RASIONAL DAN TUJUAN (NILAI-NILAI) DALAM PENYELENGGARAAN DESENTRALISASI

(Irfan Ridwan Maksum)

Pendahuluan Rasional pemerintahan daerah

dikembangkan di Indonesia menurut catatan para ahli terutama karena (1) adanya fakta sejarah dan amanat peraturan perundangan, (2) visi the founding fathers terhadap demokratisasi penyelenggaraan pemerintahan, dan (3) adanya kebutuhan sosial-ekonomi-politik berkaitan dengan luas wilayah secara geografis dan demografis.

Menjadi suatu keniscayaan penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia.

lanjutan Dalam mempelajari eksistensi

pemerintahan daerah dalam sebuah penyelenggaraan pemerintahan, para pakar telah membedah secara cukup mendalam dan bervariasi.

Pakar-pakar yang dapat kita rujuk antara lain: BC. Smith, Phillip Mawhood, Alderfer, Ali Akbar Khan, Cochrane, Steve Leach, AF. Leemans, Rondinelli, Cohen dan Peterson, Henry Maddick, Gery Stoker, Alan Norton, Devas, Devey, dan lain-lain.

REASONS FOR DECENTRALIZING(Rondinelli)

IDEOLOGICAL

DISTRUST OR LACK OF CONFIDENCE IN CENTRAL GOVERNMENT

BELIEF IN VALUE OF INDIVIDUAL AND LOCAL RESPONSIBILITY AND AUTONOMY

REACTION AGAINST CENTRALIST OR AUTHORITARIAN FORMS OF GOVERNMENT

lanjutan

POLITICAL

AUTONOMY OR REPRESENTATION

DEMOCRATIZATION (POLITICAL PARTICIPATION)

CENTRAL GOVERNMENT OFF LOADING OF EXPENSIVE OR POLITICALLY TROUBLESOME FUNCTIONS

lanjutanMORE EFFICIENT AND EFFECTIVE PROVISION OF

PUBLIC SERVICES AND INFRASTRUCTURE

OPTIMIZING HIERARCHY OF SERVICE DELIVERY TAILORING SERVICES TO LOCAL NEEDS AND

CONDITIONS IMPROVING INFRASTRUCTURE MAINTENANCE

RELIEVING CENTRAL GOVT. OF ROUTINE

FUNCTIONS TO CONCENTRATE ON POLICY

lanjutan

INCREASING “COMPETITIVENESS” IN SERVICE PROVISION (AMONG GOVERNMENT UNITS & BETWEEN PUBLIC AND PRIVATE SECTORS)

MAKE BUREAUCRACIES MORE CUSTOMER ORIENTED

lanjutan

> EQUITY PROVIDE RESOURCES AND

AUTHORITY FOR PURSUING LOCAL PRIORITIES AND NEEDS

PROVIDE OPPORTUNITY FOR ALL JURISDICTIONS TO MAKE OWN DECISIONS

lanjutan > CHANGING GLOBAL

REQUIREMENTS FOR LOCAL AND REGIONAL ECONOMIC DEVELOPMENT

GROWING IMPORTANCE OF GLOBAL TRENDS IN SHAPING NATIONAL AND SUB-NATIONAL ECONOMIC DEVELOPMENT

IMPORTANCE OF “LOCATION-SPECIFIC ASSETS” IN ATTRACTING AND NURTURING ENTERPRISES

Lanjutan

Desentralisasi membawa implikasi adanya otonomi bagi penyelenggaraan pemerintahan dalam lingkup kepentingan masyarakat di tingkat lokal.

Di Indonesia dikenal adanya konsep otonomi daerah dan daerah otonom.

Moh. Hatta (1957) dalam “Otonomi dan Oto-Aktivitet’

“Dalam negara-negara otokrasi dan totaliter semuanya disusun dari atas. Rakyat hanya menjalankan perintah. Dalam negara-negara demokrasi, rakyat ikut serta menentukan apa yang baik dan buruk baginya, ikut serta bertanggungjawab tentang keadaannya.

lanjutan

“Dalam demokrasi segala yang penting bagi penghidupan diputuskan oleh banyak orang, dengan musyawarah di dalam dewan yang ditentukan. Oleh karena itu demokrasi besar biayanya. Untuk mengimbangi biaya yang lebih besar itu perlulah oto-aktivitet diperbanyak, terutama di daerah besar dan kecil.”

