1

BAB II

TINJAUAN PUSTAKA

2.1 Administrasi Publik

1.1.1 Konsep Administrasi Publik

Undang-Undang Dasar 1945 atau yang lebih dikenal dengan konstitusi

negara Republik Indonesia “administrasi publik” tidak digunakan. Di

Amerika Serikat, negara yang telah maju dan diklaim sebagai negara asal

disiplin administrasi publik, istilah tersebut juga tidak ditemukan di dalam

konstitusinya. Hal tersebut bukan berarti bahwa administrasi tidak penting.

Akan tetapi, karena administrasi publik merupakan suatu perwujudan dari

keseluruhan kegiatan pelaksanaan dari apa yang telah ditentukan dalam

konstitusi tersebut.

Suatu konstitusi, sebagaimana dikenal selama ini, berkenaan dengan

keputusan setrategis tentang apa yang harus diselenggarakan atau yang

diberikan kepada masyarakat. Sedangkan administrasi publik merupakan

implementasi dari apa yang telah diputuskan. Konstitusi memuat pernyataan

tentang tujuan. Sementara administrasi publik tentang cara untuk

merealisasiakan tujuan tersebut. Harus diakui, banyak cendekiawan kurang

mengenal terminologi, makna dan kegunaan administrasi publik. Istilah

2

administrasi publik malah sering dipahami sebagai kegiatan ketik-mengetik,

katatausahaan, dan urusan perkantoran pemerintah.

Menurut Indradi (2006:2), kata “administrasi” yang dikenal saat ini di

Indonesia berasal dari kata (Latin : ad = pada, ministrate= melayani).

Dengan demikian, apabila ditinjau dari asal kata administrasi berarti

memberikan pelayanan kepada. Kata “administrasi” juga berasal dari kata

“administration” (to administer). Kata to administer dapat berarti to

manage (mengelola), dan to direct (menggerakkan). Ini berarti administrasi

merupakan kegiatan mengelola atau menggerakkan.

A. Dunsire yang dikutip oleh Donovan dan Jackson (1991:9)

menyatakan bahwa administrasi merupakan :

“arahan, pemerintahan, kegiatan implementasi, kegiatan

pengarahan, penciptaan prinsip-prinsip implementasi kebijakan,

kegiatan melakukan analisis, menyeimbangkan dan

mempresentasikan keputusan, pertimbangan-pertimbangan

kebijakan, sebagai pekerjaan individual dan kelompok dalam

menghasilkan barang dan jasa publik, dan sebagai arena bidang

kerja akademik dan teoritik.”

Istilah administrasi publik juga seringkali diganti oleh para ahli ilmu

politik dengan “birokrasi”. Dikatakan demikian karena istilah tersebut lebih

mudah untuk dipahami dan diamati secara nyata oleh masyarakat

kebanyakan dibandingkan dengan istilah administrasi itu sendiri. Istilah

administrasi publik menunjukkan bagaimana pemerintah berperan sebagai

agen tunggal yang berkuasa atau sebagai regulator yang aktif dan selalu

berinisiatif dalam mengatur atau mengambil langkah dan prakarsa yang

3

menurut mereka dianggap penting atau baik untuk masyarakat karena

masyarakat dianggap sebagai pihak yang pasif, kurang mampu, dan harus

tunduk dan menerima apa saja yang diatur oleh pemerintah.

Pendapat lain terkait administrasi publik ialah menurut Nicholas Henry

dalam Yeremias T. Keban (2008) yang menyatakan bahwa :

“administrasi publik merupakan suatu kombinasi yang kompleks

antara teori dan praktek dengan tujuan mempromosikan

pemahaman tentang peran pemerintah dalam hubungannya dengan

masyarakat yang diperintah, juga mendorong kebijakan publik agar

lebih responsif terhadap kebutuhan sosial.”

Dari pendapat beberapa ahli di atas, dapat dikatakan bahwa terdapat

beberapa makna penting berkaitan dengan hakekat dari ilmu administrasi

publik bahwa bidang tersebut lebih berkaitan dengan eksekutif daripada

yudikatif dan legislatif, berkenaan dengan formulasi dan implementasi

kebijakan publik, berkaitan dengan permasalahan hidup masyarakat dan

usaha kerjasama untuk mengemban tugas-tugas pemerintah dan diarahkan

untuk menghasilkan publik goods dan services sertamemiliki dimensi

teoritis dan praktis.

1.1.2 Paradigma Administrasi Publik

Paradigma merupakan cara corak berpikir seseorang atau sekelompok

orang. Ilmu pengetahuan itu memang sangat terbatas kawasan

kompetensinya. Keterbatasan pertama adalah bahwa yang disebut kebenaran

ilmiah itu malahan bersifat abstrak. Tetapi mutlak sangat perlu dalam

4

kehidupan ini. Itulah sebabnya dalam revolusi ilmu pengetahuan tersebut,

muncul peran paradigma ilmu pengetahuan. (Syafiie, 2006 : 26)

Thomas S. Kuhn dalam Syafiie (2006 : 26) mengatakan bahwa

paradigma merupakan cara suatu pandang, nilai-nilai metode-metode,

prinsip dasar atau cara meemcahkan suatu masalah, yang dianut suatu

masyarakat ilmiah pada suatu masa tertentu. Nicholas Henry dalam

Yeremias T. Keban (2008 : 31) mengungkapkan bahwa telah terjadi lima

paradigma dalam administrasi negara seperti di uraikan berikut ini.

“Paradigma 1 ( 1900-1926) dikenal sebagai paradigma Dikotomi

Politik dan Administrasi dengan tokoh yang terkenal dari

paradigma tersebut ialah Frank J. Goodnow dan Leonard D. White.

Goodnow dalam tulisannya yang berjudul “Politics and

Administration” pada tahun 1900 mengungkapkan bahwa politik

harus memusatkan perhatiannya kepada kebijakan atau ekspresi

dari kehendak rakyat. Sedangkan administrasi memberi

perhatiannya pada pelaksanaan atau implementasi dari kebijakan

atau kehendak tersebut.

Paradigma 2 (1927-1937) disebut sebagai paradigma Prinsip-

prinsip Administrasi dengan tokoh-tokoh yang terkenal dari

paradigma ini ialah Willoughby, Gullick & Urwick yang sangat

dipengaruhi oleh tokoh-tokoh manajemen klasik seperti Fayol dan

Taylor. Mereka memperkenalkan prinsip-prinsip administrasi

sebagai fokus dari administrasi publik. Prinsip-prinsip tersbut

dituangkan dalam apa yang disebut sebagai POSDCORB

(Planning, Organizaing, Staffing, Directing, Coordinating,

Reporting dan Budgeting) yang menurut mereka dapat diterapkna

dimana saja, atau bersifat universal. Sedang lokus dari administrasi

publik tidak pernah diungkapkan secara jelas karena mereka

beranggapan bahwa prinsip-prinsip tersebut dapat berlaku dimana

saja termasuk di organisasi pemerintah. Dengan demikian, dalam

paradigma ini, fokus lebih ditekankan daripada lokusnya.

Paradigma 3 (1950-1970) adalah paradigma Administrasi Negara

sebagai Ilmu Politik. Morstein-Marx seorang editor buku

“Elements of public Administration” di tahun 1946

mempertanyakan pemisahan politik dan administrasi sebagai suatu

yang tidak mungkin atau tidak realitas, sementara Herbert Simon

5

mengarahkan kritikannya terhadap ketidakkonsistenan prinsip

administrasi, dan menilai bahwa prinsip-prinsip tersebut tidak

berlaku universal. Dalam konteks ini, administrasi negara

bukannya value free atau dapat berlaku dimana saja, tapi justru

selalu dipengaruhi nilai-nilai tertentu. Disini terjadi pertentangan

antar anggapan mengenai value-free administration disatu pihak

dengan anggapan akan value-laden politics dilain pihak.

Dalam praktek ternyata anggapan kedua yang berlaku, karena itu

John Gaus secara tegas mengatakan bahwa teori administrasi

publik sebenarnya juga teori politik. Akibatnya muncul paradigma

baru yang menganggap administrasi publik sebagai ilmu politik

dimana lokusnya adalah birokrasi pemerintahan, sedang fokusnya

menjadi kabur karena prinsip-prinsip administrasi publik

mengandung banyak kelemahan. Sayangnya, mereka yang

mengajukan kritikan terhadap prinsip-prinsip administrasi tidak

memberi jalan keluar tentang fokus yang dapat digunakan dalam

administrasi publik. Perlu diketahui bahwa pada masa tersebut

administrasi publik mengalami krisis identitas karena ilmu politik

dianggap disiplin yang sangat dominan dalam dunia administrasi

publik.

Paradigma 4 (1956-1970) adalah Administrasi Publik sebagai Ilmu

Administrasi. Dalam paradigma ini prinsip-prinsip manajemen

yang pernah populer sebelumnya, dikembangkan secara ilmiah dan

mendalam. Perilaku organisasi, analisis manajemen, penerapan

teknologi modern seperti metode kuantitatif, analisis sistem, riset

operasi dan lain sebagainya merupakan fokus dari paradigma ini.

Dua arah perkembangan terjadi dalam paradigma ini, yaitu yang

berorientasi kepada perkembangan ilmu administrasi murni yang

didukung oleh psikologi sosial dan yang berorientasi pada

kebijakan. Semua fokus yang dikembangkan di sini diasumsikan

dapat diterapkan tidak hanya dalam dunia bisnis tetapi juga dalam

dunia administrasi publik. Karena itu, lokusnya menjadi tidak jelas.

Paradigma 5 (1970 – sekarang) merupakan paradigma terakhir

yang disebut sebagai Administrasi Publik sebagai Administrasi

Publik. Paradigma tersebut telah memiliki fokus dan lokus yang

jelas. Fokus dalam paradigma ini adalah teori organisasi, teori

manajemen, dan kebijakan publik. Sedangkan lokusnya adalah

masalah-masalah dan kepentingan-kepentingan publik.”

