STRATEGI PENERAPAN AKUNTANSI BASIS AKRUAL

Dimas Iwandanu

Faisal Muhammad

Lukman Toni S.

Muhammad Khafid

Yuli Trisnawati

PENDAHULUAN

Reformasi pengelolaan keuangan negara masih terus dilakukan secara berkelanjutan. Hal ini

dimaksudkan agar amanat yang tertuang dalam pasal 3 ayat (1) Undang-undang (UU)

Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara, yang mengharuskan Keuangan Negara

dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif,

transparan dan bertanggungjawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan,

dapat semakin diwujudkan.

Salah satu bentuk usaha berkelanjutan tersebut adalah dengan menetapkan Standar

Akuntansi Berbasis Akrual yang ditetapkan dalam bentuk Peraturan Pemerintah (PP)

Republik Indonesia Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP)

sebagai pengganti dari Peraturan Pemerintah (PP) Republik Indonesia Nomor 24 Tahun 2005

tentang Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP). Penerapan PP No. 24 Tahun 2005 memang

masih bersifat sementara, hal ini sesuai dengan amanat yang tertuang dalam pasal 36 ayat

(1) UU No. 17 tahun 2003 yang menyatakan bahwa selama pengakuan dan pengukuran

pendapatan dan belanja berbasis akrual belum dilaksanakan maka digunakan pengakuan

dan pengukuran berbasis kas. Sementara itu untuk pengakuan dan pengukuran pendapatan

dan belanja berbasis akrual menurut pasal 36 ayat (1) UU No. 17 tahun 2003 harus

dilaksanakan selambat-lambatnya dalam 5 (lima) tahun.

Dengan ditetapkanya PP No. 71 Tahun 2010 maka penerapan sistem akuntansi

pemerintahan berbasis akrula telah mempunyai landasan hukum. Dan hal ini berarti juga

bahwa Pemerintah mempunyai kewajiban untuk dapat segera menerapkan SAP yang baru

yaitu SAP berbasis akrual. Hal ini sesuai dengan pasal 32 UU No. 17 tahun 2003 yang

mengamanatkaan bahwa bentuk dan isi laporan pertanggungjawaban pelaksanaan

APBN/APBD disusun dan disajikan sesuai dengan SAP. Dan hal ini ditegaskan dalam pasal 4

ayat (1) PP No. 71 Tahun 2010 menyebutkan bahwa Pemerintah menerapkan SAP Berbasis

Akrual. SAP tersebut disusun oleh Komite Standar Akuntansi Pemerintahan (KSAP) yang

independen dan ditetpkan dengan PP setelah terlebih dahulu mendapat pertimbangan dari

Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).

Penerapan sistem akuntansi berbasis akrual di pemerintahan menyajikan tantangan baru,

untuk itu agar proses penerapannya dapat berjalan dengan baik perlu dibuatkan suatu

pedoman yang dapat menjelaskan proses pembangunan sistem akuntansi pemerintahan

berbasis akrual ini secara lebih detil. Dan hal ini ditegaskan dalam pasal 6 PP No. 71 Tahun

2010, dimana ayat (2) - nya menyebutkan bahwa Sistem Akuntansi Pemerintahan Pada

Pemerintah Pusat diatur dengan Peraturan Menteri Keuangan yang mengacu pada

pedoman umum Sistem Akuntansi Pemerintahan. Dan ayat (3) - nya menyebutkan bahwa

Sistem Akuntansi Pemerintahan Pada Pemerintah Daerah diatur dengan Peraturan

Gubernur/Bupati/Walikota yang mengacu pada pedoman umum Sistem Akuntansi

Pemerintahan. Sementara pedoman umum Sistem Akuntansi Pemerintahan tersebut

ditetapkan dalam bentuk Peraturan Menteri Keuangan dan khusus untuk Pemerintah

Daerah Peraturan Menteri Keuangan tersebut ditetapkan setelah Menteri Keuangan

berkoordinasi dengan Menteri Dalam Negeri, hal ini sesuai dengan amanat yang tertuang

dalam pasal 6 ayat (4) PP No. 71 Tahun 2010.

Dengan telah ditetapkannya PP No. 71 tahun 2010 maka terjadi perubahan yang cukup

signifikan, dalam unsur laporan keuangan yang harus disajikan oleh setiap entitas akuntansi

dan entitas pelaporan di pemerintahan, jika dibandingkan dengan PP No. 24 tahun 2005,

yaitu sebagai berikut :

Laporan operasi (LO) sejatinya adalah Laporan Realisasi Anggaran (LRA) yang disusun

dengan basis akrual, sementara LRA yang merupakan bagian dari Laporan Pelaksanaan

Anggaran (LPA) disusun dengan menggunakan basis kas. LO ini jika merujuk pada PP No. 24

tahun 2005 dapat dipersamakan dengan Laporan Kinerja Keuangan (LKK). Dan LO ini jika

disandingkan dengan Laporan Keuangan di organisasi bisnis dapat dipersamakan dengan

Laporan Laba (Rugi) (income statement).

Penerapan basis akrual memang menyajikan tantangan yang cukup besar baik dari segi

kesiapan peraturan teknis pelaksanaan, struktur dan infrastruktur organisasi pemerintahan,

budaya, sistem dan prosedur, hingga kesiapan dari sumberdaya manusianya. Semua elemen

tersebut perlu dilakukan perubahan atau pembaharuan sehingga basis akrual dapat

dilaksanakan dengan sebaik-baiknya.

Makalah ini merupakan rangkaian dalam tema akuntansi basis akrual, yang akan mencoba

menyajikan komparasi strategi penerapan Akuntansi berbasis Akrual di beberapa negara,

termasuk di dalamnya Indonesia.

IMPLEMENTASI AKUNTANSI PEMERINTAHAN BERBASIS AKRUAL DI NEW ZEALAND

Pendahuluan

Reformasi keuangan yang dilakukan oleh Pemerintah New Zealand telah berlangsung pada

akhir tahun 1980an dan awal 1990an. Reformasi ini mengubah manajemen keuangan pada

sektor publik dari sistem yang berbasis pada ketaatan atas aturan dan batasan anggaran kas

menjadi berbasis kepada performa dan akuntabilitas laporan keuangan. Implementasi yang

sukses ini melibatkan usaha yang sangat kuat dan harmonis antara strategic level dan

operasional level untuk menuju kepada perubahan yang fundamental tersebut. Pengalaman

New Zealand memberikan gambaran bagaimana perubahan tersebut bukan hanya

“mungkin” namun juga dapat diraih dengan kesuksesan yang sangat tinggi.

Makalah ini memfokuskan diri pada migrasi Pemerintah New Zealand dari akuntansi

berbasis kas menjadi berbasis akrual, dan langkah-langkah yang dilakukan pemerintah New

Zealand dalam menyusun laporan keuangan yang pertama kali berbasis akrual. Makalah ini

juga ditulis dari sudut pandang perbendaharaan yang justru sangat berperan dalam

perubahan ini.

Latar Belakang

Situasi keuangan dan kejadian yang menyebabkan kesulitan Pemerintah New Zealand

terdokumentasi dengan jelas pada pertengahan tahun 1980an, dan inilah sebagai dasar

teori dalam reformasi keuangan tersebut. Hasil dari reformasi dapat dengan baik dilihat dari

sudut pandang efisiensi manajemen. Wujud yang positif selama 20 tahun belakangan ini

dapat dengan jelas terlihat dari perubahan paradigma dari defisit anggaran menjadi surplus

anggaran.

Improvisasi Manajemen Keuangan

Komitmen Untuk Perubahan

Dukungan dari pemimpin suatu entitas publik, dalam hal ini adalah pemerintah, baik secara

politis maupun birokrasi, adalah faktor kunci dalam rangka implementasi yang sukses atas

migrasi basis akuntansi. Pada level stratejik, komponen dalam reformasi telah tersusun

dalam jalur dan koridor tertentu sehingga dapat mendapat suatu benefit atau keuntungan

dari para birokrat dan Kementerian, sebagai refleksi dari perbedaan pembayaran yang

terasosiasi oleh elemen-elemen yang berbeda pula dalam reformasi ini.

Hubungan yang sangat erat antara perbendaharaan dan pelaksanaan pada sektor publik

mengharuskan segala usaha dan upaya mendapat perhatian lebih untuk mempercepat dan

mengakselerasi akuntabilitas pemerintah dalam perubahan ke arah akuntansi berbasis

akrual secara penuh.

Manajemen Resiko

Segala implementasi membawa resiko yang sangat signifikan. Manajemen pada resiko ini

adalah elemen kunci pada implementasi reformasi. Hal ini dapat dicapai melalui kontrol

yang dilaksanakan oleh salah satu bagian inti pada reformasi. Sebagai contoh, kontrol input

atau masukan diperoleh melalui beberapa departemen sampai mereka berpindah kepada

sistem yang baru.

