Panduan dari Seorang Praktisi terhadap Alokasi Fiskal antar-pemerintahAnwar Shah

Transfer fiskal antar pemerintah mendanai dari sekitar 60 persen kebutuhan atau pengeluaran untuk belanja subnasional di negara berkembang dan negara yang berada dalam tahap transisi ekonomi dan sekitar sepertiga dan sepertiga dari kebutuhan atau pengeluaran belanja pada negara-negara anggota OECD (Organization for Economic Co-operation and Development) (sebanyak 29 persen merupakan negara-negara Nordik atau Eropa Utara, 46% merupakan negara Eropa non-Nordik). Selain membiayai kebutuhan belanja suatu negara, menciptakan transisi fiskal ini juga menciptakan suatu bentuk insentif dan mekanisme akuntabilitas yang mempengaruhi manajemen atau pengaturan fiskal, efisiensi dan ekuitas provisi pelayanan publik dan akuntabilitas pemerintah kepada warga negaranya.1. Meningkatnya Kepentingan Transfer AntarpemerintahKepentingan internasional dalam mengembangkan intergovernmental fiscal transfer yang efisien dan adil telah berkembang dalam beberapa tahun terakhir untuk beberapa alasan. Pertama, banyak negara yang mengalami kondisi ekonomi buruk atau tidak pasti, berada di bawah tekanan besar untuk meningkatkan performance fiskal secara keseluruhan dari sektor publiknya, termasuk pemerintah daerah. Kedua, seperti disebutkan di atas, desentralisasi telah menjadi tren internasional yang luas. Ketika pemerintah pusat membagi perannya dengan pemerintah daerah, para pemimpin internasional perlu memastikan bahwa sumber daya yang memadai ditempatkan di masyarakat setempat yang terdesentralisasi. Ketiga, kesenjangan telah meningkat secara dramatis di banyak negara, baik negara industri dan berkembang, dalam beberapa tahun terakhir. Negara-negara dengan pertumbuhan yang mengesankan pun belum dapat mengatasi peningkatan kemiskinan. Bahkan kemiskinan umumnya meningkat di negara-negara di mana pertumbuhannya lemah. Masing-masing faktor, telah menimbulkan dorongan untuk meningkatkan desain dan memaksimalkan potensi manfaat dari transfer antarpemerintah.1. Meningkatkan Kinerja Fiskal Pemerintah Daerah.Umumnya kesulitan ekonomi dan fiskal telah memaksa pemerintah pusat di negara berkembang untuk meningkatkan pengelolaan sumber daya publik, dan ini menjadi tantangan bagi negara berkembang Dalam banyak kasus, kinerja pelayanan di tingkat daerah cenderung disubsidi melalui transfer dari pemerintah pusat yang tidak transparan dalam pengalokasian dan terfragmentasi dalam beberapa program yang diatur secara kompleks dan terkadang aturan yang saling bertentangan. Pembiayaan pinjaman kadang-kadang tersedia untuk peningkatan pengeluaran, tetapi tidak umum di sebagian besar negara berkembang.Utamanya di tingkat daerah, ketergantungan besar pada hibah dan pinjaman bersubsidi berkembang dari tahun 1960-an hingga 1980-an, ketika dana dari pendonor internasional untuk pembangunan infrastruktur dan penyediaan layanan berlimpah dan pemerintah dibanyak negara berkembang kurang terdapat tekanan intern atau eksternal untuk akuntabilitas dan kinerja fiskal yang baik. Selama periode ini, banyak donor dan pemerintah percaya subsidi akan meningkatkan ekuitas dalam penyediaan layanan dan membantu mengurangi kemiskinan.Seiring waktu, pengaturan fiskal antarpemerintah mulai dilaksanakan dengan sejumlah alasan. Pertama, subsidi pemerintah daerah, jika salah sasaran, maka akan menempatkan beban fiskal yang berat pada pemerintah pusat. Kedua, subsidi yang berlebihan dapat merusak insentif bagi pemerintah daerah untuk memulihkan pengeluaran, juga berpotensi menghasilkan konsumsi berlebihan. Akhirnya, ada peningkatan bukti bahwa efek pengentasan kemiskinan dengan subsidi sungguh berlebihan, bahkan, subsidi yang sering dilakukan menguntungkan warga berpenghasilan tinggi. Realitas ini menyebabkan banyak negara telah melakukan reformasi besar-besaran pada mekanisme fiskal antarpemerintah.