6

2.2 Kebijakan Publik

2.2.1 Konsep Kebijakan

Sebelum membahas lebih jauh mengenai konsep kebijakan publik yang

akan dipakai dalam penelitian ini, perlu dibedakan istilah kebijakan dan

kebijaksanaan. Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia, kebijakan diartikan

sebagai:

“rangkaian konsep dan asas yang menjadi garis besar dan dasar

rencana dalam pelaksanaan suatu pekerjaan, kepemimpinan, dan

cara bertindak (tentang pemerintahan, organisasi, dan sebagainya);

pernyataan cita-cita, tujuan, prinsip dan garis pedoman untuk

manajemen dalam usaha mencapai sasaran. Sedangkan

kebijaksanaan berkenaan dengan suatu keputusan yang

memperbolehkan sesuatu yang sebenarnya dilarang, atau

sebaliknya berdasarkan alasan-alasan tertentu seperti pertimbangan

kemanusiaan, keadaan gawat dan sebagainnya.”

Carl J Federick sebagaimana dikutip Agustino (2008: 7) mendefinisikan

kebijakan sebagai:

“serangkaian tindakan/kegiatan yang diusulkan seseorang,

kelompok atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu di

mana terdapat hambatan-hambatan (kesulitan-kesulitan) dan

kesempatan-kesempatan terhadap pelaksanaan usulan

kebijaksanaan tersebut dalam rangka mencapai tujuan tertentu.

Pendapat ini juga menunjukan bahwa ide kebijakan melibatkan

perilaku yang memiliki maksud dan tujuan merupakan bagian yang

penting dari definisi kebijakan, karena bagaimanapun kebijakan

harus menunjukan apa yang sesungguhnya dikerjakan daripada apa

yang diusulkan dalam beberapa kegiatan pada suatu masalah.”

Menurut Winarno (2007:15), istilah kebijakan (policy term) mungkin

digunakan secara luas seperti pada kebijakan luar negeri Indonesia,

kebijakan ekonomi Jepang, dan atau mungkin juga dipakai untuk menjadi

sesuatu yang lebih khusus, seperti misalnya jika kita mengatakan kebijakan

7

pemerintah tentang debirokartisasi dan deregulasi. Istilah kebijakan ini

penggunaanya sering dipertukarkan dengan istilah lain seperti tujuan (goals)

program, keputusan, undang-undang, ketentuan-ketentuan, standar, proposal

dan grand design (Suharno ,2009 : 11).

James E Anderson sebagaimana dikutip Islamy (2009: 17)

mengungkapkan bahwa kebijakan adalah “a purposivecourse of action

followed by an actor or set of actors in dealing with a problem or matter of

concern” (Serangkaian tindakan yang mempunyaitujuan tertentu yang

diikuti dan dilaksanakan oleh seorang pelaku atausekelompok pelaku guna

memecahkan suatu masalah tertentu).kebijakan harus dibedakan dengan

kebijaksanaan. Policy diterjemahkan dengan kebijakan yang berbeda artinya

dengan wisdom yang artinya kebijaksanaan. Pengertian kebijaksanaan

memerlukan pertimbangan pertimbangan lebih jauh lagi, sedangkan

kebijakan mencakup aturan-aturan yang ada di dalamnya.

Konsep kebijakan yang ditawarkan oleh Anderson ini menurut Budi

Winarno (2007: 18) dianggap lebih tepat karena memusatkan perhatian pada

apa yang sebenarnya dilakukan dan bukan pada apa yang diusulkan atau

dimaksudkan. Selain itu konsep ini juga membedakan secara tegas antara

kebijakan (policy) dengan keputusan (decision) yang mengandung arti

pemilihan di antara berbagai alternatif yang ada.

Berdasarkan pendapat berbagai ahli terkait pengertian kebijakan

tersebut di atas, maka dapat disimpulkan bahwa kebijakan merupakan

tindakan-tindakan atau kegiatan yang telah direncanakan untuk dilakukan

8

atau tidak dilakukan oleh seseorang, suatu kelompok, atau pemerintah suatu

negara yang di dalamnya terdapat unsur keputusan berupa upaya pemilihan

di antara berbagai alternatif keputusan yang ada untuk mencapai tujuan

tertentu.

2.2.2 Pengertian Kebijakan Publik

Berbicara mengenai kebijakan publik, lingkup dari kebijakan publik

sangatlah luas karena kebijakan publik itu sendiri mencakup berbagai

bidang dan sektor seperti ekonomi, politik, sosial, budaya, hukum, dan lain

sebagainya. Di samping itu, dilihat dari hirarkinya, kebijakan publik dapat

bersifat nasional, regional maupun lokal seperti Undang-Undang, Peraturan

Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan Menteri, Peraturan Pemerintah

Daerah/Provinsi, Keputusan Gubernur, Peraturan Daerah Kabupaten/Kota,

dan Keputusan Bupati/Walikota.

Pengertian terkait kebijakan publik sangat banyak, bergantung dari

sudut mana kita mengartikannya. Pressman dan Widavsky sebagaimana

dikutip dalamWinarno (2002: 17) mendefinisikan kebijakan publik sebagai

hipotesis yang mengandung kondisi-kondisi awal dan akibat-akibat yang

bias diramalkan. Kebijakan publik itu harus dibedakan dengan bentuk-

bentuk kebijakan yang lain misalnya kebijakan swasta. Hal ini dipengaruhi

oleh keterlibatan faktor-faktor bukan pemerintah.

Pendapat lain terkait kebijakan publik ialah menurut James E. Anderson

dikutip dalam Widodo (2011:11), yakni :

“serangkaian kegiatan yang mempunyai maksud/tujuan tertentu

yang diikuti dan dilaksanakan oleh seorang aktor atau sekelompok

9

aktor yang berhubungan dengan suatu permasalahan atau suatu hal

yang diperhatikan. Berdasarkan pengertian kebijakan tersebut,

dapat dipahami bahwa tujuan utama suatu kebijakan adalah guna

memecahkan permasalahan di masyarakat yang perlu untuk

diperhatikan.”

Dari beberapa pendapat ahli tersebut di atas terkait kebijakan publik,

dapat disimpulkan bahwa kebijakan publik adalah serangkaian tindakan

yang dilakukan atau tidak dilakukan oleh pemerintah yang berorientasi pada

tujuan tertentu guna memecahkan masalah-masalah publik atau demi

kepentingan publik. Kebijakan untuk melakukan sesuatu biasanya tertuang

dalam ketentuan-ketentuan atau peraturan perundang-undangan yang dibuat

pemerintah sehingga memiliki sifat yang mengikat dan memaksa.

2.2.3 Tahapan Kebijakan Publik

Proses pembuatan suatu kebijakan publik merupakan proses yang

kompleks karena melibatkan banyak proses yang harus dikaji. Sehingga,

banyak ahli politik yang membagi proses-proses penyusunan kebijakan

publik itu sendiri ke dalam beberapa tahapan dengan tujuan untuk

memudahkan kita dalam mengkaji sebuah kebijakan publik meskipun

pembagian tahapan tersebut urutannya berbeda. Sebelum sampai pada

tahapan mengevaluasi implementasi kebijakan, terlebih dahulu seorang

analis kebijakan publik harus mengetahui proses kebijakan publik atau

sering disebut juga sebagai siklus kebijakan publik. Seperti tahapan

kebijakan publik menurut William Dunn sebagaimana dikutip Winarno

(2007 : 32) adalah sebagai berikut :

10

a) Tahapan Penyusunan Agenda

Dalam hal ini, pejabat publik menempatkan permasalahan yang

dianggap menjadi prioritas di antara permasalahan publik yang ada

dalam agenda kebijakan publik. Permasalahan yang dianggap menjadi

prioritas tersebut kemudian masuk ke dalam agenda kebijakan perumus

kebijakan.

b) Tahap Formulasi Kebijakan

Masalah yang telah masuk ke agenda kebijakan kemudian dibahas

oleh para pembuat kebijakan. Masalah-masalah tadi didefinisikan untuk

kemudian dicari pemecahan masalah terbaik. Pemecahan masalah

tersebut berasal dari berbagai alternatif atau pilihan kebijakan (policy

alternatives/policy options) yang ada. Dalam perumusan kebijakan

masing-masing alternatif bersaing untuk dapat dipilih sebagai kebijakan

yang diambil untuk memecahkan masalah. Dalam tahap ini masing-

masing actor akan bersaing dan berusaha untuk mengusulkan

pemecahan masalah terbaik.

c) Tahap Adopsi Kebijakan

Tahapan ini merupakan tahap di mana memilih dari sekian banyak

alternatif kebijakan yang ditawarkan. Dari sekian banyak alternatif

kebijakan yang ditawarkan oleh para perumus kebijakan, pada

akhirnya salah satu dari alternatif kebijakan tersebut diadopsi dengan

dukungan dari mayoritas legislatif, konsensus antara direktur lembaga

atau putusan peradilan.

d) Tahap Implementasai Kebijakan

Merupakan sebuah proses untuk mentransformasikan keputusan ke

dalam tindakan. Suatu program kebijakan tidak akan berguna apabila

program tersebut tidak diimplementasikan. Artinya bahwa kebijakan

yang telah dirumuskan tersebut harus dilaksanakan oleh badan-badan

administrasi maupun pemerintah ditingkat bawah. Dalam hal ini,

kebijakan yang telah diambil tersebut harus dilaksanakan oleh

lembaga administrasi publik melalui sumberdaya finansial dan

manusia yang ada. Oleh karena itu, dalam implementasi kebijakan

banyak persaingan dari kelompok-kelompok tertentu agar

kepentingannya dapat terakomodasi dari kebijakan yang akan

diimplementasikan.

