i

RATIO LEGIS PEMBENTUKAN UNDANG-UNDANG:

(STUDI TERHADAP KONSIDERAN PERATURAN

PEMERINTAH PENGGANTI UNDANG - UNDANG

REPUBLIK INDONESIA NOMOR 1 TAHUN 2016

TENTANG PERUBAHAN KEDUA ATAS UNDANG -

UNDANG NOMOR 23 TAHUN 2002 TENTANG

PERLINDUNGAN ANAK)

TESIS

Diajukan Sebagai Syarat Untuk Mencapai Gelar Magister

Hukum

Pajaru Lombu

NPM: 322015024

PROGRAM STUDI MAGISTER ILMU HUKUM

FAKULTAS HUKUM

UNIVERSITAS KRISTEN SATYA WACANA

SALATIGA

2017

ii

iii

iv

v

vi

UCAPAN TERIMA KASIH

Hanya oleh karena kasih dan karunia serta anugrah Tuhan

Yesus Kristus yang selalu beserta kita sehingga tesis ini dapat

diselesaikan.

Tesis ini membahasan terhadap Peraturan Pemerintah

Pengganti Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun

2016 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 23

Tahun 2002 Tentang Perlindungan Anak. Materi utama Perppu

No. 1 Tahun 2016 tersebut yaitu Pasal 81 dan Pasal 82 Undang-

Undang Nomor 23 Tahun 2002 Tentang Perlindungan Anak. Hasil

pembahasan ini menunjukkan secara utuh bahwa pertimbangan

pertimbangan efek jera melanggar asas materi muatan peraturan

perundang-undangan yaitu asas kemanusiaan yang mencerminkan

perlindungan Hak Asasi Manusia.

Dalam Penulisan ini Penulis tidak lupa mengucapkan

terima kasih kepada Pembimbing Dr. Umbu Rauta, S.H., M.Hum.,

dan Dr. Titon Slamet Kurnia, S.H., M.H yang telah memberikan

ilmu dan perhatian yang luar biasa. Saya juga berterima kasih

kepada Ibu Pdt. Norlina R.J. Kalunga, S.SI., Teol., M.Si. Selaku

Rektor Universitas Kristen Wira Wacana Sumba dan Bapak Dr.

Maklon Felipus Killa, S.E,. M.Si. Selaku Pembantu Rektor I

Universitas Kristen Wira Wacana Sumba yang telah memperlancar

dan mendukung penyelesaian penulisan tesis ini maupun

penyelesaiaan studi saya secara keseluruhan dengan Beasiswa dari

Yayasan Perguruan Tinggi UKSW dan Universitas Kristen Wira

Wacana Sumba.

vii

Ucapan terima kasih saya tujukan secara khususnya

kepada:

1. Kedua orang tua penulis yang selalu mendoakan dan

dengan dorongan semangat serta motivasi mereka sehingga

penulis dapat menuntaskan perkuliahan dan penulisan tesis

ini.

2. Oliva Gale, Amd.KG dan Virlita Tamu Rambu Weni Daro

Ndima yang tak pernah berhenti berdoa dan memberikan

perhatian serta dukungan kepada penulis selama penulis

sedang dalam perkuliahan maupun dalam proses

penyelesaian studi ini. Ku ukir seluruh riwayat hidup

bersamamu dalam seluruh jiwaku.

3. Semua saudara – saudariku (alm. Rambu Martha, Tista),

Umbu Tamu, S.Sos Umbu Adhy, Rambu Intan, Rambu

Ayu, Rambu Meri, S.IP Rambu Ince, Umbu Marthen,Amd.

Umbu Dani, Pricilia, Anggun, serta, keluarga besar

masing-masing. Kepada mereka penulis sampaikan bahwa

“Aku sangat bangga telah berada di tengah-tengah kalian

semua”.

4. Bapak Elias Djoka dan Ibu Sovia Daro, Ibu Yuliana

Senggu serta saudara-saudariku Bastian, Venta, Sipri,

Kristin, Petra,Amd. Elis, Ito, Retno, Agnes, Tistan, Dinyo,

Mansa, Ian dan semua keluarga besar di Ende yang selalu

memberikan doa dan motivasi kepada penulis.

5. Kepada keluarga besar Bapak Soepartono, S.E., M.M. yang

telah membantu dan selalu memberikan motivasi serta

viii

dukungan kepada penulis dari awal hingga sampai akhir

dari penulisan tesis ini.

6. Pdt. Umbu Rihi dan Ibu yang selalu mendoakan dan

memberikan motivasi kepada penulis selama perkuliahan

dan dalam proses penulisan tesis ini.

7. Dr. Krisna Djaya Darumurti, S.H., M.H. Raymon Armando

Letidjawa, S.H., M.H. Rambu Susanti Mila Maramba,

S.H., M.H. Ekbert Valle Noya, S.H., M.H. Jauhar Ihsanudi,

S.H. Hengky Saiba, S.H. Robertho, S.H. Susan Tewer

Nusa, S.H. Leo, S.H. Stevani Burara, S.H. Selaku kawan

diskusi dari seluruh proses studi ilmu hukum di Magister

Ilmu Hukum FH-UKSW.

