TINJAUAN PUSTAKA

Ketahanan Pangan

Definisi Ketahanan Pangan

Declaration of Human Right 1998 menyatakan bahwa pemenuhan

kebutuhan pangan merupakan salah satu hak asasi manusia (HAM). Hal ini berarti

bahwa negara (pemerintah dan masyarakat) bertanggungjawab memenuhi

kebutuhan pangan bagi penduduk yang tidak mampu memenuhi kebutuhan

pangannya baik akibat adanya kondisi pangan yang sulit diperoleh penduduk dan

rendahnya daya beli masyarakat (baik karena pendapatan rendah atau kebijakan

harga-harga pangan).

Ketahanan pangan pada awalnya terfokus pada kondisi pemenuhan

kebutuhan pangan pokok. Perserikatan Bangsa-bangsa (1975) mendefinisikan

ketahanan pangan adalah ketersediaan cukup makanan utama pada setiap saat dan

mengembangkan konsumsi pangan secara konsisten dan dapat mengimbangi

fluktuasi produksi dan harga (Maxwell & Smith, 1992). FAO (1983) menyatakan

bahwa ketahanan pangan dapat dicapai hanya jika semua rumah tangga

mempunyai kemampuan untuk membeli pangan dan pada tahun 1986 World Bank

mendefinisikan ketahanan pangan adalah akses terhadap cukup pangan oleh

penduduk agar dapat melakukan aktivitas dan kehidupan yang sehat (Maxwell &

Smith, 1992).

Selanjutnya berdasarkan kesepakatan pada International Food Submit dan

International Conference of Nutrition 1992 (FAO, 1997) pengertian ketahanan

pangan diperluas menjadi kondisi tersedianya pangan yang memenuhi kebutuhan

setiap orang setiap saat untuk hidup sehat, aktif dan produktif. Ketahanan pangan

pada tingkat nasional diartikan sebagai kemampuan suatu bangsa untuk menjamin

seluruh penduduknya memperoleh pangan yang cukup, mutu, yang layak.

Ketahanan pangan merupakan kondisi terpenuhinya pangan bagi setiap

rumah tangga yang tercermin dari tersedianya pangan yang cukup, baik jumlah

maupun mutunya, aman, merata dan terjangkau (Undang-undang Nomor 7 Tahun

1996). Hal ini berarti bahwa ketahanan pangan mengandung aspek ketersediaan,

distribusi dan konsumsi. Tersedianya pangan yang cukup merupakan syarat

7

terpenuhinya kebutuhan pangan dan gizi penduduk yang jumlahnya terus

bertambah.

Berbagai tantangan yang muncul menurut Rustiadi (2008) adalah untuk

membangun sistem ketahanan pangan nasional yang lebih baik, antara lain upaya

untuk tetap mempertahankan stabilitas kesetimbangan ketersediaan pangan antara

kebutuhan dan pemenuhannya dengan laju pertumbuhan penduduk, permasalahan

degradasi lingkungan dan alih fungsi lahan. Untuk itu pengembangan dan

pemantapan ketahanan pangan mempunyai perspektif pembangunan yang

mendasar dan strategis dalam pembangunan nasional, karena: 1) akses terhadap

pangan dengan gizi seimbang bagi penduduk merupakan hak asasi,

2) keberhasilan dalam pengembangan kualitas sumberdaya manusia sangat

ditentukan oleh keberhasilan pemenuhan kecukupan dan konsumsi pangan dan

gizi, dan 3) ketahanan pangan merupakan basis atau pilar utama dalam

mewujudkan ketahanan ekonomi dan ketahanan nasional yang berkelanjutan.

Permasalahan internal maupun eksternal dalam pembangunan ketahanan

pangan menurut Nainggolan (2008) dikelompokan dalam tiga kelompok yaitu:

1) masalah ketersediaan pangan diupayakan sekuat-kuatnya dari dalam negeri;

2) masalah distribusi guna melancarkan alir pangan dari sentra-sentra produksi ke

sentra konsumsi; dan 3) masalah akses pangan agar rumah tangga dalam

memenuhi standaar konsumsi gizi untuk hidup sehat dan produktif. Permasalahan

tersebut dalam rapat Dewan Ketahanan Pangan (DKP) dirumuskan kedalam tujuh

fokus masalah strategis menyangkut ketahanan pangan nasional, yaitu:

1) ketersediaan pangan pokok harus dapat mengejar laju konsumsi akibat masih

tingginya laju pertumbuhan penduduk, 2) masalah lambatnya penganekaragaman

pangan menuju gizi seimbang, 3) masalah keamanan pangan, 4) kerawanan

pangan dan gizi buruk yang masih memprihatinkan, 5) masalah alih fungsi lahan

pertanian dan konservasi lahan dan air, 6) pengembangan infrastruktur pedesaan,

dan 7) belum berkembangnya kelembagaan ketahanan pangan baik struktural,

maupun kelembagaan pangan masyarakat.

Sistem Ketahanan Pangan

Menurut Suryana (2002) ketahanan pangan merupakan perwujudan hasil

kerja suatu sistem ekonomi pangan yang terdiri dari tiga subsistem yaitu

8

subsistem penyediaan, distribusi dan subsistem konsumsi yang saling berinteraksi

secara berkesinambungan. Pembangunan subsistem penyediaan mencakup

pengaturan kestabilan dan kesinambungan penyediaan pangan baik yang berasal

dari dalam negeri, cadangan, maupun dari luar negeri. Pembangunan subsistem

distribusi mencakup pengaturan untuk menjamin aksesibilitas penduduk secara

fisik dan ekonomis terhadap pangan antar wilayah dan antar waktu, serta stabilitas

harga pangan strategis. Pembangunan subsistem konsumsi mencakup pengelolaan

pangan ditingkat daerah maupun rumah tangga untuk menjamin setiap individu

memperoleh pangan dalam jumlah, mutu gizi, keamanan, keragaman, dan

keterjangkauan sesuai kebutuhan dan pilihannya.

Maxwell & Smith (1992) mengatakan bahwa ketahanan pangan

menunjukkan adanya akses setiap individu untuk dapat memenuhi kebutuhan

pangan setiap waktu. Hal ini berarti ketahanan pangan memiliki empat dimensi

yaitu (a) kecukupan pangan, yang ditunjukkan oleh tingkat kecukupan energi

untuk aktif dan hidup sehat; (b) akses pangan, yang berarti adanya kemampuan

untuk memproduksi, membeli pangan maupun menerima pemberian pangan;

(c) jaminan, yaitu adanya jaminan untuk memperoleh cukup pangan; dan

(d) waktu, yaitu adanya jaminan untuk memperoleh cukup pangan secara

berkelanjutan.

Suryana (2004) mengemukakan bahwa keberhasilan pembangunan ketiga

subsistem ketahanan pangan tersebut perlu didukung oleh faktor-faktor input

berupa sarana, prasarana dan kelembagaan produksi, distribusi, pemasaran,

pengolahan dan sebagainya. Disamping itu perlu juga didukung oleh faktor-faktor

penunjang seperti kebijakan, peraturan, pembinaan dan pengawasan pangan.

