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Bases para un Control Civil Democrático

de la Fuerza Armada en el Perú

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BASESBASESBASESBASESBASES

PPPPPARARARARARA UN CONTROLA UN CONTROLA UN CONTROLA UN CONTROLA UN CONTROL

CIVIL DEMOCRÁTICOCIVIL DEMOCRÁTICOCIVIL DEMOCRÁTICOCIVIL DEMOCRÁTICOCIVIL DEMOCRÁTICO

DE LA FUERZA ARMADDE LA FUERZA ARMADDE LA FUERZA ARMADDE LA FUERZA ARMADDE LA FUERZA ARMADAAAAA

EN EL PERÚEN EL PERÚEN EL PERÚEN EL PERÚEN EL PERÚ

Narcís Serra i SerraNarcís Serra i SerraNarcís Serra i SerraNarcís Serra i SerraNarcís Serra i Serra

Ciro Alegría VCiro Alegría VCiro Alegría VCiro Alegría VCiro Alegría Varonaaronaaronaaronaarona

Ana María TAna María TAna María TAna María TAna María Tamayo Floresamayo Floresamayo Floresamayo Floresamayo Flores

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SERRA I SERRA, NARCÍS

ALEGRÍA VARONA, CIRO

TAMAYO FLORES, ANA MARÍA

SERIE: DEMOCRACIA Y FUERZA ARMADA

N° 1: BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA

Instituto de Defensa Legal. IDL. Lima, diciembre del 2003

FUERZA ARMADA Y TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA / RELACIONES CIVILES - MILI-

TARES / SOCIEDAD CIVIL Y FUERZA ARMADA

Formato: 17 x 24 cm. N° de páginas: 132

No está permitida la reproducción total o parcial de esta obra ni su tratamiento

o transmisión por cualquier medio sin autorización escrita del IDL.

DERECHOS RESERVADOS

© Instituto de Defensa Legal. IDL

Manuel Villavicencio 1191, Lince

Teléfono: 422 - 0244

Fax: 422 - 1832

[email protected]

Hecho el depósito legal: 1501052003-6898

ISBN Obra completa: 9972-9758-3-5

ISBN Volumen 1: 9972-9758-4-3

Proyecto: La Sociedad Civil frente a la Fuerza Armada:

Desarrollando capacidad institucional de control.

Equipo responsable:

Coordinadora del Proyecto e Investigadora: Ana María Tamayo Flores

Investigador: José Robles Montoya

Asistente: Rossy Salazar Villalobos

Corrección y cuidado de edición: Enrique Watanabe

Impresión: Tarea Gráfica

La presente publicación ha contado con el apoyo financiero de la Fundación Ford.

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ÍNDICE

PRESENTACIÓN 7

EL ESTADO: PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD.

NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRÁTICO

Narcís Serra i Serra 9

BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO

Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA DEMOCRÁTICA

Ciro Alegría Varona 29

HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA

EN EL PERÚ

Ana María Tamayo Flores 75

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PRESENTACIÓN

El libro que presentamos, titulado Bases para un control civil

democrático de la Fuerza Armada en el Perú inaugura la serie editorial

del Instituto de Defensa Legal denominada «Democracia y Fuerza

Armada», a partir de un enfoque de reforma institucional del Sector

Defensa.

La preocupación del IDL sobre las relaciones civiles - militares ha sido

constante, pero es a partir del área de defensa y reforma militar, creada

a fines del 2002, que se cuenta con una unidad de investigación dedicada

a examinar dicho fenómeno de manera integral, con especial atención

en el curso de la reforma militar iniciada.

El libro compila tres artículos que abordan el examen de las complejas

relaciones civiles - militares desde una perspectiva de control civil

democrático. La apuesta final consiste en plantear temas de una agenda

para ser tomada en cuenta a la hora de diseñar, desarrollar y liderar una

política de defensa sectorial que responda a dicha perspectiva.

El primer trabajo elaborado por Narcís Serra i Serra, experto internacional

en temas de defensa, y quien condujera a lo largo de nueve años un

exitoso proceso de reforma militar en España entre 1982 y 1990 como

ministro de Defensa, plantea un conjunto de propuestas atendibles en

el curso de un proceso de implementación de control civil democrático

de la Fuerza Armada. Para ello incide en que la máxima autoridad civil

del Sector -el ministro de Defensa- debe ubicarse en la cadena de mando

sobre los institutos militares, y que el instrumento imprescindible es el

Ministerio de Defensa. Complementa esta propuesta señalando que el

control civil no es una cuestión limitada al Gobierno y a la Fuerza Armada,

sino que necesariamente involucra las relaciones de una sociedad con

su gobierno para determinar las posibilidades de control de los militares

por parte de ese gobierno.

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EL ESTADO: PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD. NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRÁTICO

8

Ciro Alegría Varona, profesor universitario, experto en temas de

seguridad y defensa, desarrolla las bases para un modelo de relación

entre el poder político y el mando militar. Para ello toma en cuenta el

patrón histórico de dichas relaciones durante los últimos cincuenta

años. Sostiene que en el Perú la reflexión actual sobre las relaciones

civiles - militares está enmarcada por los acontecimientos de la guerra

contrasubversiva y del régimen de Alberto Fujimori. Argumenta sobre

la necesidad de forjar una integración de funciones y redefinición de

roles entre civiles y militares como pilar de un nuevo modelo de relación,

que deje de lado la relación entre el jefe de Estado y los altos mandos

militares y dé paso a una relación entre la máxima autoridad política del

sector -el ministro de Defensa- y el mando militar.

Ana María Tamayo Flores, investigadora del área de defensa y reforma

militar del Instituto de Defensa Legal, presenta una sistematización

sobre los orígenes y desarrollo del debate sobre el control civil

democrático en la academia, con énfasis en el debate producido en la

región. A partir de ello elabora un diagnóstico sobre el Estado y las

capacidades con las que cuentan los poderes públicos, y, dentro de ellos,

los principales actores del proceso de reforma del Sector Defensa en el

país. Teniendo como punto de partida dicho diagnóstico, desarrolla una

evaluación de los avances del nuevo marco normativo para fortalecer el

proceso de conducción democrática de la Fuerza Armada. Concluye

presentando una agenda para orientar dicha labor a partir de un examen de

estándares democráticos utilizados en procesos similares, en la región y

fuera de ella.

Esperamos que este primer número de la serie «Democracia y Fuerza

Armada» contribuya a impulsar y ampliar el debate en los sectores

vinculados y en la comunidad en general, y, en tal sentido, sirva de vehículo

para exhortar sobre la necesidad que la sociedad civil organizada asuma

como temas de urgente atención los asuntos relativos a la defensa

nacional.

Ernesto de la Jara B.

Director

Instituto de Defensa Legal

PRESENTACIÓN

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

9

EL ESTADO:

PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD

NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRÁTICO

Narcís Serra i Serra

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EL ESTADO: PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD. NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRÁTICO

10

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

11

En los últimos veinticinco años del siglo XX se produjo en el sur de

Europa y en Iberoamérica un proceso continuo de democratización de

los regímenes dictatoriales que alcanzó a todos los países de la zona.

Constituyeron el grueso de lo que Samuel Huntington denominó «tercera

ola»1 y junto con la caída del muro de Berlín integran uno de los dos

mayores avances de la democracia de los últimos años. A partir de la

década de los años noventa los países de Europa Oriental empezarían

también un largo y difícil proceso de transición a la democracia.

Una característica común a todos los países latinoamericanos es que la

transición a la democracia se produjo, sin excepciones, desde regímenes

militares. Con diversos matices puede decirse lo mismo de los países

del sureste de Europa.

Por ello, el análisis de las relaciones civiles - militares parece esencial si

se quiere realizar un seguimiento de la evolución democrática de estos

países, evolución en la que el proceso de creación de instituciones y

mecanismos democráticos de control militar juega un papel esencial.

Son muchos los estudiosos de los procesos de transición que otorgan

una importancia decisiva al control militar en la explicación de su éxito

o fracaso. Adam Przeworski, en una obra dedicada al estudio de las

reformas políticas y económicas en la Europa Oriental y América Latina,

afirma que «el marco institucional en el que se ejerce el control civil

sobre la Fuerza Armada constituye el punto neurálgico para la

consolidación democrática»2.

1 Samuel P. Huntington, «La tercera ola: La democratización a finales del siglo XX»,

Barcelona, Paidos, 1994.2 Ver Adam Przeworski, «Democracia y mercado», Cambridge, Cambridge University

Press, 1995, p. 49.

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EL ESTADO: PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD. NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRÁTICO

12

También se pronuncia en la misma dirección J. Samuel Valenzuela

refiriéndose al período de consolidación democrática: «Colocar a los

militares bajo la autoridad del gobierno elegido es una condición clave

para facilitar la consolidación democrática. En la medida en que los

gobiernos elegidos no tienen éxito en sus intentos de subordinar a los

militares, la autonomía militar resultante es contraria a la consolidación

de la democracia, puesto que sería, en la concepción indicada

anteriormente, un dominio reservado que contiene un ingrediente

fundamental del poder del Estado: la fuerza de las armas. En este caso,

reducir la autonomía militar es un ingrediente indispensable para la

consolidación»3.

Y es que, tal como también indicara Huntington, toda «ola

democratizadora» tiene su «contraola» y ésta se ha producido en muchos

puntos del continente sudamericano. Los casos de Perú, Ecuador y

Venezuela, aunque distintos entre sí, demuestran actuaciones de

intervención clara de la Fuerza Armada en la toma de decisiones políticas

que no son compatibles con el papel que les corresponde en una

democracia consolidada. En otros países como Chile o Brasil los procesos

de eliminación de la autonomía militar y del intervencionismo propio de

los militares en los regímenes anteriores son muy lentos. Por lo tanto,

precisamente en el campo del control militar, se han dado casos de

retroceso en fechas recientes, y existen países en los que puede

constatarse un cierto atascamiento en la evolución normal hacia la

democracia. Puede incluso afirmarse que, estrictamente, ningún país

latinoamericano ha completado un proceso de consolidación democrática

si la entendemos como los dos autores citados.

Felipe Agüero, en un penetrante análisis sobre la transición española y

la Fuerza Armada liga el concepto de consolidación al de «supremacía

civil»4. Simplificando mucho, podemos definir la transición democrática

como el período en que los militares dejan de intervenir en la política.

Por su parte, la consolidación democrática se produce cuando el poder

3 J. Samuel Valenzuela, «Democratic Consolidation in Post-Transitional Settings: Notion,

Process, and Facilitating Conditions» in Scott Mainwaring, Guillermo O’Donnell and

J. Samuel Valenzuela «Issues in Democratic Consolidation», Notre Dame, University

of Notre Dame Press, 1992, p. 87.4 Ver Felipe Agüero «Militares, civiles y democracia», Madrid, Alianza Editorial, 1995,

p. 47, donde ofrece esta definición de supremacía civil: «la capacidad de un gobierno

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

13

civil pasa a definir la política de seguridad y defensa y a dirigir a la

Fuerza Armada. De acuerdo con estas definiciones, son varios los países

comprendidos en la «tercera ola» que no han completado con éxito su

transición democrática, así como son muchos los que se hallan inmersos

en un proceso más o menos avanzado de consolidación.

El control institucionalizado de la Fuerza Armada no es condición

suficiente para la consolidación democrática, puesto que puede darse

en regímenes autoritarios, siendo el franquista un buen ejemplo de ello:

aunque los militares fueron la garantía del orden no gobernaron al país

como institución, por lo que ese régimen puede calificarse de civil, como

lo ha hecho Juan J. Linz5; sin embargo, es condición necesaria. Sin

control democrático de la Fuerza Armada, es decir, sin relaciones

democráticas entre civiles y militares no hay verdadera democracia.

Un Estado de derecho admite, no obstante, niveles distintos de

autonomía militar, lo que hace que el control de la Fuerza Armada sea

un tema permanente, aún en las democracias consolidadas porque en

ellas subsisten elementos que mantienen diversos niveles de tensión

entre militares y civiles, en primer lugar, la defensa de los intereses

corporativos por parte de la Fuerza Armada. Morris Janowitz lo afirma

en el prefacio de su ya clásico estudio sobre el soldado profesional:

«...creer que el Ejército no constituye un grupo de presión eficaz sobre

los órganos de Gobierno es cometer un error político»6. Por añadidura,

esta capacidad de influencia puede sumarse a la del complejo industrial

productor de armamentos. Alertar a la sociedad contra esta amenaza a

su funcionamiento democrático fue el objetivo del célebre discurso final

del presidente Eisenhower en enero de 1961.

En segundo lugar, como todo colectivo burocratizado, el Ejército lucha

por ampliar la autonomía organizativa y de gestión. Como es bien sabido,

civil democráticamente elegido para llevar a cabo una política general sin intromisión

por parte de los militares, definir las metas y organización general de la defensa

nacional, formular y llevar a cabo una política de defensa y supervisar la aplicación

de la política militar».5 Ver, por ejemplo, Juan J., Linz, «La transición a la democracia en España en

perspectiva comparada» en Ramón Cotarelo (comp.) «Transición política y consolidación

democrática en España» Madrid, CIS, 1992, p. 443.6 Morris Janowitz, «El soldado profesional», Madrid, Ministerio de Defensa, 1990, p. 89.

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EL ESTADO: PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD. NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRÁTICO

14

Huntington considera imprescindible esta autonomía para la eficacia

militar y esta posición ha constituido, en la práctica, el punto de partida

del debate académico sobre las relaciones Fuerza Armada - sociedad7.

No existe respuesta única para este tema, como veremos más adelante,

pero puede decirse que un determinado nivel de autonomía es aceptable

si ha sido decidido sin condicionamientos por parte de los poderes

democráticos, y si asegura que los militares no deciden las políticas, no

son «policy makers» sino que las aplican, es decir, son «policy

implementers».

En tercer lugar, hay que considerar las diferencias existentes entre los

valores militares y los de la sociedad. Sobre este tema ya se pronunció

también Huntington alentando el mantenimiento aislado de los valores

militares en una sociedad liberal que no los comparte. En contra de su

posición, hay que afirmar el criterio contrario a un aislamiento de los

militares respecto de los valores compartidos por la sociedad o respecto

de su evolución, puesto que ello es incompatible con unas relaciones

civiles - militares normalizadas en democracia. Y hay que afirmar también

que este tema es de gran importancia en los procesos de consolidación

democrática. Avances en la dirección de «civilinizar» a los militares en

las transiciones desde regímenes autoritarios militares, no son sólo

inevitables, sino necesarios.

EL DEBATE SOBRE EL CONTROL CIVIL DE LA FUERZA

ARMADA

Sobre el tema del control civil de la Fuerza Armada se ha producido en

los Estados Unidos un debate animado por las perceptibles tensiones

entre el gobierno del presidente Clinton y la cúpula militar, en torno a

cuestiones internas (aceptación de militares homosexuales), o externas

(la doctrina Powell sobre intervenciones internacionales).

El debate se ha realizado ante el telón de fondo de las posiciones de

Huntington y de Janowitz. Como es bien sabido, Huntington defendió

que la profesión militar, que define como «gestión de la violencia», no es

compatible con los valores civiles derivados del liberalismo. Por ello, el

7 De la copiosa literatura de Huntington sobre este tema, puede verse Samuel P.

Huntington (1957): 83 y ss. y también (1995): 9-12.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

15

Ejército, para ser eficaz, debe aislarse de la sociedad civil, cultivar sus

propios valores y sus propios códigos morales. La necesaria sumisión

al poder civil es aportada por la profesionalidad militar que incluye este

componente como esencial.

Pero la teoría de Huntington no brinda ninguna ayuda para orientar el

control civil en procesos de transición democrática, ni nos dice qué hay

que hacer cuando el concepto que los militares tienen de su propia

profesión no incluye la aceptación de la supremacía civil.

El problema del control de los militares se plantea precisamente cuando

no están comprometidos con los valores democráticos, o cuando no

comparten los mismos valores y creencias básicas que la sociedad a la

que pertenecen. De ahí la esterilidad de la teoría de Huntington, puesto

que, en el mejor de los casos, tan sólo es válida para situaciones en las

que los militares asumen la democracia y la necesidad de la supremacía

civil. En las demás situaciones, la autonomía militar es un grave peligro

para la democracia y la política a emprender es la de impulsar la

aproximación de los militares a los valores de la sociedad civil como

señaló, sin proponerlo abiertamente, Morris Janowitz.

El enfoque de Morris Janowitz al estudiar la profesión militar es

prácticamente opuesto a las posiciones de Huntington, aunque parece

claro que no elaboró su investigación como respuesta a ellas. Janowitz

parte de la constatación de que «el uso de la fuerza en las relaciones

internacionales se ha modificado tanto que resulta más adecuado hablar

de fuerzas policiales que de militares». Por ello, se centra en la evolución

de la profesión militar y su orientación hacia servicios de carácter policial

que definió del modo siguiente: «La institución militar se convierte en

una fuerza policial cuando se prepara continuamente para la acción, se

compromete a emplear el mínimo de fuerza y busca relaciones

internacionales viables en lugar de la victoria, todo ello debido a que ha

asumido una postura militar protectora». Janowitz consideraba que esta

orientación «permitiría (a la profesión militar), cumplir con sus

obligaciones con respecto a la seguridad nacional y brindaría un nuevo

fundamento para el control político civil»8.

8 Morris Janowitz, op. cit. pp. 522, 80 y 90.

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EL ESTADO: PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD. NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRÁTICO

16

Para Janowitz las profundas transformaciones que experimentaron las

fuerzas armadas, sobre todo después de la segunda guerra mundial, se

deben a los cambios sociales ocurridos que han ejercido una enorme

influencia en la profesión militar. Esta influencia no puede circunscribirse

sólo a asignar nuevas misiones a los ejércitos, sino que ha supuesto

transformaciones en la organización militar y hasta en los valores que

son propios a la institución. Finalmente, implican un proceso de

aproximación a las estructuras y normas de la sociedad civil, o para

utilizar sus propias palabras «la interpenetración de las instituciones

militares y de la sociedad civil»9.

Catorce años después de la publicación de su obra, Morris Janowitz

analizó las consecuencias que sobre sus hipótesis suponía la eliminación

del servicio militar para pasar a unos ejércitos totalmente asalariados y

voluntarios. Concluyó señalando que han surgido elementos que limitan

la tendencia hacia una convergencia y un entendimiento cada vez

mayores entre los sectores militar y civil de la sociedad. En el período

revisado por Janowitz (1974), era difícil separar las consecuencias de

la guerra de Vietnam de las de la supresión del servicio militar para

evaluar la situación, lo que le llevó a conclusiones algo más drásticas

que las que se realizarían hoy. En fecha muy reciente, Charles Moskos,

por ejemplo, mantiene que sigue el fenómeno de la transformación de la

profesión militar y que en la situación posterior al fin de la guerra fría

que denomina era postmoderna, continúa la aproximación de la profesión

militar a las pautas de comportamiento civiles y prosigue la

interpenetración de las esferas civil y militar tanto estructural como

culturalmente10.

Aunque Janowitz dedica buena parte de su obra a analizar el

comportamiento de los ejércitos como grupos de presión, así como los

controles que pueden utilizar las autoridades civiles, no proporciona

demasiados elementos que ayuden a asegurar el control militar al nivel

institucional. Tampoco son de gran ayuda las aportaciones más recientes

sobre la cuestión del control civil sobre la Fuerza Armada centradas en

9 Morris Janowitz, op. cit. p. 55.10 Charles C. Moskos «Toward a Postmodern Military: The United States as a Paradigm»

in Charles C. Moskos, John Allen Williams y David R. Segal «The Postmodern Military»,

New York, Oxford Univ. Press, 2000, p. 2.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

17

la situación norteamericana, aunque de ellas pueden extraerse algunas

conclusiones de aplicación a otros contextos políticos.

Una de las primeras aportaciones ha sido la teoría de la concordancia

(Theory of concordance) de Rebecca L. Schiff11. De ella, con relación a

los propósitos de estas notas, hay que decir que se trata de una propuesta

de control directo, de disolución de los límites entre lo civil y lo militar,

y en tal sentido, reabre la puerta al único concepto real de control, el

que Huntington denominó subjetivo. En segundo término, introduce

en el análisis un tercer agente, la ciudadanía, con lo cual se enriquece la

visión del problema permitiendo estudiar las bases de unas relaciones

civiles - militares democráticas más allá del análisis dual ejércitos –

gobierno.

Si introducimos a la ciudadanía en el modelo, además de ampliar el campo

del análisis, introducimos a la vez un criterio normativo, puesto que en

democracia no es pensable una acomodación de la voluntad popular a

las posiciones de la Fuerza Armada; la adaptación debe producirse, en

todo caso, en dirección contraria. Un corolario de ello sería favorecer la

aproximación de los valores y actitudes, es decir el estilo militar, a los

que la sociedad desea que tengan sus militares. Ello es exactamente lo

opuesto a lo que en «The Soldier and the State» proponía Huntington.

Hacer hincapié en este tema es importante, puesto que la normalización

de las relaciones civiles - militares en democracia exige una cierta

aproximación de los valores asumidos por la ciudadanía y por los

profesionales militares, aunque nunca serán idénticos ni posiblemente

ello sería deseable. Lo contrario refuerza la sensación de aislamiento o

de autonomía militar y, con ello, los deseos de imponer las posiciones

propias del colectivo, de considerarse depositarios de los valores que

pierden peso en la evolución de la sociedad e, incluso, de creerse llamados

a restablecer su vigencia.

En cualquier caso, la introducción de la sociedad en este análisis es una

necesidad si nos situamos en el contexto de procesos de transición o

de consolidación democrática. El nivel de apoyo social al gobierno

11 Rebecca L. Schiff, «Civil Military Relations Reconsidered: A Theory of Concordance»

Armed Forces and Society, 22, 1995.

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EL ESTADO: PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD. NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRÁTICO

18

elegido, por citar un ejemplo, es una factor determinante de las

posibilidades de control militar por parte del gobierno, control que en

etapas iniciales de la transición significa simplemente reducción de los

campos de intervención de los militares en la política.

Conviene poner en relieve que el objetivo de la propuesta de Schiff es

prevenir la intervención militar o proponer unas políticas que la hagan

menos probable. Se trata, por lo tanto, de un concepto más limitado

que el del control militar, que implica una dimensión de ordenamiento y

de dirección desde la esfera civil a la militar.

Otra contribución a este debate es la de Richard Kohn que está más

dirigida a analizar los mecanismos de control militar en un régimen

democrático12. Kohn enumera tres elementos necesarios para la

existencia del control civil: El primero es la creación de una cadena de

mando claramente definida, con el jefe del gobierno a la cabeza; el

segundo es la garantía de que el principio y el fin de cualquier

intervención bélica se halla en manos civiles; el tercero es la existencia

de una política militar, es decir, que el gobierno decida sobre el tamaño,

la forma, la organización, el armamento y los procedimientos operativos

del aparato militar. A partir de este punto, Kohn argumenta la necesidad

de radicar el control en el Ministerio de Defensa y que el ministro sea

civil. Se trata de consideraciones valiosas que, en este caso sí, parecen

pensadas para escenarios como los de los países que viven procesos de

transición, más que para democracias consolidadas como la

norteamericana. Kohn se incluye en una posición que ha ido cuajando a

lo largo de aportaciones recientes y que conviene tener en cuenta. Se

trata de considerar el control civil no como una situación a alcanzar

sino como un proceso que debe trabajarse día a día, con tenacidad.

Ya se ha indicado que uno de los propósitos de Janowitz fue analizar las

consecuencias de los cambios en las misiones de los militares sobre los

mecanismos de control civil. Éste es también el objetivo de algunas

contribuciones recientes de Michael Desch y de un artículo conjunto de

Pion - Berlin y Arceneaux. El primero afirma que las doctrinas militares

12 Richard H. Kohn «How Democracies Control the Military», Journal of Democracy,

vol. 8, n. 4, 1997.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

19

orientadas al exterior son condición necesaria para el control civil de

los militares13.

El punto de partida de Pion - Berlin y Arceneaux es el considerar que

existe control civil cuando se cumple la definición de Felipe Agüero ya

citada sobre la supremacía civil. Al considerar la relación entre las

distintas misiones y el control de los ejércitos afirman que «las

operaciones y misiones que exigen que la Fuerza Armada aplique las

capacidades que son específicamente militares refuerzan el control

civil»14.

DIEZ PROPUESTAS SOBRE EL CONTROL CIVIL DE LA FUERZA

ARMADA

La contrastación de las aportaciones del reciente debate académico en

norteamérica con las experiencias más comunes de los países que han

realizado la transición a la democracia en los últimos decenios, permite

proponer algunas reflexiones sobre el planteamiento del problema del

control civil de la Fuerza Armada en situaciones de democracia no

consolidada:

1. El nivel de control civil en un país y momento dados no se mide a

través de la profesionalidad de sus ejércitos, sino observando quién

decide en materia de política militar y verificando también si estas

decisiones se cumplen. El proceso de toma de decisiones y el nivel

de ejecución son los dos campos en los que se mide el control

civil.

2. El instrumento básico e imprescindible del control civil es el

Ministerio de Defensa, que debe tener, muchas veces

incorporándola desde los ejércitos, capacidad de planeamiento,

de dirección en temas de personal y de elaboración y control

presupuestarios. La inclusión progresiva de elementos civiles es

necesaria para el funcionamiento eficaz.

13 Michael C. Desch «Soldiers, States and Structures: The End of the Cold War and

Weakening U.S. Civilian Control», Armed Forces and Society, vol. 25, 1998.14 David Pion – Berlin, Craig Arceneaux (2000): 416.

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EL ESTADO: PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD. NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRÁTICO

20

3. Al frente del Ministerio de Defensa debe haber un ministro civil.

La experiencia ha mostrado que ministros militares han podido

rendir en algunos casos un gran servicio en los períodos iniciales

de transición, pero el ministro debe ser civil si quiere dejarse claro

que el gobierno decide y dirige la política de defensa, es decir, si

quiere estabilizarse una situación de consolidación democrática.

4. El control civil de los ejércitos es una tarea más amplia que la que

sugiere la literalidad de la expresión. A las dimensiones de

vigilancia y contención de los militares en el campo de actividades

que les es propio, hay que añadir las de normalización de las

relaciones entre civiles y militares en un contexto democrático y

las de dirección e impulso de su actuación al servicio del país.

5. El control civil de la Fuerza Armada es un proceso y no una

situación en la que, una vez alcanzado, no sea necesario seguir

actuando por parte de las autoridades civiles. Tal proceso debe

adaptarse a la evolución de las relaciones civiles - militares a

medida que se asienta el funcionamiento de un régimen

democrático y debe modificarse con las transformaciones de la

sociedad, del contexto internacional y de la propia profesión militar.

Incluso en situaciones de democracia consolidada, el control civil

exige una gestión permanente por parte de los responsables civiles,

como lo prueba la evolución de las relaciones civiles - militares en

los Estados Unidos de la década de los noventa. El control civil de

los militares no es el conjunto de medidas y técnicas que previenen

un golpe de Estado, ello sería utilizar este amplio concepto en

una específica situación de las relaciones civiles - militares.

6. El control civil no es cuestión limitada al gobierno y a los ejércitos.

La sociedad cuenta. La normalización democrática de las relaciones

civiles - militares exige un acuerdo tripartito en el que cada agente

(la sociedad, el gobierno y los militares) tenga una relación cómoda

con los otros dos y un suficiente nivel de confianza sobre su posible

actuación futura. Las relaciones de la sociedad con su gobierno

son de gran trascendencia para determinar las posibilidades de

control de los militares por parte de ese gobierno. Por último,

podemos también decir que las relaciones entre los tres agentes

están normalizadas en democracia cuando la Fuerza Armada tiene

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

21

el ámbito de autonomía decidido por el gobierno, ámbito que es

coherente con el papel que la sociedad quiere que ella lleve a cabo.

7. El mayor problema que plantean algunas propuestas que defienden

la autonomía militar no radica tanto en el hecho que propongan

un margen de autonomía para la Fuerza Armada, como si su deseo

de querer aislar a los ejércitos de la sociedad civil para mantener

los valores marciales aún cuando los de la sociedad están

evolucionando. Una gran diferencia de valores entre la sociedad y

los militares es un factor de inestabilidad del sistema democrático

y también puede ser causa de ineficacia de los propios ejércitos:

Difícilmente pueden realizarse con diligencia las misiones

polivalentes que la sociedad exige de su ejército si no se comparten

los mismos valores.

8. El control civil debe implicar a los propios militares en la medida de

lo posible. El autocontrol no es suficiente como garantía, ni puede

sustituir al control civil en la medida en que éste implica reservar las

decisiones de política militar a las autoridades civiles. Sin embargo,

la lealtad al poder democrático establecido es un elemento clave del

control de la Fuerza Armada en las democracias consolidadas.

9. Al ser el control civil un proceso, requiere una actuación dinámica

por parte del gobierno. Éste debe llevar la iniciativa tanto en la

definición de misiones como en los temas organizativos y en los

demás componentes de la política de defensa y militar. Si ello es

necesario en situaciones de democracia consolidada, es

imprescindible en procesos de transición y consolidación

democrática.

10. El control civil debe modificarse en la medida que se amplíe la misión

tradicional de defensa externa a otras de carácter interno o a las

internacionales de mantenimiento de la paz. Las labores de ayuda

en situación de catástrofes o de colaboración en la lucha contra el

narcotráfico, por citar dos ejemplos de la polivalencia actual, exigen

cambios importantes en los patrones de actuación de los ejércitos

y, paralelamente, en los métodos de control civil de los mismos.

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EL ESTADO: PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD. NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRÁTICO

22

EL CONTROL MILITAR EN LA EVOLUCIÓN DE LOS PROCESOS

DE TRANSICIÓN Y CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA

A partir de la distinción realizada entre transición (período en el que

cesa la intromisión de los militares en los procesos de decisión política)

y consolidación (período en el que el gobierno define la política de defensa

y la militar y dirige su aplicación), se puede diferenciar tres etapas del

control civil de la Fuerza Armada.

A. Etapa de la transición democrática

En este período, la actuación debe centrarse en lograr el cese de la

intervención de los ejércitos en la política, reducir la conflictividad y

prevenir posibles golpes de Estado.