Perumusan dan implementasi kebijakan sering berjalan linier sebab

selama proses implementasi berlangsung tidak menutup kemungkinan

sering terjadi perubahan keadaan yang gagal diantisipasi oleh

pengambil keputusan. Suatu kebijakan akan dikatakan berhasil apabila

proses implementasi kebijakan tersebut dapat mentransformasikan

tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan sebelumnya ke dalam hasil

atau kinerja kebijakan.

e) Tahap Evaluasi Kebijakan

Dalam tahap ini kebijakan yang telah dijalankan akan dinilai atau

dievaluasi, untuk melihat sejauh mana kebijakan yang dibuat untuk

mencapai tujuan yang direncanakan yaitu memecahkan masalah yang

11

dihadapi masyarakat. Oleh karena itu ditentukan ukuran-ukuran atau

kriteria-kriteria yang menjadi dasar untuk menilai apakah kebijakan

publik yang telah dilaksanakan sudah mencapai dampak atau tujuan

yang diinginkan atau belum. Tahap ini juga digunakan sebagai

masukan agar kebijakan yang telah dijalankan kekurangan atau

kelemahan yang ada dapat diperbaiki.

Dalam proses evaluasi ini dapat dilakukan baik secara vertikal

maupun horizontal. Ketika dilakukan secara vertikal maka dilakukan

oleh pimpinan eksekutif. Sedangkan ketika dilakukan secara

horizontal maka dilakukan oleh lembaga-lembaga pengawas publik.

Pengawasan implementasi kebijakan publik juga dapat dilakukan

secara internal dan eksternal. Apabila dilakukan secara internal maka

dilakukan oleh lembaga implementasi kebijakan itu sendiri sedangkan

apabila dilakukan secara eksternal maka dapat dilakukan oleh

parlemen, pers (media massa), para akademisi dan tokoh masyarakat,

serta masyarakat itu sendiri terutama yang menjadi sasaran kebijakan.

(Dunn, 1999:24).

Secara singkat, tahap – tahap kebijakan adalah seperti gambar di bawah

ini :

Gambar 1 : Tahap – tahap kebijakan publik

Sumber: William Dunn sebagaimana dikutip Winarno (2007: 32-34)

Penyusunan Kebijakan

Implementasi Kebijakan

Adopsi Kebijakan

Formulasi Kebijakan

Evaluasi Kebijakan

12

2.3 Implementasi Kebijakan Publik

2.3.1 Pengertian Implementasi Kebijakan

Menurut kamus Webster dalam Wahab (2001:64) merumuskan secara

sederhana bahwa :

“ To implement (mengimplementasikan) berarti to provide in the

means for carrying out (menyediakan sarana untuk melaksanakan

sesuatu). To give practicical effect to (menimbulkan dampak/akibat

terhadap sesuatu). Implementasi kebijakan juga dapat dapat

dipandang sebagai suatu proses melaksanakan kebijakan yang

biasanya kebijakan tersebut dalam bentuk undang-undang,

peraturan pemerintah, peraturan eksekutif dan lain-lain.“

Pendapat lain terkait implementasi kebijakan adalah menurut Daniel

Mazmanian dan Paul Sabatier dalam bukunya Implementation and Public

Policy (Agustino, 2008:139) mendefinisikan implementasi kebijakan

sebagai :

”Pelaksanaan keputusan kebijakan berdasarkan dasar, biasanya

dalam bentuk undang-undang, namun dapat pula berbentuk

perintah-perintah atau keputusan-keputusan eksekutif yang penting

atau keputusan badan peradilan. Lazimnya, keputusan tersebut

mengidentifikasikan masalah yang ingin diatasi, menyebutkan

secara tegas tujuan atau sasaran yang ingin dicapai dan berbagai

cara untuk menstrukturkan atau mangatur proses implementasi .”

Sedangkan Van Meter dan Van Horn (Agustino, 2008 : 139),

mendefinisikan implementasi kebijakan sebagai :

“Tindakan-tindakan yang dilakukan baik oleh individu-individu

atau pejabat-pejabat atau kelompok-kelompok pemerintah atau

swasta yang diarahkan pada tercapainya tujuan-tujuan yang telah

digariskan dalam keputusan kebijakan.”

13

Berbicara mengenai implementasi kebijakan publik merupakan hal

yang sangat krusial dan komplek dalam perspektif administrasi publik.

Dikatakan demikian karena hal tersebut berkaitan dengan aspek kebijakan

itu sendiri yang tidak lepas hubungannya dengan berbagai kelembagaan

dalam suatu sistem pemerintahan dan aspek masyarakat sebagai objek

kebijakan, sebagai mana dikemukakan oleh Edward III, (1980 : 1), bahwa :

“The study of policy implementation is the crucial for the study of

publi administration and public policy. Policy implementation, as

we have seen, is the stage of policy making between the

establishment of a policy – such as the passage of a legislative act,

the issuing of an executive order, the handing down of judicial

deesion, or the promulgation of a regulatory rule – and the

consequences of the policy of the people whom it affects.”

Pendapat tersebut sejalan dengan yang dikemukakan oleh Thoha, (1986

: 68), bahwa :

“ Dalam kaitan studi kebijakan publik dalam posisinya dengan

administrasi negara sebenernya sudah cukup lama berkembang,

seperti yang dikatakan oleh White, Dimock and Dimock yang

dikutip oleh Miftah Thoha menyebutkan bahwa administrasi negara

terdiri dari semua kegiatan untuk mencapai tujuan atau

melaksanakan public policy.”

Implementasi kebijakan juga pada dasarnya untuk mengukur akan

keberhasilan atau kegagalan suatu hasil kebijakan yang secara nyata

dilaksanakan di lapangan oleh para implementator dan bagaimana

dampaknya terhadap masyarakat maupun stakeholdernya, sebagaimana

dikemukakan oleh Saefullah (2007 : 39) :

14

“... pada tingkat pelaksanaan kebijakan menyangkut bagaimana

atau sejauh mana suatu kebijakan bisa dilaksananakan dalam dunia

nyata .... pemahaman tentang pelaksanaan kebijakan bukan hanya

dimiliki aparat lembaga dan aparat pelaksana, tetapi juga oleh

masyarakat atau pihak-pihak yang menjadi sasaran kebijakan”.

Implementasi kebijakan merupakan fungsi dan tugas administrator

publik dalam mengaplikasikan lebih lanjut kebijakan yang telah ditetapkan

oleh para perumus kebijakan (policy makers) tersebut, yang suka tidak suka

bagi para administrator harus menjalankannya. Administrator mempunyai

tugas secara akuntabilitas dan responsibilitas setiap kebijakan yang

diamanatkan untuk diimplementasikan secara nyata kepada masyarakatnya.

(Syafiie, 1999 : 24).

Dari definisi mengenai implementasi kebijakan di atas, dapat diketahui

bahwa implementasi kebijakan menyangkut hal-hal seperti adanya tujuan

atau sasaran kebijakan itu sendiri, adanya aktivitas atau kegiatan pencapaian

tujuan dan adanya hasil kegiatan.Berdasarkan beberapa penjabaran pendapat

ahli di atas terkait implementasi kebijakan, maka dapat disimpulkan bahwa

proses implementasi kebijakan sesungguhnya bukan hanya terkait apa yang

dilakukan oleh badan-badan adaministrastif yang bertanggungjawab untuk

melaksanakan program dan menimbulkan kepatuhan terhadap kebijakan

yang telah diimplementasikan melainkan menyangkut kekuasaan-kekuasaan

baik itu politik, ekonomi, maupun sosial yang baik secara langsung maupun

tidak dapat mempengaruhi perilaku semua pihak yang terlibat di mana

15

akhirnya berpengaruh dan berdampak terhadap tujuan yang diharapkan

maupun yang tidak diharapkan.

Dengan kata lain, implementasi kebijakan bukan hanya terkait dengan

persoalan administratif tapi juga pengkajian yang berkaitan dengan

ekonomi, politik, sosial, limgkungan yang berpengaruh terhadap proses

implementasi kebijakan itu sendiri. Dalam hal ini, implementasi kebijakan

Pemilihan kepala daearah secara langsung dan serentak di Kabupaten

Sidoardjo merupakan suatu kebijakan yang sangat penting untuk di

implementasikan bahkan jauh lebih penting dari pembuatan kebijakan itu

sendiri.

2.3.2 Model Implementasi Kebijakan

Beberapa model implementasi kebijakan berkembang seara dinamis dan

akan sangat ditentukan dengan faktor kondisi dan situasi dari kebijakan

yang diimplementasikan. Dalam sejarah perkembangan studi implementasi

kebijakan, terdapat dua pendekatan guna memahami implementasi

kebijakan itu sendiri, yakni pendekatan top down dan buttom up. Istilah

tersebut dinamakan dengan the command and control approach (pendekatan

kontrol dan komando, yang mirip dengan top down approach) dan the

market approach (pendekatan pasar, di mana pendekatan ini mirip dengan

bottom up approach) (Agustino, 2008: 140)

Dalam pendekatan top down, implementasi kebijakan yang dilakukan

tersentralisir dan dimulai dari aktror tingkat pusat, dan keputusannya pun

16

diambil dari tingkat pusat. Pendekatan top down ini bertitik tolak dari

perspektif bahwa keputusan-keputusan politik (kebijakan) yang telah

ditetapkan oleh pembuat kebijakan harus dilaksanakan oleh administrator-

administrator atau para birokrat pada level bawahnya. Inti dari pendekatan

top down adalah sejauhmana tindakan para pelaksana (administrator atau

birokrat) sesuai dengan prosedur serta tujuan yang telah direncanakan

sebelumnya oleh para pembuat kebijakan di tingkat pusat. Berangkat dari

perspektif tersebut, maka dalam pendekatan buttom up ini timbul

pertanyaan-pertanyaan sebagai berikut :

1. Sampai sejauh mana tindakan-tindakan pejabat pelaksana konsisten

dengan keputusan kebijakan tersebut?