Ketahanan pangan dilaksanakan oleh banyak pelaku seperti produsen, pengolah,

pemasar dan konsumen yang dibina oleh berbagai instansi sektoral, sub sektoral

serta dipengaruhi interaksi antar wilayah. Output yang diharapkan dari

pembangunan ketahanan pangan adalah terpenuhinya hak asasi manusia akan

pangan, meningkatnya kualitas sumberdaya manusia, meningkatnya ketahanan

ekonomi dan ketahanan nasional.

Menurut Soetrisno (1995) dua komponen penting dalam ketahanan pangan

adalah ketersediaan dan akses terhadap pangan. Tingkat ketahanan pangan suatu

9

negara/wilayah dapat bersumber dari kemampuan produksi, kemampuan ekonomi

untuk menyediakan pangan dan kondisi yang membedakan tingkat kesulitan dan

hambatan untuk akses pangan. Selanjutnya Sawit & Ariani (1997) menyatakan

bahwa penentu ketahanan pangan di tingkat rumah tangga adalah akses terhadap

pangan, ketersediaan pangan dan risiko yang terkait dengan akses serta

ketersediaan pangan tersebut.

Frankenberger (1997) menyatakan bahwa dua kelompok indikator

ketahanan pangan yaitu indikator proses, menggambarkan situasi pangan yang

ditunjukkan oleh ketersediaan (produksi pertanian, iklim, akses terhadap

sumberdaya alam, praktek pengelolaan lahan) dan akses pangan (sumber

pendapatan, akses terhadap modal) serta indikator dampak meliputi indikator

langsung (konsumsi dan frekuensi pangan) maupun tak langsung (penyimpanan

pangan dan status gizi).

Ketahanan pangan dihasilkan oleh suatu sistem pangan yang terdiri atas tiga

subsistem, yaitu: 1) ketersediaan pangan dalam jumlah dan jenis yang cukup

untuk seluruh penduduk, 2) distribusi pangan yang lancar dan merata, dan

3) konsumsi pangan setiap individu yang memenuhi kecukupan gizi dan kaidah

kesehatan (DKP, 2006). Ketersediaan pangan dibangun melalui peningkatan

kemampuan produksi di dalam negeri, peningkatan pengelolaan cadangan, serta

impor untuk mengisi kesenjangan antara produksi dan kebutuhan. Distribusi

pangan dilakukan untuk menjamin stabilitas pasokan dan harga pangan antar

wilayah dan waktu, yang memungkinkan masyarakat seluruh pelosok dapat

mengakses pangan secara fisik dan ekonomi. Konsumsi pangan dibangun dengan

meningkatkan kemampuan rumah tangga mengakses pangan yang cukup melalui

kegiatan ekonomi produktifnya, baik dari usaha agribisnis pangan atau dari usaha

lainnya yang menghasilkan pendapatan untuk membeli pangan, serta peningkatan

pengetahuan dan kesadaran dalam mengkonsumsi pangan yang beragam, bergizi

dan berimbang.

Ketahanan pangan merupakan suatu konsep yang kompleks yang terkait

dengan mata rantai sistem pangan dan gizi mulai dari produksi, distribusi,

konsumsi dan status gizi. Faktor yang berpengaruh terhadap ketahanan pangan

adalah faktor-faktor yang mempengaruhi ketiga komponen ketahanan pangan

10

yaitu ketersediaan pangan, akses pangan dan pemanfaatan pangan yang

terangkum dalam sebuah kerangka ketahanan pangan (Gambar 1.) (Chung 1997

diacu dalam Setiawan 2004) yang diuraikan sebagai berikut: Aspek ketersediaan

dan stabilitas pangan bergantung pada sumberdaya (alam, manusia dan sosial)

serta produksi (on farm dan off farm). Aspek akses pangan menunjukkan jaminan

bahwa setiap rumah tangga dan individu mempunyai sumberdaya yang cukup

untuk memenuhi kebutuhan pangan sesuai dengan norma gizi. Kondisi ini

tercermin dari kemampuan rumah tangga untuk meningkatkan pendapatan dan

produksi pangan rumah tangga. Kondisi ini tergantung pada tingkat harga pangan

maupun tingkat sumberdaya dalam keluarga yaitu tenaga kerja, modal, dan

pengetahuan atau dimensi sumberdaya manusia serta sumberdaya sosial. Aspek

pemanfaatan pangan merupakan cerminan kemampuan tubuh untuk mengolah

pangan dan mengubahnya ke dalam bentuk energi yang dapat digunakan untuk

menjalankan aktivitas sehari-hari atau disimpan. Pemanfaatan pangan meliputi

konsumsi pangan dan status gizi. Perwujudan ketahanan pangan rumah tangga

perlu memperhatikan faktor ketersediaan pangan, daya beli dan pengetahuan gizi.

FOOD Security

Food Availability

Resaurces : Natural

Physical

Human

Food Access Food Utilization

Production :

Farm

Nonfarm

Income :

Farm

Nonfarm

Consump-tion :

Food

Nonfood

Nutri-tional

status

Gambar 1 Faktor yang mempengaruhi ketahanan pangan (Chung 1997 diacu

dalam Setiawan 2004).

Kemampuan penduduk untuk mengakses pangan terkait kemampuan

produksi pangan tingkat rumah tangga, kesempatan kerja, dan pendapatan

keluarga. Hal ini berarti pangan bukan hanya beras dan komoditas tanaman

pangan, tetapi termasuk makanan dan minuman yang berasal dari tumbuhan dan

hewan termasuk ikan, baik produk primer maupun turunannya. Selanjutnya

pangan yang cukup tidak hanya dalam jumlah tetapi juga keragamannya sebagai

sumber asupan zat gizi makro (karbohidrat, protein dan lemak) dan zat gizi mikro

11

(vitamin dan mineral), untuk pertumbuhan, kesehatan, daya tahan fisik,

kecerdasan dan produktivitas manusia (Suryana, 2004).

Subsistem ketersediaan pangan. Subsistem ketersediaan pangan dapat

diartikan bahwa pangan tersedia cukup untuk memenuhi kebutuhan seluruh

penduduk, baik jumlah maupun mutunya, serta aman. Ketersediaan pangan

bergantung pada sumberdaya alam, fisik, dan manusia. Pemilikan lahan yang

ditunjang iklim yang mendukung disertai SDM yang baik akan menjamin

ketersediaan pangan yang kontinyu. Akses pangan hanya dapat terjadi bila rumah

tangga berpenghasilan cukup. Konsumsi pangan akan amat menentukan apakah

seluruh anggota rumah tangga bisa mencapai derajat kesehatan optimal

(Khomsan, 2003).

Komponen ketersediaan pangan menurut Baliwati & Roosita (2004)

meliputi kemampuan produksi, cadangan maupun impor pangan dengan

memperhitungkan ekspor dan berbagai penggunaan lain seperti bibit, pakan

ternak, industri makanan/nonpangan dan tercecer. Komponen produksi pangan

dapat dipenuhi dari produksi pertanian dan atau industri pangan sehingga

ketersediaan pangan pada tingkat rumah tangga dapat dipenuhi dari produksi dan

cadangan pangan sendiri maupun produksi dan cadangan kelompok.