Las relaciones civiles - militares en esta etapa están muy condicionadas

por el proceso general de transición democrática: Cuanto mayor sea el

esfuerzo de transformación de las instituciones, será más fácil llevar a

término la reforma militar paralela. Del mismo modo, los fallos de

funcionamiento de la democracia instaurada frenan o dificultan los

procesos de control civil de la Fuerza Armada. Por ello, la falta de interés

de las elites políticas y de los grupos de poder económico en el

funcionamiento normalizado de las instituciones democráticas

constituye uno de los mayores problemas, quizá el más importante,

para la democratización de la Fuerza Armada.

Como actuaciones que refuerzan el control civil, o sean propias del mismo

en esta etapa, pueden citarse la labor legislativa sobre la defensa nacional

y la reducción de la presencia militar en campos civiles de la

administración.

A.1. Legislación sobre la Defensa Nacional.

Es necesario reformar la legislación básica sobre la defensa, que en casi

todos los países fue profundamente modificada por las dictaduras

militares. Las tareas a realizar son:

• Definición del mando propio del presidente de la República.

• Especial consideración del ministro de la Defensa, figura de menor

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

23

relieve que los comandantes en los regímenes militares y que no

suele contar con una definición potente de sus capacidades. Una

fórmula posible es otorgarle las capacidades del presidente, por

delegación de éste.

• Creación de un Consejo Nacional de la Defensa que muestre el

interés del presidente y del Gobierno en conocer, definir y dirigir

los asuntos militares del país.

• Conversión de cualquier órgano colectivo militar de decisión en

órgano de asesoramiento del presidente o del ministro.

• Definición de los procesos de planeamiento de la defensa y militar.

• Potenciación del Ministerio de la Defensa como departamento

homologable a los de las democracias consolidadas.

• Definición del sistema de inteligencia del Estado y de inteligencia

militar asegurando su control civil.

A.2. Reducción de la presencia militar en campos de la

administración que son de carácter civil

Los períodos de dictadura militar conllevan la presencia de miembros

de los ejércitos no sólo en los procesos de decisión política y en los

cargos de gobierno, sino también en puestos de prestación de servicios.

El campo más usual es el de la policía y demás fuerzas del orden. La

«civilinización» de la policía es un elemento esencial en el proceso de

control militar. El mantenimiento de la policía en manos militares en

Colombia, por ejemplo, no es una garantía de mayor eficiencia, sino una

prerrogativa que los ejércitos mantienen en las especiales circunstancias

de ese país. Esta medida ha sido esencial en los procesos de paz de varios

países de Centroamérica. En las circunstancias actuales, con elevados

niveles de corrupción en las policías civiles, existen claras tendencias a

depositar estas tareas y responsabilidades en la Fuerza Armada. No

obstante, las consecuencias de emplear al Ejército en vez de enfrentarse

a la reforma policial pueden ser graves para el funcionamiento

democrático.

Existen otros campos de la administración, normalmente ligados al

transporte aéreo y marítimo: Puertos, aeropuertos, control aéreo,

meteorología, etc. Su «civilinización» es de menor urgencia y

trascendencia. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que dificultan una

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EL ESTADO: PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD. NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRÁTICO

24

gestión integrada de determinados campos de la administración y suelen

comportar connotaciones de prerrogativas en épocas anteriores,

ingresos no controlados y mayores posibilidades de acceso de los

mecanismos de corrupción a la Fuerza Armada.

B. Etapa de la consolidación democrática

En esta etapa, conviene analizar tres tareas clave para su desarrollo: La

definición de la política militar por parte del gobierno, la eliminación de

los privilegios militares y la evolución del concepto de profesión militar.

B.1. La elaboración de la política militar

En este apartado, el elemento esencial es el nombramiento de un

civil como ministro de Defensa. El ministro civil debe verse como

un elemento necesario para la política de defensa y para la política militar

en el actual contexto internacional. Se debe, por ello, intentar que su

duración en el cargo coincida con el mandato presidencial, evitando la

práctica demasiado usual en Latinoamérica de ministros de Defensa con

permanencias tan breves en su puesto que no les permiten tener un

mínimo conocimiento de la situación y, menos aún, tomar decisiones de

trascendencia.

Cuando se afirma que el ministro civil debe verse por parte de los militares

como un elemento necesario, quiere decirse que debe poner de relieve

algunas funciones que hoy son imprescindibles. Entre ellas puede

destacarse el papel de árbitro entre los ejércitos en las diferencias sobre

la asignación de los presupuestos o en los distintos enfoques de lo que

debe ser una doctrina de acción conjunta. También debe mencionarse

su labor, hoy día insustituible, en el campo de las relaciones

internacionales, tanto si nos referimos a las organizaciones como a las

de carácter bilateral con otros países. Otros motivos colaboran a la

necesidad de un ministro civil, entre ellos la conexión de la política de

defensa y el poder legislativo, conexión muy difícil, si no imposible, en

el caso de tratarse de un militar. También es necesaria la existencia de

un ministro civil para fomentar el conocimiento de temas militares por

parte de académicos, parlamentarios y periodistas, a fin de preparar

debates sobre los temas de defensa en el seno de la sociedad. Por último,

se debe poner de relieve que el ministro civil debe asumir la tarea de la

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

25

defensa de los legítimos intereses profesionales de los militares, como

contrapartida a las limitaciones de los derechos de asociación y

sindicación de los mismos.

A partir del nombramiento del ministro civil de Defensa, el segundo

requisito es el de crear un Ministerio con capacidad real de

gestión de la política militar y que sea, dentro de las circunstancias de

cada país, homologable a los de las democracias consolidadas. La práctica

totalidad de los países de Latinoamérica cuentan hoy con ministros

civiles de Defensa, pero en la mayoría de los casos, no cuentan con los

medios administrativos necesarios para dirigir la política militar. La

creación de un Ministerio de Defensa es un proceso arduo de conquista

de campos de decisión considerados como propios por los ejércitos.

Por ello debe hacerse, al menos, en dos etapas. Una primera de creación

de un núcleo inicial alrededor del ministro que debe intentar vincular a

su dependencia directa las tareas de política de la defensa, contacto

con los medios de comunicación e inteligencia y, a la vez, crear un

mecanismo progresivo de control presupuestario. La segunda, de

establecimiento de dependencia funcional de los órganos de los ejércitos

respecto de los correspondientes del aparato central del propio

Ministerio.

En tercer lugar, debe mostrarse que la política de defensa es

considerada política de todo el gobierno, aprovechando todas las

ocasiones para mostrar la coordinación con la política exterior y también

con las demás políticas sectoriales que corresponda.

En cuarto lugar, debe garantizarse la implicación del poder legislativo

en estas tareas, al menos en una doble dirección. Por una parte,

controlando la asignación de recursos a la defensa y también la ejecución

del presupuesto. Por otra, participando en la elaboración y aprobando

los elementos básicos de la política de defensa.

En relación con los factores mencionados debe tenerse en cuenta que la

política de transparencia facilita el control civil de los ejércitos. Es necesario

combatir el secretismo en la información –incluso la de carácter económico-

que no tiene justificación en las actuales circunstancias. El incremento de

la transparencia, de la información, de la obligación de dar cuenta de la

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EL ESTADO: PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD. NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRÁTICO

26

labor realizada, es también incremento del control civil sobre los asuntos

militares.

B.2. Eliminación de los privilegios militares

En este punto, dos tareas suelen ser las de mayor trascendencia: La

reforma de la justicia militar y el tratamiento de los grupos de empresas

controlados por los ejércitos.

Por lo que se refiere a la justicia militar, la adecuación al funcionamiento

de un sistema democrático requiere una serie de condiciones que

difícilmente se cumplen en su totalidad en los países latinoamericanos.

Las esenciales son las siguientes:

• La justicia militar no debe aplicarse a ciudadanos civiles.

• Debe limitarse a delitos militares y no a juzgar los delitos de todo

tipo cometidos por los militares.

• Debe integrarse en el poder judicial único y no puede constituir

una jurisdicción aislada.

• Es necesario separar el Código Penal, que deben aplicar los jueces,

de la legislación disciplinaria, que aplican los mandos militares.

• Los mandos militares no pueden tener capacidades jurisdiccionales,

es decir no pueden ser jueces, presidir o integrar tribunales,

aceptar sentencias, etc.

La adecuación de la justicia militar tropieza en muchos países con el

grave problema de la exigencia de responsabilidades por los crímenes

cometidos en los años de dictadura militar, sin embargo, estos temas

residen normalmente en los tribunales civiles. La defensa de los derechos

humanos en las circunstancias actuales exige enfrentarse a la reforma

de la justicia militar, dejando sentada su subordinación a la justicia única

si quieren evitarse situaciones de impunidad. Conviene dejar claro que

si el ejecutivo ordena misiones de carácter interno a la Fuerza Armada,

éstas se realizan con sumisión a la justicia civil.

Por lo que se refiere a las empresas controladas por la Fuerza

Armada, hay que distinguir dos situaciones: Las empresas relacionadas

con la producción de armamento y las que los ejércitos gestionan para

obtener recursos adicionales. En la situación actual, carece de sentido

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

27

militarizar las empresas que fabrican armas o equipos aunque se desee

mantener algún tipo de industria nacional en este sector, puesto que,

con toda probabilidad, ello exigirá otras formas de gestión.

Por motivos muy diversos –Cuba, por ejemplo, es un caso bien distinto a

Honduras o Ecuador- los ejércitos poseen empresas en la mayoría de

países latinoamericanos. La situación más difícil de gestionar, y bastante

común, es la de empresas en dificultades económicas detentadas para

producir recursos destinados a pagar las pensiones militares. En estos

casos la mejor política es realizar cuanto antes un buen análisis actuarial

de la situación de estas empresas y del mecanismo de pensiones creado

para diseñar un sistema progresivo de integración en el sistema de

pensiones para los funcionarios públicos. Este es un tema delicado pero

cuya solución puede potenciar los mecanismos de control civil de la Fuerza

Armada.

B.3. Evolución del concepto de la profesión militar

Los estudiosos de las relaciones civiles - militares en Latinoamérica

coinciden en que el incremento de la profesionalidad no ha supuesto la

normalización democrática de estas relaciones. Debe avanzarse hacia

una profesionalidad con adjetivo, es decir, una profesionalidad

democrática, la misma que asume como un deber de todo militar la

lealtad y subordinación a las autoridades democráticas civiles. Alcanzar

este concepto de profesionalidad es imposible si los ejércitos tienen un

ámbito de autonomía superior al que les otorga el poder civil o si

mantienen unos valores y creencias demasiado distantes de los de la

sociedad a la que han de servir.

La transformación del concepto de la profesión debe conectarse también

a los análisis realizados en este campo por Charles C. Moskos, que

distingue el ejército institucional del ocupacional. El primero

caracterizado, entre otros rasgos, por sus valores normativos (patria,

honor y cumplimiento del deber), y el segundo, por considerarlo sus

miembros una carrera profesional. Ningún ejército es plenamente

institucional y, menos aún, ninguno es plenamente ocupacional. La

experiencia española, así como la de otros países del sur de Europa,

indica que no puede lograrse el cambio a una profesionalidad democrática

sin que se produzca, a impulso de la autoridad civil, un desplazamiento

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EL ESTADO: PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD. NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRÁTICO

28

desde posiciones de ejército institucional a posiciones más

ocupacionales. Se avanza en esta dirección cuando se fomenta que los

militares se alojen en viviendas normales en las poblaciones en vez de

en los cuarteles, cuando se establecen mecanismos de ascenso que

premian la preparación, cuando se eliminan formas indirectas de

retribución como economatos u otros beneficios no incluidos en el

salario, cuando se establecen horarios laborales, etc.

El control civil de la Fuerza Armada en esta etapa exige, por lo tanto,

una actuación sobre el concepto mismo de la profesión militar, que deja

de ser definido sólo por los propios militares, para ser adecuado a las

circunstancias actuales mediante una política deliberada aplicada desde

el Gobierno. La incorporación de nuevas misiones para dar más razones

de existencia a la Fuerza Armada, contribuye a este cambio de contenido

profesional necesario para estabilizar las relaciones civiles - miltares en

democracia.

C. Etapa de democracia consolidada

En esta etapa, el contenido del control civil se refiere a la definición del

campo de autonomía considerado como conveniente por cada gobierno

y a la adecuación de la Fuerza Armada a una realidad que tanto a escala

doméstica, como a escala internacional experimenta cambios constantes.

Ya se ha indicado que aquí el control civil adquiere una dimensión de

dirección de una Fuerza Armada que se considera como un sector

específico de la administración del Estado. La proyección internacional

o la creación de medidas de confianza con los vecinos, pasan a ser

elementos normales de la gestión de la política militar en esta etapa.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

29

BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES

ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR

DESDE UNA PERSPECTIVA DEMOCRÁTICA

Ciro Alegría Varona

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BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA

DEMOCRÁTICA

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

31

Uno de los temas centrales de la transición democrática que atraviesa

actualmente el Perú es la redefinición de las relaciones entre el poder

político y la Fuerza Armada. No se trata simplemente de subordinación

de los altos mandos militares al Jefe de Estado, pues tal cosa existió

bajo el régimen de Fujimori y ha existido hasta en las más demenciales

tiranías del siglo XX. La democracia es un modelo político especialmente

complejo, caracterizado por la división de poderes, los controles y

balances entre ellos, los procesos electorales y de renovación de cargos

representativos, las deliberaciones parlamentarias, la garantía de los

derechos ciudadanos; todo lo cual pone condiciones especiales a las

funciones estatales de seguridad y defensa y también a la profesión

militar. Se trata entonces de un programa muy exigente de

transformaciones del sector militar del Estado que abarca desde los

principios políticos y jurídicos que definen a las instituciones militares

en el contexto del Estado, pasando por las doctrinas, estrategias y reglas

de combate, hasta las prácticas cotidianas del personal militar.

La experiencia internacional muestra que la institución indicada para

dirigir y coordinar esta transformación es el Ministerio de Defensa

(MINDEF). En la etapa inicial de la transición militar en que el Perú se

encuentra, el objetivo estratégico es desarrollar las capacidades del

MINDEF como agente central de la implementación progresiva de un

modelo democrático de relaciones civiles - militares. Por ello, los

estudios sobre la transición militar deben contribuir a establecer las

prioridades de una agenda de la gestión ministerial en seguridad y defensa

en el contexto de la transición democrática.

El presente trabajo se propone responder a la pregunta ¿Cómo y por

qué ha devenido necesario un cambio en las relaciones civiles - militares

en el Perú? Simultáneamente, se trata de delimitar cuál es el cambio

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BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA

DEMOCRÁTICA

necesario, así como hacer algunos aportes a las reformas en curso. Para

responder a la pregunta inicial es necesario evaluar los antecedentes

históricos, jurídicos, políticos y sociales de las relaciones civiles -

militares en el Perú, lo cual implica considerar también el contexto

internacional. Por ello, este trabajo se desarrolla en dos partes: una

dedicada a los antecedentes y contextos y otra a la naturaleza del nuevo

modelo propuesto, con algunas observaciones sobre cómo ponerlo en

marcha a partir de la situación actual.

1. El patrón acostumbrado de relaciones civiles - militares

en el Perú

Tratar el asunto de las relaciones civiles - militares en el Perú es proyectar

un concepto característico de las democracias liberales sobre las

instituciones de defensa en un país que está lejos de ser una democracia

liberal efectiva. El concepto ha sido acuñado en los Estados Unidos

para expresar, un tanto irónicamente, la subordinación del cuerpo de

oficiales del Ejército regular y permanente al gobierno elegido. Se sabe

que esa subordinación al componente civil del Estado no es del todo

clara ni evidente, porque los militares actúan como tales en la situación

de guerra, en la cual no está vigente toda la estructura jurídica del

Estado, sino sólo algunos elementos fundamentales de ella. Por esa

razón los militares, incluso en los Estados Unidos, sienten que le deben

obediencia sólo a las instancias del Estado que personifican la soberanía,

no así a la «administración» ni a la «gestión» pública, en la cual participan

y con la cual guardan «relaciones» complejas. Cuando se dice «relaciones»

civiles - militares admitimos, pues, que la subordinación de los militares

al gobierno democrático es, más que un hecho, una cuestión, un tema

en proceso de definición. Esto se aplica muy bien al caso peruano.

La Fuerza Armada es en el Perú una institución constitucional. Está en

la tradición constitucional peruana definir sus funciones mediante la

norma suprema, para poner a las instituciones castrenses por encima

de los cambios de la política de gobierno y de la política parlamentaria.

En consecuencia, la Fuerza Armada asume directamente la

responsabilidad de velar por la defensa nacional, la integridad del

territorio, e incluso el orden interno, sin esperar a que el gobierno elegido

o el parlamento establezcan en qué consisten estas responsabilidades.

Pero, además, es un rasgo distintivo del presidencialismo peruano la

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

33

subordinación de la Fuerza Armada al presidente de la República. Esto

no está claro en Chile, por ejemplo, donde la Fuerza Armada le debe

obediencia a la Nación y, con este fin, guarda una serie de relaciones con

el presidente, así como con otros órganos del Estado.

El presidencialismo peruano, sin embargo, tiene sus matices. La Fuerza

Armada no se subordina al presidente en tanto jefe de Gobierno, tampoco

en tanto jefe de Estado, sino únicamente en tanto que jefe supremo de la

Fuerza Armada. Estas distinciones casi escolásticas son muy apreciadas

en el Perú. Si los oficiales de la Fuerza Armada se subordinaran al presidente

por el mismo concepto por el cual el presidente es responsable de la

dirección del gobierno, entonces se estarían subordinando al gobierno,

es decir a una política de gabinete entrelazada a su vez con una política

parlamentaria. No, la corporación militar, al estilo de los estamentos

medievales, define su relación con el presidente en términos corporativos.

Luego, si el origen del poder del presidente según el sistema político se

encuentra en las elecciones, su autoridad sobre la Fuerza Armada la

adquiere el día en que éstas lo reconocen -en una ceremonia especial-

como su «Jefe Supremo». Por esto nadie sabe qué significa el título «Jefe

Supremo de la Fuerza Armada»1 en el contexto de la Constitución, ni

siquiera tiene sentido preguntarlo, porque no se trata de una función

integrada y delimitada con otras funciones del presidente, se trata

simplemente de un atributo propio de la esfera militar.

Curiosamente, este rebuscamiento barroco que recuerda a las

instituciones virreinales entró a la Constitución Peruana recién en 1979

cuando, como parte de las negociaciones entre la Junta Militar y los

miembros de la Asamblea Constituyente para la transferencia del

Gobierno, las Fuerzas Armadas hicieron llegar a los constituyentes el

concepto detallado de un nuevo capítulo de la Constitución íntegramente

dedicado a ellas. El capítulo se repitió casi idéntico en la Constitución

de 1993, con un único cambio: Se suprime la ratificación de los ascensos

militares por parte del Senado.

Lo primero que llama la atención es la ubicación de este capítulo en el

conjunto del texto constitucional. Es uno de los capítulos del título «El

1 «Artículo 167º. El Presidente de la República es el Jefe Supremo de las Fuerzas

Armadas y de la Policía Nacional».

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BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA

DEMOCRÁTICA

Estado». En esta sección se definen los poderes y los organismos

autónomos del Estado, tales como la Presidencia de la República, el

Consejo de Ministros, el Congreso de la República, el Poder Judicial, el

Tribunal Constitucional y el Defensor del Pueblo ¿Qué hace allí en medio

la Fuerza Armada? ¿Qué se quiere dar a entender con esto? El artículo

inicial de este capítulo dice así:

«Artículo 163º. El Estado garantiza la seguridad de la

Nación mediante el Sistema de Defensa Nacional. La Defensa

Nacional es integral y permanente. Se desarrolla en los

ámbitos interno y externo. Toda persona, natural o jurídica,

está obligada a participar en la Defensa Nacional, de

conformidad con la ley».

Debemos entender, pues, que la Defensa Nacional es una actividad

fundamental del Estado que desarrolla sus propias políticas con plena

autonomía, así como lo hacen los demás institutos constitucionales.

Así como el Congreso no depende de los Ministros ni viceversa, así son

políticamente independientes los titulares de la Defensa Nacional. Pero

¿Quiénes son éstos? Son los órganos comprendidos en el Sistema de

Defensa Nacional:

«Artículo 164º. La dirección, la preparación y el ejercicio

de la Defensa Nacional se realizan a través de un sistema

cuya organización y cuyas funciones determina la ley. El

Presidente de la República dirige el Sistema de Defensa

Nacional. La ley determina los alcances y procedimientos

de la movilización para los efectos de la defensa nacional».

Así queda establecido que la política de defensa en el Perú no es asunto

del Ministro de Defensa. La función que a él le queda se define en la ley

de su Ministerio, el cual forma parte del Sistema de Defensa Nacional.

La Ley del Sistema de Defensa Nacional fue decretada también, por

supuesto, por el Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada (Segunda

Fase), como parte del paquete de normas que aseguraban una posición

de poder a la Fuerza Armada al lado del gobierno elegido. Estas normas

fueron promulgadas en los últimos meses del gobierno militar pero no

se hicieron públicas, pues se les dio el carácter de leyes secretas.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

35

Durante el gobierno de Fujimori, con posterioridad al autogolpe de 1992

-otra etapa de intensa creatividad política de los militares- fue ampliada

y corregida esta ley para adaptar el Sistema de Defensa Nacional a las

necesidades de la contrasubversión. El Sistema de Defensa Nacional es

dirigido por el presidente de la República y está integrado por el Consejo

de Defensa Nacional, la Secretaría de Defensa Nacional (SEDENA), el

Comando Conjunto de la Fuerza Armada (CCFFAA), el Sistema de

Inteligencia Nacional (SINA), ministerios y organismos públicos (entre

los que flota el MINDEF) y comités interministeriales. Los tres

organismos dedicados a la evaluación de riesgos y amenazas, la definición

de prioridades de la seguridad y el planeamiento y diseño de políticas

son organismos militares: el Comando Conjunto, la Secretaría de Defensa

y el Sistema de Inteligencia. En otras palabras, quienes establecen las

premisas o presupuestos que van a servir de base para que se tomen las

decisiones políticas, son miembros de los institutos armados. Y en

política, como es sabido, quien controla las premisas controla también

las decisiones.

Hemos necesitado todo este análisis para desentrañar que la Constitución

otorga a determinados organismos militares la autoridad de producir y

ejecutar la política nacional de defensa. Detrás del barroco lenguaje

introducido en 1979, hay un complejo entramado que evita que la política

de defensa sea una política ministerial, como lo son todas las demás

políticas de Estado. Por medio del vínculo directo que el Sistema de

Defensa Nacional establece entre los organismos militares creadores de

prioridades políticas y el presidente de la República, la Fuerza Armada

adquiere la capacidad de definir, al margen del Consejo de Ministros y del

Congreso de la República, líneas maestras de política nacional.

Pero las nociones más tradicionales y, a la vez, más pretenciosas, sobre

el estatus especial de la Fuerza Armada dentro del Estado se encuentran

en la definición de la función de la Fuerza Armada:

«Artículo 165º. La Fuerza Armada está constituida por el

Ejército, la Marina de Guerra y la Fuerza Aérea. Tienen como

finalidad primordial garantizar la independencia, la soberanía

y la integridad territorial de la República. Asumen el control

del orden interno de conformidad con el artículo 137 de la

Constitución».

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BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA

DEMOCRÁTICA

¿Qué sentido tiene definir en la Constitución la «finalidad primordial»

de un cuerpo de funcionarios estatales de carrera? Basta imaginarse qué

sucedería si la Constitución estableciera que la finalidad primordial del Cuerpo

Diplomático es garantizar la buena marcha de las relaciones internacionales.

Si así fuera, el Ministro de Relaciones Exteriores estaría en problemas para

dirigir a su personal, porque el sistema de jerarquías profesionales de los

diplomáticos les permitiría ser una institución autónoma que establecería

sus propias políticas. En este artículo 165 se confunde a una organización

profesional con un organismo constitucional autónomo y representativo

de la voluntad del Estado y la Nación. Esta confusión es propia de una

sociedad estamental, no es compatible con una sociedad civil, en la cual

ninguna organización particular o corporativa, por más que se trate de

servidores públicos, tiene por eso prerrogativas políticas.

La autoridad política se adquiere en la sociedad moderna mediante

méritos políticos, es decir, en la competencia democrática entre

personalidades, organizaciones y propuestas políticas. No es justo que

los miembros de cierta organización profesional obtengan por los

méritos profesionales de su rama (en este caso la capacidad de

administrar la violencia -capacidades organizativas, estratégicas y

tácticas para el enfrentamiento armado-), el derecho a representar los

intereses del país. Si les reconocemos este derecho en la Constitución,

entonces estamos constitucionalizando también su derecho al golpe

militar. La finalidad implica un mandato, el mandato define una función

y la función implica un derecho a la autoridad correspondiente y a las

prerrogativas y competencias inherentes a dicha finalidad institucional.

Por último, una institución subordinada se define por norma

subordinada, o sea, por ley, y una institución autónoma se define por

norma suprema, o sea, por la Constitución. El artículo 165 establece

que la Fuerza Armada es una institución autónoma del Estado, una

institución del más alto rango, como el Consejo de Ministros o el Tribunal

Constitucional. Cada una de estas instituciones establece sus propias

políticas, de acuerdo a ley y en cooperación funcional con las demás de

su rango. Cada una de ellas representa directamente al Estado.

El proceso de acumulación de poder que respalda esta posición

sobresaliente de la Fuerza Armada dentro del Estado asoma en la última

frase del artículo 165: «Asumen el control del orden interno de

conformidad con el artículo 137 de la Constitución». El Perú, como la

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

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mayoría de países de América Latina, no ha logrado hasta ahora hacer

llegar los servicios públicos básicos a la población más pobre, el país

está lleno de territorios inaccesibles. Con frecuencia la Fuerza Armada

asume en esas alejadas regiones la totalidad de las funciones del Estado,

con plenos poderes transitorios, semejantes a los de una dictadura

comisarial romana. Por analogía, asumen el papel de garantes de la

seguridad y continuidad del Estado cuando la situación nacional interna

es muy inestable o conflictiva. Por ser este el punto de contacto decisivo

entre el patrón acostumbrado de relaciones civiles - militares y los

antecedentes históricos y sociales del Perú, vamos a estudiarlo con

detenimiento más adelante.

Por ahora baste con señalar que las prerrogativas extraordinarias de la

Fuerza Armada durante los estados de excepción han dado lugar a la

multiplicación de sus funciones. Ello tiene lugar bajo el artículo 171, que

dice: «La Fuerza Armada y la Policía Nacional participan en el desarrollo

económico y social del país, y en la defensa civil de acuerdo a ley». En la

lógica del modelo acostumbrado de relaciones civiles - militares, las

Fuerzas Armadas latinoamericanas tienden a adquirir funciones múltiples2

que abarcan la defensa del medio ambiente, el control del tráfico nacional

e internacional de personas, el combate al contrabando, al narcotráfico,

el control de la tenencia de armas y explosivos, de las milicias rurales o

comités de autodefensa y misiones de desarrollo económico, así como

operar inversiones de largo plazo o empresas «estratégicas» para el

desarrollo de zonas alejadas o fronterizas, todo esto aparte de las funciones

clásicas de seguridad exterior y regional3.

2 Ver Loveman, Brian. «La agenda de seguridad regional de los Estados Unidos y las

relaciones civil-militares en América Latina desde 1990». En: Estudios Eventuales.

nº 4. Enero 2003. Lima, Instituto de Estudios Políticos y Estratégicos.3 La Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas de Bolivia se lleva la palma de la locuacidad

al definir la amplitud de funciones de su Fuerza Armada:

«Art. 1. LA FUERZA ARMADA DE LA NACIÓN es la institución Armada Fundamental y

permanente del Estado Boliviano y sustentan como principios doctrinarios.

a) Preservar el Mandato Constitucional, la paz y la Unidad Nacional y la estabilidad

de las instituciones democráticas del Estado.

b) Ser integrador de la nacionalidad, fiel expresión de civismo, el honor y la grandeza

de la Patria, de sus tradiciones y sus glorias.

c) Ser exponentes del heroísmo, valor, poder y pujanza del pueblo boliviano; simbolizan

la historia de la Independencia y el fortalecimiento de la República; siendo por ello

depositarias de su libertad, progreso e integridad territorial y espiritual.

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BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA

DEMOCRÁTICA

Los rasgos característicos del modelo acostumbrado de relaciones civiles

- militares en el Perú se completan si consideramos la justicia militar.

Aunque la Constitución dice que en el Perú hay un único fuero -rasgo

propio de una sociedad moderna, porque la pluralidad de fueros es signo

de una sociedad estamental-, el artículo 173 dice que «en caso de delito

de función, los miembros de la Fuerza Armada y de la Policía Nacional

están sometidos al fuero respectivo», el cual, según la ley, resulta que

es una institución militar completamente independiente del Poder

Judicial. En la práctica, además, el Consejo Supremo de Justicia Militar,

cuyos jueces son militares de carrera, no juristas, usa una interpretación

muy amplia del «delito de función», permitida por el actual Código de

Justicia Militar, lo que les permite atraer a su fuero prácticamente todos

los casos en que están implicados miembros de la Fuerza Armada. Es

frecuente que se trate como delito de función un delito común cometido

dentro de una instalación militar.

La imprecisión de las normas ha permitido también que en la década

pasada civiles acusados de terrorismo sean juzgados por el fuero militar,

una práctica jurídicamente insostenible que ha provocado la anulación

de esos juicios por la Corte Interamericana. La ausencia casi total de

control de la Fuerza Armada por parte de los poderes del Estado continúa

cuando se trata de la supervisión del gasto. A lo largo de todo el siglo

XX, hasta el final del gobierno de Fujimori, la Contraloría no pasó de

supervisar el magro presupuesto de la oficina del Ministro de Defensa.

Los institutos armados tienen sus propios superintendentes generales.

Aunque hay nuevas leyes dirigidas a cambiar esta situación, la inercia

es muy poderosa y el modelo tiende a reproducirse bajo nuevas

apariencias.

