aplikasi ekonomi institusi dalam peningkatan...

Aplikasi Ekonomi Institusi dalam Peningkatan Kesejahteraan Petani

47

APLIKASI EKONOMI INSTITUSI DALAM PENINGKATANKESEJAHTERAAN PETANI

Application of Institutional Economics for Farmers’ WelfareImprovement

Agus Pakpahan

Pusat Sosial Ekonomi dan Kebijakan PertanianJl. A. Yani No. 70 Bogor 16161

PENDAHULUAN

Konsep pembangunan pertanian pada masa lalu lebih banyak melihatpada aspek teknis-ekonomis yang terpisah dari kepentingan petani. Makna dariUU No. 12 tahun 1992 tentang Sistem Budidaya Tanaman, sebagai bagian dariproses perkembangan dalam institusi pertanian, walaupun sudah memberikankebebasan kepada petani untuk dapat memilih sendiri komoditas yang akandiusahakan, belum memberikan kekuatan dalam penentuan tingkat kesejahteraanmereka. Demikian pun halnya program BIMAS, INMAS, INSUS, atau SUPRAINSUS serta model-model institusi petani lainnya yang telah dikembangkan selamaini. Bukti utama dari “kelemahan” model institusi tersebut, khususnya untuk bidangtanaman pangan adalah semakin mengecilnya aset yang dimiliki petani padaumumnya, yaitu aset lahan yang semakin gurem. Namun demikian, kelemahantersebut dapat saja tidak semata-mata kelemahan dalam pengertian operasionalintra institusi, melainkan institusi yang dimaksud menjadi lemah akibat dari tekananlingkungan yang makin kuat. Karena itu, persoalan yang dihadapi akan semakinkompleks apabila semakin banyak hal-hal yang menjadi bagian dari lingkungan,yaitu disebut lingkungan apabila hal tersebut diketahui dampaknya terhadapkinerja institusi tetapi institusi yang bersangkutan tidak dapat mengendalikannya.

Institusi dapat berarti organisasi atau juga berarti sebagai suatu kebiasaanbaru (new learned habits) sebagai akibat dari berkembangnya pengetahuan baruatau nilai baru, atau faktor lain yang mengubah perilaku para partisipan dalamsuatu masyarakat tanpa disertai oleh adanya suatu organisasi formal. Suatuorganisasi merupakan suatu “wadah” baik bagian dari adat-istiadat atau bagiandari organisasi formal dengan anggaran dasar/rumah tangga yang lengkap dandisahkan oleh badan legal yang mendapatkan amanah publik untuk menjalankantugas itu. Suatu organisasi terdiri atas unsur: tujuan bersama, struktur, teknologi,dan partisipan yang kesemua unsur tersebut saling berinteraksi secara dinamisdalam lingkungan dan situasi adanya resiko dan ketidak-pastian.

Ekonomi institusi memusatkan pengkajian pada variabel institusi sepertibatas-batas yurisdiksi, property rights dan aturan representasi yang dikelompokkankedalam dua kategori riset: analisis dampak perubahan institusi dan analisispengembangan/rekayasa institusi (Schmid, 1987). Konsep institusi dan organisasi

Agus Pakpahan

48

sering diartikan sama, namun untuk keperluan operasional pada tulisan ini konseporganisasi dapat diibaratkan sebagai perangkat keras (hardware) sedangkaninstitusi sebagai perangkat lunak (software) yang mengatur atau mengendalikanperilaku manusia terhadap sesuatu, kondisi atau situasi.