Moh Hatta (1957) dalam “Demokrasi dan otonomi”

“Apabila demokrasi maksudnya melaksanakan pemerintahand ari yang diperintah, maka nyatalah bahwa demokrasi tidak sesuai dengan dasar sentralisme, yang membuatkan segala kekuasaan di tangan pemerintah Pusat dan DPR. Semakin luas daerah negara, semakin banyak differensiasi kepentingan hidup, semakin banyak masalah khusus yang mengenai daerah masing-masing yangs emuanya itu tidak dapat diurus dari pusat pemerintahan negara.Di sebelah pemerintahan rakyat seluruhnya, yang dilaksanakan oleh pemerintah bersama-sama dengan DPR, mestilah ada pemerintahan rakyat daerah, yang mengurus kepentingan daerahnya masing-masing.”

Dalam konsep otonomi terkandung kebebasan untuk berprakarsa untuk mengambil keputusan atas dasar aspirasi masyarakat yang memiliki status demikian tanpa kontrol langsung oleh Pemerintah Pusat. Oleh karena itu kaitannya dengan demokrasi sangat erat (Hoessein: 2003)

Moh. Hatta berpendapat bahwa otonomisasi tidak saja berarti melaksanakan demokrasi, tetapi mendorong berkembangnya prakarsa sendiri untuk mengambil keputusan mengenai kepentingan masyarakat setempat. Dengan berkembangnya prakarsa sendiri maka tercapailah apa yang dimaksud demokrasi, yaitu pemerintahan dari, oleh dan untuk rakyat. Rakyat tidak saja menentukan nasibnya sendiri, melainkan juga terutama memperbaiki nasibnya sendiri.

Otonomi juga mengandung integritas sistem, dalam arti memiliki batas-batas (boundaries). Oleh karena itu, otonomi juga memiliki identitas. Dengan perkataan lain, tidak terdapat otonomi apabila tidak terdapat batas-batas. Penetapan batas-batas tersebut mengingatkan pada suatu sistem keseluruhan.Dengan mengikuti pemikiran di atas, otonomi dalam wadah daerah otonom yang merupakan selfcontained memiliki batas-batas aktivitas yang secara nyata dan fungsional disepakati dan berinteraksi dengan suatu lingkungan yang menerima outputs dan memberikan inputs.(Hoessein: 2003)

M.A. Muthalib dan Mohd. Akbar Ali Khan (1982) menyamakan otonomi dengan demokrasi:Conceptually, local autonomy tends to become a synonym of the freedom of locality for self-determination or local democracy. No single body but the local people and then the representatives enjoy supreme power in regard to the local sphere of action. Government intervention can be justified when the larger interest is involved. Therefore, the people at large and their representatives alone can override the local people and their representatives.

Tentang Otonomi, Robert A. Dahl dan Charles E. Lindblom (1953):

Controlled behavior may best be thought of as lying at one end of continuum of which the other end is autonomous behavior. Autonomy is the absence of immediate and direct control.

Harold Alderfer (1964)

otonomi daerah merupakan :An integral part of man’s aspiration for freedom, basic in his quest for democracy, essential for internal stability, and a strong defence against outside enemies. Local autonomy, in one form or another, in some relative degree, is a fundamental ingredient of a successful nation.