2. Sejauh manakah tujuan kebijakan dicapai?

3. Faktor-faktor apa yang secara prinsipal mempengaruhi output dan

dampak kebijakan?

4. Bagaimana kebijakan tersebut diformulasikan kembali sesuai

pengalaman lapangan?

Inti dari empat pertanyaan tersebut di atas mengarah kepada sejauh

mana tindakan para pelaksana kebijakan sesuai dengan prosedur dan tujuan

kebijakan yang telah direncanakan sebelumnya di level pusat. Fokus

tersebut membawa konsekuensi adanya perhatian terhadap aspek organisasi

atau birokrasi sebagai ukuran efisiensi dan efektivitas pelaksanaan

kebijakan. Terdapat beberapa model implementasi kebijakan dalam

pendekatan buttom up, di antaranya yaitu : model Donald Van Metter dan

17

Carl Van Horn, Daniel Mazmanian dan Paul Sabatier, George Edward III,

serta Merilee S. Grindle.

Sedangkan pendekatan buttom up, memandang implementasi kebijakan

dirumuskan tidak oleh lembaga yang tersentralisir dari pusat. Pendekatan ini

lebih terpusat dari keputusan-keputusan yang ditetapkan di level warga atau

masyarakat yang merasakan sendiri persoalan dan permasalahan yang

mereka alami. Jadi inti dari pendekatan buttom up ini yaitu bahwa

formualasi kebijakan berada di tingkat warga, sehingga mereka dapat lebih

memahami dan mampu menganalisis kebijakann-kebijakan apa yang cocok

dengan sumberdaya yang tersedia di daerahnya, sistem sosio-kultur yang

mengada agar kebijakan tersebut tidak kontraproduktif, yang dapat

menunjang keberhasilab kebijakan itu sendiri (Agustino : 2008, 156- 157)

Dari pendekatan model implementasi kebijakan yang telah dijabarkan

di atas, peneliti akan menguraikan model-model implementasi kebijakan

dari pendekatan top down karena dirasa sesuai dengan judul penelitian.

1) Model proses implementasi yang di kembangkan oleh Van Meter dan

Van Horn (1975)

Teori ini berangkat dari suatu argumen yang berpendapat bahwa

perbedaan-perbedaan yang ada dalam proses implementasi kebijakan akan

dipengaruhi oleh sifat kebijakan yang akan dilaksanakan. Oleh karena itu,

model implementasi kebijakan ini dipandang sebagai sebuah prosedur-

prosedur yang meliputi konsep-konsep seperti : perubahan, kontrol, serta

18

kepatuhan dalam bertindak. Dalam model ini terdapat variabel yang satu

dengan lainnya saling berkaitan, yaitu :

1. Standar/ukuran dan tujuan kebijakan

2. Sumber-sumber kebijakan

3. Ciri-ciri atau sifat badan/instansi pelaksanan

4. Komunikasi antar organisasi terkait dan kegiatan-kegiatan pelaksanaan

5. Sikap para pelaksana, dan

6. Lingkungan ekonomi, sosial dan politik.

Variabel-variabel dalam kebijakan itu menjadi sebuah sistem yang

saling terikat dengan tujuan-tujuan yang telah direncanakan dan sumber-

sumber yang tersedia untuk melaksanakan kebijakan. Pusat perhatiannya

pada badan-badan pelaksana yang meliputi organisasi terkait beserta

kegiatan-kegiatan pelaksanaannya, mencakup antar hubungan di dalam

lingkungan sistem politik dan dengan kelompok-kelompok sasaran.

Akhirnya, pusat perhatian pada sikap para pelaksana mengantarkan kita

pada telaah mengenai orientasi dari mereka yang mengoperasikan program

di lapangan (Wahab, 2012:165).

19

Gambar 2 : Proses implementasi kebijakan model Van Meter dan Van Horn

Sumber : Wahab (2012: 166)

Model ini memperlihatkan bagaimana keterkaitan antara berbagai

variabel, walaupun secara konseptual menggunakan penjelasan secara

parsial, tetapi hal tersebut bagi perumus kebijakan dipandang dapat

dijadikan sebagai model dan bagi para implementator digunakan untuk

memanipulasi dalam perbaikan pelayanan publik dari kebijakan yang telah

dilaksanakan.

2) Model yang dikembangkan oleh Daniel Mazmanian dan Paul A.

Sabatier

Model implementasi kebijakan yang ditawarkan oleh mereka disebut

dengan A Framework for Policy Implementation Analysisatau Kerangka

KEBIJAKAN

PUBLIK

Standar dan

Tujuan

Standar dan

Tujuan

Aktivitas

Implementasi dan

komunikasi

Antarorganisasi

Karakteristik dari

Agen Pelaksana

Kondisi Ekonomi,

Sosial, dan Politik

Kecenderungan/

Disposisi dari

Pelaksana

KINERJA

KEBIJAKAN

PUBLIK

20

Analisis Implementasi. Kedua ahli kebijakan ini berpendapat bahwa peran

penting dari implementasi kebijakan publik adalah kemampuannya dalam

mengidentifikasikan variabel-variabel yang mempengaruhi tercapainya

tujuan-tujuan formal pada keseluruhan proses implementasi (Wahab, 81).

Pengklasifikasian variabel-variabel tersebut menjadi tiga kategori dasar,

yaitu:

1. Mudah tidaknya masalah-masalah yang akan dilaksanakan untuk

dikendalikan;

2. Kemampuan keputusan kebijakan untuk menstukturkan secara tepat

proses implementasinya;

3. Variabel-variabel diluar Undang-Undang yang mempengaruhi

implementasi.

Dalam model ini terdapat hubungan-hubungan yang saling berkaitan

dan berpengaruh antara satu dengan yang lainnya. Oleh karena itu, setiap

tahap harus berjalan dengan baik dan optimal.Secara konseptual, model ini

sangat mudah untuk dipahami dan dimengerti akan tetapi secara

implementatif perlu pemikiran yang lebih luas dan waktu yang ukup untuk

menjabarkan secara detail bagi para implementator di lapangan.

21

Gambar 3 : Model implementasi kebijakan A Framework for Implementation

Analysis (Daniel Mazmanian and Paul Sabatier)

Sumber : (Agustino: 2008, 149).

3) Implementasi kebijakan model George Edward III

George Edward II (1980) mencatat bahwa isu utama kebijakan publik

adalah kurangnya perhatian kepada implementasi kebijakan publik.

Dinyatakan dengan tegas bahwa tanpa implementasi kebijakan yang efektif,

Mudah tidaknya masalah dikendalikan

1. Dukungan teori dan teknologi

2. Keragaman perilaku kelompok sasaran

3. Tingkat perubahan perilaku yang dikehendaki

Kemampuan kebijakan untuk menstuktur proses

implementasi

1. Kejelasan dan konsisten tujuan

2. Dipergunakannya teori kausal

3. Ketetapam alokasi sumberdana 4. Keterpaduan hierarki dalam dan di antara

lembaga pelaksana

5. Aturan pelaksanaan dari lembaga pelaksana 6. Perekrutan pejabat pelaksana

7. Keterbukaan kepada pihak luar

Variabel di luar kebijakan yang

mempengaruhi proses implementasi

1. Kondisi sosio-ekonomi, dan teknologi

2. Dukungan publik

3. Sikap dan sumberdaya dari konstituen

4. Dukungan pejabat yang

lebih tinggi

5. Komitmen dan kualitas

kepemimpinan dari

pejabat pelaksana.

Tahap-tahap dalam proses implementasi kebijakan

Output kebijakan

dari lembaga

pelaksana

Kepatuhan target untuk mematuhi output kebijakan

Hasil nyata output kebijakan

Diterimanya hasil tersebut

Revisi Undang-

Undang

22

keputusan pembuat kebijakan tidak akan berhasil dilakukan. Oleh karenanya

Edward menyarankan untuk memberikan perhatian kepada empat isu utama

yaitu komunikasi, sumber daya, disposisi sikap dan struktur birokrasi (

Nugroho, 2014:226).

Gambar 4 : Implementasi kebijakan model Edward III

Sumber : (Agustino :2008, 150)

Dari gambar tersebut dapat dijelaskan bahwa dalam implementasi

kebijakan model Edward III komunikasi, sumberdaya disposisi sikap serta

struktur birokrasi menjadi hal yang saling berkaitan antara satu dengan yang

lainnya dalam keberhasilan implementasi sebuah kebijakan.

KOMUNIKASI

STRUKTUR

BIROKRASI

DISPOSISI

SUMBER DAYA

IMPLEMENTASI

23

Komunikasi

Komunikasi menjadi variabel yang sangat menetukan keberhasilan

pencapaian tujuan dari implementasi kebijakan publik. Komunikasi

diartikan sebagai proses penyampaian informasi komunikator kepada

komunikan. Komunikasi kebijakan berarti proses penyampaian informasi

kebijakan dari pembuat kebijakan (policy maker) kepada pelaksana

kebijakan (policy implementation). (Widodo, 2013:97). Perlunya

penyampaian informasi kebijakan publik kepada pelaku kebijakan. Hal

tersebut karena agar para pelaku kebijakan dapat mengetahui, memahami

apa yang menjadi isi, tujuan, arah, dan kelompok sasaran kebijakan.

Sehingga para pelaksana kebijakan dapat mempersiapkan dengan benar apa

yang harus dipersiapkan dan dilakukan untuk melaksanakan kebijakan

publik. Dengan demikian apa yang menjadi tujuan dan sasaran kebijakan

publik dapat dicapai sesuai dengan harapan. Menurut Edward dalam

Widodo (2013:97) komunikasi kebijakan memiliki beberapa macam

dimensi, antara lain:

1. Transmisi (transmission)

Dimensi transmisi menghendaki agar kebijakan publik disampaikan

tidak hanya kepada pelaksana kebijakan, namun juga disampaikan

kepada kelompok sasaran kebijakan dan [pihak lain yang

berkepentingan, baik langsung maupun tidak langsung. Dimensi

transmisi menghendaki agar kebijakan publik dapat ditransformasikan

24

kepada para pelaksana, kelompok sasaran, dan pihak lain yang terkait

dengan kebijakan.