Tulisan ini dimaksudkan sebagai media penyampaian pengalaman penulisdalam bidang rekayasa institusi yang mana penulis berpartisipasi langsung mulaidari penggagasan hingga implementasinya. Institusi yang dimaksud, antara lain,Undang-Undang No. 18 tahun 2004 tentang Perkebunan; 13 Asosiasi PetaniPerkebunan1, Sistem Insentif Dana Talangan dan Bagi Hasil Margin PerdaganganGula (disingkat: Dana Talangan) antara Petani Tebu dan Investor, danPengembangan Konsep dan Implementasi Badan Usaha Milik Petani (BUMP).Undang-undang Perkebunan merupakan contoh untuk kasus institusi dalam artidiberlakukannya suatu peraturan perundangan yang melandasi seluruh peraturanperundangan yang berada di bawahnya dan Sistem Dana Talangan merupakancontoh untuk kasus berlakunya suatu hubungan kontraktual yang saling mengikatantara petani tebu dengan investor yang memberikan dana talangan bagi petani.Adapun BUMP dan asosiasi merupakan contoh kasus diciptakannya institusi baikdalam pengertian institusi maupun sebagai organisasi kerja.

UNDANG-UNDANG NO. 18 TAHUN 2004 TENTANG PERKEBUNAN

Ide untuk membuat UU Perkebunan sudah muncul dalam bentuk sebuahDraft RUU pada tahun 1972. Namun, karena situasi tidak memungkinkan, makausaha untuk membuat UU Perkebunan sampai tahun 1999 belum dimulai kembali.

Gagasan untuk menyusun UU Perkebunan mulai kami kembangkan pada1999, sewaktu penulis diberikan amanah sebagai Dirjen Perkebunan. NaskahAkademis disiapkan dan usulan disampaikan kepada Menteri Pertanian. Namundemikian, mengingat dukungan lebih besar didapat dari DPR-RI Komisi III (padawaktu itu), maka akhirnya penyusunan UU Perkebunan menjadi inisiatif DPR-RI2

bekerja sama dengan Departemen Pertanian, c.q. Direktorat Jenderal Perkebunan.

Sebelum ditetapkannya UU Perkebunan pada tahun 2004, usahaperkebunan walaupun sudah berlanjut sejak 1870 apabila Agrarischwett 1870dijadikan patokan, belum memiliki landasan hukum yang kuat. Padahal kenyataanmenunjukkan bahwa perkebunan merupakan usaha yang menarik baik bagipekebun maupun bagi perusahaan besar. Selain itu, situasi dunia sudah jauhberbeda dengan situasi awal dimana perkebunan ini mulai dikembangkan diIndonesia. Oleh karena itu, motivasi utama dari UU Perkebunan itu selain

1 1) Asosiasi Petani Tebu Rakyat Indonesia, 2) Asosiasi Petani Teh Indonesia, 3) Asosiasi Petani KopiIndonesia, 4) Asosiasi Petani Tembakau Indonesia, 5) Aosiasi Petani Kapas Indonesia, 6) AsosiasiPetani Kakao Indonesia, 7) Asosiasi Petani Karet Indinesia, 8) Asosiasi Peani Kelapa Indonesia, 9)Asosiasi Petani Kelapa Sawit Indonesia, 10) Asosiasi Petani Lada Indonesia, 11) Asosiasi PetaniCengkeh Indonesia, 12) Asosiasi Petani Jambu Mente Indonesia, 13) Asosiasi Petani JarakIndonesia. Seluruh Asosiasi ini membentuk Gabungan Asosiasi Petani Perkebunan Indonesia.

2 Jasa almarhum Ir. Awal Kusumah MS selaku Ketua Komisi III, DPR-RI yang membidangi pertanianpada waktu itu perlu mendapatkan penghargaan.


49

memberikan jaminan hukum akan usaha perkebunan juga dirancang untukmenciptakan kondisi dunia perkebunan yang baru yaitu perkebunan harusberfungsi baik secara ekonomi, ekologi, dan sosial-budaya. Fungsi ekonomisangat penting untuk kesejahteraan di bidang ekonomi, termasuk di dalamnyaaspek pemerataan manfaat perkebunan; fungsi ekologi sangat penting untukkeberlanjutan dari sistem kehidupan; dan fungsi sosial-budaya diartikan bahwaperkebunan harus menjadi perekat pemersatu bangsa dan negara Indonesia.Dengan demikian, kita sudah menetapkan tujuan dan aturan-aturannya serta siapayang harus melaksanakan dan bertanggung jawab akan tugas dan kewajibannya.