Anwar Shah meninjau prinsip-prinsip serta praktek-praktek dari transfer fiskal antar pemerintah dengan suatu pandangan untuk menggambarkan beberapa contoh dari relevansi terhadap para praktisi dan pembentuk kebijakan di negara berkembang dan negara yang sedang mengalami transisi ekonomi. Penjelasan tersebut menjelaskan suatu klasifikasi dari alokasi dana yang diberikan, dampak yang mungkin timbul dalam perilaku fiskal pada tingkat lokal dan akuntabilitas dari penerima anggaran kepada pemerintah yang telah mengalokasikan anggaran tersebut dan juga terhadap warga negara.

Instrumen dari Alokasi Antar-PemerintahAloaksi antar-pemerintah atau grants dapat diklasifikasikan secara luas kedalam dua kategori: tujuan umum (general-purpose) yang bersifat unconditional atau tidak berdasarkan kondisi tertentu serta tujuan khusus (specific-purpose) yaitu alokasi anggaran yang bersifat kondisional atau berdasarkan kondisi tertentu.

Alokasi Tujuan Umum (General-Purpose)

Alokasi tujuan umum dimaksudkan sebagai dukungan anggaran umum tanpa adanya ketentuan tertentu yang harus dipenuhi. Bentuk alokasi ini biasanya dimandatkan oleh hukum, tetapi dapat pula merupakan suatu ad hoc atau bersifat terpisah atau tidak terikat kondisi atau ketentuan lain. Alokasi dalam bentuk ini dimaksudkan untuk mempertahankan otonomi lokal dan meningkatkan ekuitas interyurisdiksional. Oleh karena itulah mengapa pasal 9 dari European Charter of Local Self-Government atau Piagam Eropa tentang Pemerintahan Otonomi menyebutkan bahwa sejauh mana memungkinkan, alokasi anggaran kepada otoritas lokal sebaiknya tidak dimaksudkan untuk membiayai proyek tertentu. Persiapan untuk menyediakan alokasi tersebut sebaiknya tidak mengubah prinsip dasar kebebasan dari otoritas lokal untuk menjalankan kebijakan tanpa pengaruh atau tekanan dari pihak manapun dalam ruang lingkup yuridiksi mereka masing-masing (Barati dan Szalai 2000, hlm.21).Alokasi tujuan umum merupakan suatu block grants dimana alokasi tersebut digunakan untuk menyediakan dukungan luas dalam suatu lingkup umum dalam alokasi belanja suatu anggaran (misalnya bidang pendidikan) sementara masih memungkinan penerima alokasi tersebut untuk mengalokasikan dana anggaran untuk penggunaan tertentu yang lebih spesifik. Block grants sendiri merupakan konsep yang tidak dapat dijelaskan secara jelas. Konsep tersebut terletak pada daerah abu-abu antara alokasi dalam bentuk general-purpose dan specific-purpose ketika alokasi dalam bentuk block-grants menyediakan dukungan pendanaan tanpa menyebutkan batasan-batasan secara luas tetapi dalam area yang spesifik dalam pengeluaran subnasional (subnational expenditures).Transfer tujuan umum secara sederhana meningkatkan sumber daya si penerima. Merka hanya memiliki suatu dampak pada pendapatan, sebagaimana digambarkan oleh grafik 1.2 dengan perpindahan dari garis anggaran penerima (AB) kearah atas dan kekanan dengan jumlah anggaran (AC = BD), membentuk garis anggaran baru CD. Karena anggaran dapat digunakan dalam bentuk kombinasi apa saja dari barang ataupun jasa publik atau digunakan untuk menyediakan keringanan pajak untuk masyarakat, bantuan nonmatching umum tidak mempengaruhi harga relatif (atau efek substitusi).

Transfer Tujuan Khusus (Specific-Purpose Transfers)Transfer tujuan khusus atau kondisional dimaksudkan untuk menyediakan insentif untuk pemerintah untuk menjalankan program atau aktifitas tertentu. Anggaran ini dapat diberikan secara berkala atau sesuai mandat yang diberikan atau dapat digunakan sewaktu-waktu atau ad hoc.Transfer kondisional secara tipikal menentukan jenis pengeluaran yang akan dibiayai (berkaitan dengan kondisi berdasarkan input). Hal ini dapat berupa pembelanjan modal, pengeluaran operasional atau keduanya. Transfer kondisional dapat pula mengharuskan peroleh dari hasil tertentu dalam pemberian layanan (secara kondisional berkaitan dengan output atau hasil). Ketentuan kondisional berdasarkan seringkali menjadi gangguan dan tidak produktif diamana ketentuan kondisional berdasarkan output dapat berlaku sesuai tujuan pemberi anggaran namun tetap mempertahankan otonomi lokal.