Unsur-unsur lain dari manajemen risiko mencakup strategi komunikasi intensif, yang terdiri

dari buklet "Putting is Simply", sebuah video "Setting a New Course", jurnal, majalah dan

artikel surat kabar dan konferensi tak terhitung, seminar dan presentasi. Upaya komunikasi

sangat berhasil dalam menyampaikan pemahaman umum dari prinsip-prinsip kunci dari

reformasi untuk khalayak luas. Juga, fungsi Manajemen Keuangan Jaminan pusat didirikan di

Departemen Keuangan untuk memberikan peran strategis Audit internal, dan layanan

konsultasi untuk departemen selama migrasi.

Rancangan undang-undang juga merupakan elemen kunci dari reformasi. Sementara

menghindari penggunaan undang-undang untuk mengatur proses administrasi yang rinci,

State Sector Act 19883 dan Public Finance Act 1989 memberikan sinyal kuat untuk

keseriusan niat Pemerintah, dan oleh karena itu kemungkinan yang sangat besar dan

bersifat permanen atas reformasi. Setiap insentif untuk melakukan perubahan secara

perlahan dihapuskan atau dengan cara yang akan memfasilitasi perubahan secara mudah ke

sistem lama.

Implementasi Pada Departemen-Departemen

Departemen-departemen secara individual menerima persetujuan untuk pindah ke sistem

baru. Untuk masing-masing departemen, semua elemen struktural utama dari sistem baru,

termasuk penganggaran akrual dan proses apropriasi, serta proses pelaporan diubah pada

waktu yang sama. Adapun migrasi yang terlibat pada setiap departemen adalah:

spesifikasi oleh setiap departemen (dalam konsultasi dengan pemerintah) kelas luas dari

output, yang kemudian menjadi dasar bagi alokasi berbasis akrual;

setiap departemen mengembangkan sistem akuntansi berbasis akrual yang memberikan

dasar pelaporan bulanan untuk Menteri dan Pelaporan Keuangan dan tahunan untuk

Parlemen (dan publik). Pelaporan bulanan termasuk set lengkap laporan keuangan serta

laporan pengeluaran terhadap apropriasi;

pengembangan sistem alokasi biaya (termasuk di mana diperlukan waktu-biaya) untuk

memungkinkan alokasi semua biaya input ke output departemen. Biaya yang dialokasikan

termasuk biaya overhead, penyusutan dan biaya modal;

pengembangan sistem manajemen kas, termasuk pembukaan rekening bank sebuah

departemen; dan

pimpinan departemen bertanggung jawab penuh atas manajemen keuangannya, termasuk

integritas atas data yang diberikan kepada Menteri dan Perbendaharaan.

Treasury (Perbendaharaan) diberikan sedikit ruang dalam kapasitasnya sebagai penasihat

atau penyedia layanan pelatihan sebagai upaya komunikasi dijelaskan sebelumnya.

Penyediaan layanan tersebut akan menghambat pesan “perubahan budaya”, bahwa kepala

eksekutif departemen yang sekarang bertanggung jawab untuk mempengaruhi perubahan,

tetapi juga diikuti sebagian dari keterbatasan pada sumber daya dari lembaga pusat untuk

menyediakan layanan-layanan serta membawa fungsi-fungsi prioritas yang lebih tinggi.

Disaat semakin diterimanya semangat dan kesepakatan dari reformasi pada setiap

departemen, dan dididik untuk apa yang maksud dan tujuannya, momentum untuk migrasi

menjadi semakin mapan. Tekanan peer group bisa dibawa untuk menanggung. Departemen

tidak ingin terlihat menjadi lambat dalam menunjukkan bahwa mereka telah menentukan

output dan menetapkan kebijakan manajemen yang memadai keuangan, prosedur dan

kontrol yang dibutuhkan untuk mampu beroperasi di lingkungan baru. Bahkan, sementara

undang-undang memberi waktu kepada departemen dua tahun untuk mengembangkan

sistem mereka sendiri berdasarkan akrual, ini dicapai oleh sebagian besar dalam satu tahun

dan oleh semua departemen dalam delapan belas bulan.

Staff Akuntansi

The Public Finance Act mensyaratkan bahwa laporan keuangan untuk Pemerintah New

Zealand dan untuk setiap departemen pemerintah harus disusun sesuai dengan praktek

akuntansi yang berlaku umum (GAAP). Penggunaan GAAP sangat difasilitasi pelaksanaan

dengan memungkinkan aliran bakat sektor swasta dan pengalaman untuk sumber daya

reformasi. Ini menjadi mungkin untuk membuat penggunaan terbaik dari orang yang

berpengalaman, perangkat lunak dan sistem.

Hal tersebut juga membantu New Zealand memiliki satu tubuh akuntansi profesional

meliputi akuntan pelatihan (pendidikan), akuntan perusahaan dan akuntan sektor publik.

Institute of Chartered Accountant New Zealand (Institute) kemudian tertarik dan

mendukung proses reformasi, dan anggota-anggota yang menjadi lebi energik dan memberi

banyak waktu untuk konvensi mengorganisir dan sebaliknya memanfaatkan forum Institute

dalam hal mendorong dan mendidik.

Sistem Akuntansi

Aktivitas utama selama tahap reformasi adalah kontrak antara departemen dan perusahaan

konsultan akuntansi dan pemasok perangkat lunak untuk menyediakan manajemen

keuangan dan sistem informasi. Fitur dalam seleksi awal sistem perangkat lunak akuntansi

adalah kehidupan mereka yang singkat. Sementara kebutuhan pengguna dalam hal

pelaporan kepada Menteri dan Departemen Keuangan relatif mudah untuk ditentukan,

manajer internal tidak memiliki pengalaman pada sistem yang baru ini dan mengalami

kesulitan dalam menentukan kebutuhan mereka dalam hal yang dituntut oleh industri TI.

Dari empat puluh lima sistem akuntansi dilaksanakan pada tahun 1990 sampai dengan 1991,

hanya sedikit yang masih digunakan sampai sekarang.

Salah satu keuntungan sistem akuntansi akrual adalah bahwa kegiatan seperti komitmen

atau sistem pesanan pembelian, penggajian, aktiva tetap, kreditor dan debitor dapat

diintegrasikan ke dalam satu sistem, sehingga mengurangi pemrosesan ganda dan masalah

rekonsiliasi yang terkait dengan sistem yang berbeda. Hal ini dapat menghasilkan

penghematan waktu yang signifikan.

Meskipun beberapa perubahan fungsi keuangan departemen pemerintah muncul dalam hal

total staf melengkapi. Namun ada suatu peningkatan signifikan dalam keahlian keuangan

sebagai petugas kepatuhan digantikan dengan staf profesional yang mampu negosiasi

anggaran dan informasi pemasaran keuangan. Departemen Keuangan mampu membuat

pengurangan staf yang bertanggung jawab untuk fungsi-fungsi akuntansi rutin, dari enam

kantor besar Perbendaharaan regional untuk pelengkap hanya enam staf.

Sebuah implikasi yang sangat besar dari lingkungan yang baru ini bahwa sistem akuntansi

yang tersentral telah termodularkan ke dalam sistem-sistem akuntansi individu. Hal ini

sangat membantu fleksibilitas departemen karena tidak hanya menjamin bahwa sistem

akuntansi yang tidak tertinggal teknologi tetapi mereka dapat terus memenuhi perubahan

kebutuhan sebagai perubahan kegiatan departemen. Satu departemen sekarang dapat

mengambil keuntungan dari fitur sistem nilai yang baru secara tertentu kepada organisasi

tanpa diperlukan referensi ke seluruh birokrasi. Apabila suatu sistem baru membutuhkan

suntikan modal oleh pemilik (yang paling dalam kenyataannya didanai dari dalam neraca

keuangan) maka pemilik akan berusaha untuk memastikan bahwa pembangunan sejalan

dengan dan tujuan departemen, dan bahwa investasi yang tepat dikelola untuk memastikan

efektivitas biaya dalam jangka panjang.

Neraca Awal

Sebuah perhatian utama dalam implementasi ini adalah untuk memastikan bahwa neraca

awal adalah lengkap dan seakurat mungkin. Tanpa disiplin saldo tahunan sebelumnya dan

audit rekonsiliasi catatan aset untuk setiap buku besar keuangan, informasi tentang aset

ditemukan dalam beberapa kasus menjadi sangat tidak memadai. Dalam beberapa kasus,

titik awal yang terbaik adalah untuk manajer untuk melaksanakan pemeriksaan stok

(stocktake) dan menyatakan bahwa daftar yang dihasilkan terdiri semua aset di bawah

kendali mereka. Ini adalah daerah di mana auditor sangat membantu dan bersifat

konstruktif dalam membantu departemen untuk mengumpulkan catatan yang dapat diaudit

dan diproses.