Kemampuan suatu wilayah dalam menyediakan pangan masyarakat yang

ada di wilayahnya diukur berdasarkan tingkat ketersediaan pangannya dalam

kurun waktu tertentu baik yang diperoleh dari produksi sendiri, cadangan pangan

ataupun melalui impor. Kemampuan produksi pangan merupakan hasil kerjasama

antara para pelaku usaha produksi pertanian dan usaha terkait lainnya, serta para

petugas pemerintah yang berkewajiban memberikan pelayanan prasarana dan

sarana usaha di bidang pangan (Maxwell & Smith, 1992). Menurut Baliwati &

Roosita (2004) tingkat produksi pangan sangat dipengaruhi oleh beberapa hal,

yaitu: cara bertani yang lebih produktif, mutu dan luas lahan, pola penguasaan

lahan, pola pertanaman, tempat tinggal, perangsang berproduksi, peranan sosial,

dan tingkat pendapatan.

Metode untuk mengetahui kondisi ketersediaan wilayah tingkat nasional,

provinsi maupun kabupaten/kota adalah dengan menggunakan Neraca Bahan

Makanan (NBM) atau food Balanced Sheet (FBS). Satuan untuk mengukur tingkat

12

ketersediaan pangan adalah volume pangan (ton/tahun, kg/kapita/hari,

g/kapita/hari), energi (kkal/kapita/hari) maupun zat gizi (protein: gram/kapita/hari;

lemak: gram/kapita/hari; vitamin: misalnya vitamin A: SI/kapita/hari; mineral:

misalnya Fe: mg/kapita/hari) (Baliwati & Roosita, 2004).

Cadangan pangan pemerintah ditetapkan secara berkala dengan

memperhitungkan tingkat kebutuhan pangan nyata masyarakat dan ketersediaan

pangan, serta dengan mengantisipasi terjadinya kekurangan pangan dan atau

keadaan darurat. Dalam upaya mewujudkan cadangan pangan wilayah ini

pemerintah harus: a) mengembangkan, membina dan atau membantu

penyelenggaraan cadangan pangan masyarakat dan pemerintah di tingkat

pedesaan, perkotaan, provinsi dan nasional; b) mengembangkan, menunjang dan

memberikan kesempatan yang seluas-luasnya bagi peran swasta dan koperasi

dalam mewujudkan cadangan pangan masyarakat. Hal ini berarti juga bahwa

pemerintah mempunyai peran ganda dalam pengembangan sistem cadangan

pangan, yaitu pengadaan cadangan pangan pemerintah dan memfasilitasi

pengembangan cadangan pangan masyarakat.

Untuk mampu mewujudkan penyediaan pangan yang dapat memenuhi

kebutuhan pangan dan gizi penduduk, pemerintah menyarankan cara yang dapat

dilakukan yaitu: a) mengembangkan sistem produksi pangan yang bertumpu pada

sumberdaya, kelembagaan dan budaya lokal, b) mengembangkan efisiensi sistem

usaha pangan, c) mengembangkan teknologi produksi pangan,

d) mengembangkan sarana dan prasarana produksi pangan, e) mempertahankan

dan mengembangkan lahan produktif (Peraturan Pemerintah Nomor 68 tahun

2002).

Sistem penyediaan pangan sebagai salah satu subsistem ketahanan pangan,

FAO mengedepankan lima karakteristik yang harus dipenuhi, yaitu:

1) kapasitas: mampu menghasilkan, mengimpor, dan menyimpan makanan pokok

dalam jumlah cukup untuk memenuhi kebutuhan semua penduduk, 2) pemerataan:

mampu mendistribusikan makanan pokok sehingga tersedia dalam jangkauan

seluruh keluarga, 3) kemandirian: mampu menjamin kecukupsediaan makanan

pokok dengan mengandalkan kekuatan sendiri sehingga ancaman fluktuasi pasar

dan tekanan politik internasional dapat ditekan seminimum mungkin,

13

4) kehandalan: mampu meredam dampak variasi musiman maupun siklus tahunan

sehingga kecukupsediaan pangan dapat dijamin setiap saat, dan 5) keberlanjutan:

mampu menjaga keberlanjutan dan kecukupsediaan pangan dalam jangka panjang

dengan tanpa merusak kualitas hidup (Soetrisno, 2005).

Pembangunan ketahanan pangan suatu daerah dipengaruhi oleh potensi/

kapasitas produksi pangan yang saat ini semakin terbatas. Hal ini menurut

Nainggolan (2008), diakibatkan adanya beberapa permasalahan sebagai akibat

peningkatan jumlah penduduk beserta aktivitas ekonominya sebagai berikut:

1) berlanjutnya konversi lahan pertanian ke penggunaan non pertanian

(pemukiman dll), 2) menurunnya kualitas dan kesuburan lahan akibat kerusakan

lingkungan, 3) semakin terbatas dan tidak pastinya penyediaan air untuk produksi

pangan akibat kerusakan hutan, 4) kerusakan sarana pengairan mencapai 30%,

dan 5) persaingan dalam pemanfaatan sumberdaya alam dengan sektor industri

dan pemukiman.

Subsistem distribusi pangan. Subsistem distribusi pangan menjadi

indikator yang dapat menjelaskan bahwa suatu wilayah dikatakan tahan pangan

apabila pasokan pangan dapat menjangkau keseluruh wilayah sehingga harga

stabil dan masyarakat dapat menjangkau pangan dengan baik (akses fisik maupun

ekonomi). Pergerakan harga pangan di suatu wilayah pada periode tertentu dapat

mencerminkan tingkat stabilitas harga pangan di wilayah tersebut dan merupakan

petunjuk dari stabilitas pasokan, yang merupakan salah satu elemen penting

ketahanan pangan. Stabilitas harga pangan ini dapat dipengaruhi oleh sifat bahan

pangan dan kesesuaian pengelolaan sistem produksi dengan permintaan pasar.

Sebagai indikasi dari ketahanan pangan di tingkat mikro, digunakan ketersediaan

dan konsumsi pangan dalam bentuk energi dan protein perkapita perhari.

Ketersediaan pangan yang cukup di suatu wilayah (pasar) tidak dapat menjamin

hal yang sama di tingkat rumah tangga, karena tergantung kemampuan rumah

tangga dalam mengakses pangan, dalam arti fisik (daya jangkau) maupun

ekonomi (daya beli) (Suryana, 2004).

Subsistem konsumsi. Subsistem konsumsi suatu wilayah dapat dijelaskan

tahan atau tidak tahan pangan dengan mengetahui apakah setiap rumah tangga

dapat mengakses pangan yang cukup sesuai kebutuhannya untuk mampu

14

mengelola kaidah gizi dan kesehatan, serta preferensinya. Konsumsi pangan

adalah jenis dan jumlah pangan yang dimakan oleh seseorang dengan tujuan

tertentu pada waktu tertentu yang dimaksudkan untuk memenuhi kebutuhan

individu secara biologis, psikologis, maupun sosial (Baliwati & Roosita, 2004).

Menurut Hardinsyah (1996) diacu dalam Madanijah (2004), dalam hal

konsumsi pangan, permasalahan yang dihadapi tidak hanya mencakup

ketidakseimbangan komposisi pangan yang dikonsumsi penduduk, tetapi juga

masalah belum terpenuhinya kecukupan gizi. Penganekaragaman konsumsi

pangan saat ini sering diartikan terlalu sederhana, berupa penganekaragaman

konsumsi pangan pokok, terutama pangan non beras. Penganekaragaman pangan

dapat dilihat dari komponen-komponen sistem pangan, yaitu pengganekaragaman

produksi pangan, distribusi dan penyediaan pangan, serta konsumsi pangan.

