de gobiernos de turno
y no los intereses del Estado.
17 Dicho informe apareció publicado en el diario oficial El Peruano el sábado 20 de
abril del 2002, como anexo de la Resolución Suprema N° 038-DE/SG, pp 221639 -
221643.
90
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
III. Principales actores y escenarios del proceso de reforma
del Sector Defensa
a) Poder Ejecutivo
Presidencia de la República
Desde que se inició el presente gobierno, la actuación del presidente
muestra una falta de claridad sobre la ubicación y rol de la Fuerza Armada
peruana en la configuración del Estado Peruano del siglo XXI.
El nombramiento de David Waisman como primer ministro de Defensa
no fue muy afortunado, dada su falta de conocimiento previo del sector.
Esto coincidió con la innovadora propuesta presidencial para la reducción
de la compra de armamentos en la región, al inicio de su mandato en
julio del 2001. David Waisman ocupó la cartera de Defensa a partir del
28 de julio del 2001 hasta que fuera reemplazado por Aurelio Loret de
Mola Bohme, actual ministro en funciones.
La estrategia de llevar a cabo la reestructuración de la Fuerza Armada
por la vía presupuestaria resultó insuficiente. El recorte presupuestario
expuso la gravedad de las estructuras anémicas y de la falta de capacidad
operativa de los institutos militares. El gobierno tuvo que enmendar su
error asignando partidas adicionales para cubrir los gastos corrientes
y fijos del Sector Defensa durante el segundo semestre del 2002. El
propio ministro de Defensa afirmó públicamente a mediados del 2002,
que ya alrededor de dicha fecha se había consumido el 94% del
presupuesto total del Sector. Se llegó a hablar de una situación de
miseria institucional de la Fuerza Armada.
En 2002 dos hechos marcaron la agenda de la reforma militar y las
relaciones civiles - militares. En primer lugar, la publicación en el diario
oficial del informe de la Comisión Presidencial para la Reestructuración
Integral de la Fuerza Armada -el 20 de abril del 2002-, y el mandato de
detención de los comandos Chavín de Huántar a mediados de año, por
la ejecución extrajudicial de por lo menos un miembro del MRTA en el
marco de dicha operación.
El respaldo presidencial y de las altas autoridades del Ejecutivo a los
oficiales y comandos de Chavín de Huántar no tardó. La Fuerza Armada
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
91
en su conjunto, encabezada por el presidente del Comando Conjunto,
general Víctor Bustamante Reátegui, realizó una férrea defensa de los
militares que participaron en dicha operación militar, calificando como
un despropósito el proceso judicial iniciado. Para ello se armó un
escenario apropiado en el Cuartel General del Ejército para honrar la
memoria de los caídos y reconocer a sus familiares sobrevivientes. Un
típico pronunciamiento militar bajo un formato de ceremonia de
conmemoración a los comandos caídos.
Pero las reacciones no sólo provinieron de los institutos armados, o de
los uniformados en retiro. El Partido Aprista Peruano y Unidad Nacional
reaccionaron prontamente a través de sus congresistas, presentando
tres proyectos de ley, dos de los cuales plantearon conceder amnistía a
los militares que participaron en la Operación Chavín de Huantar18.
Añadido a ello, el Congreso de la República solicitó la presencia del
presidente de la Corte Suprema a fin de que fundamentara los motivos
de la detención provisional de los comandos, hecho por demás insólito.
Planteada la contienda de competencia respectiva la Sala Penal
Transitoria de la Corte Suprema resolvió a favor del fuero militar para
que este se haga cargo de la investigación por homicidio calificado,
iniciada a quince comandos de la operación «Chavín de Huántar», por el
presunto asesinato extrajudicial, en abril de 1997, de tres miembros
del MRTA que participaron en la toma de rehenes en la residencia del
embajador japonés19.
18 Tal es el caso del proyecto 2861 presentado por Unidad Nacional y 2865 presentado
por la Célula Parlamentaria Aprista. Mención especial merece el proyecto de ley
número 2877 planteado por un grupo multipartidario encabezado por el congresista
Antero Flores Aráoz, con el fin de ampliar los alcances del artículo 1 de la Ley número
26479, más conocida como Ley de Amnistía a fin de amnistiar a los militares en
cuestión.19 Los argumentos esgrimidos por la Sala se centraron en que el MRTA es un grupo
beligerante y sus integrantes no pueden ser considerados civiles. Por ello, los
pretendidos agraviados actuaron como un grupo armado integrante de la organización
terrorista «Túpac Amaru», calificada como tal por la Comisión de Derechos Humanos
de las Naciones Unidas, de allí que resulta impropio considerarlos como elementos
civiles. Otro argumento para pasar el caso al fuero militar, subraya la resolución, es
que el operativo y los asesinatos ocurridos al término del mismo ocurrieron en zona
declarada en emergencia, por lo que de acuerdo con la Ley 24150 los miembros de
la Fuerza Armada que cometan un delito están sujetos al fuero privativo militar.
92
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
Ronald Gamarra Herrera, procurador ad hoc sostiene que con este fallo
la Sala Penal Transitoria de la Corte Suprema perdió la oportunidad para
establecer los límites de la justicia militar respecto de los delitos
comunes cometidos por militares.
En el 2003 el presidente ha reiterado en varias ocasiones el pedido
expreso al Congreso de la República para otorgar facultades a la Fuerza
Armada para su participación en la lucha contra el contrabando, y ha
puesto en relieve la denominación de éstas como «socios estratégicos
del gobierno en la lucha contra la pobreza». La Fuerza Armada captó
muy bien la voluntad del Ejecutivo y se alineó rápidamente20.
A pesar de ello, el presidente ha reiterado en distintas ocasiones el
apoyo gubernamental a la reforma en curso, por ello es deseable que
dicha voluntad política se traduzca en acciones concretas más que en
simples declaraciones.
En forma paralela, el presidente incurre innecesariamente en gestos
políticos contraproducentes para afirmar la conducción civil
democrática, cuando se exhibe en sus giras a provincias vistiendo la
casaca de aviador de la Fuerza Aérea, situación que rememora al hoy
prófugo Alberto Fujimori ¿Cómo lee este mensaje el pueblo peruano?
¿En qué medida los pequeños avances en la tarea de construcción de la
institucionalidad de la Fuerza Armada se debilitan ante hechos
aparentemente anecdóticos como éste?
Un tema adicional que debería explicarse es el papel que desempeña el
general FAP Luis Arias Graziani, asesor presidencial en asuntos de
seguridad y defensa, que acompaña la gestión presidencial desde su
inicio. Arias Graziani formó parte de la comisión presidencial que elaboró
las recomendaciones para la reforma estructural de la Fuerza Armada.
Asimismo es miembro de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación
¿Qué responsabilidad política le toca a este asesor, jefe del gabinete de
asesores del Presidente Toledo?
20 Una revisión de la página web del Ministerio de Defensa, bajo el primer ícono de
misión y finalidades de la Fuerza Armada, resalta dicho alineamiento con los objetivos
del presente régimen, por lo menos en el discurso.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
93
En resumen, se plantea que a falta de un proyecto político para conducir
la reforma del Sector Defensa a fondo, el presidente ha asumido una
actitud pragmática en las relaciones con la Fuerza Armada. El desenlace
del debate sobre la integración de la justicia militar al sistema de
administración de justicia común, así como el grado de implementación
de las recomendaciones de la Comisión de la Verdad y Reconciliación
sobre reformas institucionales de la Fuerza Armada, serán indicadores
de cómo evolucionarán los términos de dicha relación.
Gabinete ministerial
En relación al papel del gabinete ministerial en temas de defensa, debe
señalarse que dicho gabinete no existe como espacio de discusión de la
política de defensa del Ejecutivo, salvo en temas que traslucen la
utilización de la Fuerza Armada en problemas caracterizados como
nacionales (colaboración en la lucha contra el contrabando, contención
de protestas sociales). Tal es el caso del respaldo del gabinete para la
incorporación de la Fuerza Armada en la ley de lucha contra el
contrabando. Otra materia para examinar es la propuesta respaldada
por algunos sectores del Ejecutivo para restablecer la instrucción pre-
militar obligatoria en la enseñanza secundaria, con lo cual no
concordamos.
b) Ministerio de Defensa
Si bien es cierto que el Ministerio de Defensa se creó en 1987 durante
el gobierno de Alan García, no funcionó como el órgano rector de la
política de defensa de la autoridad civil desde su creación. Es recién en
julio del 2001, ya en el gobierno del presidente Alejandro Toledo que se
nombra por primera vez un ministro de defensa civil.
El reto actual consiste en recrear una nueva estructura y organización
adecuada para un nuevo Ministerio de Defensa, orientado a viabilizar
las atribuciones del ministro como cabeza de la cadena de mando del
Sector.
Al respecto Felipe Agüero sostiene, que para una adecuada concepción
de la transferencia de poder y la potenciación de un Ministerio de Defensa
se requiere la definición clara de sus prerrogativas, su autoridad y la
94
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
capacidad para que funcione como una agencia centralizadora de
viceministerios civiles. Según Agüero, ello se expresa en la construcción
de los canales orgánicos para la conducción civil sobre el mando militar21.
Los viceministerios expresan dichos canales orgánicos para afirmar la
conducción civil sobre el mando militar, que se traduce en la toma de
decisiones sobre el sector y la supervisión de la ejecución de las mismas.
Complementariamente sirven como instrumentos de modernización de
la Fuerza Armada.
Luego de seis meses de publicada la Ley del Ministerio de Defensa, Ley
27860 en noviembre del 2002 y casi tres meses de publicado el
reglamento respectivo en febrero del 2003, se nombraron a los dos
nuevos viceministros de Defensa. El Viceministerio de Asuntos
Administrativos y Económicos recayó en el abogado Luis Alberto Otárola
Peñaranda, y el Viceministerio de Asuntos Logísticos y Personal en el
Mayor General FAP (r) Juan Morante Bardelli. Asimismo, en el cargo de
Director General de Política y Estrategia se nombró a Enrique Obando
Arbulú.