8. Rambu Lusia Danga Lewu. S.P. Yonce M. Killa. S.P. dan

Darius Imanuel Wadu, S.Pd. Yang segenap hati dan

ketulusan mereka memberikan kasih sayang kepada

penulis sebagai sahabat yang selalu bersama-sama dengan

penulis selama di Salatiga. “Hanya Tuhan yang bisa

membalas kebaikan dan ketulusan kalian bertiga”.

9. Pimpinan Yayasan Perguruan Tinggi UKSW Salatiga dan

Univesitas Kristen Wira Wacana Sumba serta seluruh staf

yang karena kepercayaan, sumbangsih materil dan

motivasi kepada penulis.

10. Seluruh staf dan pegawai Fakultas Hukum Universitas

Kristen Satya Wacana Salatiga.

11. Kepada seluruh teman – teman penulis yang penulis cintai.

ix

KATA PENGANTAR

Isu sentral dalam penulisan tesis ini adalah apakah

pertimbangan efek jera sebagai dasar ratio legis pembentukan

Perppu No. 1 Tahun 2016 telah sesuai dengan asas kemanusiaan

sebagai salah satu asas materi muatan peraturan perundang-

undangan. Tesis ini hendak mengkritisi ratio legis, legislative

policy atau kebijakan undang-undang dengan studi kasus terhadap

Perppu No. 1 Tahun 2016 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-

Undang Nomor 23 Tahun 2002 Tentang Perlindungan Anak.

(Selanjutnya disingkat Perppu No. 1 Tahun 2016). Penulisan tesis

ini merupakan penelitian hukum yang terdiri dari lima bagian bab

yang secara garis besar masing-masing akan penulis uraikan di

bawah ini.

Pertama-tama Bab I menguraikan latar belakang dengan

mengemukakan alasan yang mendasari dimulainya penulisan tesis

ini disertai dengan kerangka teori dan metodelogi penelitian yang

menjadi acuan dalam penelitian ini. Sedangkan pada Bab II akan

menelaah makna asas kemanusiaan sebagaimana diatur dalam

Pasal 6 ayat (1) huruf b UU No. 12 Tahun 2011 yang

mendeskripsikan kemanusiaan sama dengan HAM yaitu dapat

dibenarkan sebagai hukum yang berfungsi menjadi landasan etis

dan bersifat moral yang membatasi kebijakan legislasi dalam

membentuk undang-undang.

Pada Bab III akan mengakaji konsep kemanusiaan yang

dapat dimaknai secara lebih konkrit sebagai pertimbangan

berdasarkan Hak asasi Manusia yang merupakan norma hukum

tertinggi yang harus dipatuhi oleh negara. Karena letaknya dalam

konstitusi yang merupakan basic law, maka ketentuan-ketentuan

mengenai HAM harus dihormati dan dijamin pelaksanaannya oleh

negara. HAM merupakan landasan etis dan bersifat moral serta

membatasi kebijakan legislasi dalam membentuk undang-undang.

Selanjutnya Bab IV mengkaji pertimbangan efek jera

sebagai dasar pembentukan peraturan perundang-undangan

x

sebagaimana yang tampak dalam Konsideran Menimbang dan

Penjelasan Umum Perppu No. 1 Tahun 2016 yang mengatur sanksi

pidana bagi pelaku kekerasan seksual terhadap anak dianggap

tidak tepat karena tujuan pemberian efek jera melalui sanksi pidana

tambahan tersebut, secara filosofis mengandung masalah internal

yang sangat serius. Efek jera tersebut sebagai dasar pembentukan

peraturan perundang-undangan adalah sebagai upaya pemerintah

untuk menakut-nakuti masyarakat; sama halnya negara meneror

masyarakat melalui legislasinya. Hal tersebut, adalah pelanggaran

terhadap kemanusiaan (martabat manusia) yang merupakan dasar

dari Hak Asasi Manusia yang aksiomatis.

Akhirnya pada Bab V penulis menarik kesimpulan berupa

intisari dari pembahasan Bab II, Bab III, Bab IV yang menjadi

pernyataan pengunci dari penelitian tesis ini dan disertai dengan

mengusulkan beberapa saran terhadap proses pembentukan

peraturan perundang-undangan di Indonesia.

Penulis menyadari atas kekurangan dan keterbatasan.

Keinginan dan hasrat untuk menyajikan tulisan yang berkualitas,

namun karena keterbatasan kemampuan dan pengetahuan, maka

tulisan ini masih banyak kekurangannya. Seperti apapun

kualitasnya tulisan ini merupakan karya maksimal yang dapat

penulis sajikan. Oleh karena itu, masukan dan saran yang sifatnya

membangun diharapkan demi perbaikan yang lebih maksimal.