Rancangan fiscal transfers merupakan suatu hal penting untuk memastikan efisiensi dan ekuitas dari penyediaan layanan publik dan kesehatan fiskal dari pemerintahan subnasional (untuk memperoleh penjelasan komprehensif dari rasionalitas ekonomi dari alokasi fiskal antarpemerintah,. Faktor-faktor yang dapat membantu dalam merancang alokasi ini:1. Kejelasan dalam tujuan pemberian alokasi anggaran. Tujuan pemberian anggaran sebaiknya jelas dan tepat sasaran sesuai yang disebutkan dalam rancangan pemberian alokasi anggaran.2. Otonomi. Pemerintahan subnasional sebaiknya telah memiliki kemerdekaan penuh dan fleksibilitas dalam menentukan prioritas. Mereka seharusnya tidak dibatasi oleh stuktur kategorisasi dari program tertentu dan ketidakjelasan yang berhubungan dengan proses pembentukan kebijakan di pusat. Tax-based sharing memperbolehkan pemerintah subnasional untuk memberlakukan tingkat pajak mereka sendiri dalam basis terpusat, formula-based revenue sharing, atau block-grants bersifat konsisten dengan tujuan ini.3. Kecukupan pendapatan. Pemerintah subnasional sebaiknya memiliki pendapatan yang cukup untuk melunasi kewajiban sesuai dengan rencana anggaran.4. Kemampuan cepat tanggap (responsiveness). Program alokasi anggaran sebaiknya bersifat cukup fleksibel untuk mengakomodasi perubahan yang tak terduga dalam situasi finansial dari penerimanya.5. Ekuitas (keadilan). Dana yang dialokasikan sebaiknya secara langsung berbeda dengan faktor kebutuhan fiskal dan berlawanan dengan kapasitas pajak dari tiap yuridiksi.6. Kepastian (predictability). Mekanisme alokasi sebaiknya memberikan kepastian dalam saham atau andil yang dimiliki oleh pemerintah subnasional dengan menerbitkan rencana lima tahunan dari pendanaan yang tersedia. Rumusan alokasi anggaran sebaiknya mencakup batas terendah dan tertunggi dalam tiap fluktuasi tahunan. Tiap perubahan besar yang mungkin saja terjadi dalam rumusan tersebut sebaiknya didukung oleh persiapan untuk mencegah tiap resiko yang mungkin timbul.7. Transparansi. Seluruh rumusan dan alokasi sebaiknya disebarluaskan secara luas untuk mencapai konsensus bersama seluas-luasnya dalam hal tujuan dan operasi dari program tersebut.8. Efisiensi. Rancangan alokasi anggaran sebaiknya bersifat netral dengan perhatian pada pilihan pemerintah subnasional mengenai alokasi sumber daya dalam beberapa sektor atau tipe atau akifitas berbeda.

Beberapa kriteria tersebut diatas mungkin berbenturan dengan kriteria lainnya. Oleh karena itu pihak pemberi anggaran dapat menentukan prioritas dan berbagai faktor lainnya dalam menentukan alternatif rancangan (Shah 1994b; Canada 2006).Untuk meningkatkan akuntabilitas pemerintahan terhadap konstituennya, cenderung diusulkan untuk menyesuaikan mode pendapatan (kemampuan untuk meningkatkan pendapatan dari sumber daya yang dimiliki) sedekat mungkin dengan kebutuhan belanja dalam setiap tingkat pemerintahan. Bagaimanapun juga, pemerintahan dengan tingkat lebih tinggi harus mengalokasikan akses yang lebih besar terhadap pendapatan daripada kebutuhan untuk memenuhi kewajiban pelayanan langsung yang mereka miliki sehingga mereka dapat menggunakan wewenang belanja melalui alokasi fiskal untuk memenuhi tujuan efisiensi dan ekuitas nasional dan regional.

Menjembatani Selisih Fiskal VertikalKonsep selisih fiskal vertikal (vertical fiscal gap) dan ketimpangan fiskal vertikal (vertical fiscal imbalance) telah banyak disalahgunakan dalam beberapa literatur yang membahas mengenai desentralisasi fiskal. Suatu selisih fiskal vertikal diartikan sebagai penurunan tingkat pendapatan yang diakibatkan oleh ketidaksesuaian antara mode pendapatan dan kebutuhan pengeluaran, biasanya terjadi pada pemerintahan yang memiliki tata kelola kurang baik. Suatu pemerintahan nasional biasanya memiliki pendapatan lebih besar daripada dana yang harus disediakan untuk membiayai kewajiban pengeluaran langsung dan tidak langsung pemerintahan tersebut. Pemerintah lokal dan regional biasanya memiliki pendapatan yang lebih sedikit daripada kewajiban pengeluaran yang pemerintah tersebut miliki.