Al respecto, consideramos que lo ideal hubiera sido el nombramiento
de dos civiles en los cargos de viceministros para instaurar desde un
inicio el principio de la autoridad civil. De este modo se hubiera facilitado
un proceso de transferencia real de poder de los mandos militares a las
autoridades civiles.
Resulta también de importancia el nombramiento del nuevo director de
política y estrategia en la medida que esta dirección ha sido concebida
como el «cerebro del Ministerio, como el elemento planificador» en
palabras de un alto asesor del ministro de Defensa.
Un tema adicional y que también es clave en la modernización del sector
es la forma en que el Ministerio se organice internamente para rendir
cuentas sobre la gestión. Cabe preguntarse en qué medida se está
articulando un aparato organizacional y administrativo, que facilite dicho
proceso.
21 Agüero, Felipe. Transición democrática y Fuerzas Armadas. Una gran oportunidad.
En: Ideele N° 146, abril - mayo del 2002, p 65.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
95
Ministro de Defensa
El rol central del ministro de Defensa es la formulación, dirección y
supervisión de la política de la defensa nacional en el campo militar.
Como representante del poder político el ministro de Defensa es
responsable jurídica y políticamente ante el Poder Judicial, ante el
Parlamento y la ciudadanía. Al mismo tiempo debe dar espacio para el
propio proceso de adecuación de los institutos militares a los términos
de la reforma en curso. En este sentido, no se puede imponer formas
aceleradas de integración político - militar. Un ejemplo de ello fue el
proceso de unificación de las tres policías en una, durante el gobierno
de Alan García, que encontró muchas resistencias y tropiezos.
Los roles del ministro de Defensa
En el marco de un proceso de transferencia de poder de los militares a
las autoridades civiles, el ministro del Sector desempeña un papel
estratégico. Dado el tipo de complejas relaciones políticas,
administrativas y humanas que tiene que conducir y liderar, además de
cumplir con los roles propios de todo responsable político y
administrativo de cualquier sector del Estado, debe ejecutar, en palabras
del experto Narcís Serra, una serie de roles propios del Sector. A
continuación se presentará en forma breve dichos escenarios.
• El ministro como árbitro entre las distintas armas
El ministro de defensa debe fungir como árbitro entre los institutos
armados respecto de la asignación de las partidas presupuestarias o en
los distintos enfoques de una doctrina de acción conjunta. De este modo
actúa atenuando los celos institucionales de las diferentes armas.
Un caso que se acomoda a la situación antes indicada es la reacción de
ciertos sectores de oficiales en retiro de la Fuerza Aérea, quienes frente a la
reciente autorización ministerial para la adquisición de dos fragatas Lupo
por un monto de US $ treinta millones, abogan en los medios de
comunicación por la necesidad de atender los requerimientos de la Fuerza
Aérea.
96
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
• El ministro como nexo del Poder Ejecutivo con el Poder Legislativo
Al ministro le compete abrir un canal orgánico con el Congreso, y en
particular con la Comisión de Defensa, Orden Interno e Inteligencia. De
esta manera se establece una relación permanente y fluida, que no se
reduzca a lo que ha venido ocurriendo a lo largo del 2002 y el primer
trimestre del 2003: Sucesivas presentaciones del mismo ante la Comisión
de Defensa para descargar sobre temas aludidos por dicha Comisión, que
no abordan temas sustanciales de la reforma militar en curso.
• El ministro como nexo con el mundo exterior
Al respecto, se ha avanzado significativamente a partir de una política de
multilateralismo y de promoción de medidas de confianza mutua con los
países vecinos. En dicho marco se encuentran una serie de conferencias
conjuntas entre ministros de Defensa y Relaciones Exteriores en el marco de
la Organización de Estados Americanos, a las cuales el ministro del Sector
asistió a lo largo del 2002 y 2003. Paralelamente se ha venido ejecutando
una política de medidas de confianza mutua en las relaciones bilaterales con
los países vecinos de Ecuador, Colombia, Brasil, Bolivia y Chile.
• El ministro como nexo del Sector Defensa con la sociedad civil
En este nivel resulta indispensable el acercamiento y difusión de la
política ministerial a la sociedad civil. Una alianza fundamental para ello
es el acercamiento con la prensa y el mantenimiento de relaciones con
organizaciones especializadas de la sociedad civil. En el marco de este
rol la máxima autoridad política del sector tiene que demostrar una
actitud abierta y de rendición de cuentas sobre la labor realizada. En
este sentido, las entrevistas concedidas a los medios de comunicación,
las participaciones en foros académicos etc. constituyen excelentes
vehículos comunicacionales.
c) Poder Legislativo
Rol del Congreso de la República
El control congresal sobre el Sector Defensa y la Fuerza Armada, debe
ser entendido en un contexto amplio de control democrático, en la medida
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
97
que el Congreso tiene el rol de resguardar la dimensión democrática del
control político sobre ésta. Este rol se hace ostensible en procesos de
transición democrática y está orientado a institucionalizar la rendición
de cuentas del Poder Ejecutivo. De esta manera se examina la
responsabilidad política del Gobierno. Asimismo, el Congreso tiene la
responsabilidad de balancear las necesidades de seguridad y defensa
con las otras necesidades del Estado.
En las democracias consolidadas, el Congreso tiene la última palabra en
política de seguridad, tal como la aprobación de leyes de seguridad y
defensa nacionales, ratificación de altos mandos militares, desarrollo
de investigaciones y aprobación del presupuesto de defensa. Según el
Centro de Ginebra para el Control Democrático de la Fuerza Armada
(DCAF), el soporte institucional y normativo del control parlamentario
se encuentra bien establecido en la mayoría de los países en transición,
sin embargo, debe asegurarse que estas estructuras legales funcionen
y ello es mucho más complicado.
Queda también evidente, que el factor más importante para desarrollar
una fiscalización parlamentaria es la voluntad política. Ni aún contando
con la mayor amplitud de prerrogativas constitucionales, ni con los
recursos humanos ni financieros adecuados se puede reemplazar la
voluntad política de fiscalización. La experiencia comparada muestra
que los congresistas no se interesan en escrutar la política de seguridad
y defensa: En tiempos de paz, no rinde dividendos políticos.
El problema básico de las comisiones de seguridad y defensa es que la
información con la que trabajan es proporcionada por el Gobierno y la
Fuerza Armada, cuando estas son las instituciones sobre las cuales se
tiene que ejercer fiscalización. Esto crea relaciones de dependencia
asimétricas entre el Congreso, el Gobierno y la Fuerza Armada, la que se
agrava por la naturaleza cerrada del sector debido a la cultura del secreto
que ha imperado y todavía subsiste en el Sector. En este sentido,
congresos eficaces hacen uso de los aportes de organizaciones no
gubernamentales, solicitan informes de investigación a centros de
investigación e invitan a expertos civiles a audiencias en la materia22.
22 Born, Hans. Learning from best practices of parliamentary oversight of the security
sector. Geneva, Centre for the democratic control of armed forces (DCAF). Working
paper series - N° 4, Geneve, April 2002. (www.dcaf.ch).
98
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
Atribuciones del Congreso en materia de seguridad y defensa
en el proyecto de reforma constitucional
Son cuatro las facultades atribuidas al Congreso de la República en
materia de seguridad y defensa en el proyecto de reforma constitucional:
Artículo 153°. Corresponde al Senado:
Ratificar los ascensos de los oficiales generales y almirantes de la Fuerza
Armadas y la Policía Nacional (inciso 1°).
Conocer de los regímenes de excepción declarados por el presidente de
la República, así como aprobar su prórroga (inciso 5°).
Evaluar la política exterior del Estado a partir del informe que al respecto
presentará anualmente el Poder Ejecutivo (inciso 8°); y
Evaluar la política de defensa nacional a partir del informe que al respecto
presentará anualmente el Poder Ejecutivo (inciso 9°).
Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno e Inteligencia:
Criterios de especialización
Conforme señala el artículo 34° del T.U.O del Reglamento del Congreso
de la República, esta comisión es un grupo especializado de trabajo
cuyas funciones comprende la fiscalización y seguimiento de las
actividades que, en materia de seguridad nacional dispone el Estado en
los frentes externo e interno, a través de los sectores Defensa, Interior
y Presidencia del Consejo de Ministros (Inteligencia). De igual modo, le
compete el estudio y dictamen de proyectos de Ley, así como la
absolución de consultas en los asuntos relacionados a los temas de su
competencia.
En el Congreso argentino, la Comisión de Defensa Nacional es
competente para dictaminar sobre la organización, armamento y
disciplina de la Fuerza Armadas de la nación y sus servicios auxiliares y
afines, las cuestiones relacionadas con las misiones que a estas fuerzas
corresponden y las referidas a recompensas, honores y todo otro asunto
vinculado al ramo de defensa nacional. Esta comisión se compone de
quince senadores (artículo 67°).
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
99
Estructura de la Comisión
La Comisión está compuesta por nueve miembros ordinarios y dos
accesitarios. El presidente de la Comisión es miembro del partido de
gobierno (Perú Posible). El vicepresidente es miembro de Unidad
Nacional. Les acompañan tres congresistas de Perú Posible, dos del
Partido Aprista Peruano, uno de la Unión Parlamentaria Democrática y
otro del Frente Independiente Moralizador. Del total de los miembros
ordinarios y accesitarios dos son mujeres23.