Tujuan utama penganekaragaman pangan adalah untuk peningkatan mutu gizi

pangan dan mengurangi ketergantungan pangan pada salah satu jenis atau

kelompok pangan. Kedua tujuan utama ini secara langsung atau tidak langsung

akan berdampak pada perbaikan kesehatan panduduk.

Penganekaragaman konsumsi pangan pada pola konsumsi pangan

masyarakat Indonesia masih bias pada kelompok padi-padian (beras). Selain

berfungsi untuk mengurangi ketergantungan terhadap beras, penganekaragaman

gizi juga bertujuan untuk perbaikan gizi penduduk dalam mewujudkan manusia

yang berkualitas dan mampu berdaya saing serta meningkatkan ketahanan pangan.

Rumusan konsep diversifikasi konsumsi pangan oleh FAO RAPA 1989 diacu

dalam Ariani (2006) yaitu: 1) komposisi pangan ideal terdiri dari 57 – 68% dari

karbohidrat, 2) 10 – 13% protein, 3) 20 – 30% lemak. Yang di Indonesia

diimplementasikan dalam bentuk 9 kelompok pangan dengan istilah pola pangan

harapan (PPH).

Pedoman umum gizi seimbang yang dikeluarkan Departemen Kesehatan

(1995) guna mewujudkan keseimbangan konsumsi gizi penduduk meliputi 13

pesan dasar gizi seimbang yaitu: 1) makanlah aneka ragam pangan, 2) makanlah

pangan untuk memenuhi kecukupan energi, 3) makanlah sumber karbohidrat

setengah dari kecukupan energi (50 – 60% yaitu padi-padian 50%, umbi-umbian

6%, serta gula 5% atau 3-4 sendok makan sehari), 4) batasi konsumsi lemak dan

15

minyak sampai seperempat dari kecukupan energi (3-4 sendok makan sehari),

5) gunakan garam beryodium (6 gram atau 1 sendok the sehari), 6) makanlah

sumber zat besi, 7) berikan asi saja pada bayi sampai usia 4 bulan (eksklusif),

8) biasakan makan pagi, 9) minumlah air bersih, aman dan cukup jumlahnya,

10) lakukan kegiatan fisik dan olahraga secara teratur, 11) hindari minuman

alkohol, 12) makanlah pangan yang aman bagi kesehatan, dan 13) bacalah label

pada pangan yang dikemas.

Munculnya berbagai indikasi kerawanan pangan sangat dipengaruhi oleh

sampai sejauhmana rumah tangga, masyarakat atau daerah tertentu mengalami

ketidakcukupan pangan untuk memenuhi standar kebutuhan fisiologis bagi

pertumbuhan dan kesehatan para individu anggotanya. Kerawanan pangan

dibedakan atas kerawanan kronis, yaitu yang terjadi secara kontinyu (terus

menerus) karena ketidakmampuan membeli atau memproduksi pangan sendiri

yang akan berdampak pada penurunan status gizi dan kesehatan; dan kerawanan

sementara (transitori) yang terjadi karena kondisi tak terduga seperti bencana

alam atau bencana lainnya.

Status gizi. Status gizi masyarakat merupakan keadaan gizi setiap individu

yang sangat dipengaruhi oleh asupan bahan pangan yang dikonsumsi, yang

ditentukan oleh kemampuan penyediaan dan pengelolaan konsumsi pada masing-

masing rumah tangga dan merupakan hasil lanjutan (outcome) dari ketahanan

pangan rumah tangga (Suryana, 2004). Hal ini sejalan pendapat Suhardjo (1989)

yang menyatakan bahwa status gizi merupakan keadaan tubuh sebagai akibat

adanya konsumsi, penyerapan, dan penggunaan makanan.

Gizi seimbang adalah susunan hidangan sehari yang mengandung berbagai

zat gizi dalam kuantitas dan kualitas yang sesuai dengan kebutuhan hidup sehat

secara optimal. Zat gizi yang dibutuhkan oleh tubuh untuk hidup sehat adalah

karbohidrat, protein, lemak, vitamin dan mineral (Depkes, 1995). Menurut

Suhardjo (1992) pengertian konsumsi pangan seimbang mencakup: 1) seimbang

antara zat gizi yang dikonsumsi dengan yang dibutuhkan, 2) seimbang dalam hal

kandungan zat gizi, dan 3) seimbang dalam hal appresiasi nilai sosial terhadap

pangan.

16

Gizi salah merupakan status gizi yang merupakan keadaan tidak sehat

disebabkan oleh makanan yang kurang atau berlebih dalam satu atau lebih zat gizi

esensial dalam waktu lama. Jenis gizi salah yang sering terjadi di negara

berkembang adalah yang diakibatkan kekurangan gizi atau gizi kurang. Penyebab

status gizi kurang bersifat multidimensional yang dipengaruhi oleh faktor pangan

maupun non pangan yang berinteraksi membentuk jaringan kompleks dari

keadaan deprivasi biologis, sosial, ekonomi, budaya, dan lingkungan (Shetty 2002

diacu dalam Antang 2004).

Di Indonesia terdapat empat masalah kekurangan gizi utama menurut

Suparmanto (2005) yaitu Kurang Energi dan Protein (KEP), Anemia Gizi Besi

(AGB), Kurang vitamin A (KVA) dan Gangguan Akibat Kekurangan Yodium

(GAKY). Sesuai dengan konsep Unicef (1998) diacu dalam Suparmanto (2005)

masalah gizi dapat dipengaruhi oleh faktor ketahanan pangan tingkat rumah

tangga, pola asuh, penyakit infeksi/non infeksi, kesehatan lingkungan, pendidikan

dan kemiskinan. Hal ini disebabkan rendahnya konsumsi energi (dibawah 70%

AKE), pola asuh ibu dalam pemberian ASI bayinya yang rendah, pencemaran

lingkungan air dan udara oleh bakteri dan zat kimia di atas ambang batas,

rendahnya akses masyarakat terhadap pelayanan kesehatan dasar, dan tingginya

angka kemiskinan.

Kemandirian Pangan

Kemandirian pangan daerah merupakan keharusan dalam upaya

terpenuhinya kebutuhan pangan setiap penduduk untuk dapat hidup sehat dan

produktif secara swasembada atau melalui usaha mandiri tanpa bantuan pihak

lain (import). Komitmen dalam mewujudkan kemandirian pangan dalam Rencana

Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) 2005 – 2025 didefinisikan

sebagai kemampuan suatu bangsa untuk menjamin seluruh penduduknya

memperoleh pangan yang cukup, mutu yang layak, aman dan halal; yang

didasarkan pada optimalisasi pemanfaatan dan berbasis pada keragaman

sumberdaya lokal (Soekartawi, 2008).