Otonomi daerah dan pemerintahan daerah dalam konsep pemerintahan modern diciptakan melalui instrumen desentralisasi

Hoessein (2003)

“Pada hakekatnya desentralisasi adalah mengotonomikan suatu masyarakat yang berada dalam teritorial tertentu. Sesuai dengan arahan konstitusi, pengotonomian tersebut dilakukan dengan menjadikan masyarakat tersebut sebagai provinsi, kabupaten dan kota. Disamping itu desentralisasi juga merupakan penyerahan atau pengakuan urusan pemerintahan bagi provinsi, kabupaten dan kota…. “

Otonomi, demokrasi, dan partisipasi masyarakat adalah tujuan-tujuan (nilai) utama yang hendak dicapai dalam pemerintahan daerah dan desentralisasi

Karakteristik Local Government: “First, local units of government are autonomous, independent, and clearly perceived as separate levels of government over which central authorities exercise little or no direct control. Second, the local governments have clear and legally recognized geographical boundaries within which they exercise authority and perform public functions. Third, local governments have corporate status and power to secure resources to perform their functions. (Rondinelli, Nellis dan Cheema : 1983)

Burns, Hambleton dan Huggett (1997)

“Recent debate about role, form and function of local government have tended to focus on local authorities as mechanisms for delivering services. Yet we have argued for some years that while local government does offer a range ways of providing good quality services, it is about much more than service delivery (Hambleton, 1988; Hambleton and Hugget, 1990). If local government stands for a notion of community, if it is concerned to foster vigorous civic culture and to improve the quality of life in the broadest sense, then attention must focus on the welfare of the local polity. Councilors and officers need to devote energy, time and resources to strategies designed to improve the quality of government, as well as the quality of service.”

Secara konseptual, desentralisasi kerap kali dipandang oleh pakar administrasi publik sebagai instrumen untuk mencapai tujuan-tujuan tertentu.

Tujuan-tujuan yang akan dicapai melalui desentralisasi merupakan nilai-nilai dari komunitas politik yang dapat berupa kesatuan bangsa (national unity), pemerintahan demokrasi (democratic government), kemandirian sebagai penjelmaan dari otonomi, efisiensi administrasi, dan pembangunan sosial ekonomi. (Hoessein: 2003)

TUJUAN (NILAI-NILAI) DESENTRALISASI

Model Struktural efisiensi dan Local democracy

Chris Aulich dan John Haligan mengatakan bahwa sejumlah negara menganut dua kemungkinan besar dalam menjalankan kebijakan desentralisasi berkaitan dengan skala prioritas tujuan:(1) Model Struktural efisiensi mengedepankan skala prioritas tujuan desentralisasi kepada national building (unity) dan tujuan efisiensi administrasi katimbang otonomisasi dan demokratiasi pemerintahan baru kemudian nilai pembangunan sosial ekonomi; sedangkan (2) Model demokrasi lokal mengedepankan otonomisasi dan demokratisasi katimbang national building (unity) dan efisiensi administrasi baru kemudian pembangunan sosial ekonomi.

Hoessein (1995)

“Dilihat dari dimensi tujuan yang akan dicapai, maka roda desentralisasi telah mengalami lima kali putaran. Dari putaran kedua ke putaran ketiga roda tersebut mengalami kerusakan di masa pendudukan Jepang. Namun berkat the founding fathers roda tersebut berhasil diperbaiki, disempurnakan dan diperkuat sehingga berputar dalam putaran ketiga dan seterusnya. Putaran pertama dalam kurun waktu tahun 1903-1922 menuju efisiensi.

lanjutanPutaran kedua dalam kurun waktu 1922-1942 menuju ke efisiensi dan partisipasi. Putaran ketiga dalam kurun waktu 1945-1959 menuju demokrasi (kedaulatan rakyat). Putaran keempat dalam kurun waktu 1959-1974 menuju stabilitas dan efisiensi pemerintahan. Putaran kelima dalam masa berlakunya UU No. 5 tahun 1974 menuju ke efisiensi (dan efektivitas) layanan dan pembangunan. Akan berputarkah roda tersebut menuju ke demokrasi di masa yang akan datang? Menurut saya, dalam putaran keenam kelak tempat yang harus dituju berupa tempat yang subur dengan demokrasi dan efisiensi. Kedua nilai tersebut sangat diperlukan untuk kelangsungan hidup bangsa Indonesia.”