Undang-undang Perkebunan mewajibkan pemerintah untuk menyusunRencana Pembangunan Perkebunan, Rancang Bangun Perkebunan, Kebijakan diBidang Perkebunan, Pengembangan Sumber Daya Manusia (SDM),Pengembangan Iptek, Pembiayaan, Perlindungan Perkebunan dan Pidana. Telahbanyak manfaat yang diberikan oleh adanya UU Perkebunan ini.

Menurut sudut pandang ekonomi institusi, UU Perkebunan merupakansocial capital mengingat ia memiliki sifat-sifat yang sama dengan capital dalambentuk lainnya, misalnya pabrik atau bangunan. Dalam bahasa transaksi, UUPerkebunan membuat para pihak menjadi lebih jelas tentang perbedaanpandangan apa yang salah dan apa yang benar dan apa yang baik dan apa yangtidak baik. Walaupun masih ada ruang bagi pihak yang akan menginterpretasikanuntuk kepentingan pihak-pihak tertentu, andaikan ini berlaku maka dengan adanyaUU Perkebunan yang bersangkutan dihadapkan pada interpretasi pihak lain dalamrangka mencari pengertian yang sifatnya obyektif. Dengan demikian, kehadiranUU Perkebunan akan mengurangi biaya ketidak-pastian atau biaya transaksi.

Output dari suatu capital akan sangat tergantung kepada kemampuan ataukeseriusan dari para pihak dalam mendayagunakan capital yang dimilikinya.Setelah hadir selama hampir 7 tahun fakta menunjukkan bahwa peraturan-peraturan perundangan turunannya, khususnya yang berhubungan denganpembiayaan, pengembangan SDM dan Iptek belum banyak kemajuan. Adapundalam bidang penyelesaian konflik antara pihak petani/masyarakat denganperkebunan Mahkamah Konstitusi melalui Putusan Nomor 55/PUU-VIII/2010Perihal Pengujian Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2004 tentang Perkebunanterhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945menyatakan:

Pasal 21 beserta Penjelasannya, Pasal 47 ayat (1) dan ayat (2) Undang-Undang No. 18 Tahun 2004 bertentangan dengan UUD 1945

Pasal 21 beserta Penjelasannya, PasalPasal 47 ayat (1) dan ayat (2)Undang-Undang No. 18 Tahun 2004 tidak mempunyai kekuatan hukumyang mengikat. (Senin, 19-9-2011).

Mengingat perkembangan yang terjadi selama 7 tahun terakhir ini dandengan memperkirakan perkembangan dunia usaha perkebunan mendatang sertaKeputusan MK di atas, maka sudah waktunya kita memulai kembaliperbaikan/penyempurnaan UU Perkebunan yang sudah ada. Keputusan MKbukannya untuk menyurutkan masyarakat perkebunan. Bahkan Keputusan MK

Agus Pakpahan

50

harus menjadikan dorongan bagi pengambil kebijakan untuk menyusun UUPerkebunan yang lebih sempurna lagi.