Pencapaian kemandirian pangan akan memperbesar kebanggaan nasional,

meningkatkan kesejahteraan rakyat, menghemat devisa, tercapainya jaminan

pasokan pangan, penciptaan lapangan kerja yang luas di industri pertanian dan

17

merupakan landasan pembangunan ekonomi yang mantap. Empat komponen

dalam mewujudkan kemandirian pangan yaitu aspek kecukupan ketersediaan

pangan, aspek keberlanjutan stabilitas ketersediaan pangan tanpa fluktuasi dari

musim ke musim atau dari tahun ke tahun, aspek aksesibilitas/keterjangkauan

terhadap pangan serta dan aspek kualitas/keamanan pangan (Soekartawi, 2008).

Ketergantungan terhadap impor dan ketidakmampuan daerah dalam

mewujudkan kemandirian pangan akan mengakibatkan terganggunya sistem

ketahanan pangan daerah. Hal ini dikarenakan terpenuhinya pangan merupakan

syarat mutlak dalam mewujudkan ketahanan pangan yang merupakan bagian dari

sektor pembangunan lainnya, serta sebagai upaya terbentuknya sumberdaya

manusia yang berkualitas. Indikator makro terwujudnya kemandirian pangan

menurut Nainggolan (2008) adalah: pangan tersedia, terdistribusi dan dikonsumsi

dengan kualitas gizi yang berimbang pada tingkat wilayah dan nasional serta

indikator mikro yaitu pangan terjangkau secara langsung oleh masyarakat dan

rumah tangga.

Upaya mewujudkan kemandirian pangan daerah harus didukung dengan

adanya sarana, prasarana dan infrastruktur serta kebijakan terkait sistem

ketahanan pangan. Beberapa kebijakan yang menjadi syarat dalam upaya

mewujudkan kemandirian pangan menurut Nainggolan (2008) adalah dengan

memperhatikan kesejahteraan ekonomi petani yaitu: 1) kebijakan moneter (akses

modal yang mudah), 2) stimulus fiskal guna meningkatkan pertumbuhan

pertanian, 3) kebijakan industri perdesaan pada sentra produksi, 4) kebijakan

perdagangan melalui adanya bea masuk yang melindungi produk petani dalam

negeri, 5) kebijakan diversifikasi konsumsi guna melepas ketergantungan pada

konsumsi beras, dan 6) memperluas skala ekonomi usahatani.

Upaya mewujudkan kemandirian pangan terlihat dengan meningkatnya

kemampuan produksi pangan untuk memenuhi kebutuhan penduduknya yang juga

sering disebut swasembada pangan. Kasryno et al. (2003) memberikan pengertian

swasembada yaitu kemampuan mencukupi 95 – 105% kebutuhan pangan dalam

daerah/negeri. Apriyantono (2006) memaknai swasembada pangan (on trend)

dikatakan tercapai jika 90% cadangan pangan (beras) nasional telah terpenuhi dari

produksi dalam negeri.

18

Sementara itu makna swasembada bila dilihat dari definisi kemandirian

pangan merupakan kemampuan pemenuhan kebutuhan pangan dari produksi

dalam negeri (daerah) secara 100% (absolut). Hal ini berarti juga tingkat

ketergantungan terhadap impor diupayakan tidak ada (0%).

Kebutuhan Pangan

Manusia untuk dapat hidup sehat dan produktif memerlukan 6 kelompok zat

gizi yaitu: karbohidrat, protein, lemak, vitamin, mineral dan air (Karsin, 2004).

Untuk itu, konsep kebutuhan gizi minimum satu hari (minimum daily

requirement), yaitu jumlah zat gizi minimal yang diperlukan seseorang untuk

hidup sehat serta konsep jumlah yang dianjurkan satu hari dan (recommended

dietary allowance, RDA) yaitu suatu kecukupan rata-rata zat gizi setiap hari bagi

hampir semua orang (97,5%) menurut golongan umur, jenis kelamin, ukuran

tubuh dan aktivitas untuk mencapai derajat kesehatan optimal (Baliwati &

Retnaningsih, 2004). Hal tersebut menunjukkan bahwa pangan merupakan

kebutuhan dasar yang harus dipenuhi setiap manusia. Tingkat kebutuhan gizi bagi

konsumsi penduduk dapat digunakan sebagai salah satu standar mengukur

kebutuhan dasar penduduk, khususnya dalam hal pangan.

Empat kelompok makanan sehat yang dibutuhkan oleh manusia yaitu

makanan pokok (serealia dan umbi-umbian), lauk-pauk, sayur dan buah. Makanan

pokok ini berperan utama sebagai sumber energi dan juga (serealia) menyediakan

protein, aneka vitamin B dan mineral meskipun dalam jumlah sedikit

(Hardinsyah, 1996). Sementara itu sembilan kelompok pangan yang dibutuhkan

manusia untuk dapat hidup sehat dan produktif dalam neraca bahan makanan yaitu

kelompok pangan padi-padian, umbi-umbian, pangan hewani, minyak dan lemak,

buah biji berminyak, kacang-kacangan, gula, sayur dan buah, dan lain-lain

(Deptan, 2005).

Kebutuhan pangan dan gizi berbeda antar individu, menurut Baliwati &

Retnaningsih (2004) karena dipengaruhi oleh 5 hal sebagai berikut: 1) tahap

perkembangan, meliputi kehidupan sebelum lahir, sewaktu bayi, masa kanak-

kanak, remaja, dewasa, dan lansia. 2) Faktor fisiologis tubuh, misalnya kehamilan.

Pada masa ini, zat gizi dibutuhkan untuk pertumbuhan organ reproduksi ibu

19

maupun untuk pertumbuhan janin. 3) Keadaan sakit dan dalam penyembuhan. 4)

Aktivitas fisik. 5) Ukuran tubuh (berat dan tinggi badan).

Kebutuhan pangan pokok (beras) bukan hanya terkait jumlah pangan yang

dibutuhkan dan harus disediakan, tetapi terdapat beberapa aspek yang harus

diperhatikan dalam pemenuhannya, yaitu ketersediaan, stabilitas dan kemampuan

produksi. Oleh karena itu pemenuhan kebutuhan pangan pokok (beras) tidak

hanya dilakukan untuk menutupi kebutuhan konsumsi akibat pertambahan jumlah

penduduk dan kebutuhan industri. Pemenuhan kebutuhan pangan dari produksi

sendiri sangat penting guna mengurangi ketergantungan pada pasar dunia dan

sebagai upaya mempertahankan martabat bangsa di forum internasional (Hafsah

& Sudaryanto, 2003). Kebutuhan pangan tidak hanya terkait dalam pemenuhan

kebutuhan konsumsi penduduk semata, melainkan juga harus mempertimbangkan

adanya penggunaan lain yaitu penggunaan industri, pakan ternak, bibit, dan

kehilangan (tercecer), serta ekspor, impor dan adanya perubahan stok (Deptan,

2005).

Apabila kemampuan produksi bahan pangan domestik tidak dapat

mengikuti peningkatan kebutuhan pangan masyarakat, maka di masa mendatang

Indonesia akan menjadi negara importir pangan. Berdasarkan perkiraan tersebut,

negara perlu meningkatkan optimasi pemanfaatan sumberdaya domestik dan

peningkatan kapasitas produksi pangan nasional agar dapat tumbuh seiring dengan

perkembangan kebutuhan pangan yang terus meningkat dalam jumlah, kualitas

dan keragamannya. Peningkatan produksi pangan diarahkan untuk memenuhi

kebutuhan pangan dan gizi rumah tangga dengan bertumpu pada kemampuan

produksi dalam negeri melalui pengembangan sistem produksi, efisiensi sistem

usaha pangan, pengembangan teknologi produksi pangan, pengembangan sarana

dan prasarana produksi pangan, perlindungan dan pengembangan lahan produktif,

serta pemanfaatan potensi sumberdaya lokal. Pemerintah memberikan dukungan

pada upaya peningkatan produktivitas pangan, terutama pangan pokok, termasuk

pemanfaatan sumberdaya lahan dan air, penataan pertanahan dan sistem tata ruang

yang memadai (DKP, 2006).

