ANALISIS KEBIJAKAN PRAKTIS:

DELAPAN LANGKAH EFEKTIF UNTUK MEMECAHKAN MASALAH,

PENDEKATAN OLEH EUGENE BARDACH

(Langkah ke 1 Rumusan Masalah)

Analisis kebijakan merupakan aktivitas sosial dan politik. Pada dasarnya seorang analis

bertanggung jawab secara moral dan intelektual atas kualitas analisis kebijakan yang dibuatnya.

Hanya, analis kebijakan melampaui teknik pengambilan keputusan biasa. Pertama, karena

subyeknya berkaitan dengan kepentingan sejumlah besar warga negara. Kedua, proses dan hasil

analisis kebijakan selalu melibatkan selalu melibatkan banyak profesional dan para pihak yang

berkepentingan: sehingga umumnya dilakukan secara tim yang melibatkan banyak instansi.

Klien biasanya merupakan organisasi yang secara hirarki superior, para pengamat bisa berasal

dari berbagai sub-group yang mempunyai dukungan politik tertentu serta lawan dari analis yang

dibuat. Itulah kondisi kegiatan analisis kebijakan, dan membuat cukup sulit menentukan kualitas

analisis.

Eugene Bardach, seorang pengajar analis kebijakan sejak 1973 di Goldman School of Public

Policy, University of California, Berkeley membuat sebuah pendekatan yang dia sebut sebagai

“Eightfold Path to More effective problem solving”. Buku yang tidak terlalu tebal ini sangat

berguna memberikan arahan baik untuk analis kebijakan atau siswa dalam usahanya melihat

dunia melalui kacamata seorang praktisioner.

Delapan Langkah

Analisis kebijakan lebih merupakan seni daripada sains. Ia membutuhkan banyak intuisi

disamping juga metode. Sebagian besar pemula lebih merasa nyaman menggunakan banyak

metode untuk pekerjaanya. Berikut delapan langkah yang dibuat oleh Eugene Bardach:

Rumuskan masalah

Kumpulkan sejumlah bukti

Bangun alternatif

Pilih kriteria

bdtb

t.esd

m,.g

o.id

Buat outcome-nya

Konfrontasikan kelebihan dan kekurangannya

Ambil keputusan

Ceritakan

Langkah-langkah tersebut tidak harus dibuat persis berurutan, juga tidak semuanya penting untuk

semua masalah. Tetapi usaha untuk menentukan masalah selalu menjadi langkah awal dan

menceritakan hasil selalu menjadi bagian akhir proses. Kedelapan langkah pendekatan tersebut

lebih merupakan pengingat akan tugas-tugas penting yang harus dilakukan oleh seorang analis.

Proses Pemecahan Masalah

Proses pemecahan masalah- adalah proses trial and error – merupakan proses yang terus

berulang, sehingga biasanya harus mengulang langkah-langkah tersebut, kadang lebih dari

sekali. Semakin kita terlibat dalam proses pemecahan masalah, semakin sering terjadi perubahan

perumusan masalah, juga alternatif yang dibangun, kriteria evaluasi, dan bukti-bukti yang

diperlukan. Dengan pengulangan analis akan lebih percaya diri bahwa dia berada di jalur yang

benar. Proses ini cukup melelahkan tetapi juga berharga – jika kita menyukai tantangan untuk

menelusuri, menemukan dan menciptakan.

Konsep analisis yang digunakan di dunia nyata.

Pada kehidupan nyata, masalah kebijakan selalu muncul dalam wujud banyak data detil: berupa

kepribadian, grup-grup berkepentingan, figur penganggaran, hukum dan interpretasinya,

birokrasi, perilaku warga dan sebagainya. Analis kebijakan harus mampu menggunakan konsep

analisis yang tepat untuk menelaah manifestasinya di dunia nyata.

Kelebihan Metode

Delapan langkah pendekatan ini dimaksudkan untuk memperekonomis dan meningkatkan

proses. Hal ini karena menganalisis kebijakan publik adalah aktivitas kompleks. Sangat mudah

kehilangan arah, menghabiskan banyak waktu, dan menyebabkan demoralisasi. Banyak metode

analisis kebijakan lebih berusaha mengarahkan agar tidak tersesat. Itu hal yang penting, tetapi

metode delapan langkah ini akan membantu analisis secara lebih efisien dengan seminimum

mungkin kebingungan.

bdtb

t.esd

m,.g

o.id

Akhirnya, analisis kebijakan sebagaimana asalnya dari politik, juga akan berakhir di politik.