Producción legislativa de la Comisión de Defensa
Según información presentada en la página WEB del Congreso de la
República, la Comisión de Defensa, Orden Interno e Inteligencia presentó
en el periodo comprendido, entre el 27 de julio del 2001 y el 31 de
marzo del 2003, un total de 249 proyectos legislativos de los cuales
43 de ellos (17.3%) corresponden a materias de defensa nacional, dos
corresponden a materias relacionadas con el servicio de inteligencia
(0.8%), y los 206 proyectos restantes versan sobre materias de orden
interno (83%). Como se aprecia, de estas cifras la Comisión viene
otorgando mucha mayor prioridad al tratamiento de materias que
guardan relación con el orden interno, que a materias sobre defensa
nacional.
Del total de proyectos presentados entre el 27 de julio del 2001 hasta
el 31 de marzo del 2003, sólo se han llegado a promulgar y publicar
dos leyes sustanciales vinculadas a temas de defensa nacional y reforma
militar. Existen otras leyes logradas, pero se refieren a asuntos de menor
trascendencia. Las leyes sustanciales a las que nos referimos son:
• Ley de requisitos para la autorización y consentimiento para el
ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la República, ley
número 27856.
23 La relación nominal de la Comisión de Defensa, Orden Interno e Inteligencia para
el periodo comprendido entre el 27 de julio del 2002 y el 26 de julio del 2003 es la
siguiente: Gilberto Díaz Peralta, presidente; Rafael Aíta Campodónico, vicepresidente;
Celina Palomino Sulca, secretaria; Marciano Rengifo Ruiz, Henry Pease García, Luis
Gonzáles Posada, Gonzalo Jiménez Dioses, Luis Ibérico Núñez, Juan Valdivia Romero.
Accesitarios: Luis Guerrero Figueroa y Mercedes Cabanillas.
100
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
• Ley del Ministerio de Defensa, ley número 27860. Esta ley se
impulsó con mucha energía desde el Poder Ejecutivo al amparo de
la propuesta integral de la comisión oficial para la reestructuración
de la Fuerza Armada, que fuera una iniciativa del propio Poder
Ejecutivo.
Cabe destacar que el proyecto de ley del Ministerio de Defensa N° 2855
elaborada por el Ejecutivo presentaba una propuesta mucho más
articulada e integrada a diferencia del texto que finalmente se aprobó.
Aquí se puede percibir claramente en qué medida el dictamen elaborado
por la Comisión de Defensa «desvirtuó» algunos aspectos que le daban
organicidad al proyecto original.
Si se compara la agenda legislativa 2002 - 2003 aprobada por el pleno
el 4 de setiembre del 2002, bajo el acápite reforma de la Fuerza Armada
y policía encontramos que sólo dos de las doce leyes contenidas en
dicha agenda han sido publicadas: a) Ley de requisitos para la
autorización y consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en
el territorio de la República, ley número 27856 y b) Ley del Ministerio
de Defensa, ley número 2786024.
En justicia a los avances aparentemente lentos de la Comisión debe
tomarse en cuenta que la experiencia comparada señala que el proceso
de construcción de consensos en materias como defensa en el Congreso
es lento. En el caso del Congreso argentino, le tomó quince años
sancionar los instrumentos legales para la reestructuración de la Fuerza
Armada. Recién al final del gobierno de Alfonsín, se pudo abordar la
sanción de la Ley de Defensa Nacional para encuadrar el accionar de la
Fuerza Armada y establecer el principio de la supremacía de la conducción
24 Prioridades sobre leyes de seguridad, defensa y Fuerza Armada acordadas por el
pleno del Congreso de la República: a) Política 9 del Acuerdo Nacional: Política de
seguridad nacional: Ley orgánica del Ministerio de Defensa, Ley de Seguridad Nacional,
Ley de estados de excepción.
b) Política 25 del Acuerdo Nacional: Cautela de la institucionalidad de la Fuerza
Armada y su servicio a la democracia: Ley orgánica de Justicia Militar, Código de
Justicia Militar, Ley de movilización nacional, Ley de intervención de la FA fuera del
régimen de excepción, Ley de reincorporación de los oficiales cesados irregularmente,
Ley de ingreso de tropas extranjeras al territorio nacional, Ley del sistema de defensa
nacional, Modernización de las fuerzas policiales, Ley de haberes de la Fuerza Armada.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
101
política institucional. Se necesitó una década para obtener el nuevo marco
legal de la defensa y quince años para ajustar cuentas con la autonomía
militar25.
Estándares democráticos sobre control parlamentario del
Sector Defensa
Luego de examinar los estándares democráticos de control parlamentario
con los cuales trabajan comisiones de defensa en otras regiones,
consideramos que es necesario tomar en cuenta los siguientes aspectos:
• La presidencia de la Comisión de Defensa es asumida por un
congresista con conocimiento y experiencia en los temas de
defensa nacional.
• La Comisión de Defensa asume el control y fiscalización de la
aprobación y ejecución del presupuesto público del Sector Defensa.
• La Comisión de Defensa asume una coordinación constante y
sostenida con otras comisiones relevantes para el Sector Defensa,
tales como la comisión de presupuesto, relaciones exteriores,
derechos humanos, etc.
• La Comisión de Defensa participa de asambleas parlamentarias
internacionales en materias de su competencia, a fin de facilitar el
intercambio de experiencias con parlamentarios de otros países.
• La Comisión de Defensa requiere y cuenta con la colaboración de
expertos de la academia, centros de investigación y organizaciones
no gubernamentales fuera del gobierno, que trabajan en temas de
seguridad y defensa.
• La Comisión de Defensa cuenta con un cuerpo de asesores de
carácter permanente, el cual goza de una línea de carrera. Asimismo,
los asesores parlamentarios son reconocidos como expertos en
la materia.
• La Comisión de Defensa cuenta con la infraestructura, recursos
humanos y financieros y un sistema documental apropiado para
el ejercicio de sus labores.
25 Serra, Narcís. El estado: Papel de la Fuerza Armada y de seguridad. Notas sobre
su control democrático, en Bases para un Control Civil Democrático de la Fuerza
Armada en el Perú. Serie Democracia y Fuerza Armada. IDL. Lima. 2003.
102
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
d) Poder Judicial
El control judicial sobre el ámbito de la justicia militar es uno de los
temas más difíciles de abordar desde una agenda de reforma militar. En
muchos países de la región, los tribunales militares han gozado de un
espacio político y social sobredimensionado y nocivo para la democracia,
sobre todo en lo que se refiere al encubrimiento de graves violaciones a
los derechos humanos.
La experiencia comparada ilustra que el poder político en la región no
tiene interés en abordar la reforma de prerrogativas militares de la
magnitud de la justicia militar. Por ello las organizaciones no
gubernamentales juegan un papel primordial para empujar la reforma
de este ámbito del poder militar.
En el actual momento de la transición en el Perú, la justicia militar aún
constituye un poder castrense enquistado. Si bien es cierto se ha
comenzado a desarticular algunos aspectos, como es el caso de la
eliminación de la competencia del fuero militar para juzgar civiles en
aplicación de sentencias del Tribunal Constitucional emitidas a finales
del 2001 y en enero del 2003.
Para Narcís Serra, la reforma de la justicia militar constituye uno de las
tareas de mayor trascendencia para desmontar los privilegios militares.
«La defensa de los derechos humanos exige enfrentarse a la reforma de
la justicia militar, dejando sentada su subordinación a la justicia única
si quieren evitarse situaciones de impunidad. Argumenta que si el
ejecutivo ordena misiones de carácter interno a la Fuerzas Armada, deje
claro que se realizan con sumisión a la justicia civil26.
El proyecto de reforma constitucional sobre justicia militar
En primer lugar hay que destacar que el proyecto del texto de reforma
constitucional elimina el artículo 139° inciso 1° de la Constitución
Política de 1993 que contempla la jurisdicción militar y arbitral. En
segundo lugar, presenta el artículo 227° que incorpora a la justicia
militar, en calidad de una justicia especializada, que sea parte del Poder
Judicial, que no tenga ninguna competencia para juzgar civiles y que
funcione bajo el principio de la unidad jurisdiccional. Ello sin duda alguna
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
103
comprende una reforma de la estructura orgánica y del marco normativo
que la regula.
Artículo 227°. Los miembros de la Fuerza Armada en
actividad que cometan delitos estrictamente castrenses
están bajo la competencia de los jueces militares, que
constituyen órganos especializados del Poder Judicial, de
conformidad con la ley. El ámbito de sus atribuciones no se
extiende, en ningún caso, a los civiles. Corresponde a la Corte
Suprema de Justicia revisar las resoluciones dictadas por
los jueces militares.
Queda claro que la principal responsabilidad sobre la fórmula final
adoptada recae sobre el Congreso, y, hasta fines del año pasado, se
contaba con esta propuesta concreta para integrar la justicia militar al
Poder Judicial, la cual debía ser ratificada y aceptada en referéndum. Sin
embargo, recientemente desde la presidencia de la Comisión de Justicia
se viene argumentando, que el Consejo Supremo de Justicia Militar no
debe eliminarse, sino que más bien debe delimitarse su jurisdicción. Se
sostiene al respecto que se trata de una institución necesaria para
prevenir y reprimir los delitos y faltas cometidos por militares y policías
en el ejercicio de su función. En este sentido, la Comisión de Justicia
actualmente se encuentra elaborando un anteproyecto del nuevo Código
de Justicia Militar, para delimitar el ámbito de aplicación de la justicia
militar en concordancia con el principio constitucional de la unidad y
exclusividad de la función jurisdiccional. Asimismo, dicha comisión viene
analizando el proyecto de ley del Consejo Supremo de Justicia Militar,
teniendo en cuenta criterios rectores que permitan establecer cuáles
son los delitos militares; entre estos criterios están: Que la infracción
del tipo afecte bienes jurídicos castrenses o militares; que no resulten
agraviados civiles y que sólo se comprenda a los militares en actividad27.