Charging for Capital

Kelemahan umum dalam sistem manajemen keuangan pemerintah adalah kecenderungan

ke arah maksimalisasi anggaran dan tidak adanya pemeriksaan terhadap aset

mengumpulkan utilitas rendah. Untuk mengatasi ini Pemerintah New Zealand

melembagakan sistem pengisian departemen untuk modal yang mereka gunakan. Biaya

modal ini diterapkan pada aktiva bersih dalam neraca masing-masing departemen. Melalui

proses ini, setiap pengurangan modal dasar perusahaan yang departemen mampu

menawarkan Pemerintah dihargai dalam pengurangan biaya modal yang dikenakan (dengan

alokasi yang dibiarkan tidak berubah).

Kabinet membentuk satuan tugas dengan modal muatan representasi departemen, yang

mengawasi pelaksanaan sistem baru. Pemerintah mendorong departemen pendapatan yang

diterima dari Pemerintah pada waktu yang sama dengan biaya modal diperkenalkan

menghindari berkurangnya serius dalam sumber daya yang tersedia ke departemen. Untuk

beberapa hal ini memiliki efek mematikan efek insentif di departemen. Namun, di mana

departemen itu pengisian pengguna untuk layanan ini, insentif diciptakan untuk

departemen yang baik untuk meningkatkan harga untuk mencerminkan biaya penuh atau

untuk merasionalisasi struktur modal yang terkait dengan output.

Cost Allocations

Sebuah kebutuhan yang diperlukan pemusatan sistem manajemen keuangan pada output

adalah untuk membangun sistem akuntansi biaya yang mengalokasikan biaya ke output.

Seperti biaya-biaya ini meliputi biaya modal adalah mungkin untuk membandingkan mereka

dengan biaya serupa yang akan dikeluarkan oleh pemasok lain baik di sektor publik dan

pribadi dan, pada waktunya, dengan catatan departemen yang sama di tahun-tahun

sebelumnya.

Awalnya sistem alokasi biaya yang cukup dasar dikembangkan, mencerminkan kurangnya

pengalaman dan keahlian di bidang ini, dan kurangnya permintaan oleh manajer output

untuk informasi biaya rinci. Kemajuan dari tahap awal telah agak dihambat oleh pentingnya

ditempatkan pada hidup di dalam perampasan. Stres ditempatkan pada alokasi memastikan

tidak dilanggar telah menyebabkan permintaan yang sistem alokasi biaya yang

menghasilkan jumlah yang sangat diprediksi ketimbang hasil yang sangat sensitif terhadap

perubahan biaya campuran.

Namun, kemajuan yang lebih besar di daerah ini sekarang muncul sebagai beberapa

departemen yang mengidentifikasi biaya-biaya unit baik untuk tujuan perbandingan internal

dan untuk pembandingan dengan organisasi lain.

Implementasi Laporan Keuangan Berbasis Akrual

Laporan Secara Akrual oleh Kerajaan

Setelah departemen telah sepenuhnya bermigrasi ke sistem manajemen keuangan yang

baru menjadi mungkin untuk fokus pada laporan keuangan gabungan dari Pemerintah.

Produksi seri baru dari Laporan Keuangan berdasarkan GAAP Pemerintah dikelola sebagai

proyek besar terdiri dari tujuh unsur:

1. membuat Kebijakan Akuntansi Kerajaan

2. mengumpulkan informasi dari setiap Departemen, Entitas Kerajaan dan Badan Usaha

Milik Negara

3. konsolidasi data dan informasi

4. mendapatkan keyakinan atas kebenaran informasi

5. komentar dan analisis

6. presentasi dan publikasi

7. komunikasi dan marketing

Kebijakan Akuntansi Kerajaan

Seperti yang telah dikemukakan, mengadopsi GAAP mengakibatkan proses pengaturan

kebijakan akuntansi yang sangat sederhana. Di daerah pendekatan yang paling sama adalah

bahwa sektor swasta dibutuhkan dapat digunakan tanpa kesulitan. Namun pendekatan ini

tidak berarti bahwa tidak ada sejumlah isu kontroversial yang harus dihadapi. Juga, sebagai

kebijakan akuntansi yang membangun Kerajaan metodologi untuk penyusunan laporan

keuangan Pemerintah dan dampak semua organisasi dalam perawatan Pemerintah besar itu

diambil alih pembangunan mereka. Mereka mengalami tinjauan eksternal yang luas oleh

para ahli akuntansi, dikeluarkan sebagai sebuah draft eksposur, sesi pengarahan ditahan

petugas keuangan kepala departemen dan komentar dicari dari mereka.

Entitas Pelaporan

Masalah penting dalam menentukan kebijakan akuntansi adalah membangun entitas

pelaporan. Masalah ini adalah beberapa konsekuensi bagi Pemerintah berdaulat yang

biasanya akan mengembangkan pengaturan kelembagaan untuk menyerahkan kekuasaan

dan kontrol dan berusaha untuk jarak pusat Eksekutif dari lengan lain dari Pemerintah. Di

Selandia Baru masalah mendefinisikan entitas pelapor tetap berlaku dalam bisnis yang

belum selesai pada saat UU Keuangan Publik asli ketika diakui bahwa pemikiran kita

memerlukan pengembangan lebih lanjut. Laporan Keuangan asli tertutup Menteri dan

departemen pemerintah inti saja. Masalah ini diselesaikan melalui penyelidikan oleh sub-

komite dari Komite Keuangan dan Belanja pilih parlemen yang menetapkan serangkaian

kriteria untuk memutuskan apakah suatu organisasi harus dimasukkan:

1. bahwa Kerajaan memiliki mayoritas saham dengan hak suara;

2. bahwa Kerajaan memiliki kekuasaan untuk membubarkan dan mengganti dewan

pemerintahan atau eksekutif kepala;

3. bahwa Kerajaan memiliki hak untuk lebih dari 50% dari aset pada disestablishment,

4. bahwa Kerajaan bertanggung jawab untuk setiap kewajiban sisa pada

disestablishment;

5. bahwa Parlemen dianggap entitas yang dimiliki dan bahwa karena itu harus

dimasukkan.

Komite merekomendasikan bahwa untuk menghapus ketidakpastian, entitas Kerajaan harus

didefinisikan dengan mengacu pada jadwal dalam Public Finance Act. Selama periode dua

belas bulan, Pemerintah meninjau semua kemungkinan entitas, mengukur mereka terhadap

kriteria komite pilih, sebelum memperkenalkan perubahan yang diperlukan untuk Public

Finance Act pada tahun 1992.

Pengunaan Akuntansi Ekuitas

Pemerintah umumnya menciptakan entitas Kerajaan dan BUMN dengan struktur

pemerintahan terpisah untuk membangun beberapa kemerdekaan dari pemerintah "inti".

Juga, dianggap bahwa laporan keuangan oleh Pemerintah harus mencerminkan kinerja

keuangan Pemerintah. Pelaporan keuangan entitas terpisah oleh Kerajaan dan BUMN

mencerminkan kinerja manajerial papan eksternal mereka. Itu adalah hipotesis bahwa

akuntabilitas pemerintah untuk entitas ini terbatas pada peran pengawasan dan kepatuhan

dengan usaha mengandung keterlibatannya dengan batas yang disepakati. Karena basis

yang berbeda untuk akuntabilitas itu tidak pantas untuk sepenuhnya mengkonsolidasikan

laporan keuangan pemerintah "inti" dengan orang-orang dari BUMN dan entitas Kerajaan.

Oleh karena itu, pendekatan yang diambil untuk akuntansi untuk entitas ini adalah "ekuitas

akuntansi" metode mencerminkan bahwa "pengaruh signifikan" dan bukan "hari-hari

kontrol operasi dan aktivitas pendanaan" lebih tepat menggambarkan sifat hubungan

mereka dengan Kerajaan.

Informasi tambahan yang signifikan diberikan pada entitas dalam laporan keuangan

sehingga pandangan keseluruhan dapat diperoleh hasil keuangan segmen dan posisi.

Standar akuntansi saat ini pada kelompok kombinasi berisi pengecualian bagi Pemerintah.

Namun standar ini saat ini sedang ditinjau oleh Institute dan pendekatan masa depan untuk

kombinasi entitas Crown dan BUMN adalah saat ini belum terselesaikan, tapi pindah ke

konsolidasi penuh dari beberapa atau semua entitas adalah mungkin.

Penilaian Aset

Salah satu warisan dari sistem akuntansi kas sebelumnya adalah tidak tersedianya informasi

tentang biaya banyak aset bersejarah. Hal ini umumnya diselesaikan dengan menggunakan

pendekatan nilai bersih saat ini untuk penilaian aset. Dimana nilai realisasi bersih tidak

dapat diperoleh atau tidak pantas, seperti dalam kasus beberapa infrastruktur dan "warisan

ketik" aset, konsep biaya pengganti terdepresiasi digunakan.

Pendekatan ini menjawab keprihatinan oleh beberapa analis dan ekonom fiskal sektor

publik bahwa informasi biaya historis adalah sebagian besar tidak relevan dengan

kebutuhan mereka. Para pengguna laporan keuangan sehingga diperoleh beberapa

kenyamanan bahwa dengan mengadopsi pendekatan nilai bersih saat ini untuk penilaian

aset yang paling, neraca lebih adil menggambarkan realitas ekonomi dari posisi keuangan.

