PELAKSANAAN ADMINISTRASI PUBLIK DI

INDONESIA DAN PROSPEK KE DEPANNYA

Oleh:

Antonius Galih Prasetyo

A. Administrasi Negara (Publik), sebuah Pemahaman

Membicarakan ilmu administrasi publik (public administration science)

dari sisi historis dapat dijabarkan melalui dua pendekatan. Pendekatan pertama

menceritakan mengenai perkembangan ilmu ini secara umum dan pendekatan

kedua yaitu dari sisi perkembangan paradigma. Tulisan ini tidak akan berusaha

untuk memberikan sinopsis singkat mengenai kedua pendekatan tersebut

maupun salah satunya, namun demikian tidak dapat dihindari apabila kita

berusaha untuk menyelidiki bagaimana pengimplementasian ilmu ini di

Indonesia, terlebih dahulu kita harus mendapatkan pemahaman yang jelas dan

komprehensif akan jati diri disiplin ini.

Nicholas Henry sebagaimana dikutip oleh Thoha menyatakan, apabila kita

ingin mengetahui lebih jauh akan ilmu ini, sebaiknya dipahami lewat

periodisasi berdasarkan paradigma. Pemahaman melalui metode ini amat

bermanfaat karena dengannya, seseorang akan mengetahui locus di mana

bidang ini dipahami dalam tingkatannya yang sekarang ini1, sekaligus

memberikan kita gambaran akan kontekstualisasi dan asumsi yang diimani

oleh sarjana dan ilmuwan administrasi publik pada masanya.

Perkembangan paradigma dalam ilmu administrasi publik tersebut dibagi

ke dalam lima tahap: paradigma dikotomi politik-administrasi (1900-1926),

prinsip-prinsip administrasi (1927-1937), administrasi negara sebagai ilmu

politik (1950-1970), administrasi negara sebagai ilmu administrasi (1956-

1970), dan administrasi negara sebagai administrasi negara (tahun 1970).2

1 Miftah Thoha, 2008, Ilmu Administrasi Publik Kontemporer, Kencana, Jakarta, hlm: 18. 2 Untuk mengetahui lebih lanjut penjelasan akan paradigma-paradigma tersebut, silakan baca

Yeremias T. Keban, 2004, Enam Dimensi Strategis Administrasi Publik: Konsep, Teori, dan Isu,

1

Mulai tahun 1970-an sampai sekarang, para sarjana administrasi publik

belum mengemukakan paradigma yang baru. Namun menurut Thoha, periode

1970-1980 disebutnya sebagai paradigma pembangunan. Hal ini didasarkan

bahwa Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) pada tahun 1970 menyatakan tahun

tersebut sebagai awal dari masa pembangunan. Dalam hal ini administrasi

negara menitikberatkan pandangannya pada administrasi pembangunan.3

Tiadanya paradigma baru yang dilontarkan para sarjana setelah paradigma

yang kelima sesungguhnya menyiratkan akan adanya krisis definisi dan

kesesatan pegangan atau acuan, meskipun paradigma yang berganti-ganti

dalam waktu singkat bukanlah merupakan suatu hal yang sehat pula. Pada

masa setelah itu para sarjana muda yang progresif kemudian menerbitkan

literatur-literatur yang bersifat avant garde karena mampu menawarkan

pranata-pranata baru, sebagai jawaban akan kecenderungan adminisitrasi

publik yang semakin bersifat stagnan, tidak produktif, dan yang merupakan

kritik paling utama: tidak mampu menjawab kebutuhan riil masyarakat saat itu.

Pranata-pranata baru tersebut berusaha didedahkan oleh Frank Marini seperti

dikutip oleh Thoha, di mana salah satunya yaitu konsepsi “organisasi yang

memusatkan pada klien” (client based organization).4

Organisasi yang berpusat pada klien (masyarakat) tersebut kiranya benar

adanya dan bahkan dapat dikatakan merupakan jiwa, esensi, dan roh dari ilmu

administrasi publik sendiri. Mengapa? Karena administrasi publik mengada

atas dasar kebutuhan masyarakat. Singkatnya, administrasi negara merupakan

suatu sistem yang menjawab persoalan masyarakat. Gerald Caiden dalam

halaman awal bukunya menyatakan bahwa disiplin administrasi negara ini

pada hakikatnya adalah suatu disiplin yang menanggapi masalah-masalah

pelaksanaan persoalan-persoalan masyarakat (public affairs), dan manajemen

usaha-usaha masyarakat (public business).5

Gava Media, Yogyakarta.3 Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm: 39.4 Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm:3. 5 Gerald E. Caiden, 1982, Public Administration, Palisade Publishers, California, hlm: 1.

2

Kesimpulannya, apabila dewasa ini diikhtiarkan sebuah narasi yang

bernama “ilmu administrasi publik”, maka sudah tidak relevan lagi untuk

mengisolasikan satu dengan yang lainnya antara administrasi dengan politik.