La propuesta del Poder Judicial
La Sala Plena de la Corte Suprema ha acordado proponer que se incluya
en el texto de la reforma constitucional, que los miembros de la Fuerza
26 Información tomada de la página WEB del Congreso de la República, 30 de abril
del 2003.
104
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
Armada en actividad que cometan delitos estrictamente castrenses, estén
bajo la competencia de jueces especializados del Poder Judicial. El
proyecto remitido al Congreso señala que el ámbito de atribuciones del
fuero militar no se extenderá, en ningún caso, a los civiles.
La posición de la Asociación de Jueces por la Democracia
Para la Asociación de Jueces por la Democracia, la reciente experiencia
histórica pasada ha llevado a proponer la desaparición de la justicia
militar para integrarla al sistema ordinario de justicia. Sin embargo, si
bien es cierto que es importante mantener la independencia y fortaleza
del Poder Judicial, la justicia militar tiene una lógica distinta a la de la
justicia penal, por lo que su incorporación debe ser mejor estudiada y
regulada28.
De este modo se argumenta que mientras la justicia militar sigue una
lógica propiamente disciplinaria, la segunda se caracteriza por buscar
un control social preventivo general, por lo que no son compatibles.
Asimismo, se señaló que si bien era importante resaltar la necesidad de
que cualquier tipo de delito recogido en el Código Penal debía ser
procesado por la justicia ordinaria, existían ciertas acciones que no
podían ser juzgadas debidamente en este fuero ya que correspondían a
materias propiamente militares, como la insubordinación al superior o
la deserción. En virtud a dicho debate presentaron la siguiente fórmula.
Artículo 224. Jurisdicción en materia militar
Los miembros de la Fuerza Armada en actividad que cometan
delitos contemplados en el Código Penal están bajo
competencia de la justicia ordinaria, aún cuando se hayan
cometido en recinto militar.
27 Tomado del Boletín Institucional de la Asociación de Jueces para la Justicia y la
Democracia. Año 1, N° 2, abril del 2003.28 Política novena del Acuerdo Nacional. Nos comprometemos a mantener una política
de seguridad nacional que garantice la independencia, soberanía, integridad territorial
y la salvaguarda de los intereses nacionales. Consideramos que ésta es una tarea
que involucra a la sociedad en su conjunto, a los organismos de conducción del
Estado, en especial a las Fuerzas Armadas, en el marco de la Constitución y las leyes.
En tal sentido, nos comprometemos a prevenir y afrontar cualquier amenaza externa
o interna que ponga en peligro la paz social, la seguridad integral y el bienestar
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
105
La posición del Consejo Nacional de la Magistratura
El presidente del Consejo Nacional de la Magistratura coincide con la
eliminación del Consejo Supremo de Justicia Militar y con la instalación
de una instancia civil especializada que juzgue a los uniformados. Por
ello, la nueva instancia especializada deberá estar supeditada al control
directo del Consejo Nacional de la Magistratura. De esta forma se
contaría con un Poder Judicial más orgánico.
La posición del Consejo Supremo de Justicia Militar
La presidencia del Consejo Supremo de Justicia Militar ha expresado su
desacuerdo con las propuestas de incorporación de la justicia militar al
sistema ordinario de administración de justicia. El argumento esgrimido
es que la justicia militar y la civil cumplen roles completamente distintos.
La finalidad de la justicia militar es mantener la moralidad, el orden y la
disciplina dentro la Fuerza Armada y la Policía Nacional, reprimiendo su
quebrantamiento, en los casos previstos por la Ley, y ello no es objetivo
del Poder Judicial. Se presenta la argumentación en términos de una
dualidad de lógicas de carácter distinto, que no podría eliminarse.
Nuestra posición
La justicia castrense debería convertirse en un ámbito especializado
que forme parte del sistema judicial peruano y así independizarla del
Poder Ejecutivo. De este modo se incide en la existencia de juzgados y
salas especializadas dentro del Poder Judicial, las cuales estarían
destinadas a resolver los casos en los que se impute la comisión de
general. Con este objetivo el Estado: a) fomentará la participación activa de toda la
sociedad en su conjunto, en el logro de objetivos de la política de seguridad nacional;
b) garantizará la plena operatividad de las Fuerzas Armadas orientadas a la disuasión,
defensa y prevención de conflictos, así como al mantenimiento de la paz; c) impulsará
la enseñanza de los conceptos básicos de la seguridad nacional en todos los niveles
del sistema educativo nacional; d) fomentará la participación activa en la protección
de la Antártica, el medio ambiente, el desarrollo de la amazonía y la integración
nacional; y, e) mantendrá una estrecha coordinación entre el sistema de defensa
nacional y la política exterior para la definición y defensa de los intereses permanentes
del Estado.
106
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
delitos de función a militares en actividad. El ámbito de acción de estas
salas y juzgados de la judicatura ordinaria, especializadas en lo militar
se limita a militares en situación de actividad, no cabe la posibilidad de
juzgamiento a civiles.
Advertimos que ello no guarda coherencia con la actual ubicación del
Consejo Supremo de Justicia Militar en la ley orgánica del Ministerio de
Defensa, Ley número 27860, bajo cuya primera disposición
complementaria y transitoria se señala que a partir del 1° de enero del
2003, el Consejo Supremo de Justicia Militar se incorpora como unidad
ejecutora al Ministerio de Defensa.
IV. Avances del nuevo marco normativo para una
conducción democrática de la Fuerza Armada
a) Dimensión regional
El papel que juega la dimensión internacional y regional en el debate
sobre el control democrático de la Fuerza Armada debe tomarse en
cuenta. Los organismos internacionales de la región han ido elaborando
consensos mínimos, y desde la sociedad civil se están articulando redes
internacionales a niveles intergubernamentales ¿Qué papel guardan
estas diferentes instancias para el caso materia de examen?
La Carta Democrática Interamericana de la Organización de Estados
Americanos, aprobada y celebrada el 11 de septiembre del 2001,
establece en su artículo cuarto una mención expresa al principio de «la
subordinación constitucional de todas las instituciones del Estado a la
autoridad civil legalmente constituida y el respeto al Estado de derecho
de todas las entidades y sectores de la sociedad son igualmente
fundamentales para la democracia».
Lamentablemente, dicha Carta no recogió el texto del proyecto que
reconocía con toda claridad que «la subordinación constitucional de la
Fuerza Armada y de seguridad a las autoridades civiles legalmente
constituidas es fundamental para la democracia».
Posteriormente, en junio del 2002 se suscribió la Carta Andina para la
Paz y la Seguridad, instrumento de integración regional en materia de
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
107
defensa, que establece principios de una política comunitaria de
seguridad basada en la cooperación, reducción de gastos de defensa,
solución pacífica de controversias y declaratoria de zona de paz.
Actualmente, se cuenta con un texto base para adoptar una Declaración
sobre Seguridad en el marco de la Conferencia Especial de Seguridad de
la OEA, que se llevará a cabo en octubre próximo en México. Dicho
texto incluye textualmente en su artículo quinto el principio de la
subordinación de las instituciones del Estado a la autoridad legalmente
constituida como un valor fundamental que contribuye a la estabilidad
y la seguridad en el hemisferio. Si bien es cierto no se hace una mención
explícita a la Fuerza Armada, este texto constituiría un claro avance en
la afirmación de una conducción civil democrática sobre los institutos
militares.
Ya en el espacio de acuerdos bilaterales tenemos el caso de la Comisión
Binacional Peruano Ecuatoriana sobre medidas de confianza mutua y de
seguridad, que se conformó a raíz de la Declaración Conjunta de los
presidentes del Ecuador y Perú en octubre del 2001, con la finalidad de
considerar acuerdos que permitan una reducción sustantiva y gradual
de efectivos, armamentos y unidades existentes en la zona de frontera,
así como establecer una zona de confianza mutua a lo largo de la línea
de frontera común y adoptar un sistema de homologación de los gastos
militares.
Cabe también destacar el papel de redes transnacionales de la sociedad
civil que se están articulando en la región, tal es el caso de la Red de
Seguridad de América Latina (RESDAL) creada en el 2001, para
promover la colaboración entre instituciones e individuos dedicados al
tema, la organización de visitas de asistencia a diversos países, el debate
y la investigación sobre las relaciones cívico – militares, etc.
b) Dimensión nacional
La propuesta del texto de reforma constitucional sobre defensa y Fuerza
Armada
La necesidad política de contar con un texto constitucional reformado
en el marco de la transición, demandó al Congreso de la República la
108
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
elaboración de un texto consensuado, al cual se arribó a fines del año
pasado. A inicios del presente año se inició el proceso de debate para su
aprobación por el pleno del Congreso. Lamentablemente, por razones
de índole política, el proceso de reforma se ha estancado.
El texto del proyecto de reforma constitucional contiene algunas
innovaciones importantes sobre temas vinculados a la institucionalidad
sobre defensa y Fuerza Armada. A continuación comentamos algunas
de esas innovaciones.
• Incorpora el reconocimiento del derecho al voto para los
miembros de la Fuerza Armada y de la Policía Nacional,
otorgándoles el ejercicio parcial de la ciudadanía, pues se deja de
lado la posibilidad de que puedan ser candidatos mientras se
encuentren en servicio activo. Con ello, se busca reafirmar el
principio de igualdad de derechos que establece la Constitución
(artículo 46° del proyecto).
• Se propone restituir al Congreso y específicamente al Senado la
atribución para ratificar los ascensos de los oficiales generales y
almirantes de la Fuerzas Armada y la Policía Nacional, que,
conforme a la Constitución vigente, corresponde exclusivamente
al presidente de la República (artículo 153° inciso 1 del proyecto).
• En forma innovadora se establece como atribución del Senado, la
facultad para evaluar la política de defensa nacional a partir del
informe que al respecto presentará anualmente el Poder Ejecutivo
(artículo 153° inciso 9). Esta fórmula facilitaría la labor de control
legislativo sobre el ejecutivo y la rendición de cuentas del ministro
de Defensa.