En resumen, el modelo acostumbrado de relaciones civiles - militares

en el Perú muestra las siguientes características:

d) Constituir el baluarte de la Seguridad Nacional y de la Defensa soberana de la

Patria, contribuyen al bienestar general del pueblo boliviano, son el sostén de la

vigencia de la Constitución Política del Estado, de la democracia y de los derechos y

garantías ciudadanas.

e) Ser el factor indispensable para el logro de los Objetivos Nacionales, el desarrollo

integral del país y la indeclinable decisión de reivindicación marítima.

f) Sustentarse en la cohesión de sus estructuras, su misión y organización vertical,

basadas en principios fundamentales de disciplina, jerarquía, orden y respeto a la

Constitución Política del Estado, a sus leyes y reglamentos».

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

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- Los altos mandos militares no están subordinados al Ministro de

Defensa, antes bien acceden directamente al presidente de la

República, a través del Consejo de Defensa Nacional, para que él

haga suyas las políticas de seguridad y defensa que ellos elaboran

en sus instituciones de planeamiento estratégico, el CCFFAA, la

SEDENA y el SINA.

- La Fuerza Armada recibe en la Constitución el equívoco estatus

de una institución autónoma, no dependiente de la política del

Poder Ejecutivo y tienen de por sí la función de garantizar la

seguridad nacional.

- Dentro de esta amplia función están comprendidas misiones

sumamente diversas y amplias prerrogativas correspondientes a

las mismas.

- La atribución de asumir el control del orden interno bajo estado

de emergencia cuando el presidente lo disponga las perfila como

un sistema de gobierno alternativo, adecuado para situaciones en

que el Estado de derecho ha colapsado.

- Su autonomía institucional con respecto a los demás poderes del

Estado llega al extremo de tener de hecho su propio fuero judicial.

Los obstáculos que este modelo de relaciones civiles - militares ha puesto

a lo largo del siglo para el desarrollo de la democracia en el Perú no se

limitan a los golpes militares. En las últimas dos décadas del siglo XX,

y particularmente al momento del escandaloso final del régimen de

Fujimori se han hecho visibles estructuras más profundas de esta

problemática.

En primer lugar, nos encontramos con la corrupción institucionalizada.

El «Estado paralelo» construido aprovechando los espacios

institucionales del Sistema de Defensa Nacional y de la Fuerza Armada,

se convirtió en el medio de propagación de prácticas criminales -

soborno, chantaje, prevaricato, extorsión, peculado-, que llegaron a

convertirse en medios imprescindibles para la reproducción del poder

político del régimen, lo cual estalló con el vídeo que reveló cómo era

comprado un congresista para asegurar la mayoría oficialista.

Lamentablemente, no se trató de unos cuantos malos elementos

encaramados casualmente sobre una institución sana. Se trató de un

funcionamiento regular y sistemático de toda la organización militar al

servicio de fines criminales. Ello llevó a muchos oficiales honestos a la

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BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA

DEMOCRÁTICA

disidencia, por lo cual tuvieron que soportar marginación y represalias

dentro de sus instituciones.

Cuando el ejército alemán juramentó fidelidad a Hitler y se convirtió

institucionalmente en el instrumento de sus vesanías, no fue que hasta

el último soldado se hubiera convertido en un nazi, fue simplemente

que hasta el último soldado había sido convertido por los responsables

de la política institucional en un instrumento del poder nazi. En el caso

peruano, hay evidencia de que el sistema criminal de gobierno de Fujimori

y Montesinos fue un producto indeseado pero inevitable de los planes

de golpe militar elaborados a fines de los años 80, los cuales fueron a su

vez un producto de la política institucional de la Fuerza Armada. El

apoyo de la Fuerza Armada a Fujimori a través de todas las etapas de su

régimen criminal fue tan institucional como el Gobierno Revolucionario

de la Fuerza Armada. El problema de corrupción surge además en este

modelo de la inimputabilidad del presidente de la República, la cual,

combinada con la casi inmunidad de los altos mandos militares, quienes

cuentan con su propio fuero, deja al Sistema Nacional de Defensa al

margen de cualquier control y obligación de rendir cuentas.

Una consecuencia aún más grave y menos estudiada del viejo modelo de

relaciones civiles - militares peruano es la segmentación del Estado, que

impidió desarrollar, en democracia, políticas integrales de seguridad

interior y detener oportunamente y de manera menos cruenta el avance

subversivo. La aplicación del inciso constitucional (impuesto por el

gobierno militar en 1979) por el cual la Fuerza Armada asume el control

del orden interno, bloqueó la posibilidad de una división de funciones

entre civiles y militares en las zonas de emergencia para hacer frente con

política y autoridad democrática a la subversión. La Fuerza Armada

impuso, mediante la doctrina de defensa interior constitucionalizada en

1979, una opción de todo o nada que implicó abdicación de la autoridad

civil allí donde ellos enfrentaran a la subversión. Sobre este punto

volveremos más adelante al estudiar los antecedentes históricos y sociales

del modelo acostumbrado.

Finalmente, es notoria la indefinición política de una Constitución que

otorga autoridad estatal directamente a la Fuerza Armada, en vez de

dejarla al nivel de dependencia del Poder Ejecutivo. En una democracia

decidida, el Ministro de Defensa organiza y conduce a la Fuerza Armada

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

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de acuerdo a su ley orgánica para los fines de la seguridad y la defensa

de la soberanía nacional. Esas finalidades las ejecuta el Poder Ejecutivo,

él las recibe y las asume, y para ello dispone de las corporaciones y

capacidades profesionales del país, entre ellas, de la Fuerza Armada. En

cambio, mientras la Fuerza Armada continúe considerándose a sí misma

«institución tutelar», como se denominó en la Constitución de 1979 -

en Chile se llama «Poder de Seguridad»-, permanecerá la ilusión que hay

fuentes de legitimidad de la acción política fuera del proceso

democrático.

Lo anterior da la confusa señal de que en el Perú la fuerza de las armas

otorga autoridad política. Entonces los grupos radicales -como de hecho

Sendero Luminoso y el MRTA, y potencialmente nuevos movimientos

violentistas, como el de los hermanos Humala- pueden vender como

imagen que tienen derecho a regir los destinos del país por el hecho de

estar dispuestos a respaldar sus posiciones políticas con la fuerza de

las armas. La Fuerza Armada tomó el poder por la fuerza para instaurar

un «Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada», rompiendo el orden

constitucional y con él, todas las leyes del país, con la finalidad de hacer

una reforma agraria, entre otros mucho cambios revolucionarios. Si eso

puede considerarse legítimo ¿Cómo no va ser legítima la violencia

revolucionaria de cualquiera de esos grupos armados que atacan la

democracia constitucional peruana? Todos los golpes militares del

pasado merecen hoy igual condena y ningún residuo del poder político

adquirido de ese modo por la Fuerza Armada puede quedar

constitucionalizado, porque sería una herida abierta en la Constitución.

2. Contexto internacional y regional

El modelo de relaciones civiles - militares centrado en la relación entre

el Jefe de Estado y los altos mandos militares se ha impuesto en el Perú,

como en casi toda América Latina, durante el siglo XX, especialmente

durante la Guerra Fría. Como ya se ha mencionado, su

constitucionalización es en el Perú bastante tardía, pues acontece en

1979. Mientras tanto, a lo largo del siglo, y en especial durante la

posguerra, las relaciones civiles - militares en Europa Occidental y los

Estados Unidos se alejaron de este modelo. Desarrollaron Ministerios

de Defensa fuertes y sus parlamentos recuperaron o desarrollaron sus

competencias en política militar. España demoró hasta 1975 para hacer

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BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA

DEMOCRÁTICA

este cambio, porque allí todo estuvo «atado y bien atado», como decía

Franco, hasta el día en que murió. Sorprendentemente, esta notoria

divergencia entre el modelo de relaciones civiles - militares predominante

en América Latina y el modelo de los países de la OTAN no ha sido

destacada sino hasta hace muy poco. Autoridades en el campo4 y amplios

estudios sobre la materia5 han pasado esta divergencia por alto o han

hecho como si no existiera.

Jefe de Estado +

altos mandos

militares

ministros +

parlamentarios

Europa Occidental y Norteamérica

América Latina

A B

4 En el ya citado estudio «La agenda de seguridad regional de los Estados Unidos y

las relaciones civiles - militares en América Latina desde 1990», Brian Loveman hace

notar con justicia que expresiones autorizadas como las de Luigi Einaudi, han difundido

la creencia que la Fuerza Armada en los países de América Latina tiene sus funciones

delimitadas por normas tan claras como el posse comitatis norteamericano, que data

del siglo XIX.5 Daniel Masterson, en su libro sobre las relaciones civiles - militares, afirma que la

Fuerza Armada peruana adoptó a partir de 1979 una definición más moderna de su

función, porque se incluyó en la Constitución que no es deliberante.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

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El carácter de un modelo de relaciones civiles - militares depende a fin

de cuentas de qué agentes estatales son los principales generadores de

política de seguridad y defensa. En el modelo que voy a llamar A, lo son

el Jefe de Estado y los altos mandos militares. En el B, son los ministros

-en particular el de Guerra o Defensa, por supuesto- y los parlamentarios.

A partir de la posguerra, mientras las democracias del hemisferio norte

evolucionaron de A a B, los países de América Latina involucionaron de

B a A. Para ser más precisos, mientras las democracias del hemisferio

norte abandonaban los modelos A que heredaron del siglo XIX para

adoptar el modelo B en formas elaboradas y complejas, América Latina

se deshizo de las formas incipientes del modelo B, cuyos elementos, por

influencia británica, conocía anticipadamente desde el siglo XIX, y

desarrolló en su lugar formas sofisticadas del modelo A.

¿Cuál fue la causa para que el proceso de transformación de las relaciones

cívico - militares se moviese en América Latina en dirección contraria a

la de las democracias del hemisferio norte? La causa principal del proceso

europeo y norteamericano fue la ruptura con el pasado militarista al

terminar la Segunda Guerra Mundial. Se reconoció que el modelo A,

arraigado en la tradición napoleónica, por un lado, y en la prusiana, por

el otro, fue una de las causas del belicismo del siglo XIX. La carrera

armamentista de esa época, la pugna sin escrúpulos por el control

colonial -es decir, básicamente militar- de los territorios del mundo, la

catástrofe de la civilización europea en la Primera Guerra Mundial, la de

ahí surgida Revolución Bolchevique, e incluso, por desgracia, el Tratado

de Versalles, que dio lugar al fascismo y al nazismo, fueron los frutos de

sistemas políticos liberal - autoritarios con relaciones civiles - militares

del modelo A.

En el caso paradigmático del Imperio Alemán creado por Bismarck en

1871, el nexo entre el modelo A y el belicismo es sumamente claro6. Se

trata de regímenes que no buscan o no logran tener legitimidad

6 Mientras se mantiene un régimen constitucional con un parlamento de poco alcance

y derechos civiles mínimos, el Káiser Guillermo I -cuyo Imperio es regido férreamente

por la mano de Bismarck- desarrolla una complejísima política internacional, apoyado

en una portentosa maquinaria de guerra, el ejército prusiano. La idea era resolver las

tensiones internas -»lucha de clases», rivalidades entre los diversos Estados del Imperio,

incluso la «cuestión católica»- mediante expansión colonial, lo que en un mundo ya

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BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA

DEMOCRÁTICA

democrática -en parte debido a la enorme heterogeneidad o al carácter

rural o premoderno de sus sociedades- y se dedican, en cambio, a poner

las condiciones para el desarrollo social mediante políticas de Estado

establecidas y dirigidas por los reducidos estamentos dirigentes del

país, entre los que destaca el estamento militar. El modelo A, centrado

en la relación directa entre el Jefe de Estado y los altos mandos militares,

no sólo fue una de las causas del período más negro de la historia

europea, fue también derrotado militar y políticamente en la Segunda

Guerra Mundial.

Si bien el modelo permanecía en la Europa continental, permanecía con

él el peligro de la subversión comunista, pues no fue casual que ésta se

propagara durante la Primera Guerra Mundial y después de ella. Teniendo

en cuenta que el problema de seguridad interior seguiría siendo alto en

la Alemania dividida y también en otros países donde la resistencia

partisana contra el nazismo o el fascismo había sido en parte comunista,

se optó por gobiernos de gabinete estrechamente dependientes de

amplio respaldo parlamentario, de forma que se evitase el caso de colisión

entre la política del parlamento y la política gubernamental. Ello permitió

articular mejor la política de defensa con una política integral e

intersectorial de seguridad. El correlato de esta opción en las relaciones

civiles - militares fue el modelo B o ministerial - parlamentario, inspirado

en la tradición inglesa.

El caso de Estados Unidos fue algo distinto: Durante la Segunda Guerra

Mundial hubo años en que la estrecha relación entre los altos mandos y

el presidente hizo que estuvieran cerca del modelo A, pero por ser

profundamente ajeno a su tradición antimilitarista (por la cual su primer

ejército permanente recién se estableció entrado el siglo XX), este

bastante colonizado implicaba enfrentamiento con otras potencias. Mientras en el

parlamento los diversos actores sociales y políticos se anulaban mutuamente, la

política imperial combinaba capacidades militares con proyectos «de Estado»

megalómanos. En Rusia se seguía la misma pauta, pero con actores políticos e

institucionales más rudimentarios: La colonización de Siberia y el paneslavismo balcánico

se apoyaban en una clase aristocrática - militar que hacía una política de Estado sin

la menor participación política de las mayorías.7 Sobre las relaciones civiles - militares en general en los siglos XIX y XX, y

especialmente sobre las particularidades de los Estados Unidos, ver el clásico estudio

de Huntington, Samuel. El soldado y el Estado.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

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modelo dio paso en la posguerra a un fortalecimiento del Secretario de

Defensa en colaboración con el Congreso7.

El proceso de América Latina empieza antes de la Guerra Fría, tan pronto

como las clases dirigentes perciben (o dicen percibir) vinculación entre

sus enemigos políticos internos con el comunismo internacional. En el

Perú está claro que este tipo de polarización comienza con la reacción

contra el APRA. El desarrollo del modelo presidencial - militar de

relaciones civiles - militares coincide con el desarrollo de este tipo de

polarización. La represión puso énfasis en que se trataba de un partido

revolucionario internacional, pese a que el aprismo estaba lejos de tener

relaciones con el comunismo internacional y que el movimiento

revolucionario indoamericano no fue jamás una amenaza real, sino apenas

una frase de Haya de la Torre. Lo cierto es que el APRA denunciaba el

creciente intervencionismo norteamericano en la región y, manteniendo

el tono radical de la Reforma Universitaria, tenía en sus primeros años

un discurso antiimperialista.

En otros países, como Chile, donde, por haber más cultura burguesa,

cabía menos mistificación, este tipo de polarización -y con ella el imperio

del modelo A, centrado en la relación entre el Jefe de Estado y los altos

mandos militares- llega más tarde, recién en medio de la Guerra Fría. Es

notorio además que el modelo se mantiene aún en los períodos en que

las dictaduras militares dan paso a gobiernos elegidos. Los presidentes

elegidos han aceptado hacer su papel dentro de este modelo por ubicarse

dentro del marco ideológico de la lucha con apoyo norteamericano contra

la amenaza comunista. A Colombia el modelo está llegando -paradoja

extrema de ese país de paradojas- recién después de la Guerra Fría,

ahora que sus tan autóctonas e inimitables guerrillas bolivarianas están

cayendo, por culpa de su vinculación con el narcotráfico, bajo el concepto

del «terrorismo internacional». Hoy, el presidente colombiano lidera

personalmente el esfuerzo de defensa interior, en contacto directo con

los mandos militares, sobrepasando al parlamento e incluso a su propio

Ministro de Defensa. Si observamos qué es lo común a estos casos,

resulta que el modelo de relaciones civiles - militares centrado en la

relación directa entre Jefe de Estado y altos mandos militares se

desarrolla en América Latina desde que se identifican amenazas internas

que son al mismo tiempo amenazas para la seguridad hemisférica porque

se asume que tienen conexiones o repercusiones internacionales.

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BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA

DEMOCRÁTICA

Esta hipótesis correlaciona los modelos de relaciones civiles - militares

con los tipos de amenazas percibidas. Ello permite explicar la presencia

de un determinado modelo no sólo con respecto a proyectos políticos o

identidades ideológicas, sino también, más realistamente, con respecto

a percepciones de amenazas. Si esta hipótesis es correcta, entonces

debe poder aplicarse también al proceso europeo.

En efecto, el modelo centrado en la relación entre el Jefe de Estado y los

altos mandos militares surgió, no por casualidad, a partir de las guerras

napoleónicas y se extendió durante el siglo XIX a todas las potencias

continentales. Francia revolucionaria fue el primer país que experimentó

cómo las tensiones internas desencadenadas por la abolición del régimen

estamental implicaron de inmediato el peligro de una intervención

extranjera. Otras potencias del continente se sintieron amenazadas por

lo que ocurría en Francia y los revolucionarios respondieron de inmediato

identificando la disensión interna como colaboración con el enemigo

extranjero. La invención revolucionaria de la leva en masa y, más adelante,

las invasiones del gran ejército napoleónico dejaron una huella duradera

en los sistemas políticos europeos. A partir de entonces imperó en el

continente la experiencia que un país cuyo dispositivo de defensa

quedase a merced de los vaivenes de la agitación política interna -como

lo fue el imperio español tan pronto su rey fue secuestrado por Napoleón-

era un país prontamente divido entre las fuerzas de la revolución

ilustrada, luego invadido y hasta menoscabado en su soberanía.

Por eso las constituciones de la Restauración dan lugar a regímenes de

dos pisos. En el inferior se encuentran la garantía formal de los derechos

civiles administrada mediante un sistema policial y judicial; también

allí se encuentran unas cámaras legislativas sin mayores poderes y los

ministros limitados a lo administrativo. En el superior se encuentra el

monarca rodeado de los guardianes de la constitución y la soberanía,

una oligarquía militar y diplomática que defiende políticas de Estado,

invulnerables a lo que ocurra en el piso inferior.

Pero el rasgo más distintivo de estos regímenes liberal - autoritarios que

se desarrollaron a lo largo del siglo XIX en el continente europeo es la

8 Ver el capítulo correspondiente de Schmitt, Carl. La Dictadura: desde los comienzos del

pensamiento moderno de la soberanía hasta la lucha de clases proletaria. Madrid, 1999.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

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constitucionalización del «estado de sitio»8. Las constituciones empiezan

a regular el recurso a la declaración -por decreto, es decir, como medida

regular de gobierno- de zonas y períodos de guerra interna, donde los

revoltosos son tratados como traidores a la patria y se despliega contra

ellos, previo ultimátum, la fuerza militar, lo mismo que si se tratara de un

enemigo invasor. Los oficiales profesionales cuyos altos mandos decidían

en consejo con el monarca las cuestiones de soberanía se habían formado

estudiando y teorizando sobre las guerras napoleónicas, pero su experiencia

de combate la obtuvieron en las revoluciones de 1830 y 1848, asediando

barrios sublevados, asaltando barricadas y fusilando inmediatamente a los

insurrectos detenidos. La presteza con que se suspendían los derechos

civiles y se militarizaba el control del orden interno era mostrada como

una fortaleza distintiva del régimen constitucional liberal - autoritario.

Gracias a la independencia con que el monarca, férreamente unido a su

ejército, podía actuar ante las amenazas internas graves, la Patria era salvada

constantemente de innumerables conspiraciones.

Mientras tanto, el Reino Unido desarrolló un sistema radicalmente

distinto. No le faltaban conflictos internos, antes bien, debido a la

Revolución Industrial y la diversidad cultural y religiosa interna, sus

conflictos eran más antiguos, más extensos y más agudos que los de

cualquier país del continente. Sin embargo, su dominio del mar libraba

a los ingleses de la pesadilla de que las tensiones domésticas

desencadenasen en cualquier momento una intervención extranjera. Eso

complicaba de todos modos la situación política, porque no podían

recortar las agendas con la fuerza de las armas recurriendo al buen

pretexto continental de la conspiración antipatriótica de enemigos

internos aliados con enemigos externos. La ausencia de ese factor de

riesgo desvirtuaba el derecho del Estado a militarizar el manejo de los

conflictos internos. Es en ese contexto que nace el modelo ministerial -

parlamentario de relaciones civiles - militares. Las tensiones de clases

se afrontaron en el Reino Unido con reformas del sistema político -

electoral. La actividad militar, centrada en la Real Marina, tenía que

estar cuidadosamente coordinada con el conjunto de la gestión

económica. Así también se manejaban las tensiones con los poderes

locales en las colonias británicas y zonas de influencia. De allí viene la

tradición inglesa en materia antisubversiva, la cual pone énfasis en las

operaciones de inteligencia, la captación de agentes y bases de apoyo

locales, la negociación y la acción por medio de intermediarios.

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BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA

DEMOCRÁTICA

En resumen, el modelo ministerial - parlamentario implica un gobierno

que se proyecte con acciones integradas de todos sus componentes, un

gabinete bien afinado y un parlamento concernido por las acciones del

gobierno, que las acompañe y que legisle para gobernar. Históricamente,

ello aparece junto con una intensa actividad de proyección hacia el

exterior por vías no principalmente militares. Es el temple de los Estados

que se abren paso a través de nuevos mercados internacionales. Europa

continental y Japón se integraron a esta dinámica en la posguerra, en

medio de la apertura de los mercados mundiales durante el proceso de

descolonización promovido y controlado por los Estados Unidos y por

el propio Reino Unido.

En la actualidad el mundo atraviesa un cambio semejante, pues el

desmembramiento del bloque socialista está generando una formidable

apertura de mercados. América Latina está llamada a integrarse

activamente a este proceso, con todas las consecuencias políticas y

militares que ello trae. Ahora corresponde a cada país latinoamericano

afrontar sus conflictos internos con un sistema político integrado -el

cual puede generar misiones militares cuando lo encuentre justo y

pertinente- y conformar con los otros países alianzas estratégicas que

permitan asumir misiones internacionales de defensa de los derechos

humanos y de la autodeterminación de los pueblos, misiones que sin

duda apoyarán además la creación de nuevos mercados.

El modelo de relaciones civiles - militares centrado en la relación entre

el Jefe de Estado y los altos mandos militares tiene que desaparecer ya

en América Latina así como desapareció en las democracias

continentales europeas durante la posguerra y en España junto con

Franco. Países que aspiran a participar activamente en los mercados

mundiales no pueden conformarse con una actividad parlamentaria y

gubernativa incapaz de asumir los asuntos de soberanía, los cuales

estarían reservados a una camarilla presidencial y militar. Este cambio

es en especial urgente en los países afectados por el narcotráfico, el

terrorismo o algunas variantes de subversión comercial que perjudican

a otros países o pueden afectar la seguridad hemisférica. Si estos países

no dan un giro ahora hacia políticas de seguridad integrales, si no

consiguen que gobierno y parlamento sumen esfuerzos para encarar

esas amenazas y tomen bajo su control el empleo de la fuerza militar y

los servicios de inteligencia, entonces van a quedar del lado de los países

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

49

que representan más amenazas que ventajas para las potencias

comerciales. Puede sucederles luego que se repita el intervencionismo

norteamericano característico de la Guerra Fría bajo el nuevo título de

la «guerra contra el terrorismo global».

Las potencias comerciales, empezando por los Estados Unidos, podrían

favorecer una nueva edición del modelo centrado en un presidente salido

de cualquier componenda preelectoral o golpista y rodeado de altos

mandos militares que garantizan la seguridad nacional, para que el país

al menos no sea un problema para el hemisferio. Que ese gobierno se

corrompa al poco tiempo y luego tenga que ser barrido -como lo fueron

el régimen de Noriega en Panamá y el de Fujimori y Montesinos en el

Perú- es una consecuencia ya habitual de ese tipo de procesos.

En otras palabras, para los países latinoamericanos con problemas

domésticos que tienden a convertirse en problemas hemisféricos se

abren aquí dos caminos: O bien emprenden la construcción de un modelo

ministerial - parlamentario de relaciones civil - militares para empezar

a ser socios activos de la política mundial de expansión de mercados, o

bien prolongan el modelo centrado en el presidente y los altos mandos

militares y continúan siendo objeto de medidas preventivas por parte

de Estados Unidos y sus aliados. El peligro que la «guerra contra el

terrorismo global» implique el mismo trato internacional a nuestros

países que la Guerra Fría se hace patente en el hecho de que la nueva

estrategia norteamericana en verdad no es muy distinta a sus estrategias

de guerra no convencional o conflicto asimétrico anteriores. Si el objetivo

ahora es «llevar la guerra allí donde están los terroristas»9, pues no es

muy distinto de lo que se hizo en las décadas del intervencionismo

político y militar, cuando Estados Unidos desarrolló capacidades de

inteligencia y guerra antisubversiva para enfrentar a sus enemigos

interviniendo velada o abiertamente en los conflictos internos de países

del Tercer Mundo10.

9 Ver Estrategia de Seguridad Nacional de los Estado Unidos. La Casa Blanca, setiembre

2002, y Estrategia Nacional Para Combatir el Terrorismo, febrero 2003. http://

www.usinfo.state.gov/espanol/terror/02093001.htm10 Ver Metz, Steven. Counterinsurgency: Strategy and the Phoenix of American

Capability. U.S. Army War College, 1995.

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BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA

DEMOCRÁTICA

3. Contexto nacional - proceso político e institucional

La reflexión actual sobre las relaciones civiles - militares en el Perú está

enmarcada por los acontecimientos de la guerra contrasubversiva y del

régimen de Fujimori. Poco antes que Sendero Luminoso iniciara su

«guerra popular», la Fuerza Armada, que estaba terminando la «segunda

fase» de su Gobierno Revolucionario, había tomado algunas últimas

decisiones políticas para asegurarse una posición importante en el

Estado. Esas decisiones relativas a la constitucionalización y legalización

del Sistema de Defensa Nacional, fueron aceptadas en esa coyuntura

por los partidos políticos. Debido a esas decisiones, tomadas

activamente por unos y pasivamente por otros, el Estado Peruano quedó

dividido en dos esferas mutuamente excluyentes, la esfera de la política

gubernativa y parlamentaria, por un lado, y la de seguridad y la defensa,

por otro. La pasividad de los políticos peruanos en esta materia indica

que no tenían conciencia de los cruciales problemas contenidos en las

relaciones civiles – militares, pues luego de más de veinte años que nos

separan de ese momento surgieron una serie de consecuencias funestas

de la parcelación mencionada. A la vista de esas consecuencias, algunos

sectores lúcidos de la política y la sociedad percibieron por primera vez

la relevancia de las relaciones civiles - militares, pero sus esfuerzos

para corregir el modelo fueron incipientes.

3.1. Sendero Luminoso atacó a una democracia cuyo sistema

de defensa no estaba integrado al gobierno elegido

La primera consecuencia funesta de la segmentación del Estado

implicada en el modelo de relaciones cívico militares adoptado en 1979

fue el avance imparable de la «guerra popular», mejor dicho terrorista,

emprendida por el «Partido Comunista del Perú - Sendero Luminoso». El

PCP-SL creció por la brecha que dividía al Estado durante la recuperada

democracia11. La respuesta militar no estuvo acompañada de acciones

en los campos no militares y eso provocó una guerra marginada, librada

contra un enemigo sanguinario por una Fuerza Armada que no contaba

11 En los días en que el autor escribía este texto, trabajaba también en la elaboración

del capítulo sobre la Fuerza Armada del Informe Final de la Comisión de la Verdad y

la Reconciliación del Perú (Tomo II - Los actores armados). Por ello, las páginas que

siguen pueden leerse en el contexto de dicho Informe.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

51

con el apoyo político y social correspondiente a tal esfuerzo de defensa.

Miles de pobladores de la zona de emergencia, la gran mayoría

campesinos de habla quechua, fueron desplazados, torturados,

desaparecidos y asesinados en una escalada de violencia que no condujo

a la pacificación, sino únicamente a la propagación del PCP-SL por el

resto del país. Siendo evidente que la acción armada, caso de ser

inevitable, tenía que dar lugar de inmediato a medidas económicas,

sociales y políticas para consolidar la paz en la zona, tales medidas

faltaron por completo y, por el contrario, se insistió en la orden de

eliminar o capturar a los terroristas con medios puramente militares y

policiales. La tranquilidad obtenida rápido pero precariamente con

presencia militar y operaciones militares, debía consolidarse con mayor

presencia militar y más operaciones, hasta acabar con los terroristas y

quienes les prestasen apoyo.

En ese contexto, el recurso previsto en la Constitución de 1979 para

enfrentar mediante la Fuerza Armada las amenazas internas, a saber, el

control militar del orden interno en la zona de emergencia, no aseguraba

una acción exitosa contra el PCP-SL, antes bien, favorecía las condiciones

que el PCP-SL buscaba para pasar a una fase más avanzada de su guerra.

La estrategia del PCP-SL consistía en insertar en cada colectividad rural

un núcleo de simpatizantes que serviría de base logística e inteligencia

a los militantes del partido, quienes hacían su aparición armada

ocasionalmente para ajusticiar a los denunciados por el núcleo y ejecutar

las medidas de expropiación, extorsión o leva forzada (si flameaban

banderas rojas no era porque la población fuera mayoritariamente

senderista, ni mucho menos, sino porque estaba aleccionada por el PCP-

SL que nadie debía atreverse a retirar las banderas rojas que pusieran

sus agentes locales).

La respuesta de la Fuerza Armada estuvo centrada en recuperar el control

territorial, lo cual en este caso era un falso objetivo, pues el PCP-SL no

se proponía disputárselo, sino tan sólo desarrollar sus capacidades

militares y obtener ventajas políticas y logísticas dentro de un ámbito

todavía controlado por la Fuerza Armada12. Ello se explica no sólo por

12 Los asaltos a instalaciones policiales, especialmente al CRAS de Huamanga, no

tuvieron como objetivo tomar el control de un territorio, ni siquiera por un momento,

sino sólo infligir daños a la fuerza local, llevarse armas y eventualmente liberar

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BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA

DEMOCRÁTICA

la variante de «guerra popular prolongada del campo a la ciudad»

desarrollada por el PCP-SL, sino por una opción más elemental,

característica de este fenómeno peruano: El PCP-SL no se proponía

garantizar ningún conjunto de derechos básicos, su poder consistía

únicamente en la acumulación de fuerzas para realizar su proyecto político

de larguísimo plazo. No asumió el objetivo militar clásico de establecer

el dominio o el absoluto monopolio de la violencia en un determinado

territorio, porque no se proponía establecer un estado de derecho

alternativo. La «justicia revolucionaria» del PCP-SL era autoritaria y

arbitraria, respondía a la finalidad de demostrar el poder del partido.