Pendekatan ini telah baru-baru ini disahkan oleh perkembangan kerangka akuntansi terbaru

di Australia dan New Zealand.

Kekuatan Pajak

Kekuatan untuk hak peraturan pajak dan lainnya adalah fitur dari pemerintah membedakan

mereka dari sektor swasta. Ada beberapa perdebatan tentang apakah kekuatan untuk pajak

harus dilaporkan sebagai aset dalam laporan keuangan. Kesimpulannya adalah bahwa

mencapai kriteria untuk mengakui aset tidak benar puas, sebagai transaksi atau kejadian

yang menimbulkan manfaat itu tidak terjadi (misalnya, penghasilan dari penghasilan kena

pajak), atau bisa nilainya diukur secara andal.

Kekuatan pajak dipandang sebagai analog dengan kekuatan-kekuatan yang saling organisasi

atau co-operatif harus retribusi anggota mereka. Hal ini tidak diperlakukan sebagai aset

sebagai anggota ingin mengetahui posisi keuangan organisasi sebelum pelaksanaan

kekuatan untuk retribusi. Selanjutnya, adalah mustahil untuk nilai kekuatan untuk pajak

"aset" dengan keandalan yang cukup dan upaya untuk melakukannya akan membanjiri

informasi lain di neraca. Demikian pula, di sisi kewajiban, nilai masa depan kewajiban

kesejahteraan sosial adalah barang yang sangat besar dalam hal yang kejadian yang

menimbulkan kewajiban itu dianggap tidak telah terjadi, dimana pemerintah memiliki hak

signifikan, dan yang sangat sulit untuk mengukur.

Non-pengakuan atas "kekuatan untuk pajak" dan hak kesejahteraan di neraca tidak berarti

bahwa informasi mengenai kekuasaan dan kewajiban ini tidak penting dalam menentukan

kondisi keuangan pemerintah yang berdaulat. Saat ini membutuhkan informasi yang

terpenuhi di Selandia Baru melalui proyeksi fiskal dan pandangan termasuk dalam

dokumentasi anggaran, yang memberikan proyeksi selama 10 tahun ke depan.

Kriteria Pengakuan Pajak

Titik pengakuan yang sesuai untuk pelaporan pajak dan pendapatan daya lainnya yang

berdaulat diperlukan musyawarah yang cukup. Sedangkan titik pengakuan yang paling tepat

dari perspektif ekonomi adalah waktu bahwa kewajiban pembayar pajak muncul (misalnya,

ketika pendapatan kena pajak diperoleh atau konsumsi kena pajak dinikmati oleh wajib

pajak), informasi yang cukup dapat diandalkan seringkali tidak tersedia secara tepat waktu.

Oleh karena itu, terutama dalam hal pajak jangka panjang, kadang-kadang perlu untuk

kompromi pada titik pengakuan kemudian ketika informasi yang dapat diandalkan tersedia.

Misalnya, terminal pajak penghasilan diakui pada saat pengembalian pajak dinilai, sebagai

informasi yang cukup dapat diandalkan tidak tersedia sebelumnya. Seiring waktu,

perkembangan sistem akuntansi pajak telah menghasilkan informasi yang lebih berguna,

memungkinkan perkiraan semakin handal kewajiban pajak yang belum dibayar harus dibuat.

Akibatnya tidak hanya memiliki Pemerintah telah mampu memindahkan poin pajak

pengakuan lebih dekat ke titik bahwa kewajiban timbul, tetapi juga mendapatkan manfaat

dari perbaikan dalam peramalan penerimaan pajak dari pajak.

Manfaat, Bantuan dan Subsidi

Pendekatan yang diambil untuk pembayaran manfaat, hibah dan subsidi adalah bahwa jika

pembayaran diskresioner sampai pembayaran, maka biaya tersebut akan diakui pada saat

pembayaran dilakukan. Jika biaya itu harus diakui apabila memenuhi kriteria tertentu telah

terpenuhi dan pemberitahuan telah diberikan kepada Pemerintah.

Pendekatan ini mengharuskan adanya perubahan dalam pengobatan oleh beberapa badan

distribusi bantuan yang sebelumnya diakui hibah ketika disetujui atau dilakukan oleh dewan

pemerintahan, terlepas dari apakah kriteria yang ditentukan telah terpenuhi. Namun, pada

tahap itu, tidak mungkin untuk mengatakan bahwa kewajiban telah terjadi, dan ada banyak

contoh dicatat ketika hibah sebenarnya telah tidak maka telah dibuat. Ini bukan untuk

mengatakan bahwa sistem komitmen tidak perlu atau diinginkan, melainkan pandangan

yang lebih jelas tentang posisi keuangan organisasi diperoleh jika kewajiban saat ini dan

komitmen dilaporkan secara terpisah.

Pelajaran Yang Dipetik dan Kesimpulan

Pelajaran Yang Dipetik

Pelaksanaan akuntansi akrual dalam pemerintahan adalah latihan utama, terutama jika hal

itu dilakukan dengan cara yang akan memberikan manfaat maksimal kepada proses

pengambilan keputusan dan akuntabilitas kepada pengguna eksternal. Pengalaman

Pemerintah Selandia Baru memberikan begitu banyak pelajaran di tingkat makro dan mikro

yang sulit untuk membedakan yang paling kritis.

Namun, mungkin pelajaran yang paling penting adalah bahwa hal itu dapat dilakukan. Tidak

ada penghalang teoritis fundamental bagi pemerintah berdaulat yang mencegah

pelaksanaan akuntansi akrual. Sebaliknya, ada banyak yang merekomendasikan

pengembangan akuntansi akrual dalam pemerintahan saat ini diterapkan dalam konteks

suatu rezim yang mendorong kinerja manajemen.

Hal ini menyebabkan pelajaran besar kedua. Akuntansi adalah penting dan menarik ketika

menghasilkan informasi yang digunakan oleh pengambil keputusan. Sebaliknya, tanpa

menuntut pengambil keputusan dan menggunakan informasi akrual maka upaya

pelaksanaan jauh lebih kecil kemungkinannya untuk berhasil. Sementara permintaan untuk

informasi akuntansi akrual kemungkinan akan meningkat sebagai tren administrasi publik ke

arah manajemen publik, pengembangan informasi akrual harus dilihat sebagai unsur

integral dari reformasi ini dan tidak latihan berdiri sendiri.

Kesimpulan

Pelaksanaan sistem manajemen baru keuangan umumnya dianggap sebagai suatu

keberhasilan. Pada awal pelaksanaan ada ketidakpuasan umum dengan status quo.

Komitmen manajemen senior yang Berkelanjutan politik dan mendorong manajer sektor

yang paling umum untuk menyambut perubahan. Penekanan pada komunikasi dan

pemesanan hati-hati dari proses memastikan bahwa risiko telah dikelola dengan baik.

Kekhawatiran tentang isu-isu akuntansi biaya, kebijakan dan kekhawatiran bahwa hasilnya

akan disalahartikan, gagal terwujud sampai sejauh materi. Komentar berikut berasal dari

survei terbaru dari manajer sektor publik:

Pengenalan metode akuntansi sektor swasta dinilai lebih positif

dan negatif kurang dari setiap fitur lain perubahan sektor

publik. . Perubahan. Keuangan dilihat oleh salah satu peserta

sebagai disiplin diperlukan jika sektor publik adalah untuk

membuat klaim untuk profesionalisme manajemen. . . Satu

orang mengaku telah skeptis berubah mengkonversi, sebagai

sistem baru telah menjelaskan biaya modal, perbedaan antara

biaya dan uang tunai, dan beban overhead pada unit operasi.

Pelaksanaannya telah memastikan masing-masing elemen Sistem Manajemen Keuangan

Pemerintah Selandia Baru memperkuat unsur-unsur lain untuk memberikan pendekatan

yang komprehensif untuk menerapkan strategi pemerintah, memfasilitasi berkualitas tinggi

pengambilan keputusan oleh manajemen, dan memungkinkan pengawasan yang efektif

oleh Parlemen.

IMPLEMENTASI AKUNTANSI PEMERINTAHAN BERBASIS AKRUAL DI AMERIKA SERIKAT

Sejarah Penetapan Standar

Penyusunan standar secara formal dimulai pada tahun 1933 dengan pendirian

National Committee on Municipal Accounting (NCMA). NCMA menerbitkan standar yang

pertama pada pada Januari 1934. Pada tahun 1948 NCMA berubah menjadi National

Committee on Governmental Accounting. Wewenang untuk menetapkan standar ini berada

di tangan 50 negara bagian, bukan pada pemeintah federal.

Selanjutnya komite tersebut bertemu secara ad-hoc untuk memutakhirkan standar

akuntansi. Seluruh standar dan pemutakhiran atas standar dikodifikasikan dalam bentuk

Governmental Accounting, Auditing and Financial Reporting (GAAFR atau lebih dikenal

dengan sebutan the blue book). Edisi terakhir dikeluarkan oleh komite pada tahun 2005,

namun blue book ini tetap menjadi sumber tidak resmi yang penting bagi pegawai keuangan

pemerintah. GAAFR sekarang diterbitkan oleh Government Finance Officers Association of

the United States and Canada (GFOA).