• Se reafirma que corresponde al Senado conocer de los regímenes
de excepción declarados por el presidente de la República, así
como aprobar su prórroga (artículo 153° inciso 5 del proyecto).
• En relación con la definición de la integración de la justicia militar
al sistema de administración de justicia nacional, se propone que
los miembros de la Fuerza Armada en actividad que cometan
delitos estrictamente castrenses, estén bajo la competencia de
jueces especializados del Poder Judicial, cuyo ámbito de
atribuciones no se extenderá a los civiles. Asimismo, que
corresponde a la Corte Suprema de Justicia revisar las resoluciones
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
109
dictadas por dichos jueces, en los casos que establezca la ley
(artículo 227° del proyecto).
• El capítulo XIV, denominado de la defensa nacional reafirma el
carácter permanente de la política de defensa nacional, y obvia
acertadamente la mención al sistema de defensa nacional como
medio para garantizar la seguridad nacional.
• En relación al crucial tema del rol de la Fuerza Armada, abordado en
el artículo 224° del proyecto, resulta claro que las posibilidades de
su control civil democrático supone asignarles un rol o misión
específicos. Un análisis detallado de esta dimensión se desarrolla en
el acápite vinculado a la redefinición de la misión de la Fuerza Armada.
• Finalmente, es necesario destacar que se ha recogido por primera
vez en un proyecto de texto constitucional, el carácter voluntario
del servicio militar, señalándose que se tenderá a la
profesionalización gradual de dicho personal.
El texto del proyecto reseñado ha generado cuestionamientos reiterados
desde las asociaciones de oficiales en retiro. Algunas de ellas señalaron
que como nunca antes ningún otro proyecto constitucional presenta
una clara intención de ir disminuyendo las posibilidades existenciales
de las instituciones castrenses.
Ya en el calor del debate del proyecto constitucional
En enero del 2003, tras muchas dificultades para adoptar un consenso
en torno al reconocimiento del derecho al voto para el personal de la
Fuerza Armada y la Policía Nacional (artículo 46º), se decidió postergar
el debate sobre este tema junto con otros hasta el mes de junio. La
postergación del debate de este tema revela el nivel de politización y
sensibilidad que genera, al igual que otros temas, tales como el
reconocimiento del derecho a la verdad como derecho fundamental, el
derecho al asilo y extradición, etc.
Hasta el mes de marzo del 2003, entre los artículos más significativos
que han sido aprobados en el pleno del Congreso se encuentran dos:
• El deber de la Fuerza Armada y de la Policía Nacional de no obedecer
y no subordinarse a un gobierno usurpador (artículo 68°). Este
apartado se integra bajo el reconocimiento del derecho de
110
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
insurgencia del pueblo en defensa del orden violentado y admite,
en consecuencia, la desobediencia a un gobierno usurpador y a
quien asume funciones públicas violando la Constitución y las
leyes.
• La ratificación por el Senado de los ascensos de los oficiales
generales y almirantes de la Fuerza Armada y la Policía Nacional.
Se retoma así la orientación de la Constitución Política de 1979
al respecto.
El marco del Acuerdo Nacional
El Acuerdo Nacional nació como una propuesta que reunió a los partidos
políticos con representación en el Congreso, organizaciones de la
sociedad civil con representación nacional y el Gobierno, para establecer
políticas de Estado sobre temas de interés nacional. A partir de la firma
del Compromiso de Diálogo, el 5 de marzo del 2002, los participantes
del Acuerdo Nacional sesionaron en un foro central de gobernabilidad y
cuatro foros temáticos hasta la suscripción de un documento final el
22 de julio del 2002.
El desenvolvimiento de esta iniciativa no ha sido muy afortunado. A la
fecha, nueve meses después de la suscripción del texto final del Acuerdo,
no es mucho lo avanzado. Recientemente el gobierno ha relanzado el
acuerdo planteado, pues éste no se ha encarnado en la agenda política y
tampoco en la conciencia ciudadana.
Desde el Sector Defensa se alude continuamente a las políticas novena
y decimoquinta del Acuerdo Nacional, las mismas que abordan la política
de seguridad (política novena), y cautela e institucionalidad de la Fuerza
Armada y su servicio a la democracia (política vigésimo quinta)28. Se
afirma que esta última constituye el marco que orienta el actual proceso
de reforma militar.
Haciendo un breve análisis de ambas concluimos que el texto de la
política novena se inclina a identificar seguridad y defensa, cuando se
coloca en primer lugar que la política de seguridad nacional busca
garantizar la independencia, soberanía, integridad territorial y la
salvaguarda de los intereses nacionales. En cambio, el contenido de la
política vigésimo quinta resulta más articulada, pues desarrolla sus
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
111
planteamientos en el campo específico de la defensa y del instrumento
militar de la misma, la Fuerza Armada29.
Ley del Ministerio de Defensa, Ley número 27860
Antecedentes
El informe final de la Comisión para la Reestructuración Integral de la
Fuerza Armada enfatizó que el instrumento institucional para lograr un
control civil de las mismas era la creación de un nuevo Ministerio de
Defensa.
Ello se condice con la experiencia comparada que señala que una efectiva
supremacía civil democrática sobre la Fuerza Armada supone redefinir
el ámbito, finalidades y estructura del Ministerio de Defensa.
Bajo dicha estrategia, el Poder Ejecutivo elaboró el proyecto de ley
número 2855/2001-CR que fuera remitido al Congreso a mediados del
año 2002, el mismo que, lamentablemente, no gozó de la atención por
los partidos políticos ni tuvo la difusión deseada por los medios de
comunicación. Dicho proyecto fue materia de un dictamen de la Comisión
de Defensa y se publicó en el diario oficial El Peruano el 12 de noviembre
del 2002.
29 Política vigésimo quinta del Acuerdo Nacional. Nos comprometemos a optimizar el
servicio que prestan las Fuerzas Armadas para el mantenimiento de la paz y la
integridad territorial, dentro del irrestricto respeto a los preceptos constitucionales,
al ordenamiento legal y a los derechos humanos. Con este objetivo el Estado: (a)
afirmará la institucionalidad, profesionalidad y neutralidad de las Fuerzas Armadas;
(b) garantizará el control democrático de las Fuerzas Armadas; (c) reafirmará su
carácter no deliberante a través de una adecuada relación civil-militar; (d) promoverá
unas Fuerzas Armadas modernas, flexibles, eficientes, eficaces y de accionar conjunto
regidas por valores éticos y morales propios de la democracia; (e) promoverá su
participación en la defensa regional, la seguridad hemisférica y en las misiones de
paz en el marco de la Organización de las Naciones Unidas; (f) proveerá los elementos
materiales necesarios para el cumplimiento de su misión constitucional y el papel
asignado por el Estado; (g) garantizará la aplicación de los mecanismos previstos en
el ordenamiento legal que establecen la transparencia y control en la adquisición y
venta de bienes y servicios; y (h) otorgará a los miembros de las Fuerzas Armadas
el derecho al sufragio.
112
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
La ley significa sin duda alguna un avance en el proceso de reforma
institucional del sector. Bajo este nuevo marco legal el Ministerio de
Defensa ya no puede aparecer como el nexo entre el Poder Ejecutivo y la
Fuerza Armada, fraseo legal que se encuentra en el decreto legislativo
número 434, Ley del Sistema de Defensa Nacional. Sin embargo, una
lectura atenta de sus contenidos y estructura revela algunas
incongruencias respecto del nuevo modelo a implementar. Estas resaltan
si se hace una comparación cuidadosa entre los contenidos del proyecto
de ley orgánica y el texto que se aprobó en el Congreso y que se publicó.
Principales nudos de poder:
Finalidad específica del Ministerio de Defensa diluida
A diferencia del proyecto de ley del Ministerio de Defensa, Nº 2855/
2001-CR que definió la especificidad sectorial para diseñar, coordinar,
planificar, dirigir y ejecutar las labores y actividades de la defensa
nacional en el campo militar a través de los organismos pertinentes
(artículo 3º), la ley 27860 amplía en su artículo 3° la finalidad antes
señalada al introducir que el Ministerio además de lo anterior, diseña,
planifica y coordina la política de defensa nacional en los campos no
militares. Así, se introduce un concepto ambiguo -campos no militares-
que acarreará efectos en la estructura organizativa del Ministerio. Lo
que preocupa es el posible debilitamiento de la conducción política sobre
el conjunto de la defensa, en particular sobre la política militar. Esta
diferencia de campos podría alentar que se asuma que los militares se
encargan de manera exclusiva de los «campos militares», y los civiles -
incluidos el ministro y el viceministro- de los «no militares»30.
Otro aspecto a resaltar en el artículo 3° de la Ley bajo análisis, es la
atribución del Ministerio para formular y difundir la doctrina de seguridad
y defensa nacional y asesorar, planificar y coordinar las acciones que en
esta materia realicen los órganos que integran el Consejo de Defensa
30 Pedraglio, Santiago y otros. Fuerzas Armadas: control civil y relaciones civiles-
militares. A propósito de su reestructuración. Especial
Ideele, 2002, p 87.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
113
Nacional31. Esta formulación revela en qué medida se conciben las amplias
competencias del ministerio.
Atribuciones principales del ministro de Defensa: Avances y
omisiones
El artículo 7º de la Ley enumera dieciséis atribuciones del ministro de
Defensa, pero difumina la atribución central que éste debería desempeñar,
al omitir que es la autoridad política encargada de formular, dirigir,
coordinar y supervisar las políticas y estrategias en materia de defensa
nacional en el campo militar (artículo 7° inciso a del proyecto de ley
2855)32. Al respecto, se encuentran antecedentes legislativos de esta
atribución central en legislaciones de países como Argentina y España
entre otros33.
