2

1. PENDAHULUAN

1.1. Latar Belakang

Pemekaran daerah adalah pembentukan wilayah administratif baru di tingkat

provinsi maupun kota dan kabupaten dari induknya. Alasan paling mengemuka

dalam wacana pemekaran daerah adalah beberapa daerah dianggap memiliki

wilayah terlalu luas sehingga diperlukan upaya untuk memudahkan pelayanan

administrasi dan pemangkasan birokrasi dengan cara pemekaran. Argumentasinya

adalah ketika lingkup wilayah kerja pemerintah daerah menjadi lebih kecil maka

rentang kendali pemerintah menjadi lebih pendek. Hal ini diharapkan akan

meningkatkan efektifitas penyelenggaraan pemerintah dan pengelolaan

pembangunan daerah.

Dengan pemahaman tersebut pemekaran wilayah diharapkan mampu

menyediakan pelayanan publik yang lebih baik melalui pemecahan wilayah

kewenangan menjadi wilayah-wilayah otonom yang lebih kecil. Pada skala yang

lebih kecil, proses perencanaan dan penyediaan pelayanan publik oleh pemerintah

daerah yang dimekarkan akan lebih efisien dan sesuai dengan kebutuhan lokal.

Dengan skala yang lebih kecil pula, akses warga terhadap program pembangunan

dan pelayanan publik yang disediakan oleh pemerintah otomatis akan lebih dekat.

Di sisi lain, warga akan menjadi semakin mudah berpartisipasi dalam

kegiatan pemerintahan. Aspirasi dan kepentingan warga menjadi semakin mudah

tersalurkan dalam proses kebijakan daerah. Representasi warga dalam proses

pembuatan kebijakan publik di daerah juga akan menjadi semakin tinggi. Jika hal

tersebut terjadi maka kebijakan pemerintah daerah akan menjadi semakin

responsif terhadap kebutuhan warganya dan rasa kepemilikan warga terhadap

kebijakan daerah juga menjadi semakin kuat.

Dalam konteks pembangunan ekonomi, pemekaran wilayah diharapkan akan

mendorong pengembangan dan kreatifitas baru dalam mengelola potensi daerah

yang dimiliki. Dorongan ini akan meningkatkan peluang untuk menggali berbagai

potensi ekonomi daerah baru yang selama ini kurang terperhatikan. Di samping

itu, dengan adanya daerah baru hasil pemekaran diharapkan akan merangsang

terbentuknya pusat-pusat pertumbuhan ekonomi baru (new economic growth

centres) yang akan mendorong percepatan pembangunan ekonomi daerah. Karena

beberapa alasan itulah maka dalam UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang

Pemerintahan Daerah mengakomodasi pengaturan masalah pemekaran daerah.

Terakhir kali pemerintah mengeluarkan UU yang menetapkan daerah

otonom baru hasil pemekaran adalah pada bulan Desember 2012. Sejak masa

reformasi hingga Desember 2012 tersebut, tercatat ada 217 daerah otonom baru

hasil pemekaran, baik berupa provinsi maupun kabupaten/kota. Akibatnya, jumlah

daerah di Tanah Air semakin banyak, yakni 34 provinsi dan 502 kabupaten/kota

(lihat Gambar 1). Namun, dalam perkembangannya banyak sekali daerah hasil

pemekaran yang dinilai berkinerja buruk. Hal ini tentu saja kontraproduktif

terhadap tujuan pemekaran itu sendiri. Salah satu faktor yang sering dituding

sebagai penyebabnya adalah usulan pemekaran daerah seringkali tidak didasari

3

studi kelayakan yang jelas dan lebih banyak mendasarkan pada alasan sentimen

kesukuan atau kepentingan elit lokal di sana.

Sumber: diolah dari data Direktorat Otonomi Daerah Kementerian Negara Perencanaan

Pembangunan Nasional / Bappenas 2012

Gambar 1. Perkembangan Jumlah Provinsi dan Kabupaten/Kota Sejak 1999

Di sisi lain, elit politik di tingkat nasional maupun lokal juga seringkali turut

menunggangi usulan pemekaran daerah untuk kepentingan politik mereka.