Pada tahun 1973, National Council on Governmental Accounting (NCGA) dibentuk

untuk mengevaluasi model pelaporan keuangan yang telah ada. NCGA mengubah basis

penetapan standar dari ad-hoc menjadi terstruktur. Selama 11 tahun, NCGA menerbitkan 7

statement, 11 interpretasi, dan satu konsep statement.

Kemudian pada tahun 1984 terbentuklah Governmental Accounting Standard Board

(GASB). GASB didirikan di bawah pengawasan Financial Accounting Foundation (FAF). GASB

bertugas untuk menyusun dan memutakhirkan standar akuntansi untuk pemerintah negara

bagian dan lokal sampai saat ini.

Sampai dengan tahun 1990, pada pemerintah federal yang bertanggungjawab atas

pelaporan keuangan adalah the General Accounting Office (GAO, sekarang the Government

Accountability Office), the United States Treasury, dan the Office of Management and

Budget. Lalu pada tahun 1990, didirikanlah Federal Accounting Standards Advisory Board

(FASAB). FASAB dibentuk sebagai konsekuensi dari adanya undang-undang Chief Financial

Officers Act yang mewajibkan pemerintah federal untuk menerbitkan laporan keuangan

tahunan audited

Pada awal pembentukannya, GASB melanjutkan proyek NCGA yang belum selesai

yaitu , the Measurement Focus and Basis of Accounting (MFBA) dan the Financial Reporting

Model. Kedua proyek tersebut menjadi dasar penyusunan model pelaporan keuangan

pemerintah berbasis akrual. Kedua proyek tersebut selesai dikerjakan oleh GASB setelah 15

tahun kemudian. Dengan demikian, pada waktu itu pelaporan keuangan pemerintah negara

bagian dan lokal berdasarkan current financial resource flows measurement focus dan

modified accrual basis of accounting (modified cash basis) dalam akuntansi dananya. Pada

basis ini, pendapatan diakui ketika pendapatan itu dapat melikuidasi kewjiban lancar dan

pengeluaran/belanja diakui ketika terlikuidasi dengan financial resources yang tersedia

untuk dibelanjakan.

Selama 15 tahun penyusunan model pelaporan keuangan pemerintah berbasis akrual,

banyak proses telah dilalui dengan melibatkan semua pihak yang berkepentingan. Secara

ringkas, hal tersebut dapat diuraikan sebagai berikut:

o Tahun 1985, GASB menerbitkan GASB Research Report, The Needs of Users of

Governmental Financial Reports yang selanjutnya diikuti dengan pengajuan Concepts

Statement 1.

o Tahun 1987, GASB menerbitkan Exposure Draft (ED) pertama mengenai total financial

resources measurement focus and accrual basis of accounting for the governmental

funds. ED ini tidak mendapat persetujuan dari para konstituen.

o Tahun 1989, GASB menerbitkan ED kedua. ED kedua ini mengajukan proposal yang

sama dengan ED pertama namun ED ini berusaha menghapus beberapa isu

kontroversial pada ED pertama dengan cara membatasi lingkup penerapannya yaitu

hanya pada laporan opersional governmental fund.

o Tahun 1990, GASB menerbitkan GASB Statement No. 11, Measurement Focus and

Basis of Accounting—Governmental Fund Operating Statements. Standar ini hanya

berfokus pada laporan opersional. Standar ini baru akan diberlakukan setelah ada

standar yang mengatur laporan neraca menggunakan basis akrual. Diharapkan kedua

standar tersebut dapat mulai diberlakukan pada periode yang dimulai setelah tanggal

15 Juni 1994.

o Tahun 1992, GASB menerbitkan preliminary views document (PV), Implementation of

GASB Statement No. 11, “Measurement Focus and Basis of Accounting—Governmental

Fund Operating Statements,”. PV ini mengetengahkan isu penyajian neraca. PV ini

dimaksudkan untuk meminta pandangan dari kontituen mengenai isu tersebut. Dari

hasil PV tersebut, mayoritas responden lebih memilih untuk menunda pemberlakuan

Statement 11.

o Tahun 1993, setelah melalui due process, GASB menyimpulkan bahwa pemberlakuan

GASB Statement No. 11 harus ditunda setidaknya sampai 2 tahun setelah

diterbitkannya standar yang mengatur laporan neraca. Oleh sebab itu, maka

diterbitkanlah GASB Statement No. 17, Measurement Focus and Basis of Accounting—

Governmental Fund Operating Statements: Amendment of the Effective Dates of GASB

Statement No. 11 and Related Statements. Banyak pihak menganggap hal tersebut

sebagai suatu kemunduran dalam usaha penyusunan standar yang mengatur

mengenai basis akrual.

o Tahun 1994, GASB menyetujui untuk mengembangkan alternatif model pelaporan

keuangan dengan menerbitkan invitation to comment (ITC) tentang Governmental

Financial Reporting Model. Dari dua alternative model yang disampaikan,

perbedaannya antara lain pada fokus pengukuran dan basis akuntansi yang digunakan

pada berbagai level pelaporan serta metode yang digunakan untuk melaporkan

belanja modal, aset dan hutang untuk aktivitas pemerintahan.

o Tahun 1995, berdasarkan analisis dari reaksi para kontituen dalam ITC tersebut, GASB

mengembangkan persyaratan dasar dengan mengeluarkan PV Governmental Financial

Reporting Model: Core Financial Statements.

o Tahun 1997, setelah melalui due process, GASB menerbitkan ED mengenai Basic

Financial Statements—and Management’s Discussion and Analysis—for State and

Local Governments.

o Pada bulan Juni tahun 1999, akhirnya GASB menerbitkan GASB Statement No. 34,

Basic Financial Statements—and Management’s Discussion and Analysis—for State

and Local Governments. Penerbitan standar tersebut menandai keberhasilan GASB

dalam usahanya menyusun standar pelaporan keuangan pemerintah berbasis akrual.

Strategi Peralihan

Dalam prosesnya, perubahan akuntansi berbasis kas menjadi akuntansi berbasis akrual,

Amerika Serikat menggunakan pendekatan bertahap. Yang dimaksud dengan pendekatan

bertahap ini adalah dimana proses penerapan akuntansi berbasis akrual tidak dilakukan

serentak. Hal ini dilakukan dengan mempertimbangkan beberapa faktor, antara lain :

Kemampuan Sumber Daya Manusia yang terbatas,

Komitmen politik yang masih diragukan,

Dukungan sistem yang terbatas, serta

Wilayah yang terlalu luas

Keuntungan pendekatan ini adalah dapat diketahuinya permasalahan yang mungkin timbul

dan cara penyelesaiannya selama masa transisi, basis kas masih dapat dilakukan secara

paralel untuk mengurangi resiko kegagalan. Sehingga diyakini mampu menghasilkan hasil

pelaporan yang optimal.

Sedangkan kelemahannya adalah akan membutuhkan banyak sumber daya manusia. Karena

menerapkan dua basis secara paralel, perubahan budaya organisasi tidak terjadi, dan

hilangnya momentum penerapan akrual basis.

Hingga saat ini, pemerintah Amerika Serikat khususnya state and local government

menggunakan basis akrual modifikasi, dimana pendapatan akan diakui apabila memenuhi

kriteria measurable (dapat diukur) dan available (tersedia untuk digunakan).

IMPLEMENTASI AKUNTANSI PEMERINTAHAN BERBASIS AKRUAL DI AUSTRALIA

Praktek akuntansi Australia lebih fokus pada informasi yang diperlukan oleh investor

dibandingkan dengan keperluan pajak negara tersebut. Pada tahun 1991, the Australian

Securities & Invesment Commission di bentuk untuk membantu peraturan dan

menyelenggarakan hukum perusahaan untuk melindungi konsumen, investor dan kreditor.

Standar akuntansi dibuat oleh Australian Accounting Standards Board (AASB). Aslinya, ASSB

bekerja sama dengan Public Sector Accounting Standards Board untuk membuat standar

akuntansi Australia. The Urgent Issues Group (UIG) dibangun pada tahun 1994 untuk

membantu menangani isu mendesak dalam bidang akuntansi kebanyakan seperti yang

dilakukan oleh Emergency Issues Task Force (EITF) di Amerika Serikat.

Pada tahun 1999, pengaturan standar Australia melakukan reorganisasi melalui The

Corporate Law Economic Reform Program Act. Reorganisasi ini membuat Financial

Reporting Council (FRC) mengatur tindakan AASB. FRC dapat memberikan AASB pengarahan

tapi tidak akan bisa mempengaruhi isi dari standar akuntansi. AASB sekarang mempunyai

tanggung jawab untuk membuat standar baik sektor publik maupun sektor pribadi dan

bebas untuk mencari tim dan staf. UIG terus memberikan panduan mengenai isu akuntansi

yang mendesak. Australia mengadopsi IFRS pada tahun 2005.