ASOSIASI PETANI PERKEBUNAN INDONESIA:KASUS ASOSIASI PETANI TEBU RAKYAT INDONESIA

Nilai atau norma yang digunakan sebagai penyemangat dalampembentukan asosiasi petani perkebunan ini adalah bahwa nasib sebuah kaumtidak akan berubah kecuali oleh kaum itu sendiri. Dalam bidang gula, penulisterinspirasi oleh kisah para petani gula bit di Dakota, Amerika Serikat, yangmengalami kesulitan pada saat perusahaan gula yang selalu menerima hasilpanen mereka tiba-tiba tutup dan bangkrut. Perusahaan tersebut merupakanperusahaan yang sudah terdaftar di New York Stock Exchange. Secara singkatdiceritakan bahwa Allan Bloomquist membentuk asosiasi petani gula bit danakhirnya membeli perusahaan US Crystal Sugar Company tersebut dengan hargaUS$ 86 juta pada tahun 1973. Setelah dimiliki oleh petani dengan tetappengelolanya adalah para profesional, ternyata bukan hanya US Crystal SugarCompany tersebut hidup kembali tetapi yang lebih mengejutkan berkembangsangat cepat dengan dukungan bahan baku yang dihasilkan oleh petani semakinbanyak dan semakin baik kualitasnya. Hasil studi lain di India, khususnya industrigula di Maharastra, pemiliknya adalah petani. Adapun industri gula di Thailandhampir 100 persen pasokan bahan bakunya juga dipasok oleh petani yangmemiliki asosiasi petani tebu Thailand.

Atas dasar pertimbangan di atas maka dibangun gagasan untukmembentuk Asosiasi Petani Tebu Rakyat Indonesia. Pelaku utama di sini adalahPemerintah dan petani-petani tebu dengan dukungan dari BUMN dan simpatisanlainnya. Setelah melalui proses yang cukup panjang akhirnya sampailah padapuncaknya yaitu deklarasi Asosiasi Petani Tebu Rakyat Indonesia di Boyolali,Jawa Tengah, tahun 2000.

Dengan dibentuknya asosiasi ini maka petani yang sebelumnya berwujudfisik dengan aneka macam namanya menjelma menjadi wujud lembaga-legaldengan menampung dan mewakili seluruh nama-nama anggotanya di dalamwadah organisasi yang mereka dirikan. Dengan demikian petani tebu hadirsebagai entitas/agent collective legal. APTRI juga bergerak secara legal melaluikekuatan massa untuk mewujudkan tujuan-tujuan atau keinginan merekaberorganisasi.

Hasil yang telah dicapai oleh APTRI antara lain:

Ditetapkannya SK Menperindag No. 643 tahun 2002 tentangTataniaga Gula, yang terus diperbarui hingga sekarang. SK ini padaintinya mengintegrasikan antara kepentingan produsen gula di dalamnegeri dengan gula impor pada tingkat harga konsumen yangdisepakati bersama. Dengan demikian, impor gula yang sebelumnyadatang seperti air bah dapat dikendalikan dengan baik sehingga tidak


51

lagi menjadi sumber ketidakpastian bagi pelaku ekonomi gula di dalamnegeri, khususnya petani tebu.

Dengan adanya SK di atas maka dapat dioperasionalkan Sistem DanaTalangan dengan menerapkan formula:

o HPt = HT + a (HL-HT) dimana: HPt adalah harga gula/kg yangditerima petani; HT adalah harga talangan gula yang diterimapetani. HT didasarkan atas hasil kajian terhadap biaya produksirata-rata per hektar yang dilakukan IPB, UGM dan UNIBRAW,yang kemudian disampaikan kepada Menteri Perdagangan untukmendapatkan dukungan pemerintah melalui Surat MenteriPerdagangan; a adalah persentase bagian petani atas selisihantara harga lelang gula dengan HT; HL adalah harga gula yangdiperoleh dari proses lelang gula.

Melalui APTRI petani tebu bisa membeli pupuk dari Petro Kimia Gresiksecara langsung melalui hubungan kontraktual sebagaimanabiasanya.

Melalui APTRI petani tebu dapat melakukan kerja sama dengan siapasaja yang mereka kehendaki.

Untuk membela kepentingan petani tebu dengan hadirnya APTRImaka petani memiliki perwakilan dalam wadah organisasi pengambilkebijakan seperti Dewan Gula Indonesia atau organisasi lainnya.