20

Lahan Pertanian Pangan

Sumberdaya pangan dalam rantai sistem pangan dan pertanian terdiri dari

dua jenis yaitu sumberdaya manusia/sosial (penduduk, finansial, infrastruktur,

teknologi, kelembagaan, industri pangan, pasar dan kerjasama), dan sumberdaya

alam (sumberdaya lahan, iklim, air dan perairan umum, kelautan dan sumberdaya

hayati) (Baliwati, 2008).

Sumberdaya lahan akan semakin menurun kontribusinya terhadap pangan

yang diakibatkan terjadinya tekanan jumlah penduduk yang memperkecil

kepemilikan lahan perkapita serta akibat adanya kompetisi penggunaan lahan.

Hal ini menurut teori Thomas Malthus (Neo-Malthusian) diacu dalam Baliwati

(2008) bahwa penduduk cenderung bertambah menurut deret ukur dan berlipat

ganda setiap 30-40 tahun (kecuali jika terjadi kelaparan), karena adanya ketentuan

pertambahan hasil yang semakin berkurang dari faktor produksi lahan yang

jumlahnya tetap, maka persediaan pangan akan meningkat menurut deret hitung

yang membutuhkan daya dukung sumberdaya alam dan lingkungan.

Aspek-aspek pengelolaan sumberdaya lahan pertanian pangan menurut

Rustiadi (2008) merupakan faktor nyata yang dibutuhkan dalam proses

penyediaan pangan. Lahan pertanian pangan, khususnya sawah memiliki

karakteristik sumberdaya yang dikategorikan sebagai common pool resources

(CPRs) karena memiliki dua kriteria utamanya yaitu unsur subtractability karena

ketersediaan lahan yang sesuai untuk pertanian pangan sangat dan semakin

terbatas, setiap konversi penggunaan lahan ke penggunaan lahan lainnya akan

mengurangi kemampuan dalam penyediaan pangan. Unsur non excludable karena

dalam perspektif publik sangatlah sulit mencegah terjadinya alih fungsi lahan-

lahan pertanian pangan yang subur.

Daya dukung (carrying capacity) berkembang seiring dengan bertambahnya

tekanan terhadap sumberdaya dan lingkungan yang disebabkan oleh aktivitas

manusia (anthropogenik). Definisi daya dukung dalam perspektif biofisik wilayah

adalah jumlah maksimum populasi yang dapat didukung oleh suatu wilayah,

sesuai dengan kemampuan teknologi yang ada (Binder & Lopez 2000 diacu dalam

Rustiadi et al. 2006). Dalam perspektif lingkungan, daya dukung meliputi dua

21

komponen yaitu kapasitas penyediaan (supportive capacity) dan kapasitas

tampung (assimilative capacity).

Pendekatan perhitungan daya dukung lingkungan/lahan harus dilakukan dari

sisi permintaan (demand) dan sisi penawaran (supply) sumberdaya dan jasa

lingkungan. Langkah perhitungan dalam Pedoman Kementerian Negara

Lingkungan Hidup (2007) diacu dalam Rustiadi et al. (2006) yaitu: daya dukung

lahan ditentukan oleh kebutuhan (demand) dan ketersediaan (supply). Kebutuhan

lahan ditentukan oleh jumlah penduduk dan tingkat konsumsi tiap penduduk.

Ketersediaan lahan ditentukan oleh tingkat produksi dan produktivitas lahan.

Terakhir daya dukung lahan diperoleh dari perbandingan antara ketersediaan

lahan dan kebutuhan lahan.

Ketersediaan Lahan Pertanian Pangan

Lahan sebagai unsur ruang dan modal utama pembangunan merupakan

kebutuhan pokok yang menyangkut hajat hidup penduduk dan wahana bagi

penyelenggaraan kegiatan sosial. Dengan demikian lahan memiliki peranan

strategis bagi pembangunan dan karena itu pula pengelolaannya harus dapat

menjamin terselenggaranya pelaksanaan pembangunan yang berwawasan

lingkungan secara berkesinambungan. Ruang memiliki keterbatasan serta

kesempatan ekonomi yang tidak sama, sehingga memiliki potensi untuk

menimbulkan konflik dalam pemanfaatan antar kegiatan sektor pembangunan dan

antar jenis pengelolaannya di masyarakat.

Menurut Riyadi (2002) salah satu isu penting yang terintegrasi dengan

pengembangan kebijakan ketahanan pangan yaitu penataan ruang wilayah

terutama melalui proses pembangunan wilayah pertanian yang didasarkan atas

competitive forces dengan mengelola hegemonic forces melalui pengembangan

kebijakan yang sejalan dengan sistem nilai pengembangan pangan. Kaitannya

dengan hal tersebut, maka guna menjamin pengembangan wilayah pertanian dan

ketersediaan pangan di suatu daerah diperlukan tata ruang yang jelas

peruntukannya.

Tata ruang adalah wujud susunan pusat-pusat permukiman dan sistem

jaringan prasarana dan sarana yang berfungsi sebagai pendukung kegiatan sosial

ekonomi masyarakat yang secara hierarkis memiliki hubungan fungsional, serta

22

distribusi peruntukan ruang dalam suatu wilayah yang meliputi peruntukan ruang

untuk fungsi lindung dan peruntukan ruang fungsi budidaya (UU 26 tahun 2007).

Dengan demikian kejelasan besaran lahan yang diperuntukan sebagai ruang fungsi

budidaya akan sangat menentukan produksi pangan suatu wilayah.

Penataan ruang merupakan tanggung jawab sepenuhnya pemerintah

kabupaten (UU Nomor 26 tahun 2007). Riyadi (2002) mengatakan bahwa aspek

penting untuk menjamin ketahanan pangan adalah penataan ruang. Penataan ruang

bermanfaat terutama dalam pengelolaan pemanfaatan ruang yang berkaitan

dengan mempertahankan pemanfaatan fungsi lahan irigasi teknis dan kawasan-

kawasan lindung yang pada akhirnya dapat menciptakan tata ruang pertanian yang

efektif sebagai dasar pengembangan wilayah pertanian. Hal ini akan dapat

mengurangi konversi lahan pertanian ke non pertanian.

Penataan ruang adalah upaya aktif manusia untuk mengubah pola dan

struktur pemanfaatan ruang ke arah yang lebih baik secara sengaja. Sesuai dengan

prinsip pembangunan menurut Rustiadi (2004), tujuan dari penataan ruang pada

dasarnya adalah: 1) optimasi pemanfaatan sumberdaya melalui mobilisasi dan

alokasi pemanfaatan sumberdaya (prinsip efisiensi dan produktivitas), 2) alat dan

wujud distribusi sumberdaya sesuai dengan asas pemerataan, keberimbangan dan

keadilan, dan 3) keberlanjutan (sustainability) karena adanya sifat-sifat

irreversibility.