Pese a que las acciones del PCP-SL sólo producían más pobreza e

inseguridad para la población, ésta no pudo recurrir con éxito al sistema

policial y penal del Estado para defenderse de las agresiones y amenazas

terroristas. El Estado no tenía suficiente presencia en la zona y la policía,

aunque hizo notorios avances, no pudo desactivar a los terroristas, en

gran parte por falta de colaboración de la población misma, que se

encontraba paralizada entre el tradicional temor a la policía, el nuevo

temor a los terroristas y el novísimo temor a las fuerzas antisubversivas

que procedían violentamente contra quienes colaborasen, aún

casualmente, con los terroristas. El fracaso de la policía se explica porque

un sistema penal democrático sólo puede actuar allí donde están dadas

ciertas condiciones sociales mínimas. Sólo en una sociedad estructurada

en cierto grado según derechos iguales para todos, las personas recurren

a la policía y al Poder Judicial para hacer valer sus derechos. Esto explica

que la policía sea una institución del Estado liberal y de una sociedad

civil en que predominan relaciones de derecho igualitario. No hay, pues,

policía en una sociedad feudal, sólo milicias del gobernante.

En 1982 el PCP-SL había logrado destruir la escasa presencia del Estado

de derecho en la zona. Era un poder local distinto de todos los anteriores

porque no dependía de cierto rendimiento de solución pacífica o arbitraje

prisioneros. Lo mismo vale para las incursiones del PCP-SL en poblaciones rurales.

Los atentados dinamiteros, ataques a personas y especialmente a policías en el resto

del país, sobre todo en Lima, demostraban capacidad de acción puntual. Los

subversivos abandonaban sin problemas los lugares donde habían hecho presencia

y dejaban a su suerte a los pobladores que, bajo amenaza, los habían apoyado. En

otras palabras, no buscaban el dominio militar.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

53

de conflictos en un medio premoderno, como lo habían sido los curas,

los líderes comunales, los jueces de paz, los guardias tradicionalmente

instalados en unos pocos puestos policiales, incluso algunos centros o

personalidades locales de partidos como el APRA y Acción Popular,

dependía exclusivamente de su propia capacidad de coerción y captación

de cuadros y bases para el proyecto violento. A golpe de terrorismo

local derribaron las precarias estructuras jurídicas e institucionales

modernas, mejor dicho, la apariencia de que estaban en vigencia, y su

verdadero avance lo hicieron al desarticular al mismo tiempo las formas

tradicionales de mediación social y justicia, que eran las únicas realmente

vigentes (esta desarticulación ya había empezado con la reforma agraria

militar, ellos no hicieron más que profundizarla).

La debilidad de la democracia constitucional peruana, la debilidad del

Perú como proyecto de Estado moderno quedaba en evidencia en una

extensa zona de los Andes centrales. El PCP-SL no establecía ningún

orden jurídico igualitario en el lugar de las instituciones tradicionales

que destruía (o que ya había destruido la reforma agraria). El partido

era un gran caudillo, semejante a los del siglo XIX, como Cáceres o

Gamarra. Quienes estaban con el partido lo podían todo, y quienes

estaban contra él, no tenían derecho a nada.

Cuando se ordenó a la Fuerza Armada tomar el control en la zona de

emergencia, la compleja situación descrita permaneció profundamente

ignorada. Se presentía la especial dificultad de esta misión, pero, como

siempre en la víspera de una batalla, no había dudas sobre la necesidad

de compensar con fuerza y valentía una eventual falta de inteligencia. El

error básico fue creer que se trataba de incrementar la presencia militar

en la zona, pasando por alto el hecho que las bases militares existentes

en la zona antes de establecido el control militar del orden interno nunca

fueron atacadas por el PCP-SL, equívocamente, se pensó que una mayor

presencia militar, con numerosas bases y patrullajes, desafiaría al

enemigo y le restaría capacidad de movimiento. Hasta se creía que SL

tenía que desplazar columnas guerrilleras13 y que los patrullajes y bases

se lo impedirían. Una vez realizado el nuevo despliegue, SL no atacó las

13 Término utilizado entre 1983 y 1985, posteriormente fue generalizado como

columnas subversivas o subversivos a secas.

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BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA

DEMOCRÁTICA

bases, ni siquiera los transportes militares, por más que quedaran

eventualmente en situación vulnerable, se limitó a continuar su campaña

contra los pueblos, los líderes locales y el personal policial.

El segundo error fue creer que se trataba de proteger o reinstaurar un

sistema policial, judicial e institucional desbordado por las acciones de

una agrupación criminal. Que había sido desbordado, eso era evidente,

pero el verdadero problema es que no era apoyado como tal por la

población, que nunca había llegado a funcionar como un sistema policial

y penal requerido o usado por los pobladores, reconocido por ellos como

garantía de sus derechos. La campaña militar se proponía restaurar un

Estado de derecho que allí jamás empezó en serio, es decir que, en

verdad, debió haberse propuesto instaurarlo. Si durante los años 70 la

pobre organización judicial - policial de la zona no había modificado sus

viejos papeles de apoyo a las autoridades premodernas locales, entre

1981 y 1982 esa organización había volado por los aires y en su lugar

había sido insertada desde Lima una policía contrasubversiva, más temida

que respetada y completamente ajena a las nociones tradicionales de

justicia propias de la zona.

En conclusión, la misión real del Estado en ese momento era construir

las condiciones para el surgimiento de un Estado de derecho allí donde

no había, es decir, posibilitar que se genere en la población la conciencia

de tener derechos básicos y de pertenecer a un Estado que los garantiza.

Eliminar a la organización empeñada en destruir todo asomo de esa

conciencia, el PCP-SL, era sólo un trabajo preliminar. Es evidente que

las responsabilidades encargadas a la Fuerza Armada cuando se dispone,

según la Constitución de 1979, que «asuman el control del orden

interno» son desmesuradas en comparación con sus prerrogativas14,

pero también en comparación con sus capacidades profesionales y

organizacionales. Sólo una acción integral del Estado que incluyera

medidas para el desarrollo económico, educativo, institucional y

normativo hubiera construido las condiciones para el imperio de la ley y

para que pueda funcionar un sistema policial y judicial. La conquista

por las armas, el dominio territorial no era en ese contexto un paso

14 Degregori, Carlos Iván y Carlos Rivera Paz. Perú 1980 - 1993: Fuerzas Armadas,

subversión y democracia.Redefinición del papel militar en un contexto de violencia

subversiva y colapso del régimen democrático. Lima, IEP, 1993.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

55

sustantivo. La creencia militarista (heredera de la glorificación del

proceso civilizatorio virreinal), de que el dominio soberano del territorio

es base suficiente para la construcción de una comunidad política y

jurídica le costó caro al Perú.

Belaúnde temía con razón que los militares usaran su nuevo papel en la

sierra central para recuperar el poder político de la década anterior, ejercido

por ellos plenamente hasta hacía apenas algo más de un año. No contaba

en ese momento con los medios civiles ni las fuerzas políticas para asumir

tareas especiales en la zona de emergencia. El dilema era evidente. Por un

lado, la Fuerza Armada, al asumir el comando político - militar, sería tan

incapaz de promover el desarrollo económico, educar y dar derechos a las

personas, como lo fue durante la década anterior. Por otro lado, el nuevo

gobierno, de claro corte liberal, no traía proyectos de inversión en

infraestructura a fondo perdido para las zonas rurales, antes bien, venía a

corregir la economía desbalanceada del gobierno militar. La coyuntura

internacional no podía ser más hostil a reanudar los grandes créditos de

«nation building» típicos de los años 60, los que en el Perú, en vez de

fortalecer la democracia, habían dado cabida a una izquierdización general

y finalmente quedado en manos de un gobierno militar de izquierda que se

dedicó durante una década a denigrar los principios liberales, a los partidos

políticos y a la democracia constitucional.

En este contexto, Belaúnde asumió la responsabilidad de mantener la

misión de la Fuerza Armada limitada estrictamente en lo bélico, para

que no se repitiera la ilusión militarista de la década anterior. De hecho,

el retraso de las capacidades civiles, especialmente de los partidos

políticos, podía atribuirse en ese momento a la misma dictadura militar,

la cual mantuvo a Belaúnde doce años desterrado. También hay que tomar

en cuenta que el PCP-SL creció y se organizó durante el gobierno militar,

alimentado por la pobreza extrema que cundió en el campo a causa de la

misma Reforma Agraria que fue el objetivo central de ese gobierno. No

podía presentarse pues la Fuerza Armada como autoridad en desarrollo

económico y político, ni exigir tener de nuevo las prerrogativas que

tuvo plenamente durante los años 70, por más que ello hiciera

terriblemente difícil la nueva campaña antiguerrillera15.

15 Término utilizado entre 1983 y 1985, posteriormente fue generalizado como campaña

antisubversiva y luego de 1989 como campaña contrasubversiva.

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BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA

DEMOCRÁTICA

La orden a la Fuerza Armada de asumir el control del orden interno en

Ayacucho fue dada en el sentido restringido de lanzar una campaña militar

contra enemigos internos. La consecuencia lógica debió ser, entonces,

que el Estado asumiera las tareas no militares necesarias para restablecer

(o más bien establecer) el Estado de derecho en la zona de emergencia.

Hubiera sido necesario acompañar el esfuerzo militar con esfuerzos de

promoción social, creación de servicios públicos y de liderazgo político.

Pero ello fue impedido por las mencionadas limitaciones del equipo y el

programa de gobierno del régimen, por la estructura de exclusión mutua

entre las esferas militar y civil del Estado establecida en la Constitución

de 1979, y porque el PCP-SL concentró su actividad en asesinar a los

pocos agentes del Estado o promotores de los intereses de una sociedad

libre que aparecían en la zona.

La campaña antisubversiva se emprendió, pues, sin tener idea de las

dificultades que encontraría en el comportamiento del enemigo, ni de

los enormes déficits políticos y sociales que el Estado debía saldar para

afianzarse en la zona. La Fuerza Armada quedó al frente, sin el debido

apoyo integral del Estado. No hubo apoyo rotundo del legislativo, ni

presupuesto nacional especial, ni siquiera comisiones investigadoras

del gobierno ni del Legislativo sobre las terribles violaciones a los

derechos humanos que ocurrían -con la excepción del caso Uchuraccay-

. La Fuerza Armada quedó enganchada en una guerra irregular contra

poquísimos cuadros de SL que operaban ocultos en medio de una

población campesina aterrorizada. Eso dio lugar a la expansión del PCP-

SL durante el gobierno de Alan García y a que la brecha entre estrategia

militar y política de Gobierno finalmente se cerrara por medio de la

eliminación de la autoridad del gobierno elegido.

3.2. 1985 – 1988. «Empantanamiento» político y militar y

máximo desarrollo del PCP-SL

El primer intento de establecer un control civil sobre las fuerzas del

orden, al inicio del gobierno de Alan García, fracasó vergonzosamente y

sólo logró instituir un Ministerio de Defensa que no era más que una

oficina auxiliar del Comando Conjunto. Bajo ese gobierno, mientras la

guerra interna se prolongaba y llevaba al país a la zozobra, la Fuerza

Armada volvió a tomar en sus propias manos la producción de una política

integral de seguridad y defensa -la cual permitió vencer por fin al PCP-

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

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SL-, pero identificaron al mismo tiempo a la contrasubversión como un

proceso político - militar superior al proceso democrático.

Hemos mencionado ya el momento en que surgió en la política peruana

la conciencia de las relaciones civiles - militares. Fue en el debate interno

del gobierno de Belaúnde sobre si emplear o no a la Fuerza Armada en la

lucha contra el PCP-SL. Ahora encontramos en el primer gabinete de

Alan García al equipo político que se propuso corregir esas relaciones,

para establecer el control del gobierno elegido sobre la seguridad y la

defensa. El equipo estuvo liderado por Abel Salinas, Ministro del Interior,

quien centró sus esfuerzos en la unificación y modernización de la policía

y en la unificación de los ministerios militares en un Ministerio de

Defensa.

Lamentablemente la política presidencial, pese a las declaraciones y

acciones de los primeros meses de gobierno16, desautorizó y dejó sin

efecto en pocos meses la labor de ese gabinete. La creación de la Policía

Nacional del Perú (PNP) respondió ante todo a la necesidad de suprimir

las continuas tensiones y hasta enfrentamientos entre los miembros de

los tres institutos policiales entonces existentes. Tuvo también el

significado de presentar a la policía como la institución perdedora frente

al terrorismo y por eso necesitada de una profunda reorganización. Si la

Fuerza Armada hubiera perdido una guerra, podría haberse pensado en

fundar una nueva, cambiando el nombre y el carácter de sus

instituciones.

La nueva PNP recibió una inversión notable, con la finalidad de desarrollar

su capacidad antisubversiva y reencauzar la lucha contra el terrorismo

dentro del sistema policial y penal, pero todo este esfuerzo respondía

de hecho a una necesidad más inmediata: La PNP sería una fuerza leal al

gobierno y haría contrapeso a la Fuerza Armada, disminuyendo el riesgo

de golpe militar que, al parecer crecía, pues esta conservaba sus

amplísimas atribuciones expresadas en la Constitución de 1979, y las

ejercían extensamente. La ratificación silenciosa de la ley que regulaba

16 Alan García en su discurso ante las Naciones Unidas, dijo que terminaría con la

«barbarie» en la lucha antisubversiva. Luego apoyó las investigaciones del Congreso

sobre masacres cometidas por miembros de la Fuerza Armada durante el primer

mes de su gobierno, destituyó a los altos mandos y respaldó los planes de Salinas.

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BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA

DEMOCRÁTICA

el poder de los jefes de Comando Político Militar, dada en el último mes

del gobierno de Belaúnde, fue una discreta señal dada a García por los

militares. García multiplicó acto seguido las zonas del país bajo control

político - militar, lo cual implicaba que la policía quedaba en esas zonas

bajo la autoridad militar, como fuerza auxiliar, y que la supresión de las

garantías constitucionales hacía inútil el trabajo policial propiamente

dicho.

Durante el motín de los penales organizado por el PCP-SL, Alan García

ordenó a la Fuerza Armada recuperar su control en el más breve tiempo

posible y a cualquier precio. Una medida para dar muestras de voluntad

de control civil sobre la Fuerza Armada fue la creación de un Ministerio

de Defensa, disposición retórica y efectista, porque se lo creó casi sin

funciones ni atribuciones. Alan García mantuvo acalladas las

consecuencias constitucionales que debía tener este cambio, no admitió

recorte alguno de la autoridad directa que le reconocía la Fuerza Armada

como jefe de Estado ni redujo en nada el poder efectivo del Comando

Conjunto. Antes bien, se entregó a la ilusión -o a la farsa- de estar

captando las voluntades de los altos mandos mediante el trato personal.

Resultado de esto fue un reducido Ministerio de Defensa, el mismo que

hoy viene siendo superado. Aunque la ley del Sistema de Defensa Nacional

fue modificada para dar al Consejo de Ministros la autoridad directa en

estas materias, ello no alcanzó para cambiar el modelo de relaciones

civiles - militares establecido por el gobierno militar en 1979.

Una vez desinflada por las matanzas en los penales la retórica del «no a

la barbarie» usada por García en los primeros meses, le tocó convalidar

lo que hiciera la Fuerza Armada a lo largo de todo su gobierno, aceptando

incluso papeles confusos y menores con tal de aparentar iniciativa17. La

hiperinflación, el apogeo del terrorismo del PCP-SL en 1988 y la total

fragmentación política del país provocada por el intento de privatizar la

banca, dejaron a García sin liderazgo alguno.

17 En abril de 1987 es vencida y destruida por el PCP-SL, aliado con narcotraficantes,

la base policial de Uchiza, la más grande base policial antinarcóticos del país. Era

una zona de emergencia sin Comando Político Militar. Durante las horas que duró su

asedio, García no logró que recibiera apoyo militar. Poco tiempo después del desastre,

García en compañía de altos mandos militares, instaura en el lugar un Comando

Político Militar. La investigación oficial posterior no consiguió ninguna claridad sobre

lo ocurrido. Tampoco las investigaciones de las masacres de Cayara y Los Molinos.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

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3.3. 1989 – 1991. La Fuerza Armada convierte (de nuevo) su

autonomía en poder de decisión sobre el rumbo del Estado y

derrota estratégicamente al PCP-SL

Estando la mayor parte de la población del país bajo la autoridad de

Comandos Político Militares, la Fuerza Armada se propuso definir en

sus propios términos una estrategia integral de contrasubversión y

pacificación. En reuniones de Estado Mayor especialmente dedicadas a

ello, analizaron sus experiencias de combate contra la subversión, las

contrastaron con experiencias internacionales y elaboraron una nueva

estrategia y doctrina contrasubversiva que fue aprobada y difundida

como manual a mediados de 1989. Es notoria la influencia en ellas de la

nueva generación de manuales contrasubversivos de la Escuela de las

Américas.

La nueva estrategia no tuvo como primera prioridad el control territorial.

Tuvo un primer objetivo en la neutralización o destrucción de la

organización político - administrativa (OPA) del PCP-SL, es decir, aquella

red de núcleos o bases locales y organizaciones de fachada que

interactuaban con la organización político - militar de los cuadros del

PCP-SL, así como la eliminación o captura selectiva, apoyada en un amplio

trabajo de inteligencia, reemplazó a la ocupación militar.

Un segundo objetivo fue ganarse el apoyo de la población mediante

operativos psicosociales y de acción cívica, lo que incluyó organizarla

para su autodefensa y, en cierta medida, protegerla del terror practicado

por el PCP-SL y garantizar los servicios públicos básicos. Sólo en tercer

lugar se encuentra el objetivo de destruir los elementos armados de la

subversión. Esto quiere decir que la Fuerza Armada adoptó rasgos

fundamentales de la estrategia del PCP-SL para luchar contra él. Así,

podían ingresar a una zona guerrillera18 para un operativo contra la OPA

y, sin haber tomado siquiera contacto con la población, retirarse de

inmediato, pese a no haber conseguido todavía el control total de la

zona. La presencia territorial quedaba a cargo de comités de autodefensa

organizados por la misma Fuerza Armada.

18 Término utilizado entre 1983 y 1985, posteriormente fue generalizado como zona

subversiva o subversión a secas.

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BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA

DEMOCRÁTICA

Esta estrategia contribuyó a reducir marcadamente el número de

víctimas inocentes producidas por las fuerzas del orden. Sin embargo,

la estrategia implicaba también la subordinación total de los poderes

del Estado al proceso contrasubversivo, lo cual produjo costos

institucionales y políticos enormes. La nueva estrategia exigía que el

país aceptara todas las condiciones de la banca internacional, a fin de

volver a ser pronto sujeto de crédito, pues sin nuevos créditos no era

posible ganar la guerra interna. Ese fue un primer punto de

desautorización total del gobierno, al cual no le quedó más que

enmendarse. Exigía también adecuar la administración de justicia a los

fines de la contrasubversión y ponía énfasis en la necesidad de contar

con amplio apoyo político, así como garantizar la continuidad de la

política contrasubversiva, independientemente del resultado de las

elecciones. En suma, al igual que los nuevos manuales de

contrasubversión de la Escuela de las Américas, la estrategia peruana

de 1989 omite toda referencia al control civil o al proceso democrático,

presenta la contrasubversión como un proceso político - militar que

abarca todas las esferas del Estado y la sociedad y establece las metas

nacionales y las normas necesarias para cumplir esas metas.

Con la intención de capitalizar y complementar políticamente este proceso

que representaba ya un éxito para la Fuerza Armada, en medio de la

situación desastrosa del país, un grupo de militares y civiles elaboraron e

implementaron al final del gobierno de Alan García un plan para controlar

al gobierno que resultara de las elecciones, para que fuera funcional a la

contrasubversión. La influencia del narcotráfico, única fuente de dinero

fresco disponible en ese momento en el país, y la irrupción de un nuevo

personaje político civil por la vía electoral, Alberto Fujimori, provocaron

que el poder real quedase en manos de algunos de los impulsores del plan

político - militar, los más inescrupulosos. Montesinos, Hermoza Ríos y el

mismo presidente captado para el plan, usurparon todos los poderes del

Estado el 5 de abril de 1992 con el apoyo institucional de la Fuerza Armada.

3.4. 1992 – 2000. Apogeo del modelo presidencial - militar:

Inconstitucionalidad, gobierno criminal e intento de

perpetuarse en el poder

El régimen centrado en la relación entre la camarilla presidencial de

Fujimori y los altos mandos militares no encontró otra forma de

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

61

reproducirse que emplear las malas artes de Montesinos para degradar

cada vez más el Poder Judicial, el Consejo de Ministros y el Congreso.

La Fuerza Armada se convirtió en prisionera de una forma de gobierno

que contribuyó a crear y su institucionalidad fue degradada.

La carrera meteórica que llevó a Vladimiro Montesinos a convertirse en

el brazo derecho de Fujimori empezó en las operaciones de inteligencia

en el frente Huallaga. Según la nueva estrategia contrasubversiva, era

prioritario identificar a los dirigentes subversivos locales y conseguir

el apoyo de la población. La directiva nacional de defensa interior del

territorio de 1989 habla de romper el nexo entre narcotraficantes y

terroristas, no de combatir el narcotráfico igual como se combate al

terrorismo. Esto fue interpretado por el jefe del Comando Político Militar

de la zona cocalera más importante del país (instaurado después del

desastre policial de Uchiza), como una indicación de que debía evitar

enfrentarse a los campesinos cocaleros, es decir, no combatir al mismo

tiempo al terrorismo y al narcotráfico. En la práctica, pactar con el

campesino cocalero implica pactar con los demás eslabones del

procesamiento industrial de la hoja de coca. Era necesario bajo esas

premisas pactar entonces con algunas firmas de narcotraficantes que

no apoyaran al PCP-SL, a fin de mantener la economía campesina.

Vladimiro Montesinos, ex capitán del Ejército convertido en abogado

de narcotraficantes y residente en la zona, organizó entonces una densa

red de informantes.

Así encontró también un papel en el plan político integral implícito en

la nueva estrategia. Por detentar la información sobre el narcotráfico

en el Huallaga, que era la información de inteligencia más delicada y a la

vez la más prometedora de dinero negro, Montesinos adquirió pronto

dentro de ese gobierno el prestigio de hombre decisivo. Con esa carta

de presentación se hizo de la tarea de captar al nuevo presidente para

que lidere un rígido programa de gobierno destinado a descalificar al

Poder Judicial y al Congreso y realizar los planes máximos de la

contrasubversión.

Es necesario destacar que el apoyo de la Fuerza Armada al gobierno

inconstitucional de Fujimori iniciado el 5 de abril de 1992 fue tan

institucional y programático como el Gobierno Revolucionario de la

Fuerza Armada. Lo que así empezó, terminó así también en el año 2000,

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BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA

DEMOCRÁTICA

cuando la Fuerza Armada expresó a Fujimori, en ceremonia castrense,

su reconocimiento como jefe supremo antes que el Jurado Nacional de

Elecciones lo proclamara ganador de esas cuestionadas elecciones. Ello

es así no porque todos los militares peruanos sean corruptos, sino

porque tienen como doctrina institucional la subordinación exclusiva al

jefe de Estado, un modelo de relaciones civiles - militares que admite

relaciones confusas y equívocas con la democracia y el Estado de derecho.

Otra observación necesaria es que el modelo fue desde el primer momento

impresentable en el contexto político nacional e internacional, por lo

cual tuvo que recurrir, tanto para instaurarse como para prolongarse, a

la sorpresa, el uso inconstitucional de la fuerza militar, el fraude y el

soborno. Porque una cosa es tener popularidad o aceptación de la

mayoría, y otra muy distinta es tener legitimidad democrática, la cual

sólo se consigue respetando los derechos de todos. La reacción

internacional contra el autogolpe del 5 de abril obligó a Fujimori a

convocar elecciones, y a partir de ese momento tuvo que solicitar con

cada vez más frecuencia los oscuros servicios de Montesinos, quien se

encargaba de asuntos tales como asegurar el apoyo de cierta prensa y

televisión, ganar personajes populares para el bando oficialista y

chantajear a los opositores mediante juicios o arreglos tributarios.

La situación de prisionera de un gobierno criminal en que cayó la Fuerza

Armada peruana se explica entonces porque el modelo de relaciones

civiles - militares que estaba en la base de ese gobierno no era viable en

el nuevo contexto internacional y nacional. La legitimidad democrática

y un gobierno responsable en los términos de un Estado de derecho son

requisitos que debe reunir todo país que pretenda ser socio en la

comunidad internacional de países libres y creadores de los mercados

mundiales. Al mismo tiempo es exigida por la situación nacional, porque

no es posible el enfrentamiento a la subversión sin una política integral

e intersectorial que combine seguridad y desarrollo.

La estrategia contrasubversiva formulada por la Fuerza Armada en 1989

tiene un remoto parentesco con la tradición inglesa de manejo de

conflictos internos coloniales. Bien mirada, esta estrategia implica

aquella integración de los poderes del Estado que caracteriza al modelo

ministerial - parlamentario de relaciones civiles - militares. Fujimori,

Montesinos y su camarilla presidencial y militar pretendieron obtener

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

63

estos beneficios de la democracia sin respetarla, en verdad la odiaban,

pero la requerían para satisfacer sus deseos, por eso cometieron contra

ella todas las vejaciones imaginables. Esto es lo que se llama propiamente

tiranía.

4. Hacia un nuevo modelo de relaciones civiles - militares

en el Perú

4.1. Particularidades de la transición peruana actual

A partir de la caída de Fujimori se ha abierto en el Perú una transición

de tipo muy particular, pues dicho gobierno montó todo un sistema de

apariencias democráticas, las cuales, durante mucho tiempo, lograron

engañar -o encandilar- a amplios sectores en el país y el extranjero.

Esta transición no va de una dictadura franca a una democracia, sino de

una falsa democracia -o dictadura encubierta-, a una auténtica. Cuando

un régimen cae porque se descubren sus falsedades, los hechos suceden

con una rapidez pasmosa, los ánimos cambian rápido y se reagrupan las

fuerzas como en oleadas a partir del instante en que se hace la luz.

Como al final de Macbeth, la insurrección no se expresa en duras batallas,

es el avance de los partidarios de la verdad y un desbande de los lacayos

del engaño. Justicia poética, cambio providencial, hazaña clásica de la

virtud contra la traición, catilinaria que restaura la salud de la Patria:

Todas las glorias del poder comunicativo se reeditaron a raíz de la

aparición del vídeo fehaciente en la televisión y fueron a encarnarse en

el presidente del Gobierno de Transición, Valentín Paniagua. El brillo de

ese momento permitió disipar los temores y odios que podrían haber

causado mucha violencia, pero también por deslumbrante, ocultó la

enormidad de las tareas pendientes, pareciera que hasta hoy.

El régimen de Fujimori colapsó por sus contradicciones internas. No

fue vencido por una fuerza organizada, preparada para asumir el control

del país bajo formas distintas a las anteriores. No hubo un partido fuerte

que, apoyado en capacidades de gobierno expertas, encabezara la lucha

contra Fujimori. Las prioridades de la transición quedaron concentradas

en la lucha contra la corrupción y el fortalecimiento del sistema

democrático. Perseguir y desarticular a la red fujimontesinista, por un

lado, y organizar elecciones impecables, por otro, fueron los objetivos

básicos del Gobierno de Transición. En un segundo plano fueron

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BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA

DEMOCRÁTICA

apareciendo otros temas, a través de iniciativas de los ministros y el

Congreso. La reforma constitucional, la del servicio de inteligencia, la

Comisión de la Verdad, la declaración de un propósito de enmienda del

Comando Conjunto de la Fuerza Armada, fueron también temas de la

primera hora, pero su logro efectivo quedó encargado al gobierno que

resultara elegido.

Pero las campañas electorales y los magros programas de gobierno no

se centraron en estos temas. Sería más correcto decir que apenas si se

acordaron de ellos. Toledo no supo politizar estos asuntos y Alan García

desvaneció sin explicación alguna y con su sola presencia los recuerdos

de su desastroso gobierno, durante el cual hubo ascenso del poder

militar y mal uso de fondos públicos, elementos contra los que esta

transición está luchando. Al final, Toledo llegó al poder con escasísimo

margen de ventaja y una agenda política centrada en crear puestos de

trabajo y luchar contra la pobreza. Pese a todo, la agenda de la

democratización del Estado y su reforma para que responda a las

demandas públicas de transparencia y respeto a los derechos de las

personas ha resultado una importante fuente de legitimidad para un

gobierno que, por respetar principios de racionalidad económica y

política, no puede hacerse popular a fuerza de gasto público populista

ni personalista o autoritario. Pese a todo, lo cierto es que el gobierno

cuenta con este tipo de legitimidad gracias al comportamiento regular

de los partidos -especialmente del APRA, el más importante de la

oposición-, los cuales han suscrito el Acuerdo Nacional que es, hasta

ahora, el principal recurso de la legitimidad.

Por estas razones, la problemática de las relaciones civiles - militares

planteada en las páginas anteriores se abre paso lentamente en el

escenario político peruano. El debate y los cambios en este campo son

impulsados por algunas organizaciones de la sociedad civil, por los

principales diarios y por algunos políticos y asesores en los ámbitos

ministerial y parlamentario. Muchos oficiales en actividad tienen también

conciencia de la importancia de estos cambios y, pese a la deprimente

situación presupuestal, evitan recaer en actitudes golpistas. Se advierte

que los dos mayores riesgos para la reforma de las relaciones civiles -

militares se encuentran en la indiferencia o ignorancia de la mayoría de

los políticos y en la autoridad que mantienen los oficiales retirados, hoy

en su gran mayoría reaccionarios y añorantes, sobre los oficiales activos.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

65

4.2. El Acuerdo Nacional y la necesidad de un pacto político

sobre seguridad y defensa

De las políticas de Estado aprobadas por el Acuerdo Nacional hasta

ahora, la novena y vigésimo quinta atañen directamente a la Fuerza

Armada. La diferencia entre estos dos breves textos políticos titulados

Política de Seguridad Nacional y Cautela de la Institucionalidad de la

Fuerzas Armada y su Servicio a la Democracia no es sólo de tema.