A contracorriente de la experiencia comparada anterior, el inciso a) del
artículo 7° de la ley 27860 indica que le compete al ministro: a) formular
la política de defensa nacional y someterla a la aprobación del Consejo
de Defensa Nacional aplicándola en lo que corresponde al Ministerio de
Defensa, en el cual dirige y supervisa su ejecución.
Claramente se aprecia cómo el texto difumina la responsabilidad principal
del ministro, y es más, se señala que la política formulada será sometida
31 Texto del artículo 3° de la Ley del Ministerio de Defensa. Artículo 3º. Finalidad del
Ministerio de Defensa. El Ministerio de Defensa es el órgano especializado del Poder
Ejecutivo encargado de formular, ejecutar y supervisar la política de defensa nacional en
el campo militar, así como de diseñar, planificar y coordinar la política de defensa nacional
en los campos no militares. Asimismo, está encargado de formular y difundir la doctrina
de seguridad y defensa nacional y asesorar, planificar y coordinar las acciones que en
esta materia realicen los órganos que integran el Consejo de Defensa Nacional.32 El artículo 7º de la ley 27860, que norma las atribuciones del ministro de Defensa
señala, en su inciso a) que el ministro es responsable de: «Formular la política de
defensa nacional y someterla a la aprobación del Consejo de Defensa Nacional
aplicándola en lo que le corresponda al Ministerio de Defensa, el cual dirige y supervisa
su ejecución...». De esta manera se omite formular la responsabilidad central del
ministro de Defensa como la autoridad política encargada de formular, dirigir, coordinar
y supervisar la política militar como parte de la defensa y la seguridad nacional.33 La Ley de Defensa Nacional, 6/1980 española indica en su artículo 8° inciso a)
Corresponde asimismo al ministro de Defensa: 1. Elaborar, determinar y ejecutar la
política militar.
114
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
a la aprobación del Consejo de Defensa Nacional, debilitando aún más
su autoridad política.
Entre las otras atribuciones reconocidas al ministro destacan como
avances los numerales e) y f). Según el numeral e) al ministro le compete
establecer los objetivos y políticas de la Fuerza Armada en relación con
la defensa y promoción de los derechos humanos y el derecho
internacional humanitario; según el numeral f) le compete: garantizar
la acción conjunta de la Fuerza Armada en el mantenimiento de la
independencia, soberanía e integridad territorial de la República,
asegurando la debida preparación y capacitación, así como la
administración de los recursos presupuestales, de acuerdo a ley.
Atribuciones de los nuevos viceministros
Considerando que la creación de los dos viceministerios constituye un
aspecto central del nuevo modelo organizativo del Ministerio de Defensa,
llama la atención que la formulación de las atribuciones de los
viceministros pierden vigor al omitir señalar que ellos formulan, aplican
y supervisan la política sectorial, por delegación ministerial en el marco
de sus facultades.
Por el contrario, los artículos 8º y 9º de la Ley establecen
respectivamente, que tanto el viceministro de asuntos administrativos
y económicos, como el viceministro de asuntos logísticos y de personal
son los encargados de orientar, ejecutar, supervisar y evaluar, por
encargo y en coordinación con el Ministro, la aplicación de la política
sectorial en ambas dimensiones. De esta forma el texto aprobado lima
el marco de las atribuciones de ambos nuevos funcionarios.
Se enfatiza el papel del Comando Conjunto de la Fuerza Armada, con el
consiguiente debilitamiento del rol del ministro de Defensa. Los artículos
22° y 23° de la Ley regulan el papel y ubicación del Comando Conjunto
en la nueva estructura del Ministerio de Defensa. El artículo 23°
prescribe que el jefe del Comando Conjunto está encargado del
planeamiento, coordinación, preparación y conducción de las
operaciones militares para el cumplimiento de la política de Defensa
Nacional y misiones asignadas de acuerdo a ley.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
115
La idea fundamental es que este no debe cumplir un papel permanente
de intermediario entre la autoridad política y los institutos castrenses.
De ser así, se debilita la autoridad política del ministro. En un modelo
democrático los institutos armados dependen directamente del ministro
y el Comando Conjunto solo debería tener un papel de conducción
funcional con los institutos militares, pero no debería estar ubicado en
la cadena de mando. Tal es el caso de la legislación española.
Un aspecto positivo sobre dicha nueva jefatura es el procedimiento y
plazo de su designación. El mismo artículo 23° establece que el cargo
de jefe del Comando Conjunto es ejercido, a dedicación exclusiva, por un
Oficial General o Almirante designado por el presidente de la República
entre los tres más antiguos de la Fuerza Armada en situación de actividad,
por un periodo no mayor de dos años, con lo cual se minimizan las
posibilidades de control subjetivo de dicha jefatura.
La delimitación y coordinación de competencias entre los órganos de
control es una necesidad, pues bajo el título VI de la Ley denominado
Órganos de Control, se desarrolla un capítulo único sobre inspectoría
general y auditoría interna. Considerando que por primera vez se
introduce en la ley orgánica del Sector Defensa una oficina de auditoría
general, que va a convivir con la oficina de inspectoría general del
Ministerio, es preciso hacer una clara delimitación de las competencias
operativas entre dichos órganos de control y sobre todo del nivel de
coordinación que debe existir en ambas oficinas, lo cual no se precisa
en los artículos 19° y 20° de la ley en cuestión.
La primera disposición complementaria, transitoria y final de la Ley,
ordena la incorporación del Consejo Supremo de Justicia Militar al
Ministerio en calidad de unidad ejecutora. Con ello se busca afirmar la
dependencia administrativa y económica de dicho Consejo al Sector
Defensa.
Teniendo en cuenta la actuación de dicho organismo en la década anterior,
consideramos que éste debería convertirse en un espacio de
administración de carácter disciplinario militar y, por lo tanto, ya no
debería funcionar como un espacio que imparte justicia.
116
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
El Reglamento de organización y funciones del Ministerio de
Defensa DS N° 004-DE/SG del 20 de febrero del 2003
El 20 de febrero del presente año se publicó en el diario oficial el
reglamento aludido. A diferencia de la Ley 27860, que omitió recoger el
artículo 2° del proyecto de dicha ley N° 2855/2001-CR, el reglamento
ha rescatado en su artículo 2° dicho artículo que establece el concepto
de control constitucional bajo el cual se encuentra el Ministerio de
Defensa en el ejercicio de sus funciones y competencias. De este modo,
se remarca la importancia de la rendición de cuentas sobre el sector.
A continuación se desarrolla aquellos aspectos que presentan
incongruencias dentro del nuevo modelo institucional que se busca
afianzar.
a) Nueva función asignada al Ministerio de Defensa
Se agrega una nueva función al Ministerio de Defensa que no tiene
antecedentes en la ley orgánica respectiva. Es el caso del artículo 4°
inciso g) que indica la participación del Ministerio en la preservación
del orden interno.
A pesar de la formulación del inciso en cuestión, que señala que el
Ministerio de Defensa participa, en consonancia con la normativa
constitucional y legal sobre la materia, en la preservación del orden
interno, dicha estipulación es ilegal, en la medida que no guarda un
correlato en la Ley correspondiente. Pero lo delicado al respecto es que
este nuevo inciso podría utilizarse para justificar la participación de la
Fuerza Armada en labores propias de la Policía Nacional.
La vía pertinente para cuestionar este exceso del reglamento por
infracción de la ley respectiva es la acción popular, regulada en el artículo
200, inciso 5) de la Constitución vigente.
b) Tratamiento dispar entre los nuevos viceministerios creados
El artículo 9° establece que el viceministerio de asuntos logísticos y de
personal es el órgano encargado de orientar, ejecutar, supervisar y
evaluar por encargo y coordinación con el ministro de Defensa, la política
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
117
del Sector en los ámbitos de logística, personal y sistemas de
información.
Mientras que de otro lado el artículo análogo sobre el viceministerio de
asuntos administrativos y económicos (artículo 25°) prescribe que es
el órgano responsable de formular -y no solo orientar- proponer, ejecutar,
supervisar y evaluar, por encargo y en coordinación con el ministro de
Defensa, la aplicación de la política sectorial en materia económica y de
ejecución presupuestaria, así como de los sistemas administrativos de
contabilidad, tesorería y pensiones del Ministerio de Defensa.
El tratamiento dispar en los alcances generales de ambos ministerios
resulta de la mayor importancia, porque de no rectificarse esta situación,
se corre el riesgo que el nuevo viceministro de logística y personal que
se nombrará se convierta en un funcionario encargado de tramitar y
asignar los recursos económicos requeridos por los institutos armados,
sin poder real de decisión34.
c) Atribuciones del secretario general del Ministerio de Defensa
El rol del secretario general de un ministerio es la asistencia directa al
ministro en las tareas técnico - administrativas, coordinación de las
actividades de los órganos del Ministerio, conducción de los sistemas
de trámite documentario y de archivo, así como aspectos de
comunicación social y relaciones públicas.
El reglamento añade una curiosa atribución adicional al secretario
general del Ministerio de Defensa en su artículo 35°. Se le atribuye la
supervisión de las labores y la marcha administrativa de todos los órganos
del Ministerio, labor que no desempeñan funcionarios del mismo rango
en otros sectores del Estado. De otro lado, el artículo 36° enumera
trece atribuciones a dicho secretario general ¿Cuál es la racionalidad de
tantas atribuciones a este funcionario de confianza?
34 Al respecto, llama la atención que antes de la promulgación del reglamento de la
ley, se haya otorgado a los comandantes generales de los institutos armados facultades
relativas a la administración del pliego presupuestal, adquisiciones y contrataciones,
vía resolución ministerial N° 094 DE/SG del 11 de febrero, las cuales forman parte
de la competencia del viceministro de logística y personal.