Adanya agenda dan kepentingan lain yang membonceng proses pemekaran daerah

menjadikan dinamika dan orientasi yang dituju tidak selalu selaras dengan

semangat awal dilakukannya kebijakan pemekaran. Hal ini karena pembentukan

daerah baru berimplikasi pada munculnya anggaran baru, peluang jabatan politik

baru, dan birokrasi baru. Faktor-faktor inilah yang kemudian mengesankan proses

pemekaran lebih banyak mengedepankan pragmatisme politik dan kurang

mempertimbangkan studi kelayakan yang memadai. Kesan tersebut terlihat dari

melonjaknya jumlah daerah pemekaran baru menjelang pelaksanaan Pemilu, yang

tergambar dalam Gambar 2.

Kondisi tersebut menjadi salah satu sebab yang mempengaruhi keberhasilan

daerah-daerah baru hasil pemekaran dalam mewujudkan tujuan utama dari

kebijakan pemekaran daerah. Pemekaran wilayah dinilai belum cukup berhasil

0 200 400 600

pra-1999

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

26

27

27

30

30

30

32

32

33

33

33

33

33

33

34

293

336

336

348

385

434

434

434

434

459

489

491

491

491

502

provinsi

kab/kota

4

dalam meningkatkan efektifitas penyelenggaraan pemerintah dan pengelolaan

pembangunan daerah secara signifikan.

Sumber: diolah dari data Direktorat Otonomi Daerah Kementerian Negara Perencanaan

Pembangunan Nasional / Bappenas 2012 Gambar 2. Tahun Penetapan Provinsi dan Kabupaten/Kota Hasil Pemekaran

Sejak 1999

Perihal kurang berhasilnya daerah hasil pemekaran, Direktorat Jenderal

Otonomi Daerah Kementerian Dalam Negeri (2011) telah mengevaluasi 205

daerah hasil pemekaran yang terbentuk antara tahun 1999-2009. Evaluasi

dilakukan dengan melihat dari aspek peningkatan kesejahteraan masyarakat, tata

kelola pemerintahan, dan daya saing daerah. Hasilnya, ke-205 daerah hasil

pemekaran yang terdiri atas 164 kabupaten, 34 kota, dan 7 provinsi tersebut

dinilai belum menunjukkan hasil yang menggembirakan. Masih sekitar 70 persen

daerah pemekaran yang dinilai belum berhasil.

Hasil evaluasi tersebut senada dengan temuan dari laporan-laporan

sebelumnya. Ambil contoh, studi evaluasi terhadap dampak pemekaran daerah

yang dilakukan Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas)

bekerjasama dengan United Nations Development Programme (UNDP) pada Juli

2008. Hasil studi ini menyimpulkan bahwa secara umum daerah otonom baru

ternyata tidak berada dalam kondisi awal yang lebih baik dibandingkan daerah

induk atau daerah kontrol. Bahkan evaluasi setelah lima tahun perjalanannya,

daerah otonom baru secara umum masih tertinggal.

Dari sudut pandang masyarakat juga tidak terlalu berbeda. Sebagian besar

masyarakat menilai bahwa pemekaran daerah tidak memberi manfaat

sebagaimana diharapkan. Hasil jajak pendapat yang dilakukan Litbang Kompas

pada 12-14 November 2012, misalnya, mengkonfirmasikan penilaian masyarakat

tersebut. Dari 716 responden yang berasal dari beberapa kota di Indonesia yang

dilibatkan dalam jajak pendapat ini, mayoritas (57,7 persen) menilai bahwa

pemekaran daerah yang dilakukan selama ini tidak berhasil menyejahterakan

masyarakat di daerah. Hanya 35,2 persen yang menilai pemekaran daerah berhasil.

Hal lain yang menarik dari jajak pendapat ini adalah sebanyak 64,2 persen

responden mengakui, kebijakan otonomi daerah ikut menguatkan sentimen

kedaerahan. Selama ini otonomi daerah ternyata menciptakan kesenjangan antara

43

12

37

49

2530

2

11

0

10

20

30

40

50

60

kab/kota

5

daerah kaya dan daerah miskin, membentuk oligarki lokal, menyuburkan korupsi,

kolusi, dan nepotisme, serta memberi peluang kepada para pencari laba di daerah.