Kekuatan organisasi bisa memberikan pengaruh untuk perubahankebijakan di bidang pergulaan pada umumnya termasuk juga melawankehendak IMF yang menyatakan perlunya penutupan pabrik gula diJawa.

Secara statistik, dampak dari berdirinya APTRI dapat disarikan sebagaiberikut:

Harga gula dapat dikatakan terus menurun dengan penurunan yangsangat tajam setelah kejadian peningkatan harga antara tahun 1970-1975, yang kemudian menukik turun sampai tahun 1999. Pada saatini tidak ada seorang pun yang memperkirakan harga gula akanmeningkat sebagaimana yang terjadi setelah tahun 2005 hinggasekarang. (Lihat Gambar 1).

Dengan melihat data pada Tabel 1 kita dapat menyimpulkan bahwa petanitebu sudah terhindar dari gejolak harga gula yang sulit diprediksi dan cenderungmenurun, sebagaimana yang diperlihatkan pada Gambar 1. Kepastian harga daninsentif lainnya yang diterima petani ditransmisikan kembali oleh meningkatnyaluas areal perkebunan tebu yang melonjak dari 340.000 hektar pada tahun 2000menjadi 430.000 hektar pada tahun 2009. Sebagian besar perluasan arealperkebunan tebu tersebut terjadi di Jawa.

Agus Pakpahan

52

Gambar 1. Trend Harga Gula 1950-1999

Tabel 1. Hubungan antara HPt dan Produksi Gula dan Areal Perkebunan Tebu Indonesia

Tahun Nilai HPtProduksi Gula

Nasional Luas Lahan Tebu

1999200020012002200320042005200620072008200920102011

2500260031252640341034104000480049005000535063507350

1,481,692,332,372,422,462,512,552,602,652,70

--

339340337338346329329330382396430

--

Sumber: Pakpahan, 2011.

Tanpa adanya APTRI sangatlah sulit dibayangkan hal di atas telah terjadi.Tentu, setelah usianya lebih dari 10 tahun bermacam pembaharuan dalam tubuhAPTRI dan kebijakan pemerintah perlu disempurnakan.


53

KONSEP DAN IMPLEMENTASI BADAN USAHA MILIK PETANI (BUMP)

Latar belakang utama pengembangan konsep ini adalah melihat pertanianpadi yang semakin tidak bisa membuat petani padi meningkat taraf kehidupannya.Lahan usaha tani yang dimilikinya rata-rata sudah melampaui batas kritis untukdapat dinyatakan layak sebagai usaha tani. Bandingkan dengan lahan petani diThailand yang menurut Sensus Pertanian Thailand rata-rata 3,4 hektar, maka padatahun yang sama di Indonesia sebagian besar kurang dari 0,5 hektar. Samaseperti halnya dengan falsafah yang digunakan untuk kasus tebu, yaitu: nasibsebuah kaum tidak akan berubah kecuali oleh kaum itu sendiri.

Perbedaan antara petani padi dengan petani tebu adalah kalau dalamkasus tebu terjadi hubungan langsung antara kebun dan pabrik, sedangkan untukkasus padi hal tersebut tidak selalu berlaku. Selanjutnya, budaya petani padi jugaberbeda dengan budaya petani tebu. Demikian juga badan usaha yang mengolahpadi menjadi beras pada umumnya adalah usaha swasta dengan tingkat modalyang ditanam jauh lebih rendah daripada dalam kasus industri gula. Dengandemikian sifat exit-entry dalam industri beras ini lebih tinggi dibandingkan denganindustri gula.