118
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
Acertadamente, a diferencia de la antigua ley orgánica del Ministerio de
Defensa que estipulaba que el secretario general tenía que ser un militar
en actividad o en retiro (Decreto Legislativo N° 434), la actual ley y
reglamento establece que se trata de un cargo de confianza.
Finalmente, llama la atención la fórmula de coordinación establecida en
el artículo 7º inciso k) referida a las atribuciones del ministro de Defensa
para disponer la coordinación con la secretaría general, la oficina de
inteligencia del despacho ministerial, y el Comando Conjunto de las
actividades y acciones destinadas a la integración y provisión permanente
de información de inteligencia. En la misma aparece la secretaría general
ocupando un lugar preeminente en dicha espacio de coordinación.
d) Extensión de las atribuciones del Jefe del Comando Conjunto de
la Fuerza Armada
El artículo 72° del reglamento contiene diecisiete atribuciones del jefe
del Comando Conjunto de la Fuerza Armada. En primer lugar, debe quedar
claro que todas las atribuciones mencionadas se ejercen por delegación
del ministro y que por lo tanto a éste se le rinde cuentas sobre el
cumplimiento de las atribuciones delegadas. No es del caso la formulación
utilizada en dicho artículo. Ejemplo de ello son los incisos b), c) y d) de
dicho artículo que constituyen el corazón de las atribuciones bajo
análisis35.
e) Aclaración de las atribuciones de la oficina de auditoría interna
Mientras que la Ley del Ministerio de Defensa otorga al auditor general
la responsabilidad del control de las actividades de gestión
administrativa, económica y financiera de los recursos y bienes del Sector
Defensa, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Control y de la Contraloría General de la República (artículo
20°), el reglamento le asigna la obligación de cautelar la correcta
administración de los recursos del Sector y la confiabilidad de su
información financiera, mediante el control posterior de la gestión. En
dicha fórmula empleada debe quedar claro que el nuevo auditor tiene la
35 Artículo 72°. Inciso b) Ejecutar el planeamiento, preparación, coordinación y
conducción de las operaciones y acciones militares conjuntas de la Fuerza Armada,
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
119
responsabilidad de desarrollar una labor comprensiva de control público
y no sólo de cautela. A través de la resolución de Contraloría N° 114-
2003-CG publicada el 9 de abril del presente, se ha designado como jefe
de la oficina de auditoría general a un oficial general de brigada en
actividad, que venía desempeñándose como inspector general del
Ministerio.
En nuestra opinión, el jefe de la oficina de auditoría general debiera ser
un profesional civil experto en control público. Un funcionario civil no
se encuentra sujeto a la natural subordinación que guardan los oficiales
a sus superiores jerárquicos, más aún si estos están en actividad.
Aunque formalmente el nuevo funcionario nombrado guarda dependencia
funcional con el Contralor de la República, es de público conocimiento
cuan arraigado es el concepto de la subordinación jerárquica que se
maneja en la vida castrense.
Finalmente cabe remarcar que es responsabilidad conjunta de la
Contraloría General de la República y del Ministerio de Defensa velar
por el cumplimiento eficiente y autónomo de las funciones de la nueva
oficina de auditoría interna.
f) Competencia de la Dirección General de Política y Estrategia
La finalidad de esta nueva dirección según el artículo 73° del reglamento
es proponer al titular del Sector la política de defensa nacional, así como
en coordinación con los Comandantes Generales de las instituciones armadas; c)
Planificar, preparar y conducir, coordinadamente con los Comandantes Generales de
las instituciones armadas, la participación de la Fuerza Armada en las Misiones de
Paz convocadas por la Organización de las Naciones Unidas, y en aquellas en las que
medie compromiso de participación del Estado Peruano. Así mismo, la participación
conjunta de las instituciones armadas dispuesta por el ministro de Defensa, en los
programas y actividades del Instituto Nacional de Defensa Civil, de la Comisión Nacional
de Asuntos Antárticos y del Consejo Nacional del Ambiente; d) Coordinar con la
Dirección General de Política y Estrategia y con los Comandantes Generales de las
instituciones armadas, la ejecución, en el ámbito militar, de los acuerdos y compromisos
internacionales acordados por el Estado, destinados al fomento de las medidas y
acciones de confianza mutua, con los países limítrofes del Perú, y con terceros estados,
en virtud de los acuerdos bilaterales o multilaterales en materia de defensa y
seguridad, suscritos por el Perú.
120
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
la concepción del planeamiento integral, movilización, investigación y
desarrollo de ésta. Llama la atención que en dicho mismo artículo 73°
se incluya además, que esta dirección norma, orienta, evalúa y supervisa
el planeamiento, presupuesto, inversión pública, organización,
programación, doctrina, estadística e informática del Sector Defensa.
Al respecto, nos preguntamos en qué medida las competencias de esta
nueva dirección podrían colisionar con los ámbitos de acción de los
nuevos viceministros de logística y personal y de asuntos administrativos
y económicos recientemente nombrados.
Se debe tomar en cuenta que esta nueva dirección asume las funciones
de la Secretaría de Defensa Nacional (SEDENA), la cual se encontraba
adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros.
V. Agenda para una conducción democrática de la Fuerza
Armada en la actual coyuntura
Redefinición de la misión de la Fuerza Armada
La redefinición de la misión de la Fuerza Armada en el Perú es un tema
pendiente cuya resolución no debería esperar más. El texto del proyecto
de reforma constitucional contiene al respecto una formulación muy
distinta a la recogida en las Constituciones de 1979 y 1993.
Se debe aprovechar la actual coyuntura política para ajustar la misión
de la Fuerza Armada a las necesidades de defensa de la sociedad peruana,
en el marco del nuevo escenario internacional. Ello presupone identificar
las amenazas existentes y elaborar una política de defensa nacional, que
a la fecha no se debate en la agenda pública. Si bien es cierto que desde
el Congreso de la República se han llevado a cabo algunos esfuerzos
iniciales para sentar el debate, no es mucho lo avanzado. Por su parte,
el Ministerio de Defensa viene impulsando la difusión del proyecto del
Libro Blanco, como un instrumento que pueda plasmar un consenso
social sobre la política de defensa nacional, pero se está todavía muy
lejos de ello.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
121
Las misiones de la Fuerza Armada en el proyecto de reforma
constitucional
El artículo 224° del proyecto de reforma constitucional contiene la
siguiente propuesta:
«La Fuerza Armada está constituida por el Ejército, la Marina de Guerra
y la Fuerza Aérea. No son deliberantes y están subordinadas al orden
constitucional y a los organismos que la integran. Tiene a su cargo la
planificación y ejecución del ámbito militar de la Defensa Nacional,
participan de la Defensa Civil y en las misiones de paz internacionales,
de acuerdo con la política que establece el Poder Ejecutivo».
En primer lugar, consideramos acertado que se haya eliminado en el
texto del proyecto, la mención a la participación de los institutos
armados en el desarrollo económico y social del país. En el pasado
reciente, el desempeño de la Fuerza Armada en dichas áreas abonó a
favor del sobre dimensionamiento político y social de las mismas y la
utilización de éstas por el poder político de turno.
En segundo lugar, nos parece también importante que se haya remarcado
en dicho texto que la Fuerza Armada se encuentra subordinada al orden
constitucional y a los organismos que lo integran. Entendemos por ello
que la subordinación se refiere a los poderes públicos constitucionales,
lo que posibilita un espectro de control constitucional amplio.
Sin embargo, discrepamos de la propuesta del texto en tres aspectos:
Primero, no distingue entre la finalidad principal de la Fuerza Armada, de
otras de carácter secundario. Segundo, no se utiliza el concepto de rol o
misión o su equivalente, sino más bien se utiliza una formulación técnica
propia de un ordenamiento administrativo, que invita a la superposición de
ámbitos de competencia con el ministro de Defensa en lo relativo a la
planificación del ámbito militar de la defensa nacional. Sólo la Constitución
de Venezuela presenta una formulación similar38. Tercero, se incluye la
participación de la Fuerza Armada en misiones de paz internacionales,
situación que no encuentra antecedente en la legislación comparada revisada.
Finalmente, se considera que, en la medida que se amplíe la misión
tradicional de defensa externa a otras de carácter interno o externo, se
122
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
debe considerar importantes cambios en los patrones de actuación de
los ejércitos y, paralelamente a ello, la elaboración de métodos de control
civil de los mismos. La participación de la Fuerza Armada en la
erradicación del narcotráfico durante las décadas pasadas, reveló el
riesgo que implica para la institucionalidad castrense la incursión en
este tipo de actividades, con la consecuente posibilidad para el ejercicio
de actividades ilícitas. Por ello, resulta indispensable concebir políticas
de supervisión y control estricto sobre nuevas misiones asignadas.
Desinstitucionalización del rol de la Fuerza Armada en
proyectos de ley en curso
Existen en curso dos proyectos de ley que regulan formas de participación
de la Fuerza Armada en tareas de control social, que a nuestro parecer van
en contra de su institucionalidad y les abren un camino de legitimación que
podría debilitar la supremacía civil. A continuación se reseñan los mismos:
Participación de la Fuerza Armada en cuestiones de seguridad
interna
Proyecto de Ley N° 2562: «Ley que modifica la Ley N° 25410 y deroga
el artículo 5° del Decreto Legislativo N° 738», presentada por el Poder
Ejecutivo el 16 de abril del 2002. Este proyecto del Ejecutivo establece
de manera ambigua la colaboración de la Fuerza Armada con la Policía
Nacional en hechos que transgredan la seguridad interna del país. El
texto no regula con criterios mínimos y objetivos los límites de la
participación de la Fuerza Armada en la seguridad interna.