La novena política de Estado está redactada en un lenguaje muy

conservador, ya en desuso, y permanece apegada a la doctrina

constitucional sobre seguridad y defensa de 1979, surgida del gobierno

militar. En el primer párrafo enuncia los bienes nacionales que la política

de seguridad garantiza como «la independencia, soberanía, integridad

territorial y la salvaguarda de los intereses nacionales». En el segundo,

indica que la Fuerza Armada estará orientada a «la disuasión, defensa y

prevención de conflictos, así como al mantenimiento de la paz». Se

ignoran, pues, o se dan por implícitas en algunos de estos términos, las

nuevas amenazas que han surgido en las últimas décadas y sus

repercusiones sobre la organización de la Fuerza Armada. Pero la peor

deficiencia está en que sólo se menciona a la Fuerza Armada como agente

de la seguridad nacional, omitiendo así el importante punto de contacto

entre las amenazas actuales y la necesidad de cambiar las relaciones

civiles - militares. Como hemos visto, las nuevas amenazas, el

narcoterrorismo por ejemplo, sólo pueden ser enfrentadas con

estrategias integrales, intersectoriales y permanentes. Los campos no

militares de la estrategia integral no pueden ser asumidos por militares,

aunque es obvio que los militares son imprescindibles en determinados

roles dentro de este nuevo tipo de desarrollo del Estado.

La vigésimo quinta, en cambio, está centrada en impulsar la

transformación del modelo de relaciones civiles - militares, pero no

vincula esta necesidad a las nuevas amenazas, sino sólo a la amarga

experiencia de los golpes militares y la corrupción institucional. Dentro

de esta limitación, contiene avances muy valiosos, si se considera que

se trata de metas comunes de todos los partidos políticos democráticos

peruanos. El Estado: «(a) afirmará la institucionalidad, profesionalidad

y neutralidad de la Fuerza Armada; (b) garantizará el control democrático

de la Fuerza Armada; (c) reafirmará su carácter no deliberante a través

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BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA

DEMOCRÁTICA

de una adecuada relación civil - militar» [...] También acuerda garantizar

la transparencia y el control en adquisiciones y ventas de bienes y

servicios y otorgar a los miembros de la Fuerza Armada el derecho al

sufragio.

La distancia entre el tema de la novena y el de la vigésimo quinta política

de Estado indica el estado de la reflexión y el conocimiento público

sobre estos temas. La falta de nexo entre la evaluación de amenazas y el

cambio de las relaciones civiles - militares es patente. De ahí se extrae

la dificultad que hay actualmente para pasar de estos acuerdos

preliminares a una estrategia nacional y a un programa de

reestructuración de las capacidades militares. Este obstáculo puede

resultar letal para la política de cautela de la institucionalidad de la

Fuerza Armada, porque ni los partidos ni la sociedad civil, ni el Ejecutivo

ni el Legislativo van a involucrarse seriamente en el control democrático

si no perciben cuáles son las nuevas e imperiosas tareas de la seguridad

nacional. El control democrático tiene que alcanzar a las estrategias y

los planes operativos, la ejecución del gasto y la política de personal. Si

no hay una nueva agenda pública que vincule las amenazas actuales con

el cambio de las relaciones civiles - militares, no se encontrarán

motivaciones para el compromiso político y será muy difícil que se

apruebe el presupuesto necesario para realizar la vigésimo quinta

política de Estado19.

Un problema histórico de la democracia con el empleo de la Fuerza

Armada es lo que se llama «Defensa Interior del Territorio» o también

participación de la Fuerza Armada en el mantenimiento del «Orden

Interno». Hemos mostrado en páginas anteriores que ello se ha resuelto

siempre hasta ahora de manera desfavorable para la democracia. Sin

embargo, este mismo análisis muestra que, ante amenazas reales de

nuevo tipo, el gobierno democrático debe saber emplear a la Fuerza

Armada en el contexto de una adecuada distribución de roles civiles y

militares, justamente para evitar un desbalance de poder real.

19 Conviene recordar que en España, en particular, los cambios estuvieron enmarcados

por las nuevas tareas de defensa surgidas de la incorporación a la OTAN.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

67

Tomar partido en nuevas

polarizaciones mundiales

Marginación internacional por

irrelevancia estraté gica

Desestabilización por guerra contra el

“terrorismo global” en el país o la región

Globalización y antiglobalización

Sociedad

civil

incipiente

Desobediencia civil

Asentamientos

humanos

Si trazamos un rápido esbozo de las amenazas y riesgos que se presentan

al país, resulta que en su mayor parte son manejables con medios no

militares, pero también es notorio que no emplear a la Fuerza Armada

cuando la amenaza de nuevo tipo escapa inclusive al control policial, es

una imprudencia temeraria que puede acarrear desestabilización política

y debilitamiento o interrupción de la democracia.

La débil o nula presencia de los derechos civiles básicos de igualdad y

equidad en las organizaciones sociales es característica de una sociedad

civil incipiente. Ello se complementa por lo general con la falta de

servicios públicos, los cuales deberían reforzar en la población el

sentimiento de tener estos derechos. Cuando a ello se añaden los cambios

drásticos derivados de la globalización (o, más precisamente, la inserción

meramente funcional, sin modernidad cultural ni emancipación

individual, en los mercados mundiales) y por las reacciones, a veces

fundamentalistas, contra ella, aparece un terreno fértil para las nuevas

amenazas. Este fenómeno se concretiza en los emplazamientos

poblacionales de migrantes, caracterizados por una extrema

heterogeneidad cultural y condiciones de vida precarias.

Territorios

anómicos

Subversión comercial

Brecha estrategia-política

Múltiples funciones

militares

Inteligencia sin

control

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BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA

DEMOCRÁTICA

Las poblaciones de emigrados, que van desde barrios marginales de

las ciudades hasta colonizaciones cocaleras, dependen con frecuencia

de oportunidades pasajeras y difíciles de formalizar. Suelen ser refugio

de quienes huyen del hambre, la enfermedad o la violencia, o de quienes

buscan oportunidades comerciales, laborales o educativas. Evitar que

estos fenómenos deriven en medios de conflicto armado interno o

amenazas de nuevo tipo a la seguridad es responsabilidad de las áreas

no militares de la seguridad nacional. Pero si aparecen, por deficiencias

del Estado, fuerzas hostiles que se apoderan de territorios «alejados»

o espacios sociales «marginales» y se insertan a su manera en mercados

mundiales, sobre todo mediante el narcotráfico, entonces la urgencia

de actuar en esas zonas que están fuera del alcance de la policía y los

demás servicios públicos obliga a un despliegue militar y de

operaciones de inteligencia ¿Y qué sucede si esto no se hace bajo

control democrático? ¿Qué pasa si la estrategia militar contra estas

nuevas amenazas no está definida en relación con el conjunto de una

política de seguridad democrática? Entonces la misma Fuerza Armada

y los servicios de inteligencia que actúan autónomamente en esos

espacios regresan de allí convertidos en amenazas para el Estado

democrático.

4.3. Integración de funciones y redefinición de roles entre

civiles y militares

Con lo anterior hemos presentado un principio general para articular

las actividades militares y las no militares en una política de seguridad.

Al señalar la importancia de la identificación de nuevas amenazas a la

seguridad en el proceso de reforma de las relaciones civiles - militares,

sólo se ha descubierto una veta de motivación práctica y de estudio.

Quizás ahora se ve más clara la importancia vital de la cuestión clásica

que plantea cómo organizar una nueva división de funciones y roles

entre civiles y militares en un país en transición, como el Perú.

El asunto primordial de este proceso de cambios es que esté dirigido

por el Ministerio de Defensa. Políticos de carrera y con capacidad de

gestión ejecutiva que cuenten con la confianza del gobierno elegido deben

asumir la responsabilidad de redistribuir los roles y funciones entre

civiles y militares. Ello queda a cargo principalmente del Ejecutivo,

porque es un proceso de ingeniería institucional muy complejo que

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

69

implica evaluación constante y sistematización de experiencia. Esta

flexibilidad no la ofrece el Legislativo, porque lo propio de la legislación

es establecer marcos duraderos. Así las cosas, es normal que el MINDEF

asuma también la iniciativa legislativa y tenga mucho trabajo en instruir

al Congreso sobre los detalles de la nueva organización.

El primer criterio de distribución de roles y funciones que una transición

democrática debe observar es pues, éste: Que el agente encargado de la

distribución detallada de los roles sea el Ministro de Defensa. Aquí se

agolpan las dificultades, porque si el Ministro no cuenta con personal

civil de confianza en el Ministerio ¿cómo va a conservar y concretizar el

principio de obediencia de la Fuerza Armada al poder elegido

democráticamente? La primera y más urgente tarea es, entonces, formar

ese equipo con marcada identidad política democrática, el cual estudie

y analice los campos de decisiones siguiendo los intereses de

conocimiento del poder democrático. Vital es también identificar y

promover a cargos en el Ministerio a personal militar en servicio activo

y de la más alta calidad. Lo usual en el Perú ha sido que los oficiales más

destacados y los destinos más apetecibles estén en las comandancias

de ciertas unidades operativas, no en el Ministerio. Esto debe cambiar

en el mismo proceso en que se crean espacios de carrera profesional

para civiles dentro del Ministerio.

Objetivos fundamentales del MINDEF son también modernizar la Fuerza

Armada y maximizar la eficiencia en el uso de los recursos económicos,

el personal y el equipo. La dirección de estos dos procesos debe estar

también en manos de funcionarios civiles de confianza del Ministro.

La razón de esto no reside sólo en que los miembros de la Fuerza

Armada, por tener relaciones de mando muy jerarquizadas y una alta

unidad corporativa entre sí, no son idóneos para fiscalizar sus propias

actividades, sino también en que los planes de gasto y operaciones,

los procesos de calificación, promoción y asignación de misiones del

personal tienen que ser hoy en día políticamente plausibles y aceptables

antes de emprenderse. El dinero es muy escaso y no lo disponen ni el

Estado ni la cooperación internacional a menos que se trate de planes

de innegable relevancia política. En otras palabras, el nexo entre el

desarrollo militar y la política debe ser muy intenso para que dicho

desarrollo tenga lugar, pero este nexo no pueden plantearlo miembros

de la Fuerza Armada.

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BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA

DEMOCRÁTICA

Un campo de trabajo importante de la redistribución de roles civiles y

militares son los organismos de seguridad intersectoriales. En el Perú

nos referimos principalmente al Sistema de Inteligencia Nacional y a la

Secretaría de Defensa Nacional. En el pasado ha tenido graves

consecuencias que estas dos instituciones se encuentren a cargo de

personal militar.

La función del Consejo Nacional de Inteligencia es dirigir y controlar a los

diversos servicios de inteligencia del país, a fin de conformar una comunidad

de inteligencia bien coordinada y capaz de actuar en conformidad con los

principios del Estado democrático. La inteligencia operativa al interior

del país debe estar principalmente a cargo de la dirección de inteligencia

del Ministerio del Interior, mientras que los servicios de los institutos

armados realizan con autorización especial las labores de inteligencia

correspondientes a las misiones que eventualmente llegan a tener en la

defensa interior del territorio (DIT). Es evidente que sólo el presidente

del CNI puede ejercer la atribución de elevar al presidente de la República

informes de inteligencia estratégica. No puede ser que el Ministerio de

Defensa, por tener dentro una oficina de inteligencia, como es

comprensible, y por tener el control de los servicios de inteligencia

militares, presente por cuenta propia informes de inteligencia estratégica

al presidente. Lo mismo vale para el Ministro del Interior, el de Relaciones

Exteriores y todos los que participen en la producción de inteligencia.

También debe aclararse cuál ha de ser el papel del CNI dentro del sistema

anticorrupción del país, así como debe existir una oficina central

supervisora de la probidad profesional de todos los funcionarios públicos,

sobre todo en lo relativo a la producción y administración de documentos

e información clasificados como secreto de Estado. Un CNI calificado

democráticamente ofrece las mejores condiciones para conducir y

desarrollar las tareas de inteligencia.

El Congreso de la República debe asumir su responsabilidad de control.

Esta se inicia en el estudio del presupuesto del MINDEF para la

aprobación anual de la Ley de Presupuesto de la República. Ese

presupuesto no puede estar compuesto sólo de grandes rubros como

sueldos, pensiones, gastos de mantenimiento y operaciones. Éstos

últimos, y si fuera posible todo el presupuesto, salvo pensiones, deben

desagregarse en actividades, de forma que el legislador sepa a qué se

destinan los dineros que aprueba, si a patrullajes de ríos de la selva o a

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

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operar fábricas o empresas de servicios. Lo mismo vale para el control

parlamentario de la Policía Nacional. Más urgente, si cabe, es que el

Congreso asuma de forma adecuada el control de los servicios de

inteligencia. Para esto es imprescindible que la actual Comisión dé lugar

a tres comisiones pequeñas y muy duraderas, de dos o tres congresistas

cada una, con presencia de congresistas de la oposición, por supuesto.

Estas comisiones deben contar con asesores especializados y de enlace.

Al ser las comisiones especializadas, pequeñas y duraderas, la

responsabilidad política de los congresistas queda mejor establecida.

La Secretaría de Defensa Nacional (SEDENA), no ha logrado hasta ahora

producir prioridades de defensa, evaluaciones de riesgos o amenazas ni

una estrategia integral de seguridad nacional que cuenten con consenso

democrático, porque ha estado a cargo de personal militar. En el Perú

hay una fuerte tradición corporativa golpista en la Fuerza Armada.

Durante el siglo XX, la mayoría de los oficiales generales ha ejercido o

aspirado a ejercer cargos públicos sólo por el hecho de ostentar su

rango militar y ahora lo siguen haciendo en lo que consideran que son

sus predios, las instituciones de seguridad y defensa. Los puestos en

las instituciones de seguridad y defensa, los sueldos y privilegios

otorgados por el Estado a los oficiales, han servido para que ellos

preparen regularmente durante los períodos democráticos planes para

tomar el poder apoyados en la fuerza de las armas.

Si la SEDENA seguirá siendo una institución controlada por ese espíritu

corporativo militar, entonces es mejor que no exista. Si va a seguir

definiendo las acciones de seguridad de los campos no militares como

anexos de estrategias militares regidas por militares, entonces tendrá

su lugar en el MINDEF, donde podrá elaborar propuestas que el Ministerio

alcanzará al Consejo de Ministros. A fin de cuentas, es notoria la

necesidad que una oficina intersectorial civil prepare evaluaciones y

planteamientos integrales de seguridad nacional, apoyándose en los

productos de los ministerios. Puede pensarse que esto sea una atribución

del Consejo Nacional de Inteligencia, haciéndolo caber dentro de las

funciones de la Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica que es su

centro de producción de informes elaborados.

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BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA

DEMOCRÁTICA

4.4. Sobre las dimensiones organización y actitud de las

relaciones civiles - militares

Por la naturaleza de su profesión, el militar como tal no puede hacer

política. Si lo hace, está usando la fuerza de las armas para obtener un

apoyo político que debería ser libre. La falta de claridad en este punto

ha debilitado mucho la política militar de los gobiernos democráticos

peruanos. Aunque el camino democrático es largo y laborioso, está claro

que un ministro civil que reúne en su persona el prestigio, la convocatoria

y la autoridad política propia de un político de carrera con capacidad de

gestión en los asuntos militares, es imprescindible para que una sociedad

democrática desarrolle la fuerza armada que requiere a su servicio.

Aunque parezca paradójico, la conciencia de esta limitación profesional

sólo la tiene el militar con claridad y sin amargura cuando es al mismo

tiempo un ciudadano. Fuera de esta limitación debida al carácter del

sistema democrático, el oficial de carrera debe estar integrado

plenamente por su educación a la vida civil y debe gozar de todos los

derechos y libertades constitucionales.

La Fuerza Armada, debido a su lamentablemente extensa experiencia de

gobierno, está retrasada en los aspectos operativos e hipertrofiada en

los aspectos corporativos de su organización. La falacia varias veces

mencionada a lo largo de este trabajo, de que un oficial merece

representar la voluntad política de la Nación porque ha hecho carrera y

cumple funciones militares, tiene enfermos a los institutos armados de

una enfermedad que se contagia a todo el país durante los períodos en

que usurpan el poder. Estar presentes por razones militares allí donde

no llegan todavía los servicios públicos no les da ninguna autoridad

política. Tampoco el hecho de que falten cuadros civiles capacitados en

defensa.

Los militares peruanos están muy bien organizados para negociar casi

de igual a igual con el gobierno elegido sobre cuotas de poder, sobre el

alcance de su fuero privativo, sobre su influencia y participación en

determinadas actividades económicas y sobre el «apoyo» que prestan al

Ministro de Defensa y en general a la gestión del gobierno. Pero están

muy mal organizados para operar con un número razonable de oficiales

superiores con relación al número total de efectivos, con un número

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

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razonable de personal de tierra con relación al número de navíos o

aviones, o con un número razonable de bienes inmuebles con relación al

número de inmuebles efectivamente aprovechados. El colmo de esta

contradicción se encuentra en el Comando Conjunto, pues desde hace

décadas, la única capacidad de operar conjuntamente que ha desarrollado

la Fuerza Armada peruana a través de esta encumbrada institución es la

capacidad para presionar o derrocar conjuntamente al gobierno civil.

Pero del lado civil hay problemas análogos. Se trata del desarrollo de

los partidos políticos. Mientras carezcan de programas y especialistas

en seguridad y defensa, mientras se desentiendan del tema porque

resulta impopular o porque temen darle demasiada importancia a los

militares, se estarán anulando políticamente en el campo más importante

y dinámico, si lo vemos a lo largo del tiempo, de la política peruana. La

todavía faltante Ley de partidos debe especificar el compromiso con las

políticas nacionales de seguridad y defensa que ninguno de ellos puede

eludir y usar este criterio -entre otros- para calificar o no a un partido

como partido miembro del sistema de partidos democráticos y

merecedores de recibir apoyo estatal, especialmente en lo que se refiere

a las preciadas franjas de publicidad electoral.

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HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO

DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERU

Ana María Tamayo Flores

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

77

I . Marco teórico: El reto de forjar un control civil

democrático sobre la Fuerza Armada

Antecedentes: El viejo debate entre Samuel Huntington y Morris

Janowitz

La literatura sobre control civil democrático de la Fuerza Armada tiene

su punto de partida en el clásico debate entre Samuel Huntington y

Morris Janowitz. Huntington planteó que la subordinación de la Fuerza

Armada a la autoridad civil se logra a través de la propia profesionalidad

militar, la cual es incompatible con los valores civiles derivados del

liberalismo, y, por eso, se nutre de un carácter autónomo de la sociedad.

Janowitz sostuvo, a su vez, que se ha producido una transformación de

la posición tradicional sobre la profesión militar -que parte de la idea de

la guerra heroica- hacia una función que incluye características que se

pueden categorizar como de dirección y administración, y, en este

sentido, la Fuerza Armada tiene que abrirse a la sociedad y desarrollar

mayor conocimiento sobre el mundo civil para ser eficientes.

Para Huntington la profesionalidad militar demanda que los valores y el

espíritu militar se conserven en forma autónoma, pues de lo contrario

se pierden y con ello cesa su eficacia. Por su parte Janowitz asienta su

teoría sobre dos premisas básicas: Por una parte, da por supuesto que

las relaciones entre civiles y militares deben estudiarse como un sistema

compuesto por elementos interdependientes. Los componentes

principales de ese sistema son la posición estructural de la institución

militar en el gobierno, el papel informal y la influencia de los grupos

militares en la política y la sociedad, y finalmente la naturaleza de las

ideologías correspondientes a los grupos militares y no militares. De

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HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

esta forma, cualquier sistema de relaciones entre civiles y militares

implica un equilibrio complejo entre estos factores.

La segunda premisa parte de las ideas previas respecto de la naturaleza

y el fin de las instituciones militares, a partir de las cuales es posible

definir un tipo particular de equilibrio que el autor bautiza como «control

civil objetivo». Este equilibrio lleva al máximo la seguridad militar.

Utilizando este patrón es posible analizar el nivel hasta el cual el sistema

de relaciones entre civiles y militares de cualquier sociedad tiende a

reforzar o debilitar la seguridad militar. Así mismo, es también posible

sugerir los cambios en los componentes del sistema necesarios para

acercarse más a ese equilibrio de «control civil objetivo»1.

La discusión entre Huntington y Janowitz ha motivado un fecundo debate

posterior. Diferentes académicos han profundizado y discutido los

conceptos más importantes de sus teorías. La necesidad de la separación

entre los civiles y los militares que reclama Samuel Huntington para

lograr un funcionamiento adecuado y objetivo de la institución militar,

no acaba de encajar con la evolución histórica de las sociedades. Según

Janowitz la convergencia de habilidades civiles y militares es una

tendencia imparable en el seno de la Fuerza Armada, y eso difícilmente

puede conjugarse con la reclamada autonomía que Huntington defiende

como más conveniente2.

Si contrastamos ambas posiciones con las experiencias de transición

democrática en América Latina, queda claro que la teoría de Huntington

no brinda ayuda alguna para orientar procesos de control civil en

escenarios como el peruano, pues no desarrolla qué hay que hacer cuando

el concepto que los militares tienen de su propia profesión no incluye la

aceptación de la supremacía civil, situación que se manifiesta en nuestra

experiencia. En este sentido el trabajo del investigador Samuel Fitch

ilustra que en América Latina, históricamente, niveles elevados de

profesionalismo militar han resultado en intervenciones militares en

política y altos niveles de autonomía militar.

1 Barrachina Lisón, Carlos. El regreso a los cuarteles: Militares y cambio político en

España (1976 - 1981), tomado del Capítulo II, El debate sobre el control civil ¿La

profesionalidad como solución?. Convergencia o divergencia, p. 8, tomado de

www.resdal.org.ar2 Barrachina Lisón, Carlos. Ibidem, pg 10.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

79

El Debate de los noventa: Peter Feaver y Robert Kohn

Los planteamientos de Peter Feaver

En la década de los noventa, Peter Feaver presenta las bases para elaborar

una teoría comprensiva del control civil que encaje en los supuestos

democráticos. Feaver sostiene que una teoría sobre el control de los

militares no puede quedarse en analizar las posibilidades de intervención

militar, sino que debe plantear el diseño de algún tipo de mecanismo

que asegure el control de las pequeñas relaciones diarias que son las

que constituyen la política.

En su opinión, en una democracia las relaciones civiles - militares son

una clásica relación de principal - agente en la que el civil - principal

busca caminos para asegurar el comportamiento apropiado de su militar

- agente. Su teoría de la agencia proporciona ese análisis micro, tratando

las relaciones civiles - militares como un conjunto de interacciones

estratégicas3.

Para Feaver, la explicación al control civil debe buscarse, desde la ciencia

política, en el establecimiento de una variable dependiente: El grado de

delegación civil a los militares y las clases de monitoreo que se adoptan

para regular esa delegación.

Una premisa central es que el control no finaliza con la decisión de

delegar, sino que supone la elección de medidas de monitoreo. A su vez,

el sector militar elabora una respuesta a esta delegación y monitoreo,

que deberá ser contrarrestada de ser necesario por el sector civil. Todo

ello supone que el analista debe buscar evidencias de control no tanto

en el marco general, sino en aspectos no tan obvios, como los

mecanismos cotidianos de relación.

El estudio está especialmente realizado para analizar el caso

norteamericano, y aunque presenta una serie de hipótesis para el análisis

de la interacción civil - militar, no necesariamente pueden ser aplicadas

a América Latina. Ello puede explicarse porque el fundamento del control

civil aparece diferente en ambos casos. En el presentado por Feaver,

3 Barrachina Lisón, Carlos. Op. cit, p 11.

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HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

existe una estructura militar poderosa cuya influencia debe ser controlada

en función de los desafíos de seguridad que se enfrentan en los Estados

Unidos, que podrían llegar a constituir una fuente de poder. En el caso

latinoamericano, la influencia nace del papel político histórico y actual;

estructuras militares débiles en lo concerniente a su función pueden

ser políticamente poderosas por su papel en la vida política. Feaver

concluye en que más que contrarrestar una estructura militar poderosa

en su función específica, el ámbito del control debe aludir a elevar la

influencia civil4.

El aporte de Robert Kohn

Robert Kohn parte de la premisa que el control civil en una democracia

es fundamental porque permite a una nación basar sus valores,

instituciones, y prácticas en la elección popular más que en las elecciones

de los líderes militares.

Sostiene, que «en principio, el control civil es absoluto y abarca todo:

Ninguna decisión o responsabilidad recae en los militares a menos que

esté expresamente o implícitamente delegado por los líderes civiles».

Los civiles hacen las reglas y pueden cambiarlas en cualquier momento,

pues la realidad es bastante diferente. Por una variedad de razones, las

instituciones militares han ganado un poder significativo y han logrado

una considerable autonomía, aún en aquellas democracias que han

practicado el control civil.

Para Kohn el control civil es un proceso definido por la influencia relativa

de civiles y oficiales militares. Este depende de la organización y

funcionamiento del gobierno, en el que se han de mezclar las perspectivas

civiles y militares para que en la formulación de la política se tengan en

cuenta las dos caras del problema. En ese proceso ha de existir una

clara cadena de mando que contemple todas las circunstancias, y ha de

asegurar que la decisión de la política militar empiece y acabe en manos

civiles. Para Kohn política militar significa ampliamente todas las

4 Donadio, Marcela R. Las relaciones cívico militares y la construcción de instituciones

en América Latina: enfrentando la crisis de las jóvenes democracias. Preparado para

la reunión LASA, 2003.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

81

decisiones que afecten al tamaño, forma, organización, carácter,

armamento, y procedimientos internos de la institución militar.

El test necesario que hay que superar para saber si existe control civil

de la política de defensa es, en opinión de Richard Kohn, si los civiles

pueden ejercer la supremacía en la política militar y en la construcción

de la decisión: Tanto al presentar las alternativas, como al definir la

discusión, y, finalmente, tomar la última decisión.

Mirando al igual que Feaver el control civil como un proceso en desarrollo

antes que como una figura estática, Kohn se dirige al corazón de lo que

se percibe actualmente como la problemática acuciante en América

Latina ante la debilidad de la clase política: Las capacidades civiles para

el control de la institución militar y, fundamentalmente, de las políticas

de seguridad y defensa.

Para ello Kohn plantea «construir un cuidadoso set de procedimientos y

políticas, y hacerlos funcionar, lo cual requerirá tres cosas: Coraje de

parte de los civiles para insistir; aquiescencia (consentimiento), por lo

menos no resistencia clara de parte de los militares para someterse; y

el sostén del público que animará a ambos (...) a alcanzar una relación

de cooperación y respeto mutuo que funcione».5

Su trabajo aporta, asimismo, lo que denomina fundamentos del control

civil, a saber: El régimen democrático en sí mismo, y un concepto de

subordinación asumido por los conductores, la población y los militares;

los mecanismos de gobierno para el control de la fuerza militar (aquí

interviene la importancia de la administración); la existencia de un poder

que contrarreste a los militares si intentan ejercer poder (sea castigando

violaciones a la subordinación, o reduciendo la estructura); y, finalmente,

la que Kohn considera como la más importante: La institución militar

misma y su deseo de abstención de la vida política (sostenido en el

ethos profesional y en la neutralidad política).

5 Kohn, Richard H. The Forgotten Fundamentals of Civilian Control of the Military in

Democratic Government. p 29.

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HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

La postura de Rebecca Schiff

Rebeca Schiff elabora con posterioridad una «teoría de la concordancia»

que introduce un tercer agente en el tradicional análisis dual que examina

las relaciones entre las autoridades políticas y los mandos militares. De

esta manera abre la posibilidad para la cooperación e involucramiento

de tres actores en lugar de dos, la sociedad política volcada a través de

las instituciones políticas, los militares y este tercer nuevo agente

expresado en la ciudadanía, lo cual enriquece la mirada para estudiar las

bases sobre las que pueden asentarse las relaciones civiles - militares

en una democracia.

El argumento principal de Schiff gira en torno a que una intervención

militar en política es menos probable en la medida que la élite política,

los militares y la sociedad logren consensuar en cuatro dimensiones: a)

el proceso político de toma de decisiones; b) la composición social del

cuerpo de oficiales; c) los métodos de reclutamiento y d) el estilo militar,

el cual Schiff define como las manifestaciones externas de la milicia

asociadas con las construcciones mentales subyacentes a dichos estilos6.

A nuestro entender, esta perspectiva resulta necesaria en contextos de

transición democrática, donde el grado de legitimidad y soporte social

del que goza el gobierno en el poder, se convierte en un factor que

contribuye en forma determinante en las posibilidades del gobierno para

ejercer un control sobre los militares.

El debate en Latinoamérica: Las aproximaciones de Felipe

Agüero y Rut Diamint

Si bien el debate sobre el control civil - militar tiene sus orígenes en la

tradición sajona, en Latinoamérica diversos académicos han aportado

en la elaboración de teorías y perspectivas afines con las especificidades

históricas y sociales de la región respecto de modelos de relación y de

control civil - militar. A continuación se examinará en forma breve

algunas de ellas.

6 Schiff Rebecca. Civil Military Relations Reconsidered: A theory of concordance. Armed

Forces and Society, Vol 22, Nº 1, otoño, p 15.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

83

La contribución de Felipe Agüero

Felipe Agüero parte del concepto de supremacía civil sobre los militares

como un objetivo de desarrollo democrático, que regula no sólo las

relaciones con ellos, sino también la relación de la autoridad política

con todos los grupos no –militares, es decir civiles, pues dicho control

se materializa sólo en la medida que cubre a toda la sociedad.

Respecto de los militares sostiene que el control civil constituye la

«capacidad de un gobierno civil democráticamente elegido para llevar a

cabo una política general sin intromisiones por parte de éstos, para

definir las metas y organización general de la defensa nacional, formular

y llevar a cabo una política de defensa, y supervisar la aplicación de la

política militar»7.