2. Kejelasan (clarity)

Dimensi kebijakan menghendaki agar kebijakan yang

ditransmisikan kepada para pelaksana, target grup, dan pihak lain yang

berkepentingan secara langsung maupun tidak langsung terhadap

kebijakan dapat diterima dengan jelas sehingga di antara mereka

mengetahui yang menjadi maksud, tujuan dan sasaran serta substansi

dari kebijakan publik tersebut.

3. Konsistensi (consistency)

Perintah-perintah yang diberikan dalam melaksanakan suatu

komunikasi haruslah konsisten dan jelas apabila menginginkan proses

implementasi yang berjalan cepat dan efektif. Apabila perintah yang

diberikan sering berubah-rubah atau tidak konsisten, maka dapat

menimbulkan kebingungan dalam pelaksanaan implementasi kebijakan.

Sumber Daya (Resource)

Faktor sumberdaya mempunyai peranan sangat penting dalam

implementasi kebijakan. Sumberdaya sebagaimana yang telah disebutkan

meliputi sumberdaya manusia, sumberdaya keuangan, dan sumberdaya

peralatan (gedung, peralatan, tanah, dan suku cadang lainnya) yang

diperlukan dalam melaksanakan kebijakan,

25

1. Sumber Daya Manusia

Sumber daya manusia merupakan salah satu variabel yang

mempengaruhi keberhasilan dan kegagalan pelaksanaan kebijakan. Edward

III dalam Widodo (2013:98) menegaskan bahwa “Probably the most

essential resources in implementing policy is staff”. Sumberdaya manusia

(staff), harus cukup (jumlah) dan cukup (keahlian). Dengan demikian,

sumberdaya manusia dalam implementasi kebijakan di samping harus cukup

juga harus memilikikeahlian dan kemampuan untuk melaksanakan tugas,

anjuran, perintah dari atasan (pimpinan). Oleh karena itu, harus ada

ketepatan dan kelayakan antara jumlah staff yang dibutuhkan dan keahlian

yang dimiliki sesuai dengan tugas pekerjaan yang ditangani.

2. Sumber Daya Anggaran

Selain sumber daya manusia yang telah dijelaskan sebelumnya,

sumber daya yang mempengaruhi efektivitas implementasi kebijakan

adalah sumberdaya anggaran (dana) dan peralatan yang digunakan untuk

membiayai operasionalisasi pelaksanaan kebijakan. Terbatasnya anggaran

yang tersedia dapat menyebabkan kualitas implementasi kebijakan

menjadi terhambat. Kondisi tersebut juga menyebabkann para pelaku

kebijakan tidak dapat melaksanakan tugas dan fungsinya secara optimal

sehingga dapat menyebabkan gagalnya pelaksanaan program. Terbatasnya

anggaran juga dapat menyebabkan disposisi para pelaku kebijakan

menjadi rendah bahkan akan terjadi goal displacement yang dilakukan

26

oleh pelaku kebijakan terhadap pencapaian tujuan dan sasaran kebijakan

yang telah ditetapkan.

3. Sumber Daya Peralatan

Sumber daya peralatan merupakan sarana yang digunakan untuk

operasionalisasi implementasi suatu kebijakan yang meliputi gedung,

tanah, dan sarana yang semuanya akan mempermudah dalam

implementasi kebijakan (Edward III dalam Widodo, 2013:102). Dengan

terbatasnya fasilitas, maka secara otomatis akan sulit mendapatkan

informasi yang akurat, tepat, handal, dan dapat dipercaya serta kurang

menunjang dalam efisiensi dalam implementasi kebijakan.

4. Sumber Daya Informasi dan Kewenangan

Sebagaimana yang telah dikemukakan sebelumnya bahwa sumber

daya informasi merupakan faktor penting dalam implementasi kebijakan.

Terutama informasi yang relevan dan cukup dalam mengimplementasikan

kebijakan. Selain informasi, kewenangan juga menjadi hal yang sangat

diperlukan. Dikatakan demikian karena kewenangan dapat menjamin dan

meyakinkan bahwa kebijakan yang akan dilaksanakan telah sesuai dengan

yang mereka kehendaki. Kewenangan juga menjadi penting karena ketika

mereka yaitu para pelaksana kebijakan dihadapkan pada suatu

permasalahan dan hal tersebut mengharuskan untuk segera diselesaikan

dengan suatu keputusan.

27

Disposisi (disposition)

Edward III dalam Widodo (2013:104), menegaskan bahwa keberhasilan

implementasi kebijakan bukan hanya ditentukan oleh sejauh mana para

pelaku kebijakan (implementor) mengetahui yang harus dilakukan dan

mampu melakukannya, tetapi juga ditentukan oleh kemauan para pelaku

kebijakan. Para pelaku kebijakan harus memiliki disposisi yang kuat

terhadap kebijakan yang sedang diimplementasikan. Disposisi ini

merupakan kemauan, keinginan, dan kecenderungan para pelaku kebijakan

untuk melaksanakan kebijakan tadi secara sungguh-sungguh sehingga

yang menjadi tujuan kebijakan dapat diwujudkan.

Terdapat tiga macam elemen respon yang dapat mempengaruhi

keinginan dan kemauan untuk melaksanakan suatu kebijakan, antara lain

yaitu pengetahuan, pemahaman, dan pemahaman terhadap terhadap

kebijakan, arah respon mereka menerima atau menolak intensitas terhadap

kebijakan (Van Matter & Van Horn dalam Widodo, 2013:105).

Pemahaman tentang maksud umum dari suatu standar dan tujuan

kebijakan adalah penting karena bagaimana pun juga implementasi

kebijakan yang berhasil bisa jadi gagal ketika para pelaksana tidak

sepenuhnya menyadari terhadap standar dan tujuan kebijakan.

Struktur Birokrasi ( Bureaucratic Structure)

Edward II dalam Widodo (2013:106) mengatakan bahwa Implementasi

kebijakan bisa jadi masih belum efektif karena struktur birokrasi yang

28

tidak efisien. Struktur birokrasi ini mencakup aspek-aspek seperti struktur

organisasi, pembagian kewenangan, hubungan antar unit-unit organisasi

yang ada dalam organisasi yang bersangkutan dan hubungan antara

organisasi yang bersangkutan dengan organisasi luar dan sebagainya.

Struktur birokrasi mencakup dimensi fragmentis dan standar prosedur

operasi yang akan memudahkan dan menyeragamkan tindakan dari para

pelaksana kebijakan dalam melaksanakan tugas di bidangnya.

1. Fragmentasi

Edward III dalam Winarno (2005:155) menjelaskan bahwa

fragmentasi merupakan penyebaran tanggung jawab suatu kebijakan

kepada beberapa badan yang berbeda sehingga memerlukan koordinasi.

Pada umumnya, semakin besar koordinasi yang diperlukan untuk

melaksanakan kebijakan maka akan semakin berkurang kemungkinan

keberhasilan program atau kebijakan.

2. SOP (Standard Operational Procedure)

Merupakan perkembangan dari tuntutan internal akan kepastian

waktu, sumber daya serta kebutuhan penyeragaman dalam organisasi kerja

yang kompleks dan luas (Winarno, 2007:150). Dengan menggunakan

SOP, para pelaksana dapat mengoptimalisasikan waktu yang tersedia dan

dapat berfungsi untuk menyeragamkan tindakan-tindakan pejabat dalam

organisasi yang kompleks dan tersebar luas, sehingga dapat menimbulkan

29

fleksibilitas yang besar dan kesamaan yang besar dalam penerapan

peraturan.

Berdasarkan uraian di atas, semakin jelas bahwa variabel komunikasi,

sumber daya, disposisi dan struktur birokrasi mempengaruhi tingkatan

keberhasilan pelaksanaan suatu kebijakan. Pelaksanaan implementasi

kebijakan dapat dikatakan berhasil apabila keempat variabel tersebut

dilakukan dan disediakan secara konsisten dengan penuh tanggungjawab

yang tinggi.

Dalam penelitian ini, peneliti menggunakan model implementasi

kebijakan ini dengan alasan selain karena terdapat kesesuaian dengan tema

penelitian juga karena model implementasi kebijakan Edward III cocok

diimplementasikan pada level birokrasi yang terstruktur pada suatu lembaga

pemerintahan di mana setiap level hirarki mempunyai peran sesuai dengan

fungsi dalam penjabaran kebijakan yang akan dilaksanakan dan

memudahkan terhadap implementasi suatu kebijakan pada masing-masing

level birokrasi mulai dari tingkat departemen (pemerintah pusat),

pemerintah provinsi, pemerintah kabupaten/kota, sampai ke tingkat

pelaksana di lapangan.

Model ini melihat bagaimana administrator menghadapi permasalahan

implementasi kebijakan yang disebabkan oleh hambatan dari dalam

birokrasi itu sendiri dalam mengimplementasikan setiap kebijakan yang

telah dirumuskan oleh para pengambil kebijakan dan keempat faktor

30

tersebut merupakan faktor keberhasilan atau kegagalan bagi administrator

publik dalam mengimplementasikan setiap kebijakan atau program,

sebagaimana hasil kajian yang dilakukan oleh Edward III tersebut.