Meskipun banyak daerah hasil pemekaran yang tidak berhasil menunjukkan

kinerja memuaskan namun hal itu tidak menyurutkan kehendak sekelompok

masyarakat untuk mengusulkan pemekaran di wilayahnya. Sampai saat ini sudah

ada usulan pemekaran 33 provinsi baru, 133 kabupaten baru, serta 17 kota baru—

dan masih akan terus bertambah—yang belum ditindaklajuti oleh pemerintah

meskipun sudah diajukan kepada DPR. Besarnya kehendak dan aspirasi untuk

pemekaran daerah ini memaksa pemerintah—dalam hal ini Kementerian Dalam

Negeri—sempat melakukan moratorium pemekaran.

Kondisi di atas tentu saja memunculkan banyak kritik dan pertanyaan

mengenai kebijakan pemekaran daerah, terutama jika dilihat semangat awal

kebijakan ini, yakni peningkatan kesejahteraan ekonomi. Semua pihak tidak bisa

menutup mata bahwa masih banyak masalah yang dihadapi daerah hasil

pemekaran dalam mencapai tujuan peningkatan kesejahteraan ekonomi. Namun

ternyata hal itu tidak menyurutkan hasrat sebagian masyarakat untuk mengusulkan

pemekaran daerah baru. Mereka seolah mengabaikan berbagai hasil kajian dan

evaluasi terhadap daerah-daerah yang telah lebih dulu dimekarkan.

Oleh karena itu, akhir-akhir ini mulai muncul upaya untuk mengkaji lebih

jauh kinerja daerah-daerah baru hasil pemekaran, khususnya di tingkat kabupaten/

kota, dalam meningkatkan pertumbuhan dan kesejahteraan ekonomi. Hal ini

karena peningkatan kesejahteraan masyarakat hanya bisa dicapai melalui

pertumbuhan ekonomi. Itu juga yang mendasari mengapa pertumbuhan ekonomi

menjadi salah satu pendekatan yang paling umum digunakan dalam menilai

keberhasilan pembangunan.

Terdapat berbagai sudut pandang yang sering digunakan untuk melihat

kinerja daerah hasil pemekaran dalam meningkatkan pertumbuhan ekonomi.

Tinjauan pertama yang sering digunakan adalah aspek pengeluaran atau belanja

pemerintah (public expenditure). Rujukan yang sering dipakai adalah teori

pengeluaran pemerintah yang dikemukakan Rostow dan Musgrave. Teori tersebut

mencoba mengaitkan antara pengeluaran pemerintah dengan tiga tahapan

pembangunan ekonomi, yaitu: tahap awal, tahap menengah dan tahap

lanjut. Pemerintah daerah hasil pemekaran dalam pemahaman teori tersebut

dapat dikatakan berada pada tahap awal sehingga pengeluaran untuk investasi

merupakan bagian yang terbesar dari total belanja. Pengeluaran investasi tersebut

ditujukan untuk pengadaan sarana maupun prasarana publik, seperti: infrastruktur

transportasi, pendidikan, kesehatan, pemerintahan, dan lain sebagainya

(Mangkoesoebroto, 1997).

Tinjauan kedua yang juga banyak diketengahkan terkait dengan peningkatan

pertumbuhan ekonomi di daerah hasil pemekaran adalah infrastruktur. Kesadaran

akan pentingnya infrastruktur dalam pertumbuhan ekonomi telah disampaikan

oleh Adam Smith pada tahun 1776 dalam karyanya yang terkenal ―The Wealth of

Nation‖. Ketersediaan infrasturktur menghasilkan eksternalitas positif yang dapat

meningkatkan produktifitas dan pelaku usaha dengan berkurangnya beban usaha

yang harus ditanggung (Todaro, 2006). Dengan lingkup wilayah dan jumlah

penduduk yang lebih kecil dibanding ketika masih bergabung dengan daerah

induknya, pemerintah daerah hasil pemekaran akan berpotensi memiliki kuantitas

infrastruktur dengan rasio yang lebih baik. Di samping itu, pemekaran daerah

6

sering ditempatkan sebagai strategi untuk membangun pusat pertumbuhan (center

of growth) baru yang pada akhirnya akan memacu pertumbuhan infrastruktur di

daerah tersebut.