Kehidupan politik pada dasarnya mempunyai dua sisi: menyalurkan konflik dan membangun

komunitas. Analisis kebijakan melayani kedua sisi tersebut. Ia menyalurkan konflik dengan

membangun berbagai argumen, dengan data dukungnya, mengalahkan lawannya dan akan keluar

sebagai pemenang. Tetapi ia juga membangun komunitas dengan meletakkan dasar yang kuat.

Dasar yang kuat ini ditentukan oleh sejumlah aturan dan konvensi berdasar diskursus rasional.

Lawan argumen dimungkinkan untuk melakukan prosedur analisis untuk menciptakan

ketidaksepakatan, atau mungkin mereka hanya menemukan suatu potensi konflik atas masalah

teknis seperti misalnya seberapa besar keuntungan Kebijakan A dibanding Kebijakan B untuk

memitigasi masalah M.

LANGKAH I : RUMUSKAN MASALAH

Perumusan masalah adalah langkah yang paling penting. Ini akan memberikan kita alasan kuat

untuk mengerjakan semua pekerjaan untuk menyelesaikan proyek dan memberikan arah aktivitas

untuk mengumpulkan bukti-bukti.

Pikirkan Kekurangan dan Kelebihan

Seringkali – tetapi tidak selalu – sangat membantu untuk berfikir dalam kerangka kekurangan

dan kelebihan. Sebagai contoh:

“Terdapat banyak warga tidak mempunyai tempat tinggal di Indonesia.”

“Permintaan air irigasi tumbuh lebih cepat dari kemampuan pemerintah memenuhinya baik

secara finansial dan lingkungan.”

Kerangka kelebihan dan kekurangan tidak akan membantu jika masalah yang dihadapi sudah

terstruktur pilihan pemecahannya – sebagai contoh, “pencemaran air di Sungai Citarum”. Juga

tidak akan membantu jika tantangan kita adalah menemukan solusi apapun untuk menyelesaikan

masalah yang sudah terumuskan secara nyata – sebagai contoh, “mendapatkan pembiayaan untuk

mengantisipasi kesenjangan antara pendapatan dan pengeluaran.”

Buat Rumusan Dapat Dievaluasi

bdtb

t.esd

m,.g

o.id

“Masalah” ada jika manusia berpikir ada sesuatu yang “salah” dalam kehidupan, tetapi harus

dicermati bahwa “salah” adalah sesuatu yang bisa diperdebatkan. Tidak semua orang akan setuju

dengan fakta yang anda kemukakan sebagai masalah, karena setiap orang akan menggunakan

kerangka pikir yang berbeda atas fakta tersebut. Sayangnya belum ada cara yang disepakati

untuk menyelesaikan berbedaan filosofis tersebut.

Sebuah pertanyaan filosofis sekaligus praktis: “Masalah privat apa yang membuatnya bisa

dinyatakan sebagai masalah publik dan legitimasi apa sehingga memungkinkan klaim untuk

pemecahannya menggunakan sumber daya publik?”. Biasanya akan sangat membantu untuk

melihat situasi dalam kerangka “kegagalan pasar”, market failure (Wemer and Vining 2004, bab

5). Secara sederhana, kegagalan pasar terjadi pada barang atau jasa yang mempunyai sifat-sifat

sebagai berikut:

Sangat sulit untuk menetapkan pembayaran dari semua pihak yang mendapatkan

keuntungan darinya, sebagai contoh, terdapat banyak orang yang mendapatkan manfaat

dari ilmu sains dasar.

Sangat sulit menetapkan nilai ekonomis yang tepat dari semua pihak yang diuntungkan

dalam penggunaannya. Seperti para pemilik mobil yang membuang polusinya ke udara

bebas.

Sangat sulit bagi konsumen atau suplaier untuk menetapkan kuantitas sebenarnya

penggunaan barang atau jasa yang dilakukan. Sebagai contoh jasa perbaikan.

Membuat biaya produksi lebih rendah dari rata-rata biaya dalam jumlah permintaan yang

relevan. Misalnya artikel yang didistribusikan lewat internet.

Pada situasi umum, walau tidak selalu, situasi saat tidak terdapat kegagalan pasar dapat

diidentifikasi, masalah privat tidak dapat dikategorikan untuk mendapat intervensi pemerintah.