4) Implementasi kebijakan model Mirilee S. Grindle

Model ini dikenal dengan Implementation as A Political and

AdministrativeProcess. Model implementasi kebijakan ini memandang

tingkat kebutuhan dan kecocokan teori dengan jenis kebijakan publik yang

akan diimplementasikan. Keberhasilan implementasi kebijakan publik dapat

diukur dari proses tercapainnya hasil akhir (outcomes), yakni tercapai atau

tidaknya tujuan yang ingin diraih. Grindle dalam Agustino (2008:154)

mengukur keberhasilan implementasi kebijakan tersebut dilihat dari dua hal,

yaitu:

1. Dilihat dari prosesnya, dengan mempertanyakan apakah pelaksanaan

kebijakan sesuai dengan yang ditentukan (design) dengan merujuk

pada aksi kebijakan.

2. Apakah tujuan kebijakan tercapai, dapat diukur dengan melihat dua

faktor, yaitu:

a. Impak atau efeknya kepada masyarakat secara individu dan

kelompok

b. Tingkat perubahan yang terjadi serta penerimaan kelompok sasaran

dan perubahan yang terjadi.

31

Dalam hal ini, Grindle juga mengemukakan bahwa berhasil atau

tidaknya suatu implemetasi kebijakan publik juga ditentukan oleh tingkat

implementabilitynya, di mana hal tersebut terdiri dari 2 hal yakni :

1. Conten of Policy menurut Grindle terdiri atas :

a. Interest Affected (kepentingan-kepentingan yang mempengaruhi)

Hal ini berkaitan dengan berbagai kepentingan yang mempengaruhi

suatu implementasi kebijakan. Muncul pendapat yang menyatakan bahwa

suatu kebijakan dalam pelaksanaannya pasti akan melibatkan banyak

kepentingan dan sejauhmana kepentingan-kepentingan tersebut membawa

pengaruh terhadap implementasinya. Adanya kendala pada saat

implementasi kebijakan seringkali berada di luar kendali, hal tersebut

terjadi karena hambatan yang ada memang di luar jangkauan dari

kewenangan kebijakan dan badan pelaksana kebijakan itu sendiri di mana

bentuk dari kendala kebijakan bisa bersifat fisik maupun politis.

b. Type of Benefits (tipe manfaat)

Dalam hal ini, suatu kebijakan yang akan diimplementasikan harus

memiliki beberapa jenis manfaat positif. Di mana manfat tersebut harus

mampu untuk diinterpretasikan dan dikomunikasikan kepada para

pelaksana (implementor) sebagai ujung tombak pelaksana kebijakan di

lapangan serta kendala yang ada di dalam masyarakat sebagai target

sasaran kebijakan dari sebuah kebijakan yang diimplementasikan.

Tujuannya ialah agar antara pelaksana kebijakan dan sasaran target

32

kebijakan sama-sama mengetahui dan memahami manfaat dari sebuah

kebijakan yang dirumuskan di tingkat pusat. Hal demikian akan

mempengaruhi tingkat penerimaan suatu kebijakan di tengah masyarakat.

c. Extent of Change Envision (derajat perubahan yang ingin dicapai)

Sebuah kebijakan tentunya memiliki tujuan yang ingin dicapai di mana

tujuan tersebut tentunya telah direncanakan sebelumnya. Begitu juga dalam

hal perubahan yang ditimbulkan dari sebuah kebijakan yang dirumuskan.

Seberapa besar perubahan yang diinginkan dalam suatu implementasi

kebijakan itu haruslah mempunyai skala yang jelas. Oleh karenanya

diperlukan pemahaman yang menyeluruh terhadap target dan sasaran yang

akan dicapai tersebut. Tujuan tersebut harus dirumuskana secara jelas,

spesifik, dan akan lebih baik apabila dapat dikuantifikasikan, dipahami serta

disepakati oleh seluruh pihak yang terlibat dalam implementasi kebijakan.

d. Site of Decision Making (letak pengambilan keputusan)

Salah satu yang berperan penting dalam implementasi kebijakan ialah

pengambilan keputusan dalam suatu kebijakan. Oleh karena itu, pada bagian

ini harus dijelaskan di mana letak pengambilan keputusan dari suatu

kebijkan yang akan diimplentasikan.

e. Program implementer (pelaksana program)

Dalam menjalankan suatu kebijakan atau program harus didukung oleh

pelaksana kebijakan yang kompeten juga kapabel agar implementasi

kebijakan dapat berhasil. Pelaksana kebijakan sangat tergantung pada jenis

33

kebijakan apa yang akan diimplementasikan. Penetapan pelaksana kebijakan

bukan hanya sekedar menetapkan lembaga mana yang akan melaksanakan

dan siapa saja yang akan melaksanakan, tetapi juga harus menetapkan tugas,

pokok, fungsi, kewenangan dan tanggunggungjawab dari masing-masing

pelaksana kebijakan tersebut.

f. Resources Committed (sumberdaya-sumberdaya yang digunakan)

Agar implementasi kebijakan dapat berjalan dengan baik, maka

pelaksanaan suatu kebijakan harus didukung oleh sumberdaya –sumberdaya

yang ada baik itu sumberdaya finansial maupun sumberdaya peralatan.

Besarnya anggaran dalam implementasi kebijakan tergantung dari jenis

kebijakan yang akan diimplementasikan. Sumberdaya anggaran ini dapat

diperoleh dari Pemerintah Pusat melalui APBN, Pemerintah Daerah melalui

APBD, sektor swasta, swadaya masyarakat dan lain sebagainya. Peralatan

yang memaadai juga sangat diperlukan dalam implementasi sebuah

kebijakan. Tanpa peralatan yang memadai maka efektivitas dan efisiensi

dalam implementasi kebijakan kurang maksimal.

2. Context of Policy menurut Grindle ialah :

a. Power, Interest and Strategy of Actor Involved (kekuasaan,

kepentingan-kepentingan dan strategi dari aktor yang terlibat)

Dalam suatu kebijakan perlu diperhitungkan juga kekuatan atau

kekuasaan, kepentingan serta strategi yang digunakan oleh para aktor yang

terlibat demi kelancaran implementasi kebijakan itu sendiri. Bila hal

34

tersebut tidak dipertimbangkan dengan maksimal, maka besar kemungkinan

program yang akan diimplementasikan jauh dari yang diharapkan.

b. Institutional and Regime Characteristic (karakter lembaga dan

rezimyang berkuasa)

Lingkungan di mana suatu kebijakan tersebut dilaksanakan juga

berpengaruh terhadap keberhasilan, oleh karena itu pada bagian ini

dijelaskan karakteristik dari lembaga yang akan turut mempengaruhi suatu

kebijakan. Walaupun sumberdaya untuk melaksanakan sebuah kebijakan

telah tersedia dan para pelaksana kebijakan telah mengetahui apa yang

seharusnya mereka lakukan serta mempunyai keinginan yang kuat untuk

melaksanakan kebijakan tersebut, akan tetapi besar kemungkinan kebijakan

tersebut sulit terealisasikan dan dilaksanakan karena adanya kelemahan

pada struktur birokrasi.

Kebijakan yang begitu komplek menuntut adanya kerjasama dan

sinergitas antar elemen, karena ketika suatu kebijakan berada dalam struktur

birokrasi yang tidak kondusif, maka hal tersebut akan menjadi penghambat

baik itu terhadap sumberdaya yang tersedia maupun terhadap jalannya

kebijakan. Birokrasi sebagai pelaksana sebuah kebijakan harus mendukung

kebijakan yang telah diputuskan secara politik melalui koordinasi dan

komunikasi yang baik antar aktor.

George Edward III dalam Widodo (2008:106), menjelaskan bahwa

implementasi kebijakan bisa jadi belum efektif disebabkan karena struktur

birokrasi yang tidak efisien (deficiences in bureaucraticstucture). Struktur

35

organisasi ini mencakup aspek-aspek struktur organisasi, pembagian

wewenang, hubungan antar unit-unit organisasi di dalam organisasi

tersebut, hubungan organisasi dengan organisasi luar, dan prosedur operasi

yang akan memudahkan dan menyeragamkan tindakan para pelaksana

kebijakan dalam menjalankan tugasnya.

c. Compliance and Responsiveness (tingkat kepatuhan dan adanya

respon dari pelaksana)

Kepatuhan dan respon dari para pelaksana kebijakan juga hal yang

penting dalam proses implementasi kebijakan. Oleh karena itu, pada bagian

ini akan dijelaskan sejauhmana kepatuhan dan respon dari pelaksana

kebijakan dalam menanggapi suatu kebijakan. Sejalan dengan hal tersebut,

Edward III dalam Agustino (2006:152), menjelaskan bahwa jika

pelaksanaan kebijakan ingin efektif, maka para pelaksana kebijakan tidak

hanya harus mengetahui apa yang akan dilakukan tetapi juga harus memiliki

memampuan untuk melaksanakannya, sehingga dalam prakteknya tidak

menjadi bias.

2.4 Demokrasi dan Pemilu

Menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia, demokrasi adalah bentuk atau

sistem pemerintahan yang seluruh rakyatnya turut serta memerintah dengan

perantara wakilnya atau disebut juga pemerintahan rakyat. Demokrasi juga

dapat diartikan sebagai gagasan atau pandangan hidup yang mengutamakan

36

persamaan hak dan kewajiban serta perlakuan yang sama bagi semua warga

negara. Demokrasi dan pemilu sering disederhanakan sebagai dua hal yang

sama. Ada klaim bahwa sebuah negara dikatakan demokratis manakala

negara tersebut telah melaksanakan pemilu. Padahal demokrasi tidak identik

dengan pemilu meskipun keduanya tidak dapat dipisahkan satu dengan yang

lainnya. Tidak ada demokrasi tanpa pemilu, namun diselenggarakannya

pemilu bukan indikasi dari demokrasi.