Sudut pandang ketiga adalah tenaga kerja. Menurut pandangan ekonom neo-

klasik, tenaga kerja dinilai sebagai faktor penting dalam menciptakan

pertumbuhan ekonomi. Teori pertumbuhan ekonomi Solow menjelaskan bahwa

pertumbuhan populasi mempengaruhi pertumbuhan ekonomi. Hal ini karena

jumlah tenaga kerja sangat ditentukan oleh jumlah populasi (Mankiw, 2000). Besarnya jumlah penduduk akan menyebabkan besarnya jumlah tenaga

kerja. Hal ini akan membuat kenaikan dalam jumlah barang yang

diproduksi. Tetapi pada sisi yang lain, besarnya jumlah penduduk

akan menyebabkan terhambatnya pembangunan ekonomi jika pertambahan

jumlah penduduk tersebut tidak diimbangi dengan pertumbuhan

kesempatan kerja. Dalam konteks pemekaran daerah, pemisahan dari daerah

induk akan berdampak pada menurunnya jumlah populasi yang tentu saja akan

berdampak pada menurunnya jumlah tenaga kerja. Namun jika pemerintah daerah

pemekaran dapat mendayagunakan potensi daerahnya untuk meningkatkan

kesempatan kerja, tentu hal ini akan menjadi pendorong positif pertumbuhan

ekonomi daerah.

Dari pemaparan tersebut dapat dipahami bahwa kebijakan pemekaran daerah

seharusnya mampu menjadi pendorong peningkatan pertumbuhan ekonomi dan

kesejahteraan masyarakat. Pemekaran daerah diharapkan dapat meningkatkan

pendayagunaan potensi daerah secara lebih optimal serta dapat mengakomodasi

aspirasi dan kreatifitas baru untuk mengembangkan kemampuan daerah sebagai

bagian dari tujuan kebijakan otonomi daerah. Namun berbagai studi dan evaluasi

tentang kinerja kabupaten/kota hasil pemekaran ternyata memperlihatkan

gambaran yang berbeda. Kebijakan pemekaran daerah dinilai kurang berhasil

mencapai tujuan-tujuan yang diharapkan. Oleh karena itu, memperhatikan

masalah-masalah dan sudut pandang yang ada, perlu dilakukan sebuah kajian

untuk melihat lebih dalam mengenai “pengaruh belanja pemerintah,

infrastruktur, dan tenaga kerja terhadap pertumbuhan ekonomi kabupaten/

kota hasil pemekaran”.

1.2. Perumusan Masalah

Tujuan pokok yang ingin dicapai dari kebijakan pemekaran daerah adalah

peningkatan kesejahteraan masyarakat. Dalam pelaksanaannya, peningkatan

kesejahteraan dapat dilakukan dengan memacu pertumbuhan ekonomi daerah.

Pemahaman ini didasarkan pada kenyataan bahwa pertumbuhan ekonomi

berkaitan erat dengan peningkatan barang dan jasa yang diproduksi dalam

masyarakat. Semakin banyak barang dan jasa yang diproduksi, maka

kesejahteraan masyarakat akan meningkat. Pertumbuhan ekonomi daerah dapat

diukur antara lain dengan besaran yang disebut Produk Domestik Regional Bruto

(PDRB). Dalam konteks melihat perkembangan upaya peningkatan kesejahteraan

di daerah inilah maka masalah pertama yang dikedepankan dalam penelitian ini

adalah: “bagaimana perkembangan PDRB kabupaten/kota hasil pemekaran?”

7

Guna mencapai target pertumbuhan ekonomi, daerah hasil pemekaran harus

mempersiapkan dan menyediakan institusi, infrastruktur, dan sarana pendukung

lainnya untuk menggerakkan semua sektor kehidupan dalam masyarakat,

khususnya sektor perekonomian secara efisien. Konsekuensinya, pemerintah

kabupaten/kota hasil pemekaran harus menyediakan porsi anggaran belanja yang

cukup besar untuk menyediakannya. Itulah sebabnya besarnya belanja pemerintah

seringkali dijadikan ukuran dalam melihat tingkat kesejahteraan masyarakatnya.

Hal ini karena semakin tinggi kesejahteraan masyarakat, semakin banyak pula

peran dan belanja pemerintah yang dibutuhkan untuk menangani hubungan-

hubungan yang ada di masyarakat.