Capacidades de esta naturaleza se traducen mediante un proceso que

consiste en la eliminación de los militares de puestos de poder fuera del

área de defensa, y en la definición y reconocimiento de superiores

políticos civiles en las áreas de defensa y militar8.

Por ello, la supremacía civil exige que existan o estén en formación

estructuras gubernamentales adecuadas que permitan pautas de

autoridad en los órganos del Estado mediante los cuales los civiles

puedan ejercer una dirección efectiva sobre los militares9. Al respecto

examinaremos en este documento, qué estructuras gubernamentales

pueden permitir estas pautas de autoridad para el caso peruano.

La supremacía civil, en un contexto democrático, involucra no sólo la

subordinación militar al poder político democrático, sino también el

reconocimiento activo por parte de las instituciones y grupos fuera de

la institución militar del carácter distintivo de ésta, conforme a su

7 Aguero, Felipe. «Las Fuerzas Armadas en una Epoca de Transición: Perspectivas para

el Afianzamiento de la Democracia en América Latina», en DIAMINT RUT (ed.), Control

Civil y Fuerzas Armadas en las Nuevas Democracias Latinoamericanas. Universidad

Torcuato Di Tella, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1999, p 91.8 Aguero, Felipe. Ibidem, p 91.9 Aguero, Felipe. Ibidem, p 91.

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HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

especialización profesional y sus funciones10. Pero tiene, o debe tener,

un fundamento material real en instrumentos institucionales específicos

de control en el Estado ¿Con qué instrumentos contamos al respecto

en el Perú? Examinaremos los mismos en un acápite más adelante en el

presente texto.

Como se aprecia, la definición de Felipe Agüero sobre control civil resulta

vigente en la coyuntura actual del caso peruano.

La contribución de Rut Diamint

Para la especialista argentina Rut Diamint, se puede hablar de control

político sobre los militares cuando los civiles tienen capacidad real de

decidir en cuestiones de seguridad interna, defensa externa, tamaño,

forma, organización, carácter, armamento, procedimientos operativos

internos, establecimientos militares y ascensos.

La deuda en la cuestión cívico - militar es alcanzar la supremacía civil.

Para lograrla, Diamint afirma que es necesario desarrollar las

prerrogativas civiles. Ello significa sostener la legitimidad de los

ciudadanos para intervenir en las cuestiones de seguridad. También

implica desarrollar herramientas para limitar la incertidumbre respecto

de la permanencia de los regímenes democráticos sin usurpación

militar11.

En un plazo medio, el objetivo es establecer una tradición de control

civil, hacer que las instituciones militares sean neutrales en política y

limitar sus posibilidades de intervención militar en la vida política. En

otras palabras, según Diamint, se trata de demarcar las prerrogativas

militares que crean condiciones desestabilizantes para el sistema

político. Un primer paso en la constitución de las prerrogativas civiles

10 Diamint, Rut. Control Civil y Fuerzas Armadas en las nuevas democracias

latinoamericanas. Universidad Torcuato di Tella. Nuevo hacer, Grupo Editor

Latinoamericano, p 93.11 Diamint, Rut. Control Civil y Fuerzas Armadas en las Nuevas Democracias

Latinoamericanas. Universidad Torcuato Di Tella, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos

Aires, 1999, p 19.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

85

es ampliar los mecanismos de transparencia, de comunicación e

información para orientar las preguntas que estos ciudadanos deben

hacer y hacerse para conocer las cuestiones de seguridad12.

En definitiva, para Diamint, la supremacía civil es otra forma de analizar

si la política de defensa es conducida por los administradores estatales,

o continúa siendo una prerrogativa sectorial de la Fuerza Armada13. Si

los militares siguen participando de la toma de decisión política,

erosionan la legitimidad, que no se mide por el número de congresistas

a favor, sino por la previsibilidad de los arreglos institucionales y por

establecer reglas de juego transparentes que neutralicen los espacios

corporativos, incorporando al mismo tiempo a amplios sectores de la

sociedad.

Diamint se pregunta qué deben hacer los países de América Latina para

ejercer el control civil democrático de las instituciones armadas sin

imitar modelos. Parte por afirmar que es necesario iniciar un esfuerzo

voluntario y sistemático para reformar las relaciones entre la sociedad

política - civil y los militares. Pone como ejemplo de ello a la Unión

Europea. Dentro de este proceso de reacomodamiento, los ciudadanos

deben asumir sus responsabilidades y reclamar ante las autoridades

electas la conducción civil de la Fuerza Armada, afirmando el ejercicio

de la supremacía civil, que implica que la Fuerza Armada detenta

legítimamente el monopolio de la violencia, solamente bajo los preceptos

constitucionales14.

El aporte de Marcela Donadio

Para Donadio la problemática de la construcción institucional

democrática y del control civil comprende tres dimensiones: a) una

institución militar cuya mentalidad profesional lo acerca o lo aleja de la

intervención; b) representantes político - estatales que asumen o no la

responsabilidad de conducir; y c) una sociedad que sostiene el ambiente

democrático sobre el cual se apoya el control, o que vacila ante la

12 Diamint, Rut. Ibidem, p 19.13 Diamint, Rut. Debates sobre política de seguridad en Argentina. Agosto 2000.14 Diamint, Rut. Colaboración para el Boletín electrónico de seguridad y defensa En la

Mira, del Instituto de Defensa Legal, N° 3, abril 2003, tomado de página

www.idl.org.pe, home page del Area de Defensa y Reforma Militar.

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HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

intervención militar. Por ello, según esta especialista, un control civil

efectivo y posible para la realidad latinoamericana depende de tres

variables:

a) El tipo de mentalidad profesional militar

Esta mentalidad se nutre de los valores y los códigos recibidos por el

militar desde su ingreso a la institución, a partir de los cuales construye

concepciones acerca de su misión, que pueden trasladarse a la

intervención política.

Para Donadio existe en la mayoría de los ejércitos latinoamericanos una

concepción misional transmitida de promoción en promoción de que el

Ejército es anterior a la Nación, y que en él recae la última responsabilidad

de supervisar y, de ser necesario, guiar, el destino nacional.

Las percepciones que la institución construye acerca de la realidad

nacional, regional e internacional contribuyen también a moldear una

mentalidad. Una fuerza con misiones claras y dedicada a construir un

ambiente de paz regional e internacional –por ejemplo- podrá ser menos

proclive a inmiscuirse en asuntos de política interna. Por su parte, un

ejército aferrado a una concepción clásica del poder militar como el

más importante a desarrollar por una nación, tendría mayores

posibilidades de tentarse a intervenir en la toma de decisiones. Es esta

concepción clásica la que es necesario desmontar.

b) La concepción de la comunidad nacional acerca de la misión militar

en la sociedad

La idea fundamental al respecto es que la adhesión de los ciudadanos a

los ideales democráticos es el freno más fuerte para la intervención

militar. Si la sociedad coloca a la Fuerza Armada en el papel de sustituto

alternativo de la clase política, que puede naturalmente suplantar a éstos

cuando el gobierno muestra signos de corrupción o ineficiencia, las

posibilidades del control civil pueden verse disminuidas. Ello está en la

base de la concepción de que la Fuerza Armada, como institución

organizada, constituye una reserva natural frente a los problemas

políticos. Por el contrario, la adhesión a la solución democrática de los

conflictos está en la base de la construcción institucional necesaria para

el desarrollo de la democracia.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

87

c) La asunción civil de la conducción de la política de seguridad y

defensa

La tercera premisa desarrollada por Donadio alude a que los

representantes político - estatales no sólo necesitan la capacidad para

conducir la política de seguridad y defensa, sino también la voluntad de

hacerlo. Ambos atributos deben coexistir. Si el poder político cuenta

con las capacidades pero no con voluntad de operar sobre las dificultades

o sobre las transformaciones necesarias, no asume sus prerrogativas

(por ejemplo, el caso argentino). Si no cuenta con las capacidades, su

voluntad permitirá ir trabajando sobre ellas (posiblemente, el caso

chileno). La conducción de la política de seguridad y defensa representa

un punto esencial en el manejo de la institución militar y en la respuesta

de la clase política a los desafíos nacionales de seguridad.

En suma, atendiendo a los planteamientos reseñados, consideramos

que en principio se debe tomar en cuenta los fundamentos de supremacía

y control civil, en los términos que presentan Robert Kohn y Rut Diamint,

respecto de la legitimidad del régimen democrático y un concepto de

subordinación asumido por los conductores, la población en general y

los militares. Sobre dicha base, se debe prestar atención a la

construcción de mecanismos que aseguren el control de las relaciones

cotidianas al interior del sector defensa, en los términos expuestos por

Peter Feaver. Estos mecanismos tienen que viabilizarse a través de

estructuras gubernamentales que permitan en el planteamiento de Felipe

Agüero, construir pautas de autoridad en los órganos del Estado

mediante los cuales los civiles puedan ejercer una dirección efectiva

sobre los militares. Ello debe complementarse con el necesario

involucramiento de la ciudadanía en su conjunto a fin de otorgar respaldo

a las decisiones políticas adoptadas en los términos de Schiff y Donadio.

II. Conducción civil de la Fuerza Armada en el marco de

la reforma institucional del Sector Defensa

a) Contexto político nacional

Transcurridos más de dos años de la gestión presidencial de Alejandro

Toledo, se constatan signos preocupantes de debilidad del sistema

democrático e institucional, los que evidencian la permanencia de

factores estructurales y constituyen un reto para la construcción de un

control civil democrático de la Fuerza Armada. A ello se aúna la situación

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HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

de los partidos políticos, con limitada legitimidad y escasa iniciativa

frente al tema de la defensa, así como una participación limitada de los

distintos sectores de liderazgo de la sociedad civil, que dificultan el

proceso de construcción.

Sinesio López sostiene que la construcción de la democracia en el Perú

depende de dos tareas centrales: Por un lado, la edificación de

instituciones que le otorguen solidez -incluyendo el diseño

constitucional a adoptar y la redefinición del rol y del tamaño de las

mismas- y, de otro lado, de la existencia de condiciones que le permitan

consolidarse. Añade a ello que el desafío que tiene el Perú en la actualidad

es «enfrentar al mismo tiempo la construcción de las instituciones

democráticas y el impulso de las condiciones que permitan su

consolidación»15.

En este marco, la reforma del sector defensa en el Perú se plantea en un

horizonte temporal muy particular. De un lado, se enfrentan las secuelas

de la guerra contrasubversiva, con la historia de impunidad vivida, y

sumado a ello, se palpan las consecuencias de la corrupción dentro del

aparato del Estado, y con claridad dentro de la Fuerza Armada.

Sin embargo, este contexto político significa una oportunidad para llevar

adelante la reforma institucional del sector. Aprovechar el momento

político favorable es urgente. En este sentido, coincidimos con Santiago

Pedraglio cuando sostiene que sólo es factible la creación en el Perú, de

un sistema de control civil democrático que se base en la decisión de

los actores políticos y la redefinición de la misión militar, si se aprovecha

-y no se termina de perder- el momento político abierto con el fin del

fujimorismo16.

b) Estado del proceso de reforma institucional de las fuerzas de

seguridad

A inicios del 2002 el gobierno impulsó con fuerza un marco normativo

apuntando hacia la modernización del Estado. Para ello se promulgó la

15 López, Sinesio. «Perú 2000-2001: La transición democrática y el gobierno de

transición». En: Las tareas de la transición democrática, Comisión Andina de Juristas,

Serie Democracia No. 1, setiembre 2001. Pp. 59 - 90.16 Pedraglio y otros. Fuerzas Armadas: control civil y relaciones civiles-militares. A

propósito de su reestructuración. Especial Ideele, 2002, p 45.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

89

Ley de Modernización del Estado -ley número 27658 publicada el 30

de enero del 2002-, con la finalidad de mejorar la gestión pública y

construir un Estado democrático, descentralizado y al servicio del

ciudadano.

Posteriormente se publicó la Ley de Transparencia y acceso a la

información pública, Ley N° 27806 con fecha 3 de agosto del 2002, que

fuera modificada por Ley N° 27927 del 6 de enero del 2003, cuya versión

modificada contempla la regulación de criterios más específicos para

clasificar la información de carácter secreto, reservado y confidencial,

así como el periodo de tiempo para su desclasificación.

Sin embargo, con el correr de los meses, los hechos demuestran que el

Poder Ejecutivo no cuenta con una plataforma para impulsar la reforma

institucional del Estado. En todo caso, el impulso inicial ha decaído.

En relación con el Sector Defensa, se cuenta con las bases de un

pensamiento estratégico expresado en el informe final de la Comisión

Presidencial para la Reestructuración Integral de la Fuerza Armada17.

Sin embargo, no existe evidencia de una voluntad política decidida en

las más altas esferas del Ejecutivo para abordar una reforma del Sector

Defensa a fondo, eso es lo primordial. Esta señal ha sido clara con relación

a lo sucedido a principios de año en el Sector Interior, cuando el

presidente optó por apoyar a la oficialidad policial por encima del ministro

del Sector.

Complementariamente, lo acontecido en el Consejo Nacional de

Inteligencia en el primer trimestre del 2003 ilustra la falta de claridad

desde el Ejecutivo. Tras la fugaz jefatura de César Almeyda Tasayco a

cargo del CNI, que desembocó en su renuncia, se cuenta ahora con una

jefatura encabezada por Alfonso Panizo Zariquey, militar en retiro. El

asunto de fondo es en qué medida se ha desaprovechado la oportunidad

para afirmar la preeminencia del poder civil en el aparato del Estado, y

especialmente en aquellos espacios que durante la década pasada fueron

cooptados y orientados a satisfacer los intereses de gobiernos de turno

y no los intereses del Estado.

17 Dicho informe apareció publicado en el diario oficial El Peruano el sábado 20 de

abril del 2002, como anexo de la Resolución Suprema N° 038-DE/SG, pp 221639 -

221643.

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HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

III. Principales actores y escenarios del proceso de reforma

del Sector Defensa

a) Poder Ejecutivo

Presidencia de la República

Desde que se inició el presente gobierno, la actuación del presidente

muestra una falta de claridad sobre la ubicación y rol de la Fuerza Armada

peruana en la configuración del Estado Peruano del siglo XXI.

El nombramiento de David Waisman como primer ministro de Defensa

no fue muy afortunado, dada su falta de conocimiento previo del sector.

Esto coincidió con la innovadora propuesta presidencial para la reducción

de la compra de armamentos en la región, al inicio de su mandato en

julio del 2001. David Waisman ocupó la cartera de Defensa a partir del

28 de julio del 2001 hasta que fuera reemplazado por Aurelio Loret de

Mola Bohme, actual ministro en funciones.

La estrategia de llevar a cabo la reestructuración de la Fuerza Armada

por la vía presupuestaria resultó insuficiente. El recorte presupuestario

expuso la gravedad de las estructuras anémicas y de la falta de capacidad

operativa de los institutos militares. El gobierno tuvo que enmendar su

error asignando partidas adicionales para cubrir los gastos corrientes

y fijos del Sector Defensa durante el segundo semestre del 2002. El

propio ministro de Defensa afirmó públicamente a mediados del 2002,

que ya alrededor de dicha fecha se había consumido el 94% del

presupuesto total del Sector. Se llegó a hablar de una situación de

miseria institucional de la Fuerza Armada.

En 2002 dos hechos marcaron la agenda de la reforma militar y las

relaciones civiles - militares. En primer lugar, la publicación en el diario

oficial del informe de la Comisión Presidencial para la Reestructuración

Integral de la Fuerza Armada -el 20 de abril del 2002-, y el mandato de

detención de los comandos Chavín de Huántar a mediados de año, por

la ejecución extrajudicial de por lo menos un miembro del MRTA en el

marco de dicha operación.

El respaldo presidencial y de las altas autoridades del Ejecutivo a los

oficiales y comandos de Chavín de Huántar no tardó. La Fuerza Armada

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

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en su conjunto, encabezada por el presidente del Comando Conjunto,

general Víctor Bustamante Reátegui, realizó una férrea defensa de los

militares que participaron en dicha operación militar, calificando como

un despropósito el proceso judicial iniciado. Para ello se armó un

escenario apropiado en el Cuartel General del Ejército para honrar la

memoria de los caídos y reconocer a sus familiares sobrevivientes. Un

típico pronunciamiento militar bajo un formato de ceremonia de

conmemoración a los comandos caídos.

Pero las reacciones no sólo provinieron de los institutos armados, o de

los uniformados en retiro. El Partido Aprista Peruano y Unidad Nacional

reaccionaron prontamente a través de sus congresistas, presentando

tres proyectos de ley, dos de los cuales plantearon conceder amnistía a

los militares que participaron en la Operación Chavín de Huantar18.

Añadido a ello, el Congreso de la República solicitó la presencia del

presidente de la Corte Suprema a fin de que fundamentara los motivos

de la detención provisional de los comandos, hecho por demás insólito.

Planteada la contienda de competencia respectiva la Sala Penal

Transitoria de la Corte Suprema resolvió a favor del fuero militar para

que este se haga cargo de la investigación por homicidio calificado,

iniciada a quince comandos de la operación «Chavín de Huántar», por el

presunto asesinato extrajudicial, en abril de 1997, de tres miembros

del MRTA que participaron en la toma de rehenes en la residencia del

embajador japonés19.

18 Tal es el caso del proyecto 2861 presentado por Unidad Nacional y 2865 presentado

por la Célula Parlamentaria Aprista. Mención especial merece el proyecto de ley

número 2877 planteado por un grupo multipartidario encabezado por el congresista

Antero Flores Aráoz, con el fin de ampliar los alcances del artículo 1 de la Ley número

26479, más conocida como Ley de Amnistía a fin de amnistiar a los militares en

cuestión.19 Los argumentos esgrimidos por la Sala se centraron en que el MRTA es un grupo

beligerante y sus integrantes no pueden ser considerados civiles. Por ello, los

pretendidos agraviados actuaron como un grupo armado integrante de la organización

terrorista «Túpac Amaru», calificada como tal por la Comisión de Derechos Humanos

de las Naciones Unidas, de allí que resulta impropio considerarlos como elementos

civiles. Otro argumento para pasar el caso al fuero militar, subraya la resolución, es

que el operativo y los asesinatos ocurridos al término del mismo ocurrieron en zona

declarada en emergencia, por lo que de acuerdo con la Ley 24150 los miembros de

la Fuerza Armada que cometan un delito están sujetos al fuero privativo militar.

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HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

Ronald Gamarra Herrera, procurador ad hoc sostiene que con este fallo

la Sala Penal Transitoria de la Corte Suprema perdió la oportunidad para

establecer los límites de la justicia militar respecto de los delitos

comunes cometidos por militares.

En el 2003 el presidente ha reiterado en varias ocasiones el pedido

expreso al Congreso de la República para otorgar facultades a la Fuerza

Armada para su participación en la lucha contra el contrabando, y ha

puesto en relieve la denominación de éstas como «socios estratégicos

del gobierno en la lucha contra la pobreza». La Fuerza Armada captó

muy bien la voluntad del Ejecutivo y se alineó rápidamente20.

A pesar de ello, el presidente ha reiterado en distintas ocasiones el

apoyo gubernamental a la reforma en curso, por ello es deseable que

dicha voluntad política se traduzca en acciones concretas más que en

simples declaraciones.

En forma paralela, el presidente incurre innecesariamente en gestos

políticos contraproducentes para afirmar la conducción civil

democrática, cuando se exhibe en sus giras a provincias vistiendo la

casaca de aviador de la Fuerza Aérea, situación que rememora al hoy

prófugo Alberto Fujimori ¿Cómo lee este mensaje el pueblo peruano?

¿En qué medida los pequeños avances en la tarea de construcción de la

institucionalidad de la Fuerza Armada se debilitan ante hechos

aparentemente anecdóticos como éste?

Un tema adicional que debería explicarse es el papel que desempeña el

general FAP Luis Arias Graziani, asesor presidencial en asuntos de

seguridad y defensa, que acompaña la gestión presidencial desde su

inicio. Arias Graziani formó parte de la comisión presidencial que elaboró

las recomendaciones para la reforma estructural de la Fuerza Armada.

Asimismo es miembro de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación

¿Qué responsabilidad política le toca a este asesor, jefe del gabinete de

asesores del Presidente Toledo?

20 Una revisión de la página web del Ministerio de Defensa, bajo el primer ícono de

misión y finalidades de la Fuerza Armada, resalta dicho alineamiento con los objetivos

del presente régimen, por lo menos en el discurso.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

93

En resumen, se plantea que a falta de un proyecto político para conducir

la reforma del Sector Defensa a fondo, el presidente ha asumido una

actitud pragmática en las relaciones con la Fuerza Armada. El desenlace

del debate sobre la integración de la justicia militar al sistema de

administración de justicia común, así como el grado de implementación

de las recomendaciones de la Comisión de la Verdad y Reconciliación

sobre reformas institucionales de la Fuerza Armada, serán indicadores

de cómo evolucionarán los términos de dicha relación.

Gabinete ministerial

En relación al papel del gabinete ministerial en temas de defensa, debe

señalarse que dicho gabinete no existe como espacio de discusión de la

política de defensa del Ejecutivo, salvo en temas que traslucen la

utilización de la Fuerza Armada en problemas caracterizados como

nacionales (colaboración en la lucha contra el contrabando, contención

de protestas sociales). Tal es el caso del respaldo del gabinete para la

incorporación de la Fuerza Armada en la ley de lucha contra el

contrabando. Otra materia para examinar es la propuesta respaldada

por algunos sectores del Ejecutivo para restablecer la instrucción pre-

militar obligatoria en la enseñanza secundaria, con lo cual no

concordamos.

b) Ministerio de Defensa

Si bien es cierto que el Ministerio de Defensa se creó en 1987 durante

el gobierno de Alan García, no funcionó como el órgano rector de la

política de defensa de la autoridad civil desde su creación. Es recién en

julio del 2001, ya en el gobierno del presidente Alejandro Toledo que se

nombra por primera vez un ministro de defensa civil.

El reto actual consiste en recrear una nueva estructura y organización

adecuada para un nuevo Ministerio de Defensa, orientado a viabilizar

las atribuciones del ministro como cabeza de la cadena de mando del

Sector.

Al respecto Felipe Agüero sostiene, que para una adecuada concepción

de la transferencia de poder y la potenciación de un Ministerio de Defensa

se requiere la definición clara de sus prerrogativas, su autoridad y la

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HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

capacidad para que funcione como una agencia centralizadora de

viceministerios civiles. Según Agüero, ello se expresa en la construcción

de los canales orgánicos para la conducción civil sobre el mando militar21.

Los viceministerios expresan dichos canales orgánicos para afirmar la

conducción civil sobre el mando militar, que se traduce en la toma de

decisiones sobre el sector y la supervisión de la ejecución de las mismas.

Complementariamente sirven como instrumentos de modernización de

la Fuerza Armada.

Luego de seis meses de publicada la Ley del Ministerio de Defensa, Ley

27860 en noviembre del 2002 y casi tres meses de publicado el

reglamento respectivo en febrero del 2003, se nombraron a los dos

nuevos viceministros de Defensa. El Viceministerio de Asuntos

Administrativos y Económicos recayó en el abogado Luis Alberto Otárola

Peñaranda, y el Viceministerio de Asuntos Logísticos y Personal en el

Mayor General FAP (r) Juan Morante Bardelli. Asimismo, en el cargo de

Director General de Política y Estrategia se nombró a Enrique Obando

Arbulú.

Al respecto, consideramos que lo ideal hubiera sido el nombramiento

de dos civiles en los cargos de viceministros para instaurar desde un

inicio el principio de la autoridad civil. De este modo se hubiera facilitado

un proceso de transferencia real de poder de los mandos militares a las

autoridades civiles.

Resulta también de importancia el nombramiento del nuevo director de

política y estrategia en la medida que esta dirección ha sido concebida

como el «cerebro del Ministerio, como el elemento planificador» en

palabras de un alto asesor del ministro de Defensa.

Un tema adicional y que también es clave en la modernización del sector

es la forma en que el Ministerio se organice internamente para rendir

cuentas sobre la gestión. Cabe preguntarse en qué medida se está

articulando un aparato organizacional y administrativo, que facilite dicho

proceso.

21 Agüero, Felipe. Transición democrática y Fuerzas Armadas. Una gran oportunidad.

En: Ideele N° 146, abril - mayo del 2002, p 65.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

95

Ministro de Defensa

El rol central del ministro de Defensa es la formulación, dirección y

supervisión de la política de la defensa nacional en el campo militar.

Como representante del poder político el ministro de Defensa es

responsable jurídica y políticamente ante el Poder Judicial, ante el

Parlamento y la ciudadanía. Al mismo tiempo debe dar espacio para el

propio proceso de adecuación de los institutos militares a los términos

de la reforma en curso. En este sentido, no se puede imponer formas

aceleradas de integración político - militar. Un ejemplo de ello fue el

proceso de unificación de las tres policías en una, durante el gobierno

de Alan García, que encontró muchas resistencias y tropiezos.

Los roles del ministro de Defensa

En el marco de un proceso de transferencia de poder de los militares a

las autoridades civiles, el ministro del Sector desempeña un papel

estratégico. Dado el tipo de complejas relaciones políticas,

administrativas y humanas que tiene que conducir y liderar, además de

cumplir con los roles propios de todo responsable político y

administrativo de cualquier sector del Estado, debe ejecutar, en palabras

del experto Narcís Serra, una serie de roles propios del Sector. A

continuación se presentará en forma breve dichos escenarios.

• El ministro como árbitro entre las distintas armas

El ministro de defensa debe fungir como árbitro entre los institutos

armados respecto de la asignación de las partidas presupuestarias o en

los distintos enfoques de una doctrina de acción conjunta. De este modo

actúa atenuando los celos institucionales de las diferentes armas.

Un caso que se acomoda a la situación antes indicada es la reacción de

ciertos sectores de oficiales en retiro de la Fuerza Aérea, quienes frente a la

reciente autorización ministerial para la adquisición de dos fragatas Lupo

por un monto de US $ treinta millones, abogan en los medios de

comunicación por la necesidad de atender los requerimientos de la Fuerza

Aérea.

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HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

• El ministro como nexo del Poder Ejecutivo con el Poder Legislativo

Al ministro le compete abrir un canal orgánico con el Congreso, y en

particular con la Comisión de Defensa, Orden Interno e Inteligencia. De

esta manera se establece una relación permanente y fluida, que no se

reduzca a lo que ha venido ocurriendo a lo largo del 2002 y el primer

trimestre del 2003: Sucesivas presentaciones del mismo ante la Comisión

de Defensa para descargar sobre temas aludidos por dicha Comisión, que

no abordan temas sustanciales de la reforma militar en curso.

• El ministro como nexo con el mundo exterior

Al respecto, se ha avanzado significativamente a partir de una política de

multilateralismo y de promoción de medidas de confianza mutua con los

países vecinos. En dicho marco se encuentran una serie de conferencias

conjuntas entre ministros de Defensa y Relaciones Exteriores en el marco de

la Organización de Estados Americanos, a las cuales el ministro del Sector

asistió a lo largo del 2002 y 2003. Paralelamente se ha venido ejecutando

una política de medidas de confianza mutua en las relaciones bilaterales con

los países vecinos de Ecuador, Colombia, Brasil, Bolivia y Chile.

• El ministro como nexo del Sector Defensa con la sociedad civil

En este nivel resulta indispensable el acercamiento y difusión de la

política ministerial a la sociedad civil. Una alianza fundamental para ello

es el acercamiento con la prensa y el mantenimiento de relaciones con

organizaciones especializadas de la sociedad civil. En el marco de este

rol la máxima autoridad política del sector tiene que demostrar una

actitud abierta y de rendición de cuentas sobre la labor realizada. En

este sentido, las entrevistas concedidas a los medios de comunicación,

las participaciones en foros académicos etc. constituyen excelentes

vehículos comunicacionales.

c) Poder Legislativo

Rol del Congreso de la República

El control congresal sobre el Sector Defensa y la Fuerza Armada, debe

ser entendido en un contexto amplio de control democrático, en la medida

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

97

que el Congreso tiene el rol de resguardar la dimensión democrática del

control político sobre ésta. Este rol se hace ostensible en procesos de

transición democrática y está orientado a institucionalizar la rendición

de cuentas del Poder Ejecutivo. De esta manera se examina la

responsabilidad política del Gobierno. Asimismo, el Congreso tiene la

responsabilidad de balancear las necesidades de seguridad y defensa

con las otras necesidades del Estado.

En las democracias consolidadas, el Congreso tiene la última palabra en

política de seguridad, tal como la aprobación de leyes de seguridad y

defensa nacionales, ratificación de altos mandos militares, desarrollo

de investigaciones y aprobación del presupuesto de defensa. Según el

Centro de Ginebra para el Control Democrático de la Fuerza Armada

(DCAF), el soporte institucional y normativo del control parlamentario

se encuentra bien establecido en la mayoría de los países en transición,

sin embargo, debe asegurarse que estas estructuras legales funcionen

y ello es mucho más complicado.

Queda también evidente, que el factor más importante para desarrollar

una fiscalización parlamentaria es la voluntad política. Ni aún contando

con la mayor amplitud de prerrogativas constitucionales, ni con los

recursos humanos ni financieros adecuados se puede reemplazar la

voluntad política de fiscalización. La experiencia comparada muestra

que los congresistas no se interesan en escrutar la política de seguridad

y defensa: En tiempos de paz, no rinde dividendos políticos.

El problema básico de las comisiones de seguridad y defensa es que la

información con la que trabajan es proporcionada por el Gobierno y la

Fuerza Armada, cuando estas son las instituciones sobre las cuales se

tiene que ejercer fiscalización. Esto crea relaciones de dependencia

asimétricas entre el Congreso, el Gobierno y la Fuerza Armada, la que se

agrava por la naturaleza cerrada del sector debido a la cultura del secreto

que ha imperado y todavía subsiste en el Sector. En este sentido,

congresos eficaces hacen uso de los aportes de organizaciones no

gubernamentales, solicitan informes de investigación a centros de

investigación e invitan a expertos civiles a audiencias en la materia22.