Basis akuntansi yang digunakan oleh pemerintah Australia adalah basis akrual sesuai

dengan kerangka kerja dalam the Accrual Uniform Presentation Framework (UPF) yang

periode akuntansinya adalah selama satu tahun penuh yang dimulai dari 1 Juli dan berakhir

30 Juni. Sedangkan reporting entity dari laporan keuangan pemerintah Australia adalah

Australian Government general government sector (GGS), the public non-financial

corporations sector (PNFC) dan the total non-financial public sector (NFPS).

Charter of Budget Honesty Act 1998 mengharuskan pemerintah Australia untuk

mendasarkan Laporan Keuangan dan Ekonomi Tahunan (Mid-Year Economic and Fiscal

Outlook / MYEFO) kepada standar pelaporan eksternal dan penyimpangan dari standar

eksternal tersebut harus diungkapkan. Pemerintah menyusun laporan keuangan yang

tunduk pada peraturan Australian Bureau of Statistics’ (ABS) accrual Government Finance

Statistics (GFS) dan Australian Accounting Standards (AAS).

IMPLEMENTASI AKUNTANSI PEMERINTAHAN BERBASIS AKRUAL DI INDONESIA

Gambaran Umum

Reformasi keuangan pemerintah yang ditandai dengan diterbitkannya paket Undang-

Undang Keuangan Negara membawa banyak konsekuensi, salah satunya adalah keharusan

penerapan akuntansi berbasis akrual pada setiap instansi pemerintahan, yang dimulai tahun

anggaran 2008. Hal ini ditegaskan dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang

Keuangan Negara dalam Pasal 36 ayat (1) yang berbunyi sebagai berikut: ”Ketentuan

mengenai pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual

sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 angka 13, 14, 15, dan 16 undang-undang ini

dilaksanakan selambat-lambatnya dalam 5 (lima) tahun. Selama pengakuan dan

pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual belum dilaksanakan, digunakan

pengakuan dan pengukuran berbasis kas.”

Penerapan akuntansi berbasis akrual dipercaya dapat menghasilkan informasi yang lebih

akuntabel dan transparan dibandingkan dengan akuntansi berbasis kas. Basis akrual dapat

mengatasi kelemahan basis kas yang dapat menyembunyikan hasil operasi yang sebenarnya

maupun informasi atas hutang karena nilai biaya pelayanan publik yang dihasilkan

mencakup seluruh beban yang terjadi, tidak hanya jumlah yang telah dibayarkan namun

juga memasukkan seluruh beban, baik yang sudah dibayar maupun yang belum dibayar

sehingga Akuntansi berbasis akrual mampu mendukung terlaksanakannya perhitungan

biaya pelayanan publik dengan lebih wajar. Selain itu, akuntansi berbasis akrual dapat

menyediakan pengukuran yang lebih baik, pengakuan yang tepat waktu, dan pengungkapan

kewajiban di masa mendatang. Dalam rangka pengukuran kinerja, informasi berbasis akrual

dapat menyediakan informasi mengenai penggunaan sumber daya ekonomi yang

sebenarnya. Oleh karena itu, akuntansi berbasis akrual merupakan salah satu sarana

pendukung yang diperlukan dalam rangka transparansi dan akuntabilitas pemerintah.

Akuntansi berbasis akrual telah berhasil diterapkan di berbagai negara maju dan membawa

manfaat. Manfaat akuntansi berbasis akrual antara lain (Van Der Hoek, 2005):

1. Mendukung manajemen kinerja.

2. Menfasilitasi manajemen keuangan yang lebih baik.

3. Memperbaiki pengertian akan biaya program.

4. Memperluas dan meningkatkan informasi alokasi sumber daya.

5. Meningkatkan pelaporan keuangan.

6. Memfasilitasi dan meningkatkan manajemen aset (termasuk kas).

Dalam salah satu penelitiannya, ADB menyimpulkan bahwa penerapan akuntansi berbasis

akrual di negara-negara berkembang harus direncanakan secara realistis dan praktis sesuai

dengan kemampuan sumber daya dan kapasitas yang tersedia. Banyak penelitian

menyimpulkan bahwa faktor-faktor yang dapat

mendukung keberhasilan penerapan akuntansi berbasis akrual adalah strategi implementasi

yang direncanakan dengan baik, komitmen, tujuan yang dikomunikasikan secara jelas,

sumber daya manusia yang andal, dan sistem informasi yang sesuai dengan kebutuhan.

Studi Penerapanan Akrual Basis Internasional

International Monetary Fund (IMF) sebagai lembaga kreditur menyusun Government

Finance Statistics (GFS) yang di dalamnya menyarankan kepada negara-negara debiturnya

untuk menerapkan akuntansi berbasis akrual dalam pembuatan laporan keuangan. Disisi

lain IMF menyatakan dalam makalah yang berjudul ”Transition to Accrual Accounting”

menyimpulkan beberapa isu terkait dengan penerapan basis akrual, diantaranya :

1. Perumusan kebijakan akutansi. Kemudahan pelaksanaan basis kas dibanding akrual

basis yang kompleks memerlukan persyaratan kemampuan teknis dan judgement

yang lebih tinggi karena mengandung risiko kesalahan dan salah saji yang tinggi.

Selain itu, untuk keperluan sinkronisasi dengan kebijakan internasional menjadikan

pemerintah perlu memfokuskan pada materi pilihan kebijakan akuntansi mana yang

paling tepat yang konsisten dengan standar akuntansinya.

2. Ada gap dengan standar internasional. Standar akuntansi pemerintah internasional

yang diterbitkan oleh The International Public Sector Accounting Standards Board

(IPSASB) dirancang untuk memfasilitasi penerapan umum pelaporan keuangan

pemerintah yang dapat diperbandingkan secara internasional. Namun demikian,

masih terdapat gap antara standar internasional dengan standar yang dikembangkan

suatu negara. Pemerintah suatu negara perlu memformulasikan standarnya sendiri

atau pedoman atas aspek tertentu.

3. Informasi kas dalam kerangka kerja akrual. Penerapan basis akuntansi menuju basis

akrual bukan berarti menghilangkan basis kas, tetapi pengelolaan kas merupakan

bagian yang integral dari kerangka manajemen keuangan berbasis akrual. Basis

akrual yang modern mempunyai fungsi-fungsi untuk mendukung basis akuntansi dan

pelaporan secara kas.

4. Sinkronisasi antara akuntansi akrual dengan anggaran. Sering diargumentasikan

bahwa konsep akuntansi dan anggaran haruslah disamakan agar terdapat basis yang

jelas dan transparan dalam pembandingan antara apa yang direncanakan

pemerintah dan hasil keuangan yang aktual. Namun demikian, pertanyaannya adalah

apa perbedaan antara basis akuntansi akrual dan basis akrual dalam anggaran?

Akuntansi berkaitan dengan pelaporan transaksi ex post, sementara anggaran

merupakan perencanaan ex ante dalam basis akrual. Secara teknik, pemerintah

dapat saja menerapkan basis akuntansi akrual tanpa membuat perubahan kerangka

penganggaran yang berbasis kas, dan, dengan demikian, dalam pelaporan akuntansi

berbasis akrual, pertanggungjawaban anggaran berbasis kas akan tetap disusun.

5. Klasifikasi anggaran dan akun standar. Apabila pemerintah menerapkan basis akrual

pada akuntansi dan anggarannya secara simultan, akun standar dan klasifikasi

anggaran sebaiknya disamakan, akan tetapi jika pemerintah menerapkan basis

akrual hanya pada akuntansi dengan masih menerapkan basis kas pada anggarannya,

akan ada perbedaan antara akun standar dan klasifikasi anggaran.

6. Neraca awal. Neraca awal dari penerapan basis akrual harus didukung dengan

informasi dan penjelasan yang cukup untuk kepentingan audit. Pada titik ini,

kegiatan tersebut akan merupakan proses yang memakan waktu dan sangat riskan.

Konsep materialitas mungkin dapat digunakan untuk membuat pertimbangan-

pertimbangan tentang aset dan kewajiban mana yang harus dijadikan perhatian

utama selama penerapan basis akrual.

7. Proses keuangan yang tersentralisasi atau terdesentralisasi. Pertimbangan proses

keuangan yang lebih detail tentang sentralisasi atau desentralisasi menyangkut

apakah tingkat kementerian atau agency (satuan kerja) dipersyaratkan melaporkan

secara harian operasinya atau tidak. Jika ya, pemerintah perlu melakukan penilaian

skala dan kompleksitas transaksi yang tercakup dalam identifikasi dan pengukuran

atas transaksi dan saldo-saldo rekening basis akrual. Untuk negara sedang

berkembang, kendala kapasitas seperti itu tidak mungkin dicapai dalam jangka

pendek.