Selain belanja pemerintah, peran infrastruktur juga sangat vital dalam proses

dan dinamika pembangunan daerah. Ketersediaan dan kualitas infrastruktur akan

membantu kegiatan distribusi barang dan jasa menjadi lebih efisien dan merata.

Distribusi barang dan jasa yang efisien akan mampu mendorong tingkat

pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan masyarakat. Terkait peran infrastruktur

dalam peningkatan pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan inilah maka

pemekaran daerah seharusnya dapat mendorong peningkatan kuantitas dan

kualitas infrastruktur. Dengan lingkup wilayah yang lebih kecil, serta tingkat

homogenitas yang biasanya lebih besar, pemerintah daerah pemekaran seharusnya

bisa lebih efektif dan efisien dalam menyediakan infrastruktur.

Tinjauan lain yang perlu dikaji dalam melihat pertumbuhan

ekonomi di suatu wilayah adalah jumlah tenaga kerja. Jumlah tenaga

kerja berkaitan dengan jumlah penduduk. Dalam kondisi tertentu, kenaikan

jumlah penduduk dapat menjadi pendorong pertumbuhan ekonomi jika

kenaikan jumlah penduduk ini diikuti dengan kenaikan produktiftas. Namun

dalam kondisi lain, besarnya jumlah penduduk dapat menjadi penghambat

pertumbuhan ekonomi apabila produktifitas penduduk rendah. Pemekaran daerah

tentu akan berdampak pada penurunan jumlah populasi dan tenaga kerja

dibanding ketika masih bergabung dengan daerah induknya. Namun hal ini bisa

menjadi sesuatu yang positif bagi pertumbuhan ekonomi manakala pemerintah

daerah hasil pemekaran mampu meningkatkan produktifitas penduduknya melalui

penciptaan kesempatan kerja atau lapangan kerja lebih banyak.

Oleh karena itu, permasalahan kedua yang dapat dikemukakan adalah:

“bagaimana perkembangan belanja pemerintah, infrastruktur, dan tenaga

kerja beserta pengaruhnya terhadap pertumbuhan ekonomi kabupaten/kota

hasil pemekaran?” Ulasan terhadap masalah di atas diharapkan akan mampu

memberi bahan dan perspektif lebih dalam untuk menjawab permasalahan terakhir,

yakni: ―strategi dan kebijakan apa yang dapat direkomendasikan untuk

meningkatkan pertumbuhan ekonomi kabupaten/ kota hasil pemekaran dari

aspek belanja pemerintah, infrastruktur, dan tenaga kerja?”

1.3. Tujuan Penelitian

Dengan memperhatikan latar belakang dan perumusan masalah di atas, maka

tujuan dari penelitian ini adalah sebagai berikut:

1. Menganalisis perkembangan PDRB kabupaten/kota hasil pemekaran.

8

2. Menganalisis perkembangan belanja pemerintah, infrastruktur, dan tenaga

kerja besertapengaruhnya terhadap pertumbuhan ekonomi kabupaten/kota

hasil pemekaran.

3. Menyusun pokok kebijakan yang bisa dilakukan untuk dapat meningkatkan

pertumbuhan ekonomi kabupaten/kota hasil pemekaran, khususnya ditinjau

dari aspek belanja pemerintah, infrastruktur, dan tenaga kerja.

1.4. Manfaat Penelitian

Secara umum, penelitian ini diharapkan akan melengkapi berbagai kajian

sebelumnya terkait upaya peningkatan pertumbuhan ekonomi kabupaten/kota

hasil pemekaran. Secara khusus, penelitian ini diharapkan:

1. Memberi tambahan informasi yang dapat dijadikan masukan dalam menilai

perkembangan pertumbuhan ekonomi kabupaten/kota hasil pemekaran.

2. Memberi masukan bagi kepala daerah dan aparat pemerintah kabupaten/kota

hasil pemekaran dalam meningkatkan pertumbuhan ekonomi daerahnya.

3. Memberi tambahan masukan dan wawasan bagi para pengambil keputusan

yang terlibat dalam pembahasan usulan pemekaran daerah baru, baik dari

kalangan eksekutif maupun legislatif.

4. Memberi perspektif yang lebih obyektif terkait evaluasi dan penilaian terhadap

kebijakan pemekaran daerah.