Salatiga, November, 2017

Pajaru Lombu

xi

DAFTAR ISI

JUDUL ................................................................................... i

Pernyataan Tidak Plagiat .................................................... ii

Penyataan Persetujuan Akses ............................................. iii

Lembar Persetujuan ............................................................. iv

Lembar Pengasahan ............................................................ v

UCAPAN TERIMAKASIH................................................. vi

KATA PENGANTAR .......................................................... viii

DAFTAR ISI ............ ............................................................ ix

Abstraksi .................. ............................................................ xiv

BAB I PENDAHULUAN ..................................................... 1

A. Latar Belakang ........................................................... 2

B. Rumusan Masalah ...................................................... 9

C. Tujuan Penelitian ....................................................... 9

D. Manfaat Penelitian ..................................................... 10

E. Kerangka Teori........................................................... 11

1. Pembentukan Undang-Undang Dibatasi oleh

Hukum ............................................................ 12

2. Ratio Legis dibatasi oleh Hukum ................... 19

F. Metode Penelitian....................................................... 21

1. Jenis Penelitian ............................................... 21

xii

2. Jenis Pendekatan ............................................ 22

3. Bahan Hukum ................................................ 24

BAB II MAKNA KEMANUSIAAN ................................... 25

A. Konsep Kemanusiaan ................................................. 26

B. Kemanusiaan Adalah Hukum .................................... 39

C. Asas Kemanusiaan Sebagai Hukum........................... 46

BAB III HAK ASASI MANUSIA DALAM KONTEKS

PEMBENTUKAN UNDANG-UNDANG .................... 50

A. Hak Asasi Manusia adalah Norma Hukum Tertinggi 51

B. Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Tidak

Boleh Melanggar Hak Asasi Manusia........................ 71

BAB IV PERTIMBANGAN EFEK JERA DALAM PERPU

No. 1 TAHUN 2016 BERTENTANGAN DENGAN ASAS

KEMANUSIAAN .......................................................... 82

A. Pertimbangan Efek Jera Dalam Konsideran Menimbang

dan Penjelasan Umum Perppu No. 1 Tahun 2016 ..... 84

B. Penggunaan Pertimbangan Efek Jera Dalam Perppu No.1

Tahun 2016 Bertentangan dengan Asas Kemanusiaan 102

1. Keberlakuan Asas Materi Muatan Untuk

Menilai Ratio Legis Undang-undang ............. 103

2. Efek Jera Melanggar Asas Materi Muatan

Peraturan Perundang-undangan yaitu Asas

Kemanusiaan .................................................. 110

xiii

3. Perppu No. 1 Tahun 2016 Ditetapkan menjadi

UU No. 17 Tahun 2016 .................................. 115

BAB V PENUTUP ... ............................................................ 118

A. Kesimpulan ... ............................................................ 118

B. Saran .............. ............................................................ 119

DAFTAR PUSTAKA ........................................................... 121

xiv

Abstraksi

Tesis ini hendak mengkaji ratio legis, legislative policy

atau kebijakan undang-undang dengan studi kasus terhadap Perppu

No. 1 Tahun 2016. Alasan utama pemerintah menerbitkan Perppu

tersebut tampak dalam konsideran Menimbang dan Penjelasan

Umum Perppu No. 1 Tahun 2016, bahwa sanksi yang ada dalam

UU No. 23 Tahun 2002 dianggap belum memberikan efek jera bagi

pelaku kekerasan seksual terhadap anak sehingga diterbitkan

Perppu No. 1 Tahun 2016.

Efek jera sebagai dasar pembentukan peraturan perundang-

undangan sebagaimana yang tampak dalam konsideran

Menimbang dan Penjelasan Umum Perppu No. 1 Tahun 2016

merupakan kekuatan pendorong lahirnya sanksi pidana yang lebih

keras (hukuman kebiri) bagi pelaku kekerasan seksual terhadap

anak, secara filosofis mengandung masalah internal yang sangat

serius. Efek jera tersebut dijadikan sebagai dasar pembentukan

peraturan perundang-undangan adalah upaya pemerintah untuk

menakut-nakuti masyarakat; sama halnya negara meneror

masyarakat melalui legislasinya. Hal tersebut merupakan

pengabaian terhadap aspek-aspek hukum tentang pembentukan

peraturan perundang-undangan secara khusus asas kemanusiaan

yang mencerminkan perlindungan Hak Asasi Manusia

sebagaimana telah dimanifestasikan dalam Pasal 6 ayat (1) huruf b

UU No. 12 Tahun 2011.

Terkait dengan penggunaan pertimbangan efek jera dalam

konsideran Menimbang dan Penjelasan Umum Perppu No.1 Tahun

2016 tidak tepat sebagai dasar pertimbangan pembentukan

peraturan perundang-undangan karena melanggar asas materi

muatan peraturan perundang-undangan yaitu asas kemanusiaan

yang mencerminkan perlindungan Hak Asasi Manusia yaitu

sebagai rumusan preskripsi yang konkrit dan spesifik dalam

ketentuan hukum. Atas dasar itulah, maka setiap proses

pembentukan peraturan perundang-undangan maupun termasuk

ratio legis, legislative policy atau kebijakan undang-undang tunduk

kepada asas kemanusiaan dalam hal pertimbangan Hak Asasi

Manusia.

Kata kunci: ratio legis, pembentukan undang-undang, legislative

policy atau kebijakan undang-undangan.