Sehubungan dengan pembangunan ketahanan pangan, Suntoro (2004)

mengatakan bahwa terdapat lima strategi yang dapat dilakukan, antara lain:

1) penataan zona areal pertanian, 2) pembangunan sarana dan prasarana,

3) pembentukan kelembagaan ketahanan pangan, 4) pemberdayaan masyarakat,

dan 5) kemitraan usaha dalam upaya menggalang dan mengoptimalkan berbagai

sumberdaya yang ada di daerah. Ketika menyusun Rencana Tata Ruang Wilayah

(RTRW) baik provinsi maupun kabupaten, hendaknya benar-benar bijaksana

dalam menetapkan zona areal pertanian. Berdasarkan areal yang dialokasikan

itulah produksi dan ketersediaan pangan daerah bisa diprediksi dan dipetakan,

sehingga dapat diketahui apakah pengadaan pangan suatu daerah akan mengalami

surplus atau defisit. Penanggulangan terjadinya konversi lahan pertanian ke non

pertanian dapat dilakukan dengan dikeluarkannya produk hukum guna

23

menetapkan lahan abadi bagi usahatani. Salah satu kendala untuk mencukupi

kebutuhan pangan masyarakat khususnya di daerah terpencil adalah masih

terbatasnya sarana dan prasarana distribusi pangan. Upaya yang perlu dilakukan

agar setiap masyarakat dapat mengakses pangan baik secara fisik maupun

ekonomi, pembangunan infrastruktur jalan dan pengadaan sarana transportasi

secara bertahap berdasarkan skala prioritas, disamping itu pengembangan potensi

pangan lokal sesuai dengan spesifikasi dan budaya setempat serta pembentukan

kelembagaan ketahanan pangan sebagai wadah koordinasi maupun operasional

kegiatan di lapangan. Pengembangan kemitraan usaha antara pemerintah daerah

dengan perguruan tinggi, perusahaan swasta, organisasi kemasyarakatan lainnya

sangat penting dilakukan guna mempercepat pembangunan ketahanan pangan dan

ekonomi daerah.

Arahan tata ruang pertanian nasional telah dibangun oleh Badan Litbang

Pertanian melalui Puslitbangtanak pada skala 1:1.000.000. Penilaian kesesuaian

lahan menggunakan beberapa karakteristik lahan seperti tanah, bahan induk,

fisiografi, bentuk wilayah, iklim dan ketinggian tempat. Lahan yang sesuai untuk

budidaya pertanian dikelompokkan berdasarkan kelompok tanaman yaitu untuk

lahan basah dan lahan kering (tanaman semusim dan tanaman

tahunan/perkebunan). Pengelompokkan lahan tersebut, secara garis besar

ditentukan oleh bentuk wilayah dan kelas kelerengan. Tanaman pangan diarahkan

pada lahan dengan bentuk wilayah datar-bergelombang (lereng <15%) dan

tanaman tahunan/perkebunan pada lahan bergelombang-berbukit (lereng 15-30%)

(Dirjen PLA, 2006).

Ketersediaan lahan pertanian pangan tersebut menurut Rustiadi (2008)

berkaitan sangat erat dengan beberapa hal dalam mewujudkan ketahanan pangan

nasional yaitu: 1) potensi sumberdaya lahan pertanian pangan, 2) produktivitas

lahan, 3) fragmentasi lahan, 4) skala luasan penguasaan lahan, 5) sistem irigasi, 6)

land rent lahan pertanian, 7) konversi, 8) pendapatan petani, 9) kapasitas

sumberdaya manusia pertanian, serta 10) kebijakan di bidang pertanian.

Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan

Upaya membangun kedaulatan dan kemandirian pangan untuk

meningkatkan kesejahteraan seluruh rakyat Indonesia merupakan hal yang sangat

24

penting untuk direalisasikan, sehingga dapat tercapai kemakmuran, kepercayaan

diri dan kemandirian dalam menentukan nasib pertanian dimasa depan, yaitu

terwujudnya kedaulatan, kemandirian dan ketahanan pangan nasional. Untuk itu

perlu diselenggarakan pembangunan pertanian berkelanjutan.

Lahan sebagai faktor strategis dalam mewujudkan ketahanan pangan yang

berkelanjutan. Permasalahan konversi lahan pertanian akan berdampak terhadap

produksi pangan dan semakin sempitnya lahan garapan usahatani sehingga dapat

mengakibatkan melemahnya kondisi ketahanan pangan daerah. Untuk itu perlu

dilakukan pengendalian konversi lahan pertanian pangan melalui perlindungan

lahan pertanian pangan (RUU, 2008).

Bidang lahan pertanian yang ditetapkan untuk dilindungi dan dikembangkan

secara konsisten guna menghasilkan pangan pokok bagi kedaulatan dan ketahanan

pangan merupakan lahan pertanian pangan berkelanjutan. Lahan pertanian yang

ditetapkan sebagai kawasan maupun lahan pertanian pangan berkelanjutan dapat

berupa: 1) sawah beririgasi teknis, 2) sawah beririgasi semi teknis, sederhana, dan

pedesaan, 3) sawah tadah hujan, 4) lahan rawa, dan/atau 5) lahan kering.

Perlindungan lahan pertanian pangan berkelanjutan diselenggarakan dengan

tujuan yaitu: a) melindungi kawasan dan lahan pertanian pangan secara

berkelanjutan, b) menjamin tersedianya lahan pertanian pangan secara

berkelanjutan, c) mewujudkan kemandirian, kedaulatan dan ketahanan pangan,

d) melindungi kepemilikan lahan pertanian pangan milik petani, e) meningkatkan

kemakmuran, kesejahteraan petani dan masyarakat, f) meningkatkan perlindungan

dan pemberdayaan petani, g) meningkatkan penyediaan lapangan kerja bagi

kehidupan yang layak, h) mempertahankan keseimbangan ekologis, dan

i) mempertahankan multifungsi pertanian (RUU, 2008).

Perlindungan lahan pertanian pangan berkelanjutan dilakukan berdasarkan

perencanaan terhadap lahan pertanian pangan yang sudah dan yang potensial atas

dasar kriteria yaitu: 1) kesesuaian lahan, 2) ketersediaan infrastruktur,

3) penggunaan lahan, 4) potensi teknis lahan, dan 5) luasan kesatuan hamparan

lahan. Perencanaan yang terdiri atas perencanaan jangka panjang, jangka

menengah, dan tahunan ini didasarkan pada: a) pertumbuhan penduduk dan

kebutuhan konsumsi pangan penduduk, b) pertumbuhan produktivitas,

25

c) kebutuhan pangan nasional, d) kebutuhan dan ketersediaan lahan pertanian

pangan, e) pengembangan ilmu pengetahuan dan teknologi, dan f) musyawarah

petani (RUU, 2008).

Kebutuhan Lahan Pertanian Pangan

Berdasarkan pengertian ketahanan pangan, maka yang menjadi masalah

adalah bagaimana caranya penyediaan pangan untuk mendukung kegiatan-

kegiatan terkait proses produksi pangan sektor pertanian, dan kegiatan

pendukungnya seperti perluasan areal pertanian, pencegahan alih fungsi lahan dan

peningkatan produktivitas lahan serta indeks pertanaman? Sehingga perlu adanya

usaha maksimal untuk mencukupi kebutuhan pangan penduduk secara mandiri.