Proyecto de Ley N° 3271: «Ley que establece los límites de la
participación de la Fuerza Armada en el restablecimiento de la seguridad
interior en zonas no declaradas en emergencia». Se trata de un proyecto
presentado por el congresista Javier Diez Canseco Cisneros en junio del
2002. Este proyecto, a diferencia del anterior establece la forma, límites,
casos específicos y responsables de dicha intervención.
38 Constitución de Venezuela. Artículo 329.- El Ejército, la Armada y la Aviación tienen
como responsabilidad esencial la planificación, ejecución y control de las operaciones
militares requeridas para asegurar la defensa de la Nación.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
123
Participación de la Fuerza Armada en represión del contrabando
Proyecto de ley N° 4357 del 25 de octubre del 2002. Este proyecto
contempla la colaboración de la Fuerza Armada a ADUANAS o la Policía
Nacional, de superarse las posibilidades de respuesta inmediata de ésta,
o cuando las posibilidades de acción resulten insuficientes para la
represión de los delitos e infracciones aduaneras (artículo 42°).
Con relación a estos proyectos, somos de la opinión que sólo en
circunstancias excepcionales la Fuerza Armada puede tener participación
en cuestiones de seguridad interna y que dicha situación de urgencia
debe ser regulada constitucionalmente.
Cabe señalar que por Ley 28008 del 8 de junio del 2003 se publicó la
Ley de Delitos Aduaneros que estipula en su artículo 46° la colaboración
de la Fuerza Armada cuando la capacidad administrativa de Aduanas o
de la Policía Nacional supera las posibilidades de respuesta inmediata o
éstas resulten insuficientes para su represión.
Reconstrucción de una institucionalidad moderna y
democrática de la Fuerza Armada
Rediseño de las principales normas necesarias para reconstruir la
institucionalidad de la Fuerza Armada
La destrucción de la institucionalidad de la Fuerza Armada fue
probablemente el efecto más grave y pernicioso durante la década
fujimorista, ello se expresó concretamente en la modificación de los criterios
de ascenso y promoción en los institutos militares. Daniel Mora, general
en situación de retiro y director de inteligencia estratégica durante el primer
año del gobierno del presidente Toledo, se pronuncia en ese sentido.
Concordantemente, Fernando Rospigliosi es de la opinión que la re
profesionalización de los miembros de la Fuerza Armada significa volver
a los ascensos y cargos por méritos y no por favoritismo, como sucedió
en la última década39.
39 Mora, Daniel y otros. Las Fuerzas Armadas en la transición democrática en el Perú.
Colección mínima. IEP. Marzo 2001, p 42.
124
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
Atendiendo a ello, resulta urgente la elaboración de una nueva ley de
situación militar. Actualmente se encuentra en vigencia el decreto
legislativo número 752, que regula la carrera militar de los oficiales del
Ejército, la Marina de Guerra y la Fuerza Aérea. Esta norma debe
modificarse en lo que respecta a la designación y duración del ejercicio
del cargo de comandante general, pues el periodo de un año es
insuficiente. Asimismo debe modificarse los criterios sobre el ascenso
por acción meritoria y regularse el pase a la situación de retiro por
causal de renovación, mediante la especificación de los requisitos
necesarios para que esta causal se pueda invocar. Esta norma resulta
fundamental, pues a partir de ella se proyecta la estructura del personal
militar, que en la década de los noventa se tergiversó hasta convertirse
en una pirámide insostenible. A la fecha, una comisión ministerial viene
elaborando un proyecto de ley sobre situación militar. Asimismo, existe
un proyecto de ley presentado por el congresista Luis Gonzáles Posada
que modifica el artículo 58° del Decreto Legislativo 752, relativo al
pase a situación de retiro por renovación de cuadros.
De igual modo deben modificarse las Leyes número 26226 de setiembre
de 1993 y número 26685 de noviembre de 1996 que modificaron la
Ley de ascensos para el personal superior de la Marina y la Fuerza Aérea
respectivamente, con el objeto de permitir que oficiales especialistas
puedan ascender a los grados de vicealmirante y teniente general, y de
este modo se reserva el cargo de comandante general a personal de
oficiales clasificado como comando de armas y de combate.
Complementariamente, debe replantearse en forma integral la Ley del
Sistema de Defensa Nacional, decreto legislativo 743, pues después de
veinticuatro años de la puesta en vigencia del modelo, el mismo ha
fracasado. Adicionalmente cabe señalar que el actual proyecto de reforma
constitucional ha obviado cualquier mención al concepto del sistema
de defensa nacional, y que en el marco de la nueva ley orgánica del
Ministerio de Defensa, ley número 27860 de noviembre del 2002,
tampoco se hace mención alguna a dicho sistema.
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
125
VI. Bases para articular mecanismos que pueden
contribuir a facilitar el proceso de control civil
democrático sobre la Fuerza Armada
Poder Ejecutivo
• Publicación de agendas y acuerdos del gabinete ministerial sobre
temas de seguridad y defensa nacional.
• Política de transparencia en la gestión ministerial del Sector
Defensa.
• Presentaciones periódicas del ministro de Defensa ante la Comisión
de Defensa, Orden Interno e Inteligencia del Congreso.
• Fortalecimiento de los dos nuevos viceministerios del Sector
Defensa, que deberían estar a cargo de autoridades civiles, para
facilitar la toma de decisiones desde una perspectiva no militar, y
para asegurar la supervisión de la ejecución de las decisiones
adoptadas.
• Adecuación organizacional del Ministerio de Defensa para facilitar
el proceso de rendición de cuentas.
Poder Legislativo
• Constitución de una comisión de defensa nacional que, a diferencia
de la actual, se avoque exclusivamente a las labores fiscalizadoras
y propositivas sobre el Sector Defensa. Esta comisión deberá
presentar una composición multipartidaria, que garantice la
participación de los diferentes grupos y partidos políticos.
• Extensión del mandato de los miembros de la Comisión de Defensa
por lo menos a dos periodos anuales a fin de acumular un mínimo
de competencias en la materia.
• Publicación obligatoria de la memoria del plan de trabajo anual de
la Comisión de Defensa.
• En relación con las atribuciones de la Comisión de Defensa
contempladas en el proyecto de reforma constitucional, estas
deberían complementarse de la siguiente forma:
a) Debate y aprobación anual de las líneas centrales de la política
militar de la defensa sustentada por el ministro de Defensa.
Ello en forma complementaria a la propuesta del artículo 153°
inciso 9 del proyecto de reforma constitucional, que propone
126
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
que al Senado le corresponde: «evaluar la política de defensa
nacional a partir del informe que al respecto presentará
anualmente el Poder Ejecutivo».
b) Debate y aprobación del presupuesto del Sector Defensa por la
Comisión de Defensa.
c) Aprobación de la movilización de contingentes de la Fuerza
Armada fuera del territorio en misiones de paz. Esta solicitud
debe estar adecuadamente fundamentada y sólo podrá ser
decidida con el voto válido de los dos tercios de los miembros
del Congreso.
d) Autorización de la adopción de las medidas ordenadas por el
presidente para la defensa de la República, la integridad del
territorio y la soberanía en caso de agresión, así como para
firmar la paz (artículo 173° inciso 18 del proyecto de reforma
constitucional).
e) Ratificación de los ascensos de los oficiales generales y
almirantes de la Fuerza Armada y la Policía Nacional.
f) Ratificación de la facultad del Congreso o de la Comisión
Permanente para la prórroga del estado de emergencia.
Poder Judicial
• Control judicial efectivo sobre las resoluciones dictadas por los
magistrados especializados en los casos que establezca la ley.
• Capacitación de los magistrados civiles especializados por el
Consejo Nacional de la Magistratura.
VII. Conclusiones
Al sistema político le cuesta asumir el desafío de liderar la reforma
institucional del Sector Defensa a fondo. En ello influye la ausencia de
una demanda social, ya que el grueso de la sociedad no se interesa por
la defensa, así como el costo político que implica adoptar decisiones
que pueden causar fricción con los institutos armados. Desde la
presidencia de la República se ha optado por asumir un tipo de relación
pragmática con la Fuerza Armada.
El ministro de Defensa Loret de Mola bregó a lo largo de casi dos años
por afirmar su autoridad política sobre los altos mandos militares, pero
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
127
no en pocas ocasiones le faltó apoyo político de las más altas esferas
del Ejecutivo. Ello explicaría entre otros fenómenos el tiempo que
demoró el nombramiento de los dos primeros viceministros del sector,
uno civil, el otro, militar en retiro.
El Poder Legislativo no lidera el proceso de elaboración de una política
de defensa nacional tal como lo prescribe el mandato constitucional.
Dada la complejidad de temas que aborda la Comisión de Defensa
Nacional, Orden Interno e Inteligencia, es indispensable dividir ésta en
tres subcomisiones, a fin de que cuente con la posibilidad de ejercer
una labor de control sobre el Poder Ejecutivo. Por ello, resulta urgente
crear una Comisión de Defensa, separándola de la actual que comprende
tres materias, pues resulta imposible abordar y avanzar seriamente en
los planes de trabajo proyectados.
La labor fiscalizadora y legislativa de la Comisión de Defensa es
insuficiente debido a la falta de organización institucional y los escasos
recursos humanos y financieros con los que se cuenta. Las prácticas y
las herramientas para llevar a cabo una fiscalización parlamentaria sólo
son usadas en casos de denuncias o en situaciones de emergencia.
Se evidencia una falta de coordinación entre las labores que desarrollan
las diferentes comisiones ordinarias y permanentes sobre temas
relevantes a materias del Sector Defensa.
El Poder Judicial acusa falta de energía para afirmar con claridad la unidad
del sistema de administración de justicia nacional y con ello reafirmar
la integración del ámbito de la justicia militar al sistema ordinario de
administración de justicia.
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HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ
129
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SE TERMINÓ DE IMPRIMIR EN LOS TALLERES GRÁFICOS DE
TAREA A SOC I AC IÓN GRÁF I CA EDUCAT I VA
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