Hoessein (2002):

“Dilihat dari tataran teori pemerintahan daerah, UU No. 22 Tahun 1999 seperti UU No. 22 Tahun 1948 dan UU No. 1 Tahun 1957 menganut local democracy model yang menekankan nilai demokrasi dan keberagaman dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Oleh karena itu, peran DPRD sangat besar dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Sebaliknya UU No. 18 Tahun 1965 dan UU No. 5 Tahun 1974 menganut structural efficiency model yang menekankan efisiensi dan keseragaman penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. “

Lanjutan“Seiring dengan pergeseran model tersebut terjadi pula pergeseran dari pengutamaan dekonsentrasi ke pengutamaan desentralisasi. Dilakukan pula pemangkasan dan pelangsingan struktur organisasi dalam rangka menggeser model organisasi yang hirarkis dan bengkak ke model organisasi yang datar dan langsing. Hubungan antara Dati II dengan Dati I yang semula ‘dependent’ dan ‘subordinate’ kini hubungan antara Kabupaten/Kota dengan Provinsi menjadi ‘independent’ dan ‘coordinate’. “

Lanjutan “Pola hubungan tersebut tercipta sebagai konsekuensi perubahan dari dianutnya ‘integrated prefectoral system’ yang utuh ke ‘integrated prefectoral system’ yang parsial hanya pada tataran provinsi. Dianutnya ‘integrated prefectoral system’ pada propinsi dengan peran ganda Gubernur sebagai KDH dan Wakil Pemerintah dimaksudkan untuk mengintegrasikan kembali daerah otonom yang secara desentral memiliki karakteristik keterpisahan.”

Lanjutan

“Distribusi urusan pemerintahan kepada daerah otonom yang semula dianut ‘ultra-vires doctrine’ dengan merinci urusan pemerintahan yang menjadi kompetensi daerah otonom diganti dengan ‘general competence’ atau ‘open end arrangement’ yang merinci fungsi pemerintahan yang menjadi kompetensi Pemerintah dan Provinsi. "

lanjutan

“Pengawasan Pemerintah terhadap daerah otonom yang semula cenderung koersif bergeser ke persuasif agar diskresi dan prakarsa daerah otonom lebih tersalurkan. Konsekuensinya, pengawasan Pemerintah terhadap kebijakan Daerah yang semula secara preventif dan represif, kini hanya secara represif. Dalam keuangan daerah otonom, terjadi pergeseran dari pengutamaan ‘specific grant’ ke ‘block grant’.”

“Konsep Pemerintah Daerah yang semula mencakup KDH dan DPRD menurut UU No. 5 Tahun 1974 kini konsep tersebut hanya merujuk kepada KDH dan Perangkat Daerah, sedangkan DPRD berada di luar Pemerintah Daerah.”

LANJUTAN

“Perubahan yang dikehendaki oleh UU No. 22 Tahun 1999 dan UU No. 25 Tahun 1999 tergolong perubahan yang radikal (radical change) atau drastik (drastic change) dan bukan perubahan yang gradual (gradual change). Oleh karena itu, konflik, krisis dan goncangan yang menyertai reformasi tersebut lebih besar daripada serangkaian reformasi yang pernah terjadi sebelumnya. Dibandingkan dengan reformasi pemerintahan daerah di berbagai negara berkembang lainnya pun reformasi pemerintahan daerah di Indonesia masih tergolong sangat besar. Reformasi pemerintahan daerah di Indonesia tergolong big bang approach.”

Lanjutan

POTENTIAL DISADVANTAGES OF DECENTRALIZATION (Rondinelli)

POSSIBLE MACROECONOMIC INSTABILITY INEFFICIENCIES IN HIGHLY STANDARDIZED

FUNCTIONS LOSS OF ECONOMIES OF SCALE DETERIORATION IN SERVICE QUALITY AND

DELIVERY IF LOCAL ADMINISTRATION WEAK

LOCAL ELITES OR INTEREST GROUPS MAY CAPTURE CONTROL

REDUCES ABILITY OF CENTRAL GOVERNMENT TO CONTROL OR COORDINATE

NEW TYPES OF INEQUITIES