Untuk membangun organisasi petani padi akan jauh lebih sulitdibandingkan dengan petani tebu mengingat sumber interdependensinya relatiflebih lemah. Karena itu diperlukan adanya pihak luar petani yang diberikan tugasuntuk membantu petani padi membangun organisasinya. Pihak ini diambil dariBUMN bidang agroindustri yang pada akhirnya mendirikan PT Padi EnergiNusantara (PT PEN) sebagai anak perusahaan dari 10 BUMN di bidang agro yaitu:1)PT PUSRI HOLDING, 2) PIM, 3) PT PUSRI Palembang, 4) PT Pupuk Kujang, 5)PT Petro Kimia Gresik, 6) PT Pupuk Kaltim, 7) PT Sang Hyang Sri, 8) PT Pertani,9) Perum Jasatirta II, dan 10) PT RNI.

Tugas utama dari PT PEN ini adalah untuk memfasilitasi petani padimembentuk BUMP-BUMP dengan target luasan sekitar 10.000 ha per BUMP. Halini diperlukan untuk mencapai skala luasan usaha yang dapat memberikan bahanbaku untuk mendirikan industri berbasis padi, seperti:

a) penggilingan beras skala 500 ton gabah/hari,

b) pembangkit listrik berbahan bakar sekam sekitar 4-5 Mega Watt,

c) pabrik tepung beras,

d) pabrik pengolah bekatul/stabilized brand atau pabrik minyak bekatul padi,

e) pabrik batu-bata tahan api berbahan baku abu sekam,

f) pabrik pengolah pupuk potasium berbahan baku jerami,

g) pabrik pengolah silica berbahan baku abu sekam.

Dengan luasan 10000 hektar diperlukan investasi sekitar Rp 400 miliar dengannilai hasilnya sekitar Rp 1,2 triliun per tahunnya. Hasil perhitungan ini menunjukkan

Agus Pakpahan

54

bahwa tidak semestinya petani padi ini miskin dan tidak semestinya jugaperdesaan kekurangan energi.

Perkembangan BUMP sampai saat ini belum optimal. Tetapi sudah adabeberapa BUMP yang sudah hidup dan berkembang positif seperti yang dapatdilihat di Ngawi, yang didukung penuh oleh Bupati Ngawi.

Tanggapan Menteri Penanggulangan Kemiskinan RRC cukupmenggembirakan setelah penulis sampaikan gagasan BUMP ini. Menurut Menteribahwa konsep tersebut adalah konsep yang juga sedang dilaksanakan di RRCsekarang setelah RRC belajar dari kekurangan sistem Komune dan householdresponsibility system.

PENUTUP

Ekonomi institusi mencoba mencari jalan keluar dari kemandegan ataukelemahan pendekatan-pendekatan pembangunan pertanian yang selama inidilaksanakan pemerintah. Pengalaman menunjukkan bahwa diperlukan suatuanalisis yang kritis dan mengena terhadap permasalahan yang akan diatasi.Kasus-kasus yang diuraikan pada tulisan ini menunjukkan bahwa variasi sumber-sumber interdependensi memerlukan institusi yang sesuai untuk karakteristikmasing-masing situasi. Namun demikian dapat dinyatakan secara umum bahwainstitusi atau organisasi merupakan hal yang sangat penting dalam pembangunanpertanian, khususnya dalam penyejahteraan petani.

DAFTAR PUSTAKA

Fiori, S. 2008. Herbert A. Simon and Contemporary Theories of Bounded Rationality.2/2008-CESMEP METHODOLOGY AND HISTORY OF ECONOMIC THOUGHT,Univerity of Turin, Italy.

Pakpahan, A. 2004. Petani Menggugat. Max Haveelar Indonesia Foundation, Bogor.

Pakpahan, A. 2007. Freedom for Farmers Freedom for All. GAPPERINDO and MaxHavelaar Indonesia Foundation. Bogor.

Schmid, A.A. 1987. Property, Power, and Public Choice: An Inquiry into Law andEconomics. 2nd. Praeger, New York.

Schmid, A.A. 2004. Conflict and Cooperation. Institutional dan Behavioral Economics.Blacwell Publishing.

Simon, H. 1957. Administrative Behavior. 2nd. The Free Press, New York.

aplikasi ekonomi institusi dalam peningkatan...

Documents