22 Born, Hans. Learning from best practices of parliamentary oversight of the security

sector. Geneva, Centre for the democratic control of armed forces (DCAF). Working

paper series - N° 4, Geneve, April 2002. (www.dcaf.ch).

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HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

Atribuciones del Congreso en materia de seguridad y defensa

en el proyecto de reforma constitucional

Son cuatro las facultades atribuidas al Congreso de la República en

materia de seguridad y defensa en el proyecto de reforma constitucional:

Artículo 153°. Corresponde al Senado:

Ratificar los ascensos de los oficiales generales y almirantes de la Fuerza

Armadas y la Policía Nacional (inciso 1°).

Conocer de los regímenes de excepción declarados por el presidente de

la República, así como aprobar su prórroga (inciso 5°).

Evaluar la política exterior del Estado a partir del informe que al respecto

presentará anualmente el Poder Ejecutivo (inciso 8°); y

Evaluar la política de defensa nacional a partir del informe que al respecto

presentará anualmente el Poder Ejecutivo (inciso 9°).

Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno e Inteligencia:

Criterios de especialización

Conforme señala el artículo 34° del T.U.O del Reglamento del Congreso

de la República, esta comisión es un grupo especializado de trabajo

cuyas funciones comprende la fiscalización y seguimiento de las

actividades que, en materia de seguridad nacional dispone el Estado en

los frentes externo e interno, a través de los sectores Defensa, Interior

y Presidencia del Consejo de Ministros (Inteligencia). De igual modo, le

compete el estudio y dictamen de proyectos de Ley, así como la

absolución de consultas en los asuntos relacionados a los temas de su

competencia.

En el Congreso argentino, la Comisión de Defensa Nacional es

competente para dictaminar sobre la organización, armamento y

disciplina de la Fuerza Armadas de la nación y sus servicios auxiliares y

afines, las cuestiones relacionadas con las misiones que a estas fuerzas

corresponden y las referidas a recompensas, honores y todo otro asunto

vinculado al ramo de defensa nacional. Esta comisión se compone de

quince senadores (artículo 67°).

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

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Estructura de la Comisión

La Comisión está compuesta por nueve miembros ordinarios y dos

accesitarios. El presidente de la Comisión es miembro del partido de

gobierno (Perú Posible). El vicepresidente es miembro de Unidad

Nacional. Les acompañan tres congresistas de Perú Posible, dos del

Partido Aprista Peruano, uno de la Unión Parlamentaria Democrática y

otro del Frente Independiente Moralizador. Del total de los miembros

ordinarios y accesitarios dos son mujeres23.

Producción legislativa de la Comisión de Defensa

Según información presentada en la página WEB del Congreso de la

República, la Comisión de Defensa, Orden Interno e Inteligencia presentó

en el periodo comprendido, entre el 27 de julio del 2001 y el 31 de

marzo del 2003, un total de 249 proyectos legislativos de los cuales

43 de ellos (17.3%) corresponden a materias de defensa nacional, dos

corresponden a materias relacionadas con el servicio de inteligencia

(0.8%), y los 206 proyectos restantes versan sobre materias de orden

interno (83%). Como se aprecia, de estas cifras la Comisión viene

otorgando mucha mayor prioridad al tratamiento de materias que

guardan relación con el orden interno, que a materias sobre defensa

nacional.

Del total de proyectos presentados entre el 27 de julio del 2001 hasta

el 31 de marzo del 2003, sólo se han llegado a promulgar y publicar

dos leyes sustanciales vinculadas a temas de defensa nacional y reforma

militar. Existen otras leyes logradas, pero se refieren a asuntos de menor

trascendencia. Las leyes sustanciales a las que nos referimos son:

• Ley de requisitos para la autorización y consentimiento para el

ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la República, ley

número 27856.

23 La relación nominal de la Comisión de Defensa, Orden Interno e Inteligencia para

el periodo comprendido entre el 27 de julio del 2002 y el 26 de julio del 2003 es la

siguiente: Gilberto Díaz Peralta, presidente; Rafael Aíta Campodónico, vicepresidente;

Celina Palomino Sulca, secretaria; Marciano Rengifo Ruiz, Henry Pease García, Luis

Gonzáles Posada, Gonzalo Jiménez Dioses, Luis Ibérico Núñez, Juan Valdivia Romero.

Accesitarios: Luis Guerrero Figueroa y Mercedes Cabanillas.

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HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

• Ley del Ministerio de Defensa, ley número 27860. Esta ley se

impulsó con mucha energía desde el Poder Ejecutivo al amparo de

la propuesta integral de la comisión oficial para la reestructuración

de la Fuerza Armada, que fuera una iniciativa del propio Poder

Ejecutivo.

Cabe destacar que el proyecto de ley del Ministerio de Defensa N° 2855

elaborada por el Ejecutivo presentaba una propuesta mucho más

articulada e integrada a diferencia del texto que finalmente se aprobó.

Aquí se puede percibir claramente en qué medida el dictamen elaborado

por la Comisión de Defensa «desvirtuó» algunos aspectos que le daban

organicidad al proyecto original.

Si se compara la agenda legislativa 2002 - 2003 aprobada por el pleno

el 4 de setiembre del 2002, bajo el acápite reforma de la Fuerza Armada

y policía encontramos que sólo dos de las doce leyes contenidas en

dicha agenda han sido publicadas: a) Ley de requisitos para la

autorización y consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en

el territorio de la República, ley número 27856 y b) Ley del Ministerio

de Defensa, ley número 2786024.

En justicia a los avances aparentemente lentos de la Comisión debe

tomarse en cuenta que la experiencia comparada señala que el proceso

de construcción de consensos en materias como defensa en el Congreso

es lento. En el caso del Congreso argentino, le tomó quince años

sancionar los instrumentos legales para la reestructuración de la Fuerza

Armada. Recién al final del gobierno de Alfonsín, se pudo abordar la

sanción de la Ley de Defensa Nacional para encuadrar el accionar de la

Fuerza Armada y establecer el principio de la supremacía de la conducción

24 Prioridades sobre leyes de seguridad, defensa y Fuerza Armada acordadas por el

pleno del Congreso de la República: a) Política 9 del Acuerdo Nacional: Política de

seguridad nacional: Ley orgánica del Ministerio de Defensa, Ley de Seguridad Nacional,

Ley de estados de excepción.

b) Política 25 del Acuerdo Nacional: Cautela de la institucionalidad de la Fuerza

Armada y su servicio a la democracia: Ley orgánica de Justicia Militar, Código de

Justicia Militar, Ley de movilización nacional, Ley de intervención de la FA fuera del

régimen de excepción, Ley de reincorporación de los oficiales cesados irregularmente,

Ley de ingreso de tropas extranjeras al territorio nacional, Ley del sistema de defensa

nacional, Modernización de las fuerzas policiales, Ley de haberes de la Fuerza Armada.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

101

política institucional. Se necesitó una década para obtener el nuevo marco

legal de la defensa y quince años para ajustar cuentas con la autonomía

militar25.

Estándares democráticos sobre control parlamentario del

Sector Defensa

Luego de examinar los estándares democráticos de control parlamentario

con los cuales trabajan comisiones de defensa en otras regiones,

consideramos que es necesario tomar en cuenta los siguientes aspectos:

• La presidencia de la Comisión de Defensa es asumida por un

congresista con conocimiento y experiencia en los temas de

defensa nacional.

• La Comisión de Defensa asume el control y fiscalización de la

aprobación y ejecución del presupuesto público del Sector Defensa.

• La Comisión de Defensa asume una coordinación constante y

sostenida con otras comisiones relevantes para el Sector Defensa,

tales como la comisión de presupuesto, relaciones exteriores,

derechos humanos, etc.

• La Comisión de Defensa participa de asambleas parlamentarias

internacionales en materias de su competencia, a fin de facilitar el

intercambio de experiencias con parlamentarios de otros países.

• La Comisión de Defensa requiere y cuenta con la colaboración de

expertos de la academia, centros de investigación y organizaciones

no gubernamentales fuera del gobierno, que trabajan en temas de

seguridad y defensa.

• La Comisión de Defensa cuenta con un cuerpo de asesores de

carácter permanente, el cual goza de una línea de carrera. Asimismo,

los asesores parlamentarios son reconocidos como expertos en

la materia.

• La Comisión de Defensa cuenta con la infraestructura, recursos

humanos y financieros y un sistema documental apropiado para

el ejercicio de sus labores.

25 Serra, Narcís. El estado: Papel de la Fuerza Armada y de seguridad. Notas sobre

su control democrático, en Bases para un Control Civil Democrático de la Fuerza

Armada en el Perú. Serie Democracia y Fuerza Armada. IDL. Lima. 2003.

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HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

d) Poder Judicial

El control judicial sobre el ámbito de la justicia militar es uno de los

temas más difíciles de abordar desde una agenda de reforma militar. En

muchos países de la región, los tribunales militares han gozado de un

espacio político y social sobredimensionado y nocivo para la democracia,

sobre todo en lo que se refiere al encubrimiento de graves violaciones a

los derechos humanos.

La experiencia comparada ilustra que el poder político en la región no

tiene interés en abordar la reforma de prerrogativas militares de la

magnitud de la justicia militar. Por ello las organizaciones no

gubernamentales juegan un papel primordial para empujar la reforma

de este ámbito del poder militar.

En el actual momento de la transición en el Perú, la justicia militar aún

constituye un poder castrense enquistado. Si bien es cierto se ha

comenzado a desarticular algunos aspectos, como es el caso de la

eliminación de la competencia del fuero militar para juzgar civiles en

aplicación de sentencias del Tribunal Constitucional emitidas a finales

del 2001 y en enero del 2003.

Para Narcís Serra, la reforma de la justicia militar constituye uno de las

tareas de mayor trascendencia para desmontar los privilegios militares.

«La defensa de los derechos humanos exige enfrentarse a la reforma de

la justicia militar, dejando sentada su subordinación a la justicia única

si quieren evitarse situaciones de impunidad. Argumenta que si el

ejecutivo ordena misiones de carácter interno a la Fuerzas Armada, deje

claro que se realizan con sumisión a la justicia civil26.

El proyecto de reforma constitucional sobre justicia militar

En primer lugar hay que destacar que el proyecto del texto de reforma

constitucional elimina el artículo 139° inciso 1° de la Constitución

Política de 1993 que contempla la jurisdicción militar y arbitral. En

segundo lugar, presenta el artículo 227° que incorpora a la justicia

militar, en calidad de una justicia especializada, que sea parte del Poder

Judicial, que no tenga ninguna competencia para juzgar civiles y que

funcione bajo el principio de la unidad jurisdiccional. Ello sin duda alguna

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

103

comprende una reforma de la estructura orgánica y del marco normativo

que la regula.

Artículo 227°. Los miembros de la Fuerza Armada en

actividad que cometan delitos estrictamente castrenses

están bajo la competencia de los jueces militares, que

constituyen órganos especializados del Poder Judicial, de

conformidad con la ley. El ámbito de sus atribuciones no se

extiende, en ningún caso, a los civiles. Corresponde a la Corte

Suprema de Justicia revisar las resoluciones dictadas por

los jueces militares.

Queda claro que la principal responsabilidad sobre la fórmula final

adoptada recae sobre el Congreso, y, hasta fines del año pasado, se

contaba con esta propuesta concreta para integrar la justicia militar al

Poder Judicial, la cual debía ser ratificada y aceptada en referéndum. Sin

embargo, recientemente desde la presidencia de la Comisión de Justicia

se viene argumentando, que el Consejo Supremo de Justicia Militar no

debe eliminarse, sino que más bien debe delimitarse su jurisdicción. Se

sostiene al respecto que se trata de una institución necesaria para

prevenir y reprimir los delitos y faltas cometidos por militares y policías

en el ejercicio de su función. En este sentido, la Comisión de Justicia

actualmente se encuentra elaborando un anteproyecto del nuevo Código

de Justicia Militar, para delimitar el ámbito de aplicación de la justicia

militar en concordancia con el principio constitucional de la unidad y

exclusividad de la función jurisdiccional. Asimismo, dicha comisión viene

analizando el proyecto de ley del Consejo Supremo de Justicia Militar,

teniendo en cuenta criterios rectores que permitan establecer cuáles

son los delitos militares; entre estos criterios están: Que la infracción

del tipo afecte bienes jurídicos castrenses o militares; que no resulten

agraviados civiles y que sólo se comprenda a los militares en actividad27.

La propuesta del Poder Judicial

La Sala Plena de la Corte Suprema ha acordado proponer que se incluya

en el texto de la reforma constitucional, que los miembros de la Fuerza

26 Información tomada de la página WEB del Congreso de la República, 30 de abril

del 2003.

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HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

Armada en actividad que cometan delitos estrictamente castrenses, estén

bajo la competencia de jueces especializados del Poder Judicial. El

proyecto remitido al Congreso señala que el ámbito de atribuciones del

fuero militar no se extenderá, en ningún caso, a los civiles.

La posición de la Asociación de Jueces por la Democracia

Para la Asociación de Jueces por la Democracia, la reciente experiencia

histórica pasada ha llevado a proponer la desaparición de la justicia

militar para integrarla al sistema ordinario de justicia. Sin embargo, si

bien es cierto que es importante mantener la independencia y fortaleza

del Poder Judicial, la justicia militar tiene una lógica distinta a la de la

justicia penal, por lo que su incorporación debe ser mejor estudiada y

regulada28.

De este modo se argumenta que mientras la justicia militar sigue una

lógica propiamente disciplinaria, la segunda se caracteriza por buscar

un control social preventivo general, por lo que no son compatibles.

Asimismo, se señaló que si bien era importante resaltar la necesidad de

que cualquier tipo de delito recogido en el Código Penal debía ser

procesado por la justicia ordinaria, existían ciertas acciones que no

podían ser juzgadas debidamente en este fuero ya que correspondían a

materias propiamente militares, como la insubordinación al superior o

la deserción. En virtud a dicho debate presentaron la siguiente fórmula.

Artículo 224. Jurisdicción en materia militar

Los miembros de la Fuerza Armada en actividad que cometan

delitos contemplados en el Código Penal están bajo

competencia de la justicia ordinaria, aún cuando se hayan

cometido en recinto militar.

27 Tomado del Boletín Institucional de la Asociación de Jueces para la Justicia y la

Democracia. Año 1, N° 2, abril del 2003.28 Política novena del Acuerdo Nacional. Nos comprometemos a mantener una política

de seguridad nacional que garantice la independencia, soberanía, integridad territorial

y la salvaguarda de los intereses nacionales. Consideramos que ésta es una tarea

que involucra a la sociedad en su conjunto, a los organismos de conducción del

Estado, en especial a las Fuerzas Armadas, en el marco de la Constitución y las leyes.

En tal sentido, nos comprometemos a prevenir y afrontar cualquier amenaza externa

o interna que ponga en peligro la paz social, la seguridad integral y el bienestar

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

105

La posición del Consejo Nacional de la Magistratura

El presidente del Consejo Nacional de la Magistratura coincide con la

eliminación del Consejo Supremo de Justicia Militar y con la instalación

de una instancia civil especializada que juzgue a los uniformados. Por

ello, la nueva instancia especializada deberá estar supeditada al control

directo del Consejo Nacional de la Magistratura. De esta forma se

contaría con un Poder Judicial más orgánico.

La posición del Consejo Supremo de Justicia Militar

La presidencia del Consejo Supremo de Justicia Militar ha expresado su

desacuerdo con las propuestas de incorporación de la justicia militar al

sistema ordinario de administración de justicia. El argumento esgrimido

es que la justicia militar y la civil cumplen roles completamente distintos.

La finalidad de la justicia militar es mantener la moralidad, el orden y la

disciplina dentro la Fuerza Armada y la Policía Nacional, reprimiendo su

quebrantamiento, en los casos previstos por la Ley, y ello no es objetivo

del Poder Judicial. Se presenta la argumentación en términos de una

dualidad de lógicas de carácter distinto, que no podría eliminarse.

Nuestra posición

La justicia castrense debería convertirse en un ámbito especializado

que forme parte del sistema judicial peruano y así independizarla del

Poder Ejecutivo. De este modo se incide en la existencia de juzgados y

salas especializadas dentro del Poder Judicial, las cuales estarían

destinadas a resolver los casos en los que se impute la comisión de

general. Con este objetivo el Estado: a) fomentará la participación activa de toda la

sociedad en su conjunto, en el logro de objetivos de la política de seguridad nacional;

b) garantizará la plena operatividad de las Fuerzas Armadas orientadas a la disuasión,

defensa y prevención de conflictos, así como al mantenimiento de la paz; c) impulsará

la enseñanza de los conceptos básicos de la seguridad nacional en todos los niveles

del sistema educativo nacional; d) fomentará la participación activa en la protección

de la Antártica, el medio ambiente, el desarrollo de la amazonía y la integración

nacional; y, e) mantendrá una estrecha coordinación entre el sistema de defensa

nacional y la política exterior para la definición y defensa de los intereses permanentes

del Estado.

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106

HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

delitos de función a militares en actividad. El ámbito de acción de estas

salas y juzgados de la judicatura ordinaria, especializadas en lo militar

se limita a militares en situación de actividad, no cabe la posibilidad de

juzgamiento a civiles.

Advertimos que ello no guarda coherencia con la actual ubicación del

Consejo Supremo de Justicia Militar en la ley orgánica del Ministerio de

Defensa, Ley número 27860, bajo cuya primera disposición

complementaria y transitoria se señala que a partir del 1° de enero del

2003, el Consejo Supremo de Justicia Militar se incorpora como unidad

ejecutora al Ministerio de Defensa.

IV. Avances del nuevo marco normativo para una

conducción democrática de la Fuerza Armada

a) Dimensión regional

El papel que juega la dimensión internacional y regional en el debate

sobre el control democrático de la Fuerza Armada debe tomarse en

cuenta. Los organismos internacionales de la región han ido elaborando

consensos mínimos, y desde la sociedad civil se están articulando redes

internacionales a niveles intergubernamentales ¿Qué papel guardan

estas diferentes instancias para el caso materia de examen?

La Carta Democrática Interamericana de la Organización de Estados

Americanos, aprobada y celebrada el 11 de septiembre del 2001,

establece en su artículo cuarto una mención expresa al principio de «la

subordinación constitucional de todas las instituciones del Estado a la

autoridad civil legalmente constituida y el respeto al Estado de derecho

de todas las entidades y sectores de la sociedad son igualmente

fundamentales para la democracia».

Lamentablemente, dicha Carta no recogió el texto del proyecto que

reconocía con toda claridad que «la subordinación constitucional de la

Fuerza Armada y de seguridad a las autoridades civiles legalmente

constituidas es fundamental para la democracia».

Posteriormente, en junio del 2002 se suscribió la Carta Andina para la

Paz y la Seguridad, instrumento de integración regional en materia de

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

107

defensa, que establece principios de una política comunitaria de

seguridad basada en la cooperación, reducción de gastos de defensa,

solución pacífica de controversias y declaratoria de zona de paz.

Actualmente, se cuenta con un texto base para adoptar una Declaración

sobre Seguridad en el marco de la Conferencia Especial de Seguridad de

la OEA, que se llevará a cabo en octubre próximo en México. Dicho

texto incluye textualmente en su artículo quinto el principio de la

subordinación de las instituciones del Estado a la autoridad legalmente

constituida como un valor fundamental que contribuye a la estabilidad

y la seguridad en el hemisferio. Si bien es cierto no se hace una mención

explícita a la Fuerza Armada, este texto constituiría un claro avance en

la afirmación de una conducción civil democrática sobre los institutos

militares.

Ya en el espacio de acuerdos bilaterales tenemos el caso de la Comisión

Binacional Peruano Ecuatoriana sobre medidas de confianza mutua y de

seguridad, que se conformó a raíz de la Declaración Conjunta de los

presidentes del Ecuador y Perú en octubre del 2001, con la finalidad de

considerar acuerdos que permitan una reducción sustantiva y gradual

de efectivos, armamentos y unidades existentes en la zona de frontera,

así como establecer una zona de confianza mutua a lo largo de la línea

de frontera común y adoptar un sistema de homologación de los gastos

militares.

Cabe también destacar el papel de redes transnacionales de la sociedad

civil que se están articulando en la región, tal es el caso de la Red de

Seguridad de América Latina (RESDAL) creada en el 2001, para

promover la colaboración entre instituciones e individuos dedicados al

tema, la organización de visitas de asistencia a diversos países, el debate

y la investigación sobre las relaciones cívico – militares, etc.

b) Dimensión nacional

La propuesta del texto de reforma constitucional sobre defensa y Fuerza

Armada

La necesidad política de contar con un texto constitucional reformado

en el marco de la transición, demandó al Congreso de la República la

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HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

elaboración de un texto consensuado, al cual se arribó a fines del año

pasado. A inicios del presente año se inició el proceso de debate para su

aprobación por el pleno del Congreso. Lamentablemente, por razones

de índole política, el proceso de reforma se ha estancado.

El texto del proyecto de reforma constitucional contiene algunas

innovaciones importantes sobre temas vinculados a la institucionalidad

sobre defensa y Fuerza Armada. A continuación comentamos algunas

de esas innovaciones.

• Incorpora el reconocimiento del derecho al voto para los

miembros de la Fuerza Armada y de la Policía Nacional,

otorgándoles el ejercicio parcial de la ciudadanía, pues se deja de

lado la posibilidad de que puedan ser candidatos mientras se

encuentren en servicio activo. Con ello, se busca reafirmar el

principio de igualdad de derechos que establece la Constitución

(artículo 46° del proyecto).

• Se propone restituir al Congreso y específicamente al Senado la

atribución para ratificar los ascensos de los oficiales generales y

almirantes de la Fuerzas Armada y la Policía Nacional, que,

conforme a la Constitución vigente, corresponde exclusivamente

al presidente de la República (artículo 153° inciso 1 del proyecto).

• En forma innovadora se establece como atribución del Senado, la

facultad para evaluar la política de defensa nacional a partir del

informe que al respecto presentará anualmente el Poder Ejecutivo

(artículo 153° inciso 9). Esta fórmula facilitaría la labor de control

legislativo sobre el ejecutivo y la rendición de cuentas del ministro

de Defensa.

• Se reafirma que corresponde al Senado conocer de los regímenes

de excepción declarados por el presidente de la República, así

como aprobar su prórroga (artículo 153° inciso 5 del proyecto).

• En relación con la definición de la integración de la justicia militar

al sistema de administración de justicia nacional, se propone que

los miembros de la Fuerza Armada en actividad que cometan

delitos estrictamente castrenses, estén bajo la competencia de

jueces especializados del Poder Judicial, cuyo ámbito de

atribuciones no se extenderá a los civiles. Asimismo, que

corresponde a la Corte Suprema de Justicia revisar las resoluciones

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

109

dictadas por dichos jueces, en los casos que establezca la ley

(artículo 227° del proyecto).

• El capítulo XIV, denominado de la defensa nacional reafirma el

carácter permanente de la política de defensa nacional, y obvia

acertadamente la mención al sistema de defensa nacional como

medio para garantizar la seguridad nacional.

• En relación al crucial tema del rol de la Fuerza Armada, abordado en

el artículo 224° del proyecto, resulta claro que las posibilidades de

su control civil democrático supone asignarles un rol o misión

específicos. Un análisis detallado de esta dimensión se desarrolla en

el acápite vinculado a la redefinición de la misión de la Fuerza Armada.

• Finalmente, es necesario destacar que se ha recogido por primera

vez en un proyecto de texto constitucional, el carácter voluntario

del servicio militar, señalándose que se tenderá a la

profesionalización gradual de dicho personal.

El texto del proyecto reseñado ha generado cuestionamientos reiterados

desde las asociaciones de oficiales en retiro. Algunas de ellas señalaron

que como nunca antes ningún otro proyecto constitucional presenta

una clara intención de ir disminuyendo las posibilidades existenciales

de las instituciones castrenses.

Ya en el calor del debate del proyecto constitucional

En enero del 2003, tras muchas dificultades para adoptar un consenso

en torno al reconocimiento del derecho al voto para el personal de la

Fuerza Armada y la Policía Nacional (artículo 46º), se decidió postergar

el debate sobre este tema junto con otros hasta el mes de junio. La

postergación del debate de este tema revela el nivel de politización y

sensibilidad que genera, al igual que otros temas, tales como el

reconocimiento del derecho a la verdad como derecho fundamental, el

derecho al asilo y extradición, etc.

Hasta el mes de marzo del 2003, entre los artículos más significativos

que han sido aprobados en el pleno del Congreso se encuentran dos:

• El deber de la Fuerza Armada y de la Policía Nacional de no obedecer

y no subordinarse a un gobierno usurpador (artículo 68°). Este

apartado se integra bajo el reconocimiento del derecho de

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HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

insurgencia del pueblo en defensa del orden violentado y admite,

en consecuencia, la desobediencia a un gobierno usurpador y a

quien asume funciones públicas violando la Constitución y las

leyes.

• La ratificación por el Senado de los ascensos de los oficiales

generales y almirantes de la Fuerza Armada y la Policía Nacional.

Se retoma así la orientación de la Constitución Política de 1979

al respecto.

El marco del Acuerdo Nacional

El Acuerdo Nacional nació como una propuesta que reunió a los partidos

políticos con representación en el Congreso, organizaciones de la

sociedad civil con representación nacional y el Gobierno, para establecer

políticas de Estado sobre temas de interés nacional. A partir de la firma

del Compromiso de Diálogo, el 5 de marzo del 2002, los participantes

del Acuerdo Nacional sesionaron en un foro central de gobernabilidad y

cuatro foros temáticos hasta la suscripción de un documento final el

22 de julio del 2002.

El desenvolvimiento de esta iniciativa no ha sido muy afortunado. A la

fecha, nueve meses después de la suscripción del texto final del Acuerdo,

no es mucho lo avanzado. Recientemente el gobierno ha relanzado el

acuerdo planteado, pues éste no se ha encarnado en la agenda política y

tampoco en la conciencia ciudadana.

Desde el Sector Defensa se alude continuamente a las políticas novena

y decimoquinta del Acuerdo Nacional, las mismas que abordan la política

de seguridad (política novena), y cautela e institucionalidad de la Fuerza

Armada y su servicio a la democracia (política vigésimo quinta)28. Se

afirma que esta última constituye el marco que orienta el actual proceso

de reforma militar.

Haciendo un breve análisis de ambas concluimos que el texto de la

política novena se inclina a identificar seguridad y defensa, cuando se

coloca en primer lugar que la política de seguridad nacional busca

garantizar la independencia, soberanía, integridad territorial y la

salvaguarda de los intereses nacionales. En cambio, el contenido de la

política vigésimo quinta resulta más articulada, pues desarrolla sus

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

111

planteamientos en el campo específico de la defensa y del instrumento

militar de la misma, la Fuerza Armada29.

Ley del Ministerio de Defensa, Ley número 27860

Antecedentes

El informe final de la Comisión para la Reestructuración Integral de la

Fuerza Armada enfatizó que el instrumento institucional para lograr un

control civil de las mismas era la creación de un nuevo Ministerio de

Defensa.

Ello se condice con la experiencia comparada que señala que una efectiva

supremacía civil democrática sobre la Fuerza Armada supone redefinir

el ámbito, finalidades y estructura del Ministerio de Defensa.

Bajo dicha estrategia, el Poder Ejecutivo elaboró el proyecto de ley

número 2855/2001-CR que fuera remitido al Congreso a mediados del

año 2002, el mismo que, lamentablemente, no gozó de la atención por

los partidos políticos ni tuvo la difusión deseada por los medios de

comunicación. Dicho proyecto fue materia de un dictamen de la Comisión

de Defensa y se publicó en el diario oficial El Peruano el 12 de noviembre

del 2002.

29 Política vigésimo quinta del Acuerdo Nacional. Nos comprometemos a optimizar el

servicio que prestan las Fuerzas Armadas para el mantenimiento de la paz y la

integridad territorial, dentro del irrestricto respeto a los preceptos constitucionales,

al ordenamiento legal y a los derechos humanos. Con este objetivo el Estado: (a)

afirmará la institucionalidad, profesionalidad y neutralidad de las Fuerzas Armadas;

(b) garantizará el control democrático de las Fuerzas Armadas; (c) reafirmará su

carácter no deliberante a través de una adecuada relación civil-militar; (d) promoverá

unas Fuerzas Armadas modernas, flexibles, eficientes, eficaces y de accionar conjunto

regidas por valores éticos y morales propios de la democracia; (e) promoverá su

participación en la defensa regional, la seguridad hemisférica y en las misiones de

paz en el marco de la Organización de las Naciones Unidas; (f) proveerá los elementos

materiales necesarios para el cumplimiento de su misión constitucional y el papel

asignado por el Estado; (g) garantizará la aplicación de los mecanismos previstos en

el ordenamiento legal que establecen la transparencia y control en la adquisición y

venta de bienes y servicios; y (h) otorgará a los miembros de las Fuerzas Armadas

el derecho al sufragio.

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HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

La ley significa sin duda alguna un avance en el proceso de reforma

institucional del sector. Bajo este nuevo marco legal el Ministerio de

Defensa ya no puede aparecer como el nexo entre el Poder Ejecutivo y la

Fuerza Armada, fraseo legal que se encuentra en el decreto legislativo

número 434, Ley del Sistema de Defensa Nacional. Sin embargo, una

lectura atenta de sus contenidos y estructura revela algunas

incongruencias respecto del nuevo modelo a implementar. Estas resaltan

si se hace una comparación cuidadosa entre los contenidos del proyecto

de ley orgánica y el texto que se aprobó en el Congreso y que se publicó.

Principales nudos de poder:

Finalidad específica del Ministerio de Defensa diluida

A diferencia del proyecto de ley del Ministerio de Defensa, Nº 2855/

2001-CR que definió la especificidad sectorial para diseñar, coordinar,

planificar, dirigir y ejecutar las labores y actividades de la defensa

nacional en el campo militar a través de los organismos pertinentes

(artículo 3º), la ley 27860 amplía en su artículo 3° la finalidad antes

señalada al introducir que el Ministerio además de lo anterior, diseña,

planifica y coordina la política de defensa nacional en los campos no

militares. Así, se introduce un concepto ambiguo -campos no militares-

que acarreará efectos en la estructura organizativa del Ministerio. Lo

que preocupa es el posible debilitamiento de la conducción política sobre

el conjunto de la defensa, en particular sobre la política militar. Esta

diferencia de campos podría alentar que se asuma que los militares se

encargan de manera exclusiva de los «campos militares», y los civiles -

incluidos el ministro y el viceministro- de los «no militares»30.