Menurut Held (1996 : 1), kata demokrasi yang dalam bahasa Inggris

ialah democracy berasal dari bahasa Perancis democratie yang baru dikenal

abad ke 16, yang dirujuk dari bahasa Yunani (Greek) demokratia yang

berasal dari kata demos berarti rakyat (people) dan kratos berarti tanaman

(rule). Saat ini, demokrasi identik dengan legitimasi kehidupan politik

modern, walaupun makna demokrasi menunjukan modern yang sangat

beragam dan luas mulai dari pemerintah berisi teknokrat sampai pada

konsepsi kehidupan sosial yang ditandai oleh ekstensifnya partisipasi politik.

Demokrasi merupakan sebuah konsep yang berarti pemerintahan di

mana kekuasaan tertinggi (atau kedaulatan) ada di tangan rakyat atau sering

juga dikatakan bahwa demokrasi adalah pemerintahan oleh rakyat atau

pemerintahan mayoritas. Salah satu definisi yang paling umum terkait

demokrasi yaitu demokrasi adalah pemerintahan oleh rakyat di mana

kekuasaan tertinggi berada di tangan rakyat dan dijalankan langsung oleh

mereka atau oleh wakil-wakil yang mereka pilih di bawah sistem pemilihan

yang bebas. Dari batasan ini, tampak beberapa unsur penting ciri demokrasi

37

di antaranya ialah adanya unsur kekuasaan yang dilaksanakan secara

langsung atau melalui perwakilan, kedaulatan di tangan rakyat, dan sistem

pemilihan yang bebas. Prinsip kedaulatan rakyat dan kebebasan sangat

penting dalam konsepsi tersebut.

Dalam prakteknya, demokrasi dapat dibedakan atas dua bentuk yaitu

langsung dan tidak langsung atau yang sering disebut sebagai demokrasi

perwakilan. Demokrasi langsung merupakan sistem domokrasi yang semua

warganya biasanya aktif terlibat dalam membuat keputusan-keputusan atau

kebijakan-kebijakan yang dihasilkan oleh negara, mereka tidak mewakilkan

pandangan, pikiran, atau kepentingan mereka pada orang lain yang

mengatasnamakan mereka. Demokrasi langsung lebih tua dan lebih dikenal

sebagai demokrasi masa Yunani kuno atau demokrasi Athena.

Sedangkan demokrasi tidak langsung bersifat lebih umum dan

diberlakukan oleh banyak negara modern saat ini. Jumlah penduduk yang

besar dan wilayah negara yang luas menyebabkan lebih dipilihnya model

demokrasi tidak langsung atau demokrasi perwakilan. Dalam model ini,

warga akan memilih wakil-wakil atau pejabat-pejabat yang akan membuat

keputusan atau kebijakan politik, merumuskan undang-undang dan

menjalankan program untuk kepentingan umum atas nama mmereka. Warga

mewakilkan kepentingan, aspirasi, pikiran, atau pandangan mereka kepada

para anggota dewan, pemimpin atau pejabat yang mereka pilih melalui

pemilu.

38

Pemilu merupakan mekanisme memilih wakil-wakil atau pejabat-

pejabat yang akan mengatasnamakan rakyat dalam melaksanakan tugas-tugas

mereka. Dengan kata lain, ketika warga memilih wakil-wakil atau pejabat-

pejabat untuk mewakili mereka di dalam pemilu, maka warga sekaligus

memberikan mandat pada para wakil dan pejabat tersebut untuk dan atas

nama rakyat, membuat dan mengambil keputusan atau kebijakan dan

melaksanakan program untuk kepentingan mereka. Untuk memperoleh wakil

atau pejabat yang mengatasnamakan tersebut, maka pemilihan haruslah

demokratis.

Tidak ada definisi tunggal tentang apa itu demokrasi. Namun beberapa

definisi demokrasi berikut ini bisa membantu kita ketika berbicara mengenai

Pilkada sebagai sebuah proses yang sangat penting di negara kita dewasa ini.

Prosedur utama demokrasi ialah pemilihan para pemimpin seara kompetitif

oleh rakyat yang mereka pimpin.

Sebagaimana dikemukakan oleh Huntington (1995:4), bahwa

demokrasi mengandung dua dimensi, yakni kompetisi dan partisipasi.

Demokrasi juga mengimplikasikan adanya kebebasan sipil dan politik yaitu

kebebasan untuk bebrbicara, menerbitkan, berkumpul, dan berorganisasi di

mana hal tersebut dibutuhkan bagi perdebatan politik dan pelaksanaan

kampanye-kampanye pemilihan.

Lebih lanjut Huntington menjelaskan definisi demokrasi dari sudut

prosedur ini memberikan sejumlah patokan yang memungkinkan kita untuk

menilai sejauh mana suatu sistem politik bersifat demokratis,

39

membandingkan sistem-sistem dan menganalisis apakah sistem bertambah

atau berkurang demokratis.

2.5 Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota

Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota merupakan perintah antibut

dalam Pasal 18 ayat (4) Undang-Undang Dasar 1945 yang menyatakan

“Gubernur, Bupati dan Walikota, masing-masing sebagai kepala pemerintah

daerah provinsi, kabupaten dan kota dipilih secasra demokratis”. Adapun

dalam perkembangannya, pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota selalu

mengalami perubahan sesuai dengan perkembangan zaman. Hal ini yang

kemudian menjadi dasar bahwa terdapat perubahan metode pemilihan

Gubernur, Bupati dan Walikota yang dalam pelaksanaannya baik itu secara

langsung mapun tidak langsung. Peraturan terkait pemilihan ini pun diatur

dalam sejumlah Undang-Undang mulai dari pengaturan dalam Undang-Undang

Pemerintahan Daerah yakni Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014, hingga

pengaturan tersendiri dalam Undang-Undang, mulai dari Undang-Undang

Nomor 22 Tahun 2007 Tentang Penyelenggaraan Pemilihan Umum hingga

yang terakhir yakni Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 dengan

perubahannya yaitu Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 Tentang Pemilihan

Gubernur, Bupati dan Walikota.

Perubahan peraturan terkait pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota

yang terjadi selama kurang lebih 15 tahun menimbulkan 2 istilah berbeda

40

dalam hal menggambarkan pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota yaiti

penggunaan istilah Pilkada dan Pemilukada. Pada dasarnya, penggunaan istilah

tersebut mengandung makna yang berbeda di mana Pilkada merupakan

akronim dari Pemilihan Kepala Daerah sedangkan Pemilukada merupakan

akronim dari Pemilihan Umum Kepala Daerah. Istilah Pemilukada adalah

istilah ketika Pemilihan Kepala Daerah masuk ke dalam rezim Pemilu di mana

istilah ini muncul setelah Putusan Mahkamah Konstitusi No. 072-073/ PUU-

II/ 2004 yang kemudian diatur lebih lanjut dalam Undang-Undang Nomor 22

Tahun 2007 Tentang Penyelenggaraan Pemilihan Umum. Pengertian

Pemilukada tersebut diatur dalam Pasal 1 angka 4 UU 22/2007 yang

menyatakan bahwa “Pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah adalah

Pemilu untuk memilih kepala daaerah dan wakil kepala daerah secara langsung

dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia berdasarka Pancasila dan Undang-

Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945”.

Selanjutnya, di dalam Undang-Undang perubahannya yakni Undang-

Undang Nomor 15 Tahun 2011 Tentang Penyelenggaraan Pemilihan Umum,

Pemilukada kembali ditegaskan sebagai bagian dari rezim Pemilu dalam Pasal

1 angka 4 UU 15/2011 yang menyatakan bahwa “Pemilihan Gubernur, Bupati

dan Walikota adalah Pemilihan untuk memilih Gubernur, Bupati dan Walikota

secara demokratis dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia berdasarkan

Pancasila dan Undnag-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun

1945”. Penggunaan istilah “Kepala Daerah” dalam UU 15/2011 telah diubah

41

menjadi “Gubernur, Bupati dan Walikota” yang selaras dengan bunyi Pasal 18

ayat 4 UUD 1945.

Adapun pasca Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 97/PPU-XI/2013

secara tegas Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa Pemilihan Kepala

Daerah bukanlah rezim pemilu. Dalam putusan tersebut, pemilihan umum

hanya diartikan sebagai limitatif yang sesuai dengan Pasal 22E UUD NRI

Tahun 1945 yaitu Pemilihan Umum yang diselenggarakan untuk memilih

anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Presiden dan

Wakil Presiden serta Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang dilaksanakan

setiap 5 tahun sekali. Oleh karena itu, perluasan makna tentang Pemilu yang

mencakup Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota (Pemilihan Kepala

Daerah dan Wakil Kepala Daerah) merupakan inkonstitusional menurut

Mahkamah Konstitusi. Dikatakan demikian karena pemilihan kepala daerah

bukan termasuk ke dalam rezim pemilu melaikan rezim Pemerintahan Daerah

(Pemda). Oleh karena itu, istilah yang paling mungkin digunakan adalah

“Pemilihan” atau setidak-tidaknya menggunakan istilah Pilkada (Pemilihan

Kepala Daerah) bukan Pemilihan Umum (Pemilu) Kepala Daerah.

Istilah tersebut sesuai dengan bunyi Pasal 1 Angka 1 Tentang perubahan

Pasal 1 Angka 1 UU 8/2015 yang menyatakan bahwa “ Pemilihan Gubernur

dan Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati, serta Walikota dan Wakil

Walikota yang selanjutnya disebut Pemilihan adalah pelaksanaan kedaulatan

rakyat di wilayah provinsi dan Kabupaten/kota untuk memilih Gubernur dan

42

Wakil Gubernur. Bupati dan Wakil Bupati, serta Walikota dan Wakil Walikota

secara langsung dan demokratis.”

2.6 Pemilihan Kepala Daerah secara Langsung dan Serentak

Seperti yang kita ketahui bersama bahwa Pemilihan Kepala Daerah dan

Wakil Kepala Daerah merupakan salah satu proses demokratisasi di mana hal

tersebut merupakan pemilihan umum untuk memilih kepala daerah dan

wakilnya oleh penduduk daerah setempat yang telah memenuhi syarat. Dalam

hal terkait kajian dari pengertian pemilihan kepala daerah dan wakil kepala

daerah tersebut, banyak ahli yang mengemukakan pendapatnya. Joko J.