8. Konsolidasi. Apapun – sentralisasi atau desentralisasi - yang akan diterapkan oleh

pemerintah, konsolidasi laporan untuk pemerintah secara keseluruhan tetap

merupakan titik penting sehingga identifikasi akun entitas untuk kepentingan

eliminasi dapat dilakukan. Sistem dan prosedur harus dirancang agar tercapai

efisiensi.

Penerapan basis akrual dalam sistem akuntansi pemerintahan suatu negara bukanlah suatu

hal yang mudah. ADB (Asian Development Bank) secara khusus menyoroti masalah

penerapan akrual baisi bagi negara berkembang yang dituangkan dalam makalah berjudul

“Accrual Budgeting and Accounting in Government and its Relevance for Developing

Member Countries” memberikan tujuh rekomendasi penerapan akrual basis bagi negara

berkembang, yaitu:

1. Kehati-hatian dalam memilih strategi penerapan akrual basis. Terdapat dua model

utama dalam menerapkan akrual basis yakni model big bang dan model bertahap.

Keuntungan pendekatan big bang adalah mendukung terjadinya perubahan budaya

organisasi, cepat mencapai tujuan, dan dapat menghindari risiko kepentingan,

meskipun mengandung kelemahan, seperti beban kerja menjadi tinggi, tidak ada

waktu untuk menyelesaikan masalah yang mungkin timbul, dan komitmen politik

yang mungkin bisa berubah. Sedangkan, Keuntungan pendekatan bertahap adalah

dapat diketahuinya permasalahan yang mungkin timbul dan cara penyelesaiannya

selama masa transisi, basis kas masih dapat dilakukan secara paralel untuk

mengurangi resiko kegagalan.

2. Komitmen politik merupakan salah satu kunci penting. Komitmen politik dalam

penerapan basis akrual bagi negara berkembang menjadi sangat esensial, sehingga

komitmen politik ini diperlukan untuk menghilangkan adanya kepentingan yang tidak

sejalan.

3. Tujuan yang ingin dicapai harus dikomunikasikan. Hasil dan manfaat yang ingin

dicapai dengan penerapan basis akrual harus secara intens dikomunikasikan kepada

pihak-pihak yang bersangkutan.

4. Perlunya tenaga akuntan yang andal. Tenaga akuntan yang profesional akan sangat

diperlukan untuk rekruitmen dan pelatihan yang cukup. Kekurangan tenaga akuntan

akan menyebabkan penundaan penerapan akrual basis pada akuntansi pemerintah..

5. Sistem informasi akuntansi harus memadai. Informasi akuntansi berbasis kas

merupakan titik penting dalam pergantian basis ke akrual. Jika suatu negara belum

memiliki sistem akuntansi berbasis kas yang dapat diandalkan, maka negara tersebut

terlebih dahulu berkonsentrasi pada peningkatan sistem dan proses yang telah ada,

sebelum mempertimbangkan perpindahan ke akuntansi akrual.

6. Badan audit tertinggi harus memiliki sumberdaya yang tepat. Badan Audit

memegang kunci yang sangat penting dalam penerapan basis akrual. Dibutuhkan

waktu beberapa tahun untuk melakukan profesionalisme tenaga audit seperti yang

dilakukan di Negara Fiji dan Selandia Baru.

7. Penerapan basis akrual harus merupakan bagian dari reformasi birokrasi Penerapan

basis akrual tidak boleh hanya dilihat sebagai masalah teknik akuntansi saja, tetapi

penerapan ini membutuhkan perubahan budaya organisasi dan harus merupakan

bagian dari reformasi birokrasi secara menyeluruh.

Studi atas keberhasilan Pendekatan model big bang – seperti yang telah dicontohkan oleh

negara Selandia Baru untuk seluruh unit pemerintahan - dilakukan dalam jangka waktu yang

sangat singkat adalah karena tiga faktor yang mendukung yakni adanya krisis fiskal,

dukungan dari para politisi dan adanya reformasi birokrasi yang memberikan fleksibiltas

kepada SDM. Sedangkan, menurut Heather Thompson Faktor kunci keberhasilan penerapan

basis akuntansi akrual diantaranya mencakup independensi dari sebuah proses penyusunan

standar akuntansi, komunikasi yang efektif, keberhasilan menangani isu-isu terkait,

kemampuan mengembangkan perubahan akuntansi, selain faktor pendukung dari politisi

dan lembaga audit.

Masalah- masalah dalam Peralihan Basis Akrual di Indonesia

penerapan basis akrual sebagai penganti basis kas pada pemerintah Indonesia sebagai

amanat Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dalam Pasal 36

ayat (1) telah berada pada pada posisi wajib dan tidak bisa lagi diundur, karena secara

perundangan jangka waktu yang ditetapakan dalam undang-undang telah jatuh tempo dan

permohonan pelaksanaan secara bertahap dari Menteri Keuangan kepada DPR telah ditolak

oleh DPR, serta KSAP sebagai pihak yang diberikan wewenang oleh peraturan perundangan

untuk menyusun Standar Akuntansi Pemerintah telah selesai menyusun draft standar

berbasis akrual. Terlebih terdapat konsensus negara-negara yang tergabung dalam OECD

secara nyata telah menyatakan kesepakatan untuk implementasi basis akuntansi akrual.

Permasalahan yang diperkirakan mungkin timbul dari penerapan basis akuntansi pada

akuntansi pemerintah Indonesia dapat mencakup antara lain sebagai berikut:

1. Pendekatan perancangan akuntansi berbasis akrual.

Sebagaimana dijelaskan sebelumnya terdapat dua model pendekatan yakni big bang

dan bertahap. Dengan segala keuntungan dna kelemahannya. Menurut Bambang

Widjajarso dalam makalah “Penerapan Basis Akrual Pada Akuntansi Pemerintah

Indonesia: Sebuah Kajian Pendahuluan “, menyatakan bahwa pendekatan segera

merupakan pendekatan paling pas untuk kondisi di Indonesia. Hal yang mendasari

adalah bahwa momentum penerapan basis akuntansi akrual tidak boleh hilang tertelan

waktu. Dimana saat ini, KSAP secara proaktif telah dan sedang melakukan penyusunan

konsep-konsep secara intensif untuk menghasilkan standar akuntansi berbasis akrual

dan juga diikuti dengan berbagai hearing diskusi basis akrual, termasuk berinteraksi

dengan Departemen Keuangan, Badan Pemeriksa Keuangan dan Dewan Perwakilan

Rakyat. Dukungan politik dari semua lini tersebut tentunya harus merupakan dorongan

tersendiri agar standar akuntansi berbasis akrual segera diimplementasikan. Ditambah

dengan kondisi keanggotaan di KSAP yang sebagian – mungkin seluruhnya – merupakan

profesional paruh waktu, penundaan penerapan basis akrual untuk akuntansi akan

sangat memakan biaya yang tidak sedikit.

2. Jenis laporan keuangan.

Secara peraturan perundangan – Undang Undang Keuangan Negara dan Undang

Undang Perbendaharaan, memang hanya mensyaratkan adanya empat laporan

keuangan yakni Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, Laporan Arus Kas dan Catatan atas

Laporan Keuangan. Namun, penerapan basis akrual menimbulkan pertanyaan apakah

keempat jenis laporan tersebut mencukupi karena Konsep Publikasi Standar Akuntansi

Pemerintahan Berbasis Akrual juga memerlukan laporan baru yakni Laporan Perubahan

Saldo Anggaran Lebih, Laporan Operasional dan Laporan Perubahan Ekuitas.

3. Anggaran berbasis akrual

Pembahasan akuntansi berbasis akrual hampir selalu diiringi dengan penganggaran

berbasis akrual. Pertanyaannya adalah apakah international best practices dalam basis

akuntansi akrual juga selalu diikuti oleh sistem penganggaran berbasis akrual? Ternyata

tidak! Mungkin hanya negara Selandia Baru dan Inggeris yang menerapkan anggaran

berbasis akrual yang merupakan bagian yang melekat pada basis akuntansi akrual.

Amerika Serikat dan Perancis adalah contoh negara yang menerapkan basis akuntansi

akrual tanpa diikuti dengan penerapan anggaran berbasis akrual. Bahkan Australia

merasa menyesal mengimplementasikan anggaran berbasis akrual dan kembali ke basis

kas.

Untuk Indonesia penerapan anggaran berbasis akrual bukanlah suatu keharusan dengan

alasan sulitnya politisi/ legislatif memahami anggaran berbasis akrual, selain itu dalam

administrasinya penganggaran akrual akan sulit diterapkan jika kementerian teknis

sebagai Chief Operating Officers tidak diberikan kewenangan yang mandiri untuk

melaksanakan anggarannya serta tidak terdesentralisasinya anggaran karena dokumen

anggaran merupakan dokumen yang kaku dan harus diikuti bahkan sampai pada input

terkecil.