Produksi pangan merupakan unsur utama dalam memperkuat ketahanan

pangan dan pembangunan pedesaan. Dalam konteks pertanahan upaya

peningkatan produksi tersebut dapat ditempuh melalui dua hal, yaitu: jaminan

ketersediaan tanah pertanian (land availability) dan peningkatan akses masyarakat

petani terhadap tanah pertanian (land accessibility) (Isa, 2006).

Untuk dapat menjamin ketersediaan pangan nasional, maka pemerintah

telah menargetkan 30 juta hektar lahan abadi untuk pertanian, yang tidak boleh

beralih fungsi, namun dapat berubah kepemilikan. Lahan ini terbagi dalam 15 juta

hektar merupakan sawah beririgasi dan 15 juta hektar merupakan lahan kering

(Syahyuti, 2006).

Lahan pertanian memiliki peran dan fungsi yang strategis bagi masyarakat

Indonesia yang bercorak agraris. Posisi lahan yang demikian tidak saja memiliki

nilai ekonomis, sosial bahkan secara filosofis lahan memiliki nilai religius. Dalam

rangka pembangunan pertanian yang berkelanjutan, lahan merupakan sumberdaya

pokok dalam usaha pertanian, terutama pada kondisi dimana sebagian besar

bidang usaha yang dikembangkan masih tergantung kepada pola pertanian yang

bersifat land based agriculture. Lahan merupakan sumberdaya yang unik dimana

jumlahnya tidak bertambah, namun kebutuhan terhadap lahan selalu meningkat.

Oleh karena itu, perlu adanya pertanian secara berkelanjutan, terutama dalam

perannya mewujudkan ketahanan pangan nasional (RUU, 2008). Berdasarkan data

BPS dalam Dirjen PLA (2006), lahan pertanian dikelompokkan menjadi lahan

pekarangan, tegalan/ladang/huma, sawah, perkebunan, tanaman kayu-kayuan,

26

kolam/tambak, padang rumput, dan lahan sementara tidak diusahakan (alang-

alang dan semak belukar), dengan total luas 62,7 juta hektar.

Ada dua jenis permintaan yang mempengaruhi permintaan lahan, yaitu

(1) direct demand (permintaan langsung), dimana lahan berfungsi sebagai barang

konsumsi (untuk pemukiman) dan secara langsung memberikan utilitas, dan

(2) derived demand (pendorong permintaan). Melalui pendorong permintaan,

peningkatan jumlah penduduk akan meningkatkan permintaan barang dan jasa

sebagai alat pemuas kebutuhan. Untuk memproduksi barang dan jasa tersebut

diperlukan lahan sebagai faktor produksi (Rustiadi et al. 2007).

Sistem keterkaitan konversi lahan dengan berbagai komponen sistem

ketahanan pangan merupakan sistem dengan keterkaitan yang sangat kompleks.

Kebijakan yang terkait dengan pengendalian konversi lahan pada sisi produksi

pangan ditentukan oleh luas lahan produksi dan produktivitas lahan, sedangkan

luas lahan produksi pertanian ditentukan oleh pengembangan atau pemeliharaan

irigasi dan pembukaan, pencetakan lahan baru, yang selanjutnya ditentukan oleh

ketersediaan lahan potensial yang belum dikembangkan dan lahan pertanian lahan

kering serta kebijakan perencanaan zonasi/tata ruang/sistem keagrariaan (Rustiadi,

2008).

Dua faktor secara garis besar yang menentukan perubahan penggunaan

lahan menurut Rustiadi & Wafda (2007), yaitu faktor yang menyangkut

kelembagaan dan non kelembagaan. Faktor-faktor non kelembagaan adalah:

(1) produktivitas lahan, (2) jumlah penduduk, (3) fragmentasi kepemilikan,

(4) aksesibilitas wilayah, (5) tingkat pengkotaan. Faktor-faktor ini dapat berperan

sebagai pendorong sekaligus pengendali dalam perubahan penggunaan lahan.

Berdasarkan hasil penelitian Absari (2007) perubahan luas lahan pertanian

tersedia di Kabupaten Nganjuk Provinsi Jawa Timur pada tahun 2008 dan 2010

dapat diperkirakan dengan menggunakan tren perubahan luas lahan sawah dan

lahan kering selama 10 tahun terakhir, diketahui bahwa ketersediaan lahan sawah

dan lahan kering tahun 2008 adalah 42.230 hektar dan 31.196 hektar. Ketersediaan

luas lahan ini akan menurun pada tahun 2010 menjadi 42.067 hektar dan 30.941

hektar. Selain itu, hasil penelitian Syafruddin (2006) bahwa kebutuhan lahan di

Kabupaten Halmahera Tengah dapat diprediksi dengan memperkirakan kebutuhan

27

pangan penduduk Kabupaten Halmahera Tengah tahun 2020 berdasarkan pola

pangan harapan dengan pendekatan interpolasi linier terhadap mutu dan komposisi

penduduk.

Pengaruh perubahan penggunaan lahan pertanian menurut Dirjen PLA

(2006) meliputi: a) menurunnya produksi pangan yang mengancam ketahanan

pangan, b) hilangnya mata pencaharian pertanian menimbulkan pengangguran

yang akhirnya dapat memicu masalah sosial, dan c) hilangnya investasi

infrastruktur pertanian (jaringan irigasi) yang telah dibangun dengan mahal.

Demikian pentingnya ketersediaan lahan mengharuskan adanya upaya

pencegahan dan pengendalian terhadap kecenderungan alih fungsi lahan terutama

lahan sawah. Penyusutan tanah pertanian, ketimpangan struktur penggunaan

tanah dan penguasaan tanah akan menjadi hambatan serius dalam memperkokoh

ketahanan pangan di masa mendatang (Isa, 2006). Ditambah lagi sektor pertanian

masih menghadapi permasalahan pelik berupa laju pertumbuhan penduduk yang

cukup tinggi sekitar 1,4 – 1,5% pertahun, pasokan air untuk sektor pertanian yang

semakin menurun, kebutuhan air untuk sektor perkotaan dan industri yang

semakin meningkat, dan luas pemilikan lahan perkeluarga semakin menurun,

terutama di Jawa. Di lain pihak, anomali iklim secara langsung dan tidak langsung

dapat mempengaruhi ketersediaan pangan (Manan, 2006).

Tiga alasan utama perlunya pencegahan dan pengendalian terhadap

kecenderungan alih fungsi lahan terutama lahan sawah menurut Sabiham (2008)

yaitu: 1) konversi lahan sawah beririgasi teknis yaitu dipandang sebagai ancaman

terhadap upaya untuk mempertahankan swasembada pangan nasional, 2) segi

sudut lingkungan dan pelestarian sumberdaya alam environment rent, ekosistem

sawah relatif stabil dengan tingkat erosi dan pencucian hara yang kecil, dan

3) sudut pandang struktur sosial budaya masyarakat, alih fungsi lahan sawah akan

mengganggu ketidakseimbangan hubungan sistemik antara petani dan lahannya.