Selain masalah kegagalan pasar, situasi umum yang menyebabkan masalah privat yang dapat

digaransi menjadi masalah publik adalah:

Kegagalan sistem, seperti hubungan keluarga, yang terjadi secara umum di luar kriteria

pasar.

bdtb

t.esd

m,.g

o.id

Standar hidup yang rendah yang timbul karena justru pasar berfungsi secara baik dan

tidak memberi individu imbalan yang layak karena mereka tidak mempunyai skill dan

keahlian yang dibutuhkan pasar.

Terdapatnya diskriminasi rasa atau minoritas.

Kegagalan pemerintah untuk berfungsi di sektor yang secara tradisional pemerintah

diharapkan mampu bertindak secara efektif (seperti menyediakan sekolah umum).

Isu Retorika

Isu retorika dapat digunakan untuk merumuskan masalah. Tetapi pergunakan secara hati-hati.

Umumnya isu retorika menunjukkan suatu kondisi yang oleh warga dinyatakan tidak disukai

atau buruk, seperti “kekerasan media” atau “global-warming”. Isu retorika sering memuat

kepentingan kelompok atau ideology tertentu. Seperti perbedaan cara pandang “liberal” dan

“konservatif” dalam menyikapi mekanisme pasar. Juga isu-isu menyangkut lingkungan hidup.

Analis kebijakan umumnya menjembatani semua ideologi politik dengan berdasar dengan

standar normatif “memaksimumkan kesejahteraan”. Jadi anda tidak boleh sertamerta mengulangi

isu retorika dalam rumusan masalah, tetapi gunakan sebagai materi dasar untuk perumusan

masalah yang diharapkan akan berguna untuk analisis.

Kuantifikasi Jika Memungkinkan

Perumusan masalah sebaiknya memunculkan fitur kuantitatif. Jangan memunculkan kata-kata

yang sulit diukur, seperti “terlalu besar”? , “terlalu sedikit”?.Seperti dalam kasus perumahan,

“seberapa banyak warga yang tidak mempunyai rumah di Indonesia?”. Atau dalam kasus irigasi

pertanian, berapa hektar meter air yang digunakan sekarang, dan berapa banyak jika

dibandingkan dengan permintaan dalam jangka waktu sekian tahun ke depan? Dengan

menuliskan secara kuantitatif, lebih mudah mengukur tingkat kemampuan pemerintah

membangun fasilitas fisik irigasi, dan bagaimana harapan pertumbuhannya selama sekian waktu

tertentu.

Dalam beberapa kasus tertentu, dimungkinkan untuk membuat perkiraan, jika angka pasti tidak

mudah didapatkan. Perkiraan harus dibuat range-nya dan poin estimasinya. Sebagai contoh,

bdtb

t.esd

m,.g

o.id

“perkiraan terbaik jumlah warga yang tidak memiliki rumah mencapai 250.000 jiwa, nilai

pastinya adalah antara 100.000 sampai 400.000 jiwa.

Lebih baik mengatakan “banyak warga dengan pendapatan di atas Rp. 5.000.000,- tinggal di

apartemen bersubsidi”, daripada “terlalu banyak warga berpenghasilan menengah ke atas yang

mendapatkan keuntungan dari perumahan bersewa rendah.” Nilai 5.000.000 berfungsi sebagai

batas yang akan menjadi tolok ukur pada analisis yang dibangun.

Identifikasi Peluang Laten

Suatu masalah pada dasarnya adalah karena adanya peluang yang diabaikan. “Jika tidak rusak,

jangan perbaiki”, adalah pernyataan yang menjebak, dan sejumlah analis kebijakan, pengambil

kebijakan , dan pelayan public secara tidak sadar menerapkkannya, dengan membatasi dari

pencarian kemungkinan-kemungkinan peluang pemecahan masalah. Lebih parah lagi, sebagian

besar agenda professional kebijakan diarahkan oleh sejumlah komplain, ancaman, kekhawatiran,

dan masalah. Sehingga mereka kehabisan energi untuk berfikir tentang perbaikan atas hal-hal

yang terabaikan. Jika adal peluang laten untuk perbaikan, jangan diabaikan.

Dimana kita dapat melihat peluang untuk perbaikan kebijakan secara kreatif tanpa didahului oleh

complain, dan sebagainya? Sejumlah akademisi dan teoritis memberikan beberapa rumusan

generic seperti di bawah ini:

Beberapa Peluang Generik untuk Menciptakan Perbaikan Sosial

Strategi Operasi

Dengan menyusun ulang, membuat kerangka waktu, prioritas, pemaduan,

pengelompokkan, dan penataan rasional lainnya bisa dimungkinkan untuk menggunakan

sumber daya yang sudah ada untuk mencapai produktivitas yang lebih tinggi dari

sebelumnya.