Prihantoro menyatakan bahwa : “Pemilihan Kepala Daerah dan Wakil Kepala

Daerah merupakan rekrutmen politik yaitu penyeleksian rakyat terhadap tokoh-

tokoh yang mencalonkan diri sebagai Kepala Daerah, baik Gubernur/Wakil

Gubernur maupun Bupati/Wakil Bupati atau Walikota/Wakil Walikota”.

Dalam kehidupan politik di daerah, pilkada dapat dikatakan sebagai salah satu

kegiatan yang sejajar dengan pemilihan anggota DPRD. Dikatakan demikian

karena kedudukan kepala daerah dan DPRD ialah sejajar.

Selama kurun waktu 10 tahun ke belakang di Indonesia telah terjadi

banyak perubahan dalam sistem pemilihan yang tujuannya ialah untuk

melahirkan tata cara dan pelaksanaan pemilu yang lebih efisien. Sebelum tahun

2005 Kepala Daerah dan wakilnya dipilih oleh Dewan Perwakilan Rakyat

Daerah (DPRD). Akan tetapi hal tersebut berubah sejak berlakunya Undang-

43

Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah yang

menyatakan bahwa“Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah dipilih langsung

oleh rakyat.”

Gagasan Pilkada langsung itu pada dasarnya merupakan proses lanjutan

dari keinginan kuat untuk memperbaiki kualitas demokrasi di tingkat daerah.

Sebagaimana diungkapkan oleh Robetr A.Dahl, bahwa di samping untuk

menghindari tirani, demokrasi juga dimaksudkan untuk mencapai tujuan-tujuan

lain di antaranya ialah terwujudnya hak-hak esensial individu, terdapat

kesempatan untuk menentukan posisi dari individu, dan adanya kesejahteraan.

Selain itu, Pilkada secara langsung juga memberikan kesempatan yang lebih

luas kepada masyarakat untuk terlibat dalam berbagai proses politik.

Ketika Undang-Undang Nomor 32 Tahun 1999 dilaksanakan, upaya

untuk menggeser sejarah pemerintahan yang menganut sistem sentralisasi

menuju desentralisasi pun belum sepenuhnya terwujud. Dengan lahirnya

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, berdampak pada pola hubungan yang

berbeda antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah di mana dalam

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Pasal 56 ayat 1 menyebutkan bahwa

“Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah dipilih dalam satu pasangan calon

yang dilaksanakan secara demokratis berdasarkan asas pemilu yaitu langsung,

umum, bebas, rahasia, jujur dan adil”.

Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah

memuat ketentuan tentang Pemilihan Kepala Daerah secara Langsung. Hal

44

tersebut merupakan proses penentuan pilihan masyarakat terhadap pemimpin

daerah mereka. Proses tersebut dikemas dalam sebuah mekanisme yang

dinamai pemilihan umum. Dalam Pilkada langsung, masyarakat sebagai kunci

utama dalam pemilu. Mereka yang akan secara langsung menentukan pilihan

untuk memilih pemimpin daerahnya masing-masing yang dalam hal ini

meliputi pemilihan Gubernur, Bupati atau Walikota.

Pilkada langsung sebagai alat yang dapat digunakan untuk memilih

Kepala Daerah yang berkualitas. Barometer keberhasilan sebuah Pilkada

langsung tidak hanya dilihat dari proses penyelenggaraan pemilihan yang

lancar dan damai tetapi juga lebih kepada manfaat atau hasil yang diperoleh.

Apakah Pilkada langsung dapat menghasilkan pemimpin daerah yang

kompeten dan berkualitas atau belum. Karena pilkada langsung bukan

merupakan sarana untuk perebutan kekuasaan pemimpin daerah semata dalam

Pemerintahan Daerah yang merupakan pelaksanaan fungsi-fungsi

Pemerintahan Daerah yang dilaksanakan oleh lembaga-lembaga Pemerintahan

Daerah yakni Pemerintah Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah

(DPRD).

Pemilihan Kepala Daerah dan Wakilnya, dalam prosesnya dipilih secara

langsung oleh rakyat di mana pelaksanaan dan tata cara pemilihannya

ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan. Tahapan pelakasanaan

Pilkada adalah sebagai berikut :

1. Pendaftaran pemilih calon Kepala Daerah;

45

2. Penentuan calon Kepala Daerah;

3. Proses administrasi pengadaan dan pendistribusian logistik;

4. Pengadaan kampanye;

5. Pemungutan dan perhitungan suara;

6. Tahapan penyelesaian (tahap evaluasi hasil pelaksanaan Pemilihan

Kepala Daerah).

Tahapan dalam pelaksanaan Pilkada telah diatur secara jelas dalam

Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah yang

kemudian lebih diperjelas dalam Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2005

serta selalu mengalami penyempurnaan dan perubahan dalam usahanya

menciptakan Pemilihan Kepala Daerah yang aman, tertib dan lancar.

Tahun 2015, Pemerintah Pusat menyepakati diadakannya Pilkada

serentak untuk daerah-daerah yang masa jabatan pemerintahannya akan

berakhir ditahun 2015. Tujuan dilaksanakannya Pilkada serentak ini adalah

untuk efektifitas dan efisiensi dalam pelaksanaannya dengan harapan dapat

dilakukannya penghematan waktu, energi dan anggaran pilkada yang tentunya

tidaklah sedikit.Pilkada serentak adalah Pemilih Kepala Daerah yang dilakukan

secara bersamaan dalam waktu yang sama dibeberapa wilayah (baik itu tingkat

provinsi, maupun tingkat kabupaten atau kota). Sejak DPR menyetujui bahwa

pelaksanaan Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada) secara serentak dilakukan

pada Desember 2015, bangsa ini secara tidak langsung dapat keluar dari

kemelut politik, debat panjang soal langsung tidaknya penyelenggaraan Pilkada

serentak. Keputusan DPR tersebut menegaskan bahwa Pilkada tetap

46

dilaksanakan secara langsung dan serentak. Pada 17 Februari 2015, DPR

mengesahkan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 dan yang saat ini telah

diubah menjadi Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 8 tahun 2015

Tentang Pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati,

Wali Kota dan Wakil Walikota disahkan.

Pilkada secara langsung dan serentak ini menjadi tolak ukur untuk

melihat sejauh mana pemerintahan di setiap daerah itu berjalan. Pilkada

lansung dan serentak juga merupakan mekanisme untuk melahirkan

Pemerintahan Daerah yang mampu menciptakan akuntabilitas di masing-

masing daerahnya, kesetaraan hak warga dalam berpolitik serta penguatan

demokrasi baik di tingkat lokal maupun nasional.Pemilihan Kepala Daerah

secara langsung dan serentak ini di lakukan oleh setiap warga yang akan

memilih kepala daerahnya masing-msing secara bersamaan. Hal tersebut

tentunya akan membutuhkan fokus dan ketekunan yang lebih dari biasanya dari

pihak penyelenggara pemilu. Dalam pilkada yang diselenggarakan secara

langsung dan serentak ini, pelaksanaannya dilakukan dalam tiga tahap yaitu

tahap pertama pada Desember 2015, tahap kedua pada Februari 2017 dan tahap

ke 3 pada Juni 2018.

Dalam Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 8 Tahun 2015

Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati atau Walikota Pasal 5, menyebetkan

bahwa :

47

(1) Pemilihan diselenggarakan melalui 2 (dua) tahapan yaitu tahapan

persiapan dan tahapan penyelenggaraan.

(2) Tahapan persiapan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi:

a) Perencanaan program dan anggaran;

b) Penyusunan peraturan penyelenggaraan pemilihan;

c) Perencanaan penyelenggaraan yang meliputi penetapan tata cara

dan jadwal tahapan pelaksanaan pemilihan;

d) Pembentukan PPK, PPS, dan KPPS;

e) Pembentukan Panwas kabupaten/kota, Panwas kecamatan, PPL,

dan Pengawas TPS;

f) Pemberitahuan dan pendaftaran pemantau pemilihan;

g) Penyerahan daftar penduduk potensial pemilih; dan

h) Pemutakhiran dan penyusunan daftar pemilih.

(3) Tahapan penyelenggaraan sebagaimana dimaksud pada ayat (1)

meliputi:

a) Pengumuman pendaftaran pasangan Calon Gubernur dan Calon

Wakil Gubernur, pasangan Calon Bupati dan Calon Wakil Bupati,

serta pasangan Calon Walikota dan Calon Wakil Walikota;

b) Pendaftaran pasangan Calon Gubernur dan Calon Wakil Gubernur,

pasangan Calon Bupati dan Calon Wakil Bupati, serta pasangan

Calon Walikota dan Calon Wakil Walikota;

c) Penelitian persyaratan Calon Gubernur dan Calon Wakil Gubernur,

Calon Bupati dan Calon Wakil Bupati, serta Calon Walikota dan

48

Calon Wakil Walikota; Penetapan pasangan Calon Gubernur dan

Calon Wakil Gubernur, pasangan Calon Bupati dan Calon Wakil

Bupati, serta pasangan Calon Walikota dan Calon Wakil Walikota;

d) Pelaksanaan kampanye;

e) Pelaksanaan pemungutan suara;

f) Penghitungan suara dan rekapitulasi hasil penghitungan suara;

g) Penetapan calon terpilih;

h) Penyelesaian pelanggaran dan sengketa hasil pemilihan; dan

i) Pengusulan pengesahan pengangkatan calon terpilih.

(4) Ketentuan lebih lanjut mengenai rincians tahapan persiapan dan

penyelenggaraan pemilihan diatur dengan Peraturan KPU.