4. Pengakuan pendapatan.

Dalam Memorandum Pembahasan Penerapan Basis Akrual dalam Akuntansi

Pemerintahan di Indonesia yang dijadikan bahan bahasan limited hearing KSAP tahun

2006 mengungkap masalah pengakuan pendapatan. Jika basis akrual diterapkan,

pendapatan diakui pada saat timbul hak dari pemerintah. Masalahnya adalah dalam hak

pajak yang menganut self assessment dimana wajib pajak menghitung sendiri kewajiban

pajaknya, hak tersebut menjadi belum final – karena masih dimungkinkan adanya

restitusi - meskipun sudah ada SPT, sehingga dokumen yang dijadikan dasar penentuan

hak tagih pajak menjadi masalah.

Menurut Bambang Widjajarso dalam “Penerapan Basis Akrual Pada Akuntansi

Pemerintah Indonesia: Sebuah Kajian Pendahuluan “ meskipun prinsip akrual basis

adalah pendapatan harus diakui jika telah muncul hak sehingga pencatatan pendapatan

dilakukan setiap kali ada transaksi munculnya hak, standar akuntansi pemerintah

nantinya harus menciptakan kriteria yang jelas atas pengakuan pendapatan tersebut.

Misalnya, seperti yang diterapkan oleh State and Local Governments di Amerika,

pendapatan diakui jika terpenuhinya kriteria measurable dan available. Dengan

demikian, pendapatan pajak yang harus diakui adalah jika dapat diukur dan tersedia

untuk operasi entitas pelaporan. Contoh jenis pajak tersebut adalah PBB dan Pajak

Kendaraan Bermotor. Sedangkan untuk jenis pajak yang lain seperti pajak penghasilan

dan pajak pertambahan nilai kriteia dapat diukur dan tersedia harus tetap diberlakukan

dnegan mengakui pendapatan pajak sesuai dengan dasar SPT Masa.

5. Pengakuan belanja/ beban.

Dalam Memorandum Pembahasan Penerapan Basis Akrual dalam Akuntansi

Pemerintahan di Indonesia juga diungkap masalah pada pengakuan belanja.

Permasalahan yang timbul yakni Jika basis akrual diterapkan makapenggunaan istilah

belanja menjadi tidak tepat, sehingga istilah yang lebih tepat adalah beban atau biaya.

Menurut Bambang Widjajarso terdapat hubungan terkait dengan aspek lain yakni jenis-

jenis laporan keuangan. Untuk Laporan Realisasi Anggaran dan Laporan Perubahan Saldo

Anggaran Lebih, terminologi belanja sudah tepat dan hal ini juga sesuai dengan

peraturan perundangan yang berkaitan dengan Anggaran Pendapatan dan Belanja

Negara. Sedangkan untuk laporan lain, yakni, Laporan Operasional dan Laporan

Perubahan Ekuitas, terminologi beban atau biaya harus menggantikan terminologi

belanja. Bahasan ini akan konsisten dengan bahasan tentang jenis laporan keuangan

diatas. Dan, dengan demikian, biaya non kas seperti biaya depresiasi akan tercantum

dalam Laporan Operasional, Laporan Perubahan Ekuitas dan Neraca, karena tidak tidak

ada arus kas keluar seperti pada belanja.

Rekomendasi dalam Penerapan Basis Akrual

Bambang Widjajarso dalam makalah “Penerapan Basis Akrual Pada Akuntansi Pemerintah

Indonesia: Sebuah Kajian Pendahuluan “ memberikan beberapa usulan dalam penerapan

basis akrual pada pemerintah. Usulan tersebut dibagi dalam dua pokok bahasan, yakni :

1. Usulan Pengembangan Standar.

Pengembangan Standar Akuntansi Pemerintah oleh KSAP telah dimulai dan telah

sampai pada draft Publikasi Standar Pemerintahan Berbasis Akrual. Suatu due

process yang perlu diapresiasi dan dikembangkan terus menerus. Namun, dalam

masalah komunikasi masih diperkuat yakni keterlibatam BPK, perwakilan

kementerian teknis dan pemerintah daerah pada saat mereka menjadi peserta

hearing dan diskusi kurang membawa konsep tandingan yang dapat dijadikan

argumentasi yang hidup dan dinamis. Untuk mencapai kondisi yang dinamis dalam

argumentasi konsep-konsep akuntansi, mungkin dapat dilakukan dengan cara lain

yakni dengan menyelenggarakan kunjungan kepada para stakeholders utama secara

proaktif dari perwakilan tim kerja KSAP dengan menyiapkan suatu checklist atau

questionnaires secara lengkap agar aspirasi mereka secara nyata dapat terserap oleh

komite standar. Hasil dari penyaringan aspirasi inilah yang nantinya dapat dibawa

kedalam proses lebih lanjut misalnya dalam hearing atau diskusi. Dengan demikian,

bahan diskusi telah merupakan rumusan bersama antar para pemangku kepentingan.

Selanjutnya, perlu dipertimbangkan kemungkinan bahwa Kerangka Konseptual –

yang merupakan hasil dari penyusun standar dari due process - dapat di prioritaskan

untuk disetujui oleh pemangku kepentingan dan diselesaikan terlebih dahulu, yang

dapat diterbitkan dengan peraturan perundangan yang terpisah dari peraturan

perundangan tentang pernyataan standar karena Pernyataan standar akan

mempunyai karakteristik yang lebih dinamis dibandingkan dengan kerangka

konseptual sehingga perlu diantisipasi kemungkinan perubahan-perubahan yang

mungkin terjadi sepanjang penerapan basis akrual.

2. Usulan Implementasi.

Implementasi standar akuntansi pemerintahan yang nantinya tertuang dalam sistem

akuntansi pemerintah dengan pendekatan pemahaman umum insan akuntansi yang

sudah terpola dengan kesisteman yang dikembangkan pada akuntansi bisnis atau

komersial. Ada baiknya sub sistem dari sebuah sistem akuntansi pemerintah – pusat

dan daerah, didesain dengan menggabungkan pola sistem yang telah ada dengan

pola sistem yang telah dikembangkan oleh sektor swasta hanya dengan satu target

agar mudah dipahami. Mengacu pada salah satu referensi sistem akuntansi –

misalnya dari Buku Sistem Akuntansi karangan Mulyadi, sebuah sistem akuntansi

terdiri dari sistem akuntansi pokok dan sistem akuntansi di luar sistem akuntansi

pokok.

Sistem akuntansi pokok mencakup formulir, jurnal dan buku besar. Dengan

demikian, setiap sub sistem dari akuntansi pusat, mungkin Sistem Akuntansi

Bendahara Umum dan Sistem Akuntansi Instansi termasuk segala sub sistem yang

berkaitan harusnya disamakan persepsinya terlebih dahulu dalam hal formulir, jurnal

dan buku besar. Dengan begitu, siapa pun pelaku sistem dan dimana pun bertugas

dapat dengan mudah memahami konsep sistem tersebut.

Bukan hal mudah bagi pelaksana sistem di lingkungan pemerintah daerah untuk

mencerna isi yang terkandung dalam Permendagri yang mengatur sistem akuntansi

pemerintah. Belum lagi, ada kemungkinan penyusun Sistem Akuntansi Pemerintah

Pusat dan penyusun Pedoman Pengelolaan Keuangan Pemerintah Daerah bisa jadi

menafsirkan secara berbeda Standar Akuntanasi Pemerintahan.

Kemudian, sistem di luar pokok dapat mencakup – karena entitas pemerintah

bergerak dalam sektor jasa – sistem akuntansi pendapatan dan piutang, sistem

akuntansi biaya dan hutang, sistem akuntansi penerimaan dan pengeluaran kas,

sistem akuntansi persediaan, sistem akuntansi aktiva tetap, dan tentunya dapat

ditambahkan sistem akuntansi belanja dan transfer. Hal yang ingin ditunjukkan oleh

penulis bukan pada jenis sub sistem yang ada, tetapi hanya meletakkan pola

kesisteman yang identik dengan pola kesisteman pada entitas swasta, agara supaya

pemahaman atas standar dan implementasinya dilakukan dengan kerangka berpikir

yang tidak jauh berbeda.

Akhirnya, implementasi standar akuntansi pemerintahan mensyaratkan adanya

sinkronisasi antara praktek akuntansi pada pemerintah pusat dan pemerintah

daerah, mengingat acuan yang digunakan sama persis, yakni Standar Akuntansi

Pemerintahan. Kedua penyusun sistem, Departemen Keuangan untuk pemerintah

pusat dan Departemen Dalam Negeri untuk pemerintah daerah, haruslah memulai

dengan langkah-langkah koordinasi dalam setiap proses pengembangan sistem,

termasuk koordinasi dengan badan audit yakni Badan Pemeriksa Keuangan yang

memang mempunyai wewenang untuk melaksanakan audit berdasar peraturan

perundangan. Bila koordinasi dapat terjadi dengan efektif, Badan Pemeriksa

Keuangan tidak akan mendapatkan laporan audit yang berbeda antara laporan

keuangan pemerintah pusat dan pemerintah daerah, mengingat keduanya harus

diberikan opini yang didasarkan pada standar akuntansi yang sama.