Pricing berdasar biaya (cost-based pricing)

Perbedaan antara harga dan biaya menunjukkan peluang untuk menguatkan kesejahteraan

sosial dengan mengatur ulang harga agar sesuai dengan kondisi riilnya. Misalnya,

menghapus subsidi untuk periode beban puncak listrik.

bdtb

t.esd

m,.g

o.id

Aspirasi Pribadi Berdasar Produk (By-product of personal aspirations)

Dimungkinkan untuk membuat insentif baru atau menciptakan peluang baru untuk

kelebihan yang diciptakan oleh seorang pribadi yang dapat secara tidak langsung

memberikan keuntungan untuk masyarakat. Sebagai contoh, pemerintah dapat

mengurangi biaya inovasi dengan memberi insentif bagi para penemu atau saintis yang

berkerja di penemuan tersebut.

Saling Melengkapi

Dua atau lebih aktivitas berpeluang untuk digabungkan sehingga satu sama lain bisa lebih

produktif. Sebagai contoh, meningkatkan pembangunan public dapat mengurangi

pengangguran.

Input substitusi

Terdapat banyak peluang substitusi yang lebih hemat secara biaya dalam suatu proses

yang memberikan hasil lebih kurang sama. Sebagai contoh, pemerintah kota dapat

menyewa tenaga sipil bergaji rendah untuk tugas-tugas administrasi dibanding

menggunakan pegawai negara yang bergaji lebih tinggi.

Pengembangan

Sejumlah aktivitas yang berurutan atau operasi dapat diatur untuk mendapatkan

keuntungan berupa proses pengembangan. Sebagai contoh, dinas kesejahteraan dapat

mengases klien untuk mendapatkan peluang pekerjaan daripada hanya memberikan

pelatihan dan menyuruh mereka mencari pekerjaan sndiri.

Pertukaran

Kemungkinan pertukaran dapat meningkatkan nilai sosial. Perumus kebijakan sering kali

mendesain kebijakan agar tercipta stimulus pasar.

Fungsi jamak (multiple function)

Suatu sistem dapat didesain agar satu fitur berpotensi menciptakan dua atau lebih fungsi.

Sebagai contoh, dinas pajak dapat menciptakan situasi sedemikan rupa sehingga dapat

mencegah pengemplang pajak sekaligus menyakinkan warga taat pajak bahwa mereka

tidak dirugikan atas kejujurannya.

bdtb

t.esd

m,.g

o.id

Nontradisional partisipan

Pegawai garis depan pemerintah - demikian juga konsumen, klien atau pihak yang diatur

regulasi – sering mempunyai pengetahuan atas peluang perbaikan program yang dapat

bermanfaat bagi pengambil keputusan di kantor tersebut.

Kapasitas yang kurang dimanfaatkan

Pemerintah seringkali secara sistematis kurang memanfaatkan sumber daya yang mereka

kuasai. Misalnya, fasilitas sekolah yang hanya dimanfaatkan sebagian hari dan sebagian

waktu selama satu tahun. Tetapi patut diperhatikan bahwa memanfaatkan kapasitas

sekolah untuk tujuan lain tanpa mengganggu fungsi asal sekolah bukan sesuatu yang

mudah.

Kondisi yang menciptakan masalah bisa menjadi masalah tersendiri. Tetapi harus ditekankan

bahwa, penyebab harus nyata, jangan diasumsikan. Anda harus mengevaluasi mata rantai

penyebab sampai akibat buruk yang ditimbulkan oleh penyeban tersebut dan harus diyakini

bahwa keterhubungan sebab akibatnya adalah nyata. Bukti-bukti atas masalah tersebut harus

dievaluasi secara hati-hati sebelum kita memutuskan bahwa rumusan masalah kebijakan tersebut

sduah benar.

Ulangi

Perumusan masalah adalah langkah terpenting. Karena sangat sulit meendapatkan secara benar,

jika perlu ulangi langkah-langkahnya secara berulang. Selama itu, pemahaman konseptual dan

empriris akan menguat dalam analisis. Sebagai contoh, pada awalnya anda berpikir bahwa

masalah utamanya adalah “terlalu banyak rumah singgah di kota kita”, tetapi pada akhirnya

disimpulkan bahwa masalah utamanya adalah “buruknya manajemen rumah singgah”.

bdtb

t.esd

m,.g

o.id