Otro aspecto a resaltar en el artículo 3° de la Ley bajo análisis, es la

atribución del Ministerio para formular y difundir la doctrina de seguridad

y defensa nacional y asesorar, planificar y coordinar las acciones que en

esta materia realicen los órganos que integran el Consejo de Defensa

30 Pedraglio, Santiago y otros. Fuerzas Armadas: control civil y relaciones civiles-

militares. A propósito de su reestructuración. Especial

Ideele, 2002, p 87.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

113

Nacional31. Esta formulación revela en qué medida se conciben las amplias

competencias del ministerio.

Atribuciones principales del ministro de Defensa: Avances y

omisiones

El artículo 7º de la Ley enumera dieciséis atribuciones del ministro de

Defensa, pero difumina la atribución central que éste debería desempeñar,

al omitir que es la autoridad política encargada de formular, dirigir,

coordinar y supervisar las políticas y estrategias en materia de defensa

nacional en el campo militar (artículo 7° inciso a del proyecto de ley

2855)32. Al respecto, se encuentran antecedentes legislativos de esta

atribución central en legislaciones de países como Argentina y España

entre otros33.

A contracorriente de la experiencia comparada anterior, el inciso a) del

artículo 7° de la ley 27860 indica que le compete al ministro: a) formular

la política de defensa nacional y someterla a la aprobación del Consejo

de Defensa Nacional aplicándola en lo que corresponde al Ministerio de

Defensa, en el cual dirige y supervisa su ejecución.

Claramente se aprecia cómo el texto difumina la responsabilidad principal

del ministro, y es más, se señala que la política formulada será sometida

31 Texto del artículo 3° de la Ley del Ministerio de Defensa. Artículo 3º. Finalidad del

Ministerio de Defensa. El Ministerio de Defensa es el órgano especializado del Poder

Ejecutivo encargado de formular, ejecutar y supervisar la política de defensa nacional en

el campo militar, así como de diseñar, planificar y coordinar la política de defensa nacional

en los campos no militares. Asimismo, está encargado de formular y difundir la doctrina

de seguridad y defensa nacional y asesorar, planificar y coordinar las acciones que en

esta materia realicen los órganos que integran el Consejo de Defensa Nacional.32 El artículo 7º de la ley 27860, que norma las atribuciones del ministro de Defensa

señala, en su inciso a) que el ministro es responsable de: «Formular la política de

defensa nacional y someterla a la aprobación del Consejo de Defensa Nacional

aplicándola en lo que le corresponda al Ministerio de Defensa, el cual dirige y supervisa

su ejecución...». De esta manera se omite formular la responsabilidad central del

ministro de Defensa como la autoridad política encargada de formular, dirigir, coordinar

y supervisar la política militar como parte de la defensa y la seguridad nacional.33 La Ley de Defensa Nacional, 6/1980 española indica en su artículo 8° inciso a)

Corresponde asimismo al ministro de Defensa: 1. Elaborar, determinar y ejecutar la

política militar.

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HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

a la aprobación del Consejo de Defensa Nacional, debilitando aún más

su autoridad política.

Entre las otras atribuciones reconocidas al ministro destacan como

avances los numerales e) y f). Según el numeral e) al ministro le compete

establecer los objetivos y políticas de la Fuerza Armada en relación con

la defensa y promoción de los derechos humanos y el derecho

internacional humanitario; según el numeral f) le compete: garantizar

la acción conjunta de la Fuerza Armada en el mantenimiento de la

independencia, soberanía e integridad territorial de la República,

asegurando la debida preparación y capacitación, así como la

administración de los recursos presupuestales, de acuerdo a ley.

Atribuciones de los nuevos viceministros

Considerando que la creación de los dos viceministerios constituye un

aspecto central del nuevo modelo organizativo del Ministerio de Defensa,

llama la atención que la formulación de las atribuciones de los

viceministros pierden vigor al omitir señalar que ellos formulan, aplican

y supervisan la política sectorial, por delegación ministerial en el marco

de sus facultades.

Por el contrario, los artículos 8º y 9º de la Ley establecen

respectivamente, que tanto el viceministro de asuntos administrativos

y económicos, como el viceministro de asuntos logísticos y de personal

son los encargados de orientar, ejecutar, supervisar y evaluar, por

encargo y en coordinación con el Ministro, la aplicación de la política

sectorial en ambas dimensiones. De esta forma el texto aprobado lima

el marco de las atribuciones de ambos nuevos funcionarios.

Se enfatiza el papel del Comando Conjunto de la Fuerza Armada, con el

consiguiente debilitamiento del rol del ministro de Defensa. Los artículos

22° y 23° de la Ley regulan el papel y ubicación del Comando Conjunto

en la nueva estructura del Ministerio de Defensa. El artículo 23°

prescribe que el jefe del Comando Conjunto está encargado del

planeamiento, coordinación, preparación y conducción de las

operaciones militares para el cumplimiento de la política de Defensa

Nacional y misiones asignadas de acuerdo a ley.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

115

La idea fundamental es que este no debe cumplir un papel permanente

de intermediario entre la autoridad política y los institutos castrenses.

De ser así, se debilita la autoridad política del ministro. En un modelo

democrático los institutos armados dependen directamente del ministro

y el Comando Conjunto solo debería tener un papel de conducción

funcional con los institutos militares, pero no debería estar ubicado en

la cadena de mando. Tal es el caso de la legislación española.

Un aspecto positivo sobre dicha nueva jefatura es el procedimiento y

plazo de su designación. El mismo artículo 23° establece que el cargo

de jefe del Comando Conjunto es ejercido, a dedicación exclusiva, por un

Oficial General o Almirante designado por el presidente de la República

entre los tres más antiguos de la Fuerza Armada en situación de actividad,

por un periodo no mayor de dos años, con lo cual se minimizan las

posibilidades de control subjetivo de dicha jefatura.

La delimitación y coordinación de competencias entre los órganos de

control es una necesidad, pues bajo el título VI de la Ley denominado

Órganos de Control, se desarrolla un capítulo único sobre inspectoría

general y auditoría interna. Considerando que por primera vez se

introduce en la ley orgánica del Sector Defensa una oficina de auditoría

general, que va a convivir con la oficina de inspectoría general del

Ministerio, es preciso hacer una clara delimitación de las competencias

operativas entre dichos órganos de control y sobre todo del nivel de

coordinación que debe existir en ambas oficinas, lo cual no se precisa

en los artículos 19° y 20° de la ley en cuestión.

La primera disposición complementaria, transitoria y final de la Ley,

ordena la incorporación del Consejo Supremo de Justicia Militar al

Ministerio en calidad de unidad ejecutora. Con ello se busca afirmar la

dependencia administrativa y económica de dicho Consejo al Sector

Defensa.

Teniendo en cuenta la actuación de dicho organismo en la década anterior,

consideramos que éste debería convertirse en un espacio de

administración de carácter disciplinario militar y, por lo tanto, ya no

debería funcionar como un espacio que imparte justicia.

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HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

El Reglamento de organización y funciones del Ministerio de

Defensa DS N° 004-DE/SG del 20 de febrero del 2003

El 20 de febrero del presente año se publicó en el diario oficial el

reglamento aludido. A diferencia de la Ley 27860, que omitió recoger el

artículo 2° del proyecto de dicha ley N° 2855/2001-CR, el reglamento

ha rescatado en su artículo 2° dicho artículo que establece el concepto

de control constitucional bajo el cual se encuentra el Ministerio de

Defensa en el ejercicio de sus funciones y competencias. De este modo,

se remarca la importancia de la rendición de cuentas sobre el sector.

A continuación se desarrolla aquellos aspectos que presentan

incongruencias dentro del nuevo modelo institucional que se busca

afianzar.

a) Nueva función asignada al Ministerio de Defensa

Se agrega una nueva función al Ministerio de Defensa que no tiene

antecedentes en la ley orgánica respectiva. Es el caso del artículo 4°

inciso g) que indica la participación del Ministerio en la preservación

del orden interno.

A pesar de la formulación del inciso en cuestión, que señala que el

Ministerio de Defensa participa, en consonancia con la normativa

constitucional y legal sobre la materia, en la preservación del orden

interno, dicha estipulación es ilegal, en la medida que no guarda un

correlato en la Ley correspondiente. Pero lo delicado al respecto es que

este nuevo inciso podría utilizarse para justificar la participación de la

Fuerza Armada en labores propias de la Policía Nacional.

La vía pertinente para cuestionar este exceso del reglamento por

infracción de la ley respectiva es la acción popular, regulada en el artículo

200, inciso 5) de la Constitución vigente.

b) Tratamiento dispar entre los nuevos viceministerios creados

El artículo 9° establece que el viceministerio de asuntos logísticos y de

personal es el órgano encargado de orientar, ejecutar, supervisar y

evaluar por encargo y coordinación con el ministro de Defensa, la política

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

117

del Sector en los ámbitos de logística, personal y sistemas de

información.

Mientras que de otro lado el artículo análogo sobre el viceministerio de

asuntos administrativos y económicos (artículo 25°) prescribe que es

el órgano responsable de formular -y no solo orientar- proponer, ejecutar,

supervisar y evaluar, por encargo y en coordinación con el ministro de

Defensa, la aplicación de la política sectorial en materia económica y de

ejecución presupuestaria, así como de los sistemas administrativos de

contabilidad, tesorería y pensiones del Ministerio de Defensa.

El tratamiento dispar en los alcances generales de ambos ministerios

resulta de la mayor importancia, porque de no rectificarse esta situación,

se corre el riesgo que el nuevo viceministro de logística y personal que

se nombrará se convierta en un funcionario encargado de tramitar y

asignar los recursos económicos requeridos por los institutos armados,

sin poder real de decisión34.

c) Atribuciones del secretario general del Ministerio de Defensa

El rol del secretario general de un ministerio es la asistencia directa al

ministro en las tareas técnico - administrativas, coordinación de las

actividades de los órganos del Ministerio, conducción de los sistemas

de trámite documentario y de archivo, así como aspectos de

comunicación social y relaciones públicas.

El reglamento añade una curiosa atribución adicional al secretario

general del Ministerio de Defensa en su artículo 35°. Se le atribuye la

supervisión de las labores y la marcha administrativa de todos los órganos

del Ministerio, labor que no desempeñan funcionarios del mismo rango

en otros sectores del Estado. De otro lado, el artículo 36° enumera

trece atribuciones a dicho secretario general ¿Cuál es la racionalidad de

tantas atribuciones a este funcionario de confianza?

34 Al respecto, llama la atención que antes de la promulgación del reglamento de la

ley, se haya otorgado a los comandantes generales de los institutos armados facultades

relativas a la administración del pliego presupuestal, adquisiciones y contrataciones,

vía resolución ministerial N° 094 DE/SG del 11 de febrero, las cuales forman parte

de la competencia del viceministro de logística y personal.

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HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

Acertadamente, a diferencia de la antigua ley orgánica del Ministerio de

Defensa que estipulaba que el secretario general tenía que ser un militar

en actividad o en retiro (Decreto Legislativo N° 434), la actual ley y

reglamento establece que se trata de un cargo de confianza.

Finalmente, llama la atención la fórmula de coordinación establecida en

el artículo 7º inciso k) referida a las atribuciones del ministro de Defensa

para disponer la coordinación con la secretaría general, la oficina de

inteligencia del despacho ministerial, y el Comando Conjunto de las

actividades y acciones destinadas a la integración y provisión permanente

de información de inteligencia. En la misma aparece la secretaría general

ocupando un lugar preeminente en dicha espacio de coordinación.

d) Extensión de las atribuciones del Jefe del Comando Conjunto de

la Fuerza Armada

El artículo 72° del reglamento contiene diecisiete atribuciones del jefe

del Comando Conjunto de la Fuerza Armada. En primer lugar, debe quedar

claro que todas las atribuciones mencionadas se ejercen por delegación

del ministro y que por lo tanto a éste se le rinde cuentas sobre el

cumplimiento de las atribuciones delegadas. No es del caso la formulación

utilizada en dicho artículo. Ejemplo de ello son los incisos b), c) y d) de

dicho artículo que constituyen el corazón de las atribuciones bajo

análisis35.

e) Aclaración de las atribuciones de la oficina de auditoría interna

Mientras que la Ley del Ministerio de Defensa otorga al auditor general

la responsabilidad del control de las actividades de gestión

administrativa, económica y financiera de los recursos y bienes del Sector

Defensa, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Sistema

Nacional de Control y de la Contraloría General de la República (artículo

20°), el reglamento le asigna la obligación de cautelar la correcta

administración de los recursos del Sector y la confiabilidad de su

información financiera, mediante el control posterior de la gestión. En

dicha fórmula empleada debe quedar claro que el nuevo auditor tiene la

35 Artículo 72°. Inciso b) Ejecutar el planeamiento, preparación, coordinación y

conducción de las operaciones y acciones militares conjuntas de la Fuerza Armada,

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

119

responsabilidad de desarrollar una labor comprensiva de control público

y no sólo de cautela. A través de la resolución de Contraloría N° 114-

2003-CG publicada el 9 de abril del presente, se ha designado como jefe

de la oficina de auditoría general a un oficial general de brigada en

actividad, que venía desempeñándose como inspector general del

Ministerio.

En nuestra opinión, el jefe de la oficina de auditoría general debiera ser

un profesional civil experto en control público. Un funcionario civil no

se encuentra sujeto a la natural subordinación que guardan los oficiales

a sus superiores jerárquicos, más aún si estos están en actividad.

Aunque formalmente el nuevo funcionario nombrado guarda dependencia

funcional con el Contralor de la República, es de público conocimiento

cuan arraigado es el concepto de la subordinación jerárquica que se

maneja en la vida castrense.

Finalmente cabe remarcar que es responsabilidad conjunta de la

Contraloría General de la República y del Ministerio de Defensa velar

por el cumplimiento eficiente y autónomo de las funciones de la nueva

oficina de auditoría interna.

f) Competencia de la Dirección General de Política y Estrategia

La finalidad de esta nueva dirección según el artículo 73° del reglamento

es proponer al titular del Sector la política de defensa nacional, así como

en coordinación con los Comandantes Generales de las instituciones armadas; c)

Planificar, preparar y conducir, coordinadamente con los Comandantes Generales de

las instituciones armadas, la participación de la Fuerza Armada en las Misiones de

Paz convocadas por la Organización de las Naciones Unidas, y en aquellas en las que

medie compromiso de participación del Estado Peruano. Así mismo, la participación

conjunta de las instituciones armadas dispuesta por el ministro de Defensa, en los

programas y actividades del Instituto Nacional de Defensa Civil, de la Comisión Nacional

de Asuntos Antárticos y del Consejo Nacional del Ambiente; d) Coordinar con la

Dirección General de Política y Estrategia y con los Comandantes Generales de las

instituciones armadas, la ejecución, en el ámbito militar, de los acuerdos y compromisos

internacionales acordados por el Estado, destinados al fomento de las medidas y

acciones de confianza mutua, con los países limítrofes del Perú, y con terceros estados,

en virtud de los acuerdos bilaterales o multilaterales en materia de defensa y

seguridad, suscritos por el Perú.

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HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

la concepción del planeamiento integral, movilización, investigación y

desarrollo de ésta. Llama la atención que en dicho mismo artículo 73°

se incluya además, que esta dirección norma, orienta, evalúa y supervisa

el planeamiento, presupuesto, inversión pública, organización,

programación, doctrina, estadística e informática del Sector Defensa.

Al respecto, nos preguntamos en qué medida las competencias de esta

nueva dirección podrían colisionar con los ámbitos de acción de los

nuevos viceministros de logística y personal y de asuntos administrativos

y económicos recientemente nombrados.

Se debe tomar en cuenta que esta nueva dirección asume las funciones

de la Secretaría de Defensa Nacional (SEDENA), la cual se encontraba

adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros.

V. Agenda para una conducción democrática de la Fuerza

Armada en la actual coyuntura

Redefinición de la misión de la Fuerza Armada

La redefinición de la misión de la Fuerza Armada en el Perú es un tema

pendiente cuya resolución no debería esperar más. El texto del proyecto

de reforma constitucional contiene al respecto una formulación muy

distinta a la recogida en las Constituciones de 1979 y 1993.

Se debe aprovechar la actual coyuntura política para ajustar la misión

de la Fuerza Armada a las necesidades de defensa de la sociedad peruana,

en el marco del nuevo escenario internacional. Ello presupone identificar

las amenazas existentes y elaborar una política de defensa nacional, que

a la fecha no se debate en la agenda pública. Si bien es cierto que desde

el Congreso de la República se han llevado a cabo algunos esfuerzos

iniciales para sentar el debate, no es mucho lo avanzado. Por su parte,

el Ministerio de Defensa viene impulsando la difusión del proyecto del

Libro Blanco, como un instrumento que pueda plasmar un consenso

social sobre la política de defensa nacional, pero se está todavía muy

lejos de ello.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

121

Las misiones de la Fuerza Armada en el proyecto de reforma

constitucional

El artículo 224° del proyecto de reforma constitucional contiene la

siguiente propuesta:

«La Fuerza Armada está constituida por el Ejército, la Marina de Guerra

y la Fuerza Aérea. No son deliberantes y están subordinadas al orden

constitucional y a los organismos que la integran. Tiene a su cargo la

planificación y ejecución del ámbito militar de la Defensa Nacional,

participan de la Defensa Civil y en las misiones de paz internacionales,

de acuerdo con la política que establece el Poder Ejecutivo».

En primer lugar, consideramos acertado que se haya eliminado en el

texto del proyecto, la mención a la participación de los institutos

armados en el desarrollo económico y social del país. En el pasado

reciente, el desempeño de la Fuerza Armada en dichas áreas abonó a

favor del sobre dimensionamiento político y social de las mismas y la

utilización de éstas por el poder político de turno.

En segundo lugar, nos parece también importante que se haya remarcado

en dicho texto que la Fuerza Armada se encuentra subordinada al orden

constitucional y a los organismos que lo integran. Entendemos por ello

que la subordinación se refiere a los poderes públicos constitucionales,

lo que posibilita un espectro de control constitucional amplio.

Sin embargo, discrepamos de la propuesta del texto en tres aspectos:

Primero, no distingue entre la finalidad principal de la Fuerza Armada, de

otras de carácter secundario. Segundo, no se utiliza el concepto de rol o

misión o su equivalente, sino más bien se utiliza una formulación técnica

propia de un ordenamiento administrativo, que invita a la superposición de

ámbitos de competencia con el ministro de Defensa en lo relativo a la

planificación del ámbito militar de la defensa nacional. Sólo la Constitución

de Venezuela presenta una formulación similar38. Tercero, se incluye la

participación de la Fuerza Armada en misiones de paz internacionales,

situación que no encuentra antecedente en la legislación comparada revisada.

Finalmente, se considera que, en la medida que se amplíe la misión

tradicional de defensa externa a otras de carácter interno o externo, se

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HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

debe considerar importantes cambios en los patrones de actuación de

los ejércitos y, paralelamente a ello, la elaboración de métodos de control

civil de los mismos. La participación de la Fuerza Armada en la

erradicación del narcotráfico durante las décadas pasadas, reveló el

riesgo que implica para la institucionalidad castrense la incursión en

este tipo de actividades, con la consecuente posibilidad para el ejercicio

de actividades ilícitas. Por ello, resulta indispensable concebir políticas

de supervisión y control estricto sobre nuevas misiones asignadas.

Desinstitucionalización del rol de la Fuerza Armada en

proyectos de ley en curso

Existen en curso dos proyectos de ley que regulan formas de participación

de la Fuerza Armada en tareas de control social, que a nuestro parecer van

en contra de su institucionalidad y les abren un camino de legitimación que

podría debilitar la supremacía civil. A continuación se reseñan los mismos:

Participación de la Fuerza Armada en cuestiones de seguridad

interna

Proyecto de Ley N° 2562: «Ley que modifica la Ley N° 25410 y deroga

el artículo 5° del Decreto Legislativo N° 738», presentada por el Poder

Ejecutivo el 16 de abril del 2002. Este proyecto del Ejecutivo establece

de manera ambigua la colaboración de la Fuerza Armada con la Policía

Nacional en hechos que transgredan la seguridad interna del país. El

texto no regula con criterios mínimos y objetivos los límites de la

participación de la Fuerza Armada en la seguridad interna.

Proyecto de Ley N° 3271: «Ley que establece los límites de la

participación de la Fuerza Armada en el restablecimiento de la seguridad

interior en zonas no declaradas en emergencia». Se trata de un proyecto

presentado por el congresista Javier Diez Canseco Cisneros en junio del

2002. Este proyecto, a diferencia del anterior establece la forma, límites,

casos específicos y responsables de dicha intervención.

38 Constitución de Venezuela. Artículo 329.- El Ejército, la Armada y la Aviación tienen

como responsabilidad esencial la planificación, ejecución y control de las operaciones

militares requeridas para asegurar la defensa de la Nación.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

123

Participación de la Fuerza Armada en represión del contrabando

Proyecto de ley N° 4357 del 25 de octubre del 2002. Este proyecto

contempla la colaboración de la Fuerza Armada a ADUANAS o la Policía

Nacional, de superarse las posibilidades de respuesta inmediata de ésta,

o cuando las posibilidades de acción resulten insuficientes para la

represión de los delitos e infracciones aduaneras (artículo 42°).

Con relación a estos proyectos, somos de la opinión que sólo en

circunstancias excepcionales la Fuerza Armada puede tener participación

en cuestiones de seguridad interna y que dicha situación de urgencia

debe ser regulada constitucionalmente.

Cabe señalar que por Ley 28008 del 8 de junio del 2003 se publicó la

Ley de Delitos Aduaneros que estipula en su artículo 46° la colaboración

de la Fuerza Armada cuando la capacidad administrativa de Aduanas o

de la Policía Nacional supera las posibilidades de respuesta inmediata o

éstas resulten insuficientes para su represión.

Reconstrucción de una institucionalidad moderna y

democrática de la Fuerza Armada

Rediseño de las principales normas necesarias para reconstruir la

institucionalidad de la Fuerza Armada

La destrucción de la institucionalidad de la Fuerza Armada fue

probablemente el efecto más grave y pernicioso durante la década

fujimorista, ello se expresó concretamente en la modificación de los criterios

de ascenso y promoción en los institutos militares. Daniel Mora, general

en situación de retiro y director de inteligencia estratégica durante el primer

año del gobierno del presidente Toledo, se pronuncia en ese sentido.

Concordantemente, Fernando Rospigliosi es de la opinión que la re

profesionalización de los miembros de la Fuerza Armada significa volver

a los ascensos y cargos por méritos y no por favoritismo, como sucedió

en la última década39.

39 Mora, Daniel y otros. Las Fuerzas Armadas en la transición democrática en el Perú.

Colección mínima. IEP. Marzo 2001, p 42.

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HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

Atendiendo a ello, resulta urgente la elaboración de una nueva ley de

situación militar. Actualmente se encuentra en vigencia el decreto

legislativo número 752, que regula la carrera militar de los oficiales del

Ejército, la Marina de Guerra y la Fuerza Aérea. Esta norma debe

modificarse en lo que respecta a la designación y duración del ejercicio

del cargo de comandante general, pues el periodo de un año es

insuficiente. Asimismo debe modificarse los criterios sobre el ascenso

por acción meritoria y regularse el pase a la situación de retiro por

causal de renovación, mediante la especificación de los requisitos

necesarios para que esta causal se pueda invocar. Esta norma resulta

fundamental, pues a partir de ella se proyecta la estructura del personal

militar, que en la década de los noventa se tergiversó hasta convertirse

en una pirámide insostenible. A la fecha, una comisión ministerial viene

elaborando un proyecto de ley sobre situación militar. Asimismo, existe

un proyecto de ley presentado por el congresista Luis Gonzáles Posada

que modifica el artículo 58° del Decreto Legislativo 752, relativo al

pase a situación de retiro por renovación de cuadros.

De igual modo deben modificarse las Leyes número 26226 de setiembre

de 1993 y número 26685 de noviembre de 1996 que modificaron la

Ley de ascensos para el personal superior de la Marina y la Fuerza Aérea

respectivamente, con el objeto de permitir que oficiales especialistas

puedan ascender a los grados de vicealmirante y teniente general, y de

este modo se reserva el cargo de comandante general a personal de

oficiales clasificado como comando de armas y de combate.

Complementariamente, debe replantearse en forma integral la Ley del

Sistema de Defensa Nacional, decreto legislativo 743, pues después de

veinticuatro años de la puesta en vigencia del modelo, el mismo ha

fracasado. Adicionalmente cabe señalar que el actual proyecto de reforma

constitucional ha obviado cualquier mención al concepto del sistema

de defensa nacional, y que en el marco de la nueva ley orgánica del

Ministerio de Defensa, ley número 27860 de noviembre del 2002,

tampoco se hace mención alguna a dicho sistema.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

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VI. Bases para articular mecanismos que pueden

contribuir a facilitar el proceso de control civil

democrático sobre la Fuerza Armada

Poder Ejecutivo

• Publicación de agendas y acuerdos del gabinete ministerial sobre

temas de seguridad y defensa nacional.

• Política de transparencia en la gestión ministerial del Sector

Defensa.

• Presentaciones periódicas del ministro de Defensa ante la Comisión

de Defensa, Orden Interno e Inteligencia del Congreso.

• Fortalecimiento de los dos nuevos viceministerios del Sector

Defensa, que deberían estar a cargo de autoridades civiles, para

facilitar la toma de decisiones desde una perspectiva no militar, y

para asegurar la supervisión de la ejecución de las decisiones

adoptadas.

• Adecuación organizacional del Ministerio de Defensa para facilitar

el proceso de rendición de cuentas.

Poder Legislativo

• Constitución de una comisión de defensa nacional que, a diferencia

de la actual, se avoque exclusivamente a las labores fiscalizadoras

y propositivas sobre el Sector Defensa. Esta comisión deberá

presentar una composición multipartidaria, que garantice la

participación de los diferentes grupos y partidos políticos.

• Extensión del mandato de los miembros de la Comisión de Defensa

por lo menos a dos periodos anuales a fin de acumular un mínimo

de competencias en la materia.

• Publicación obligatoria de la memoria del plan de trabajo anual de

la Comisión de Defensa.

• En relación con las atribuciones de la Comisión de Defensa

contempladas en el proyecto de reforma constitucional, estas

deberían complementarse de la siguiente forma:

a) Debate y aprobación anual de las líneas centrales de la política

militar de la defensa sustentada por el ministro de Defensa.

Ello en forma complementaria a la propuesta del artículo 153°

inciso 9 del proyecto de reforma constitucional, que propone

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HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

que al Senado le corresponde: «evaluar la política de defensa

nacional a partir del informe que al respecto presentará

anualmente el Poder Ejecutivo».

b) Debate y aprobación del presupuesto del Sector Defensa por la

Comisión de Defensa.

c) Aprobación de la movilización de contingentes de la Fuerza

Armada fuera del territorio en misiones de paz. Esta solicitud

debe estar adecuadamente fundamentada y sólo podrá ser

decidida con el voto válido de los dos tercios de los miembros

del Congreso.

d) Autorización de la adopción de las medidas ordenadas por el

presidente para la defensa de la República, la integridad del

territorio y la soberanía en caso de agresión, así como para

firmar la paz (artículo 173° inciso 18 del proyecto de reforma

constitucional).

e) Ratificación de los ascensos de los oficiales generales y

almirantes de la Fuerza Armada y la Policía Nacional.

f) Ratificación de la facultad del Congreso o de la Comisión

Permanente para la prórroga del estado de emergencia.

Poder Judicial

• Control judicial efectivo sobre las resoluciones dictadas por los

magistrados especializados en los casos que establezca la ley.

• Capacitación de los magistrados civiles especializados por el

Consejo Nacional de la Magistratura.

VII. Conclusiones

Al sistema político le cuesta asumir el desafío de liderar la reforma

institucional del Sector Defensa a fondo. En ello influye la ausencia de

una demanda social, ya que el grueso de la sociedad no se interesa por

la defensa, así como el costo político que implica adoptar decisiones

que pueden causar fricción con los institutos armados. Desde la

presidencia de la República se ha optado por asumir un tipo de relación

pragmática con la Fuerza Armada.

El ministro de Defensa Loret de Mola bregó a lo largo de casi dos años

por afirmar su autoridad política sobre los altos mandos militares, pero

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

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no en pocas ocasiones le faltó apoyo político de las más altas esferas

del Ejecutivo. Ello explicaría entre otros fenómenos el tiempo que

demoró el nombramiento de los dos primeros viceministros del sector,

uno civil, el otro, militar en retiro.

El Poder Legislativo no lidera el proceso de elaboración de una política

de defensa nacional tal como lo prescribe el mandato constitucional.

Dada la complejidad de temas que aborda la Comisión de Defensa

Nacional, Orden Interno e Inteligencia, es indispensable dividir ésta en

tres subcomisiones, a fin de que cuente con la posibilidad de ejercer

una labor de control sobre el Poder Ejecutivo. Por ello, resulta urgente

crear una Comisión de Defensa, separándola de la actual que comprende

tres materias, pues resulta imposible abordar y avanzar seriamente en

los planes de trabajo proyectados.

La labor fiscalizadora y legislativa de la Comisión de Defensa es

insuficiente debido a la falta de organización institucional y los escasos

recursos humanos y financieros con los que se cuenta. Las prácticas y

las herramientas para llevar a cabo una fiscalización parlamentaria sólo

son usadas en casos de denuncias o en situaciones de emergencia.

Se evidencia una falta de coordinación entre las labores que desarrollan

las diferentes comisiones ordinarias y permanentes sobre temas

relevantes a materias del Sector Defensa.

El Poder Judicial acusa falta de energía para afirmar con claridad la unidad

del sistema de administración de justicia nacional y con ello reafirmar

la integración del ámbito de la justicia militar al sistema ordinario de

administración de justicia.

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BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

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DICIEMBRE DEL 2003

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