Pergayutan dan simbiosis di antaranya sudah sangat dipahami oleh semua

sarjana sebagai tidak terpisahkan. Tidak ada lagi pemeo “when politic end

administration begin”, yang ada adalah “perkawinan antara kedua ilmu

tersebut”, sebuah istilah yang diucapkan George Frederickson ketika dia

mengomentari Introduction to Study of Public Administration, sebuah buku

karangan Leonald D. White yang mematahkan premis dikotomi politik-

administrasi oleh Woodrow Wilson, seperti dikutip oleh Thoha. Thoha sendiri

berkata bahwa ilmu administrasi negara adalah anak kandung kedua ilmu

tersebut (politik dan administrasi). Atas pemahaman ini, lebih lanjut Thoha

secara eksplisit mendefinisikan adminstrasi negara sebagai pengetahuan

administrasi yang diterapkan ke dalam kegiatan politik atau negara atau

pemerintahan.6

Sementara kalangan mengakhiri konflik dan kebingungan dalam

merumuskan bagaimana hubungan antara administrasi dan politik dengan

menyimpulkan bahwa horizon ke depan pengembangan ilmu ini adalah

pergaulan yang intensif di antara keduanya, disadari pula bahwa

pengembangan ilmu ini ke depannya akan berkutat pada isu program-program

pembangunan. Kesadaran ini telah muncul sejak Perang Dunia II berakhir, di

mana pada waktu itu di negara-negara Barat dipercaya bahwa tatanan dunia

baru yang terbentuk pascaperang harus diisi dengan reformasi manajemen,

stabilitas politik, sosial, dan ekonomi. Untuk mewujudkan hal itu, tak lain

hanya dapat dilakukan melalui program pembangunan yang masif dan eksesif.

Target utama dari kesemua hal tersebut yaitu terwujudnya masyarakat yang

semakin baik. Maka dalam rangka pencapaian tujuan tersebut, prioritas utama

selain pembangunan fisik juga meliputi pembangunan sektor publik yang besar

dan produktif. Konsekuensi logisnya, berusahalah untuk diciptakan sebuah

sistem pelayanan publik yang baik dan berkualitas. Di titik ini, dapat dilihat

6 Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm: 8.

3

bahwa administrasi memegang peranan penting. Sebagai catatan, fenomena

dan euforia pembangunan dan peningkatan kapasitas pelayanan publik di Barat

ini mendapatkan momentumnya untuk menjadi gejala global karena pada

waktu tak lama berselang, negara-negara berkembang pun sedang giat-giatnya

melakukan pembangunan sektor ekonomi dan penataan administrasi

pembangunan, termasuk di antaranya Indonesia.7

Terakhir, sebagai penutup pembahasan mengenai pemahaman administrasi

publik dewasa ini, perlu diketengahkan pernyataan Eran Vigoda seperti dikutip

oleh Thoha yang mengidentifikasikan tiga core sources dari ilmu administrasi

negara: (1) political science and policy analysis, (2) sosiologi dan cultural

studies, dan (3) manajemen organisasi dan business science, included

organization behavior science and human resources science (the human side of

public sytem)8. Ketiga pokok tema itulah yang membingkai dan mewarnai

terbentuknya dan berkembangnya ilmu administrasi publik sebagai sebuah

disiplin ilmu yang mempunyai legitimasi akademis.

B. Pelaksanaan Administrasi Negara di Indonesia

Sebelum menguraikan bagaimana administrasi negara dijalankan atau

diimplementasikan di negeri ini, perlu dipahami sebelumnya bahwa

administrasi merupakan sebuah proses sivilisasi yang berkesinambungan

secara kontinu9. Artinya, apa yang terjadi dalam pelaksanaan sistem

administrasi di Indonesia dewasa ini tidak dapat dipisahkan dari apa yang

terjadi di masa lalu.

Untuk mengetahui sejarah pelaksanaan adminisrasi negara di negeri ini,

dapat ditelisik buku karangan Bintoro Tjokroamidjojo yang berjudul

“Perkembangan Ilmu Administrasi Negara di Indonesia: Research di

Indonesia 1945-1966.”

Di dalamnya dikatakan, sebelum tahun 1945, administrasi yang dianut

oleh negeri ini adalah sistem administrasi pemerintahan Kerajaan Belanda,

karena pada masa itu Indonesia belum merdeka akibat penjajahan Belanda.

7 Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm: 59.8 Sama dengan catatan kaki No.1, hlm: 60.9 Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm: 12.

4

Pengaruh konsep kontinental sangat kuat saat itu, di mana pendidikan hukum

dianggap sebagai persiapan utama dan bahkan satu-satunya syarat untuk

membentuk dan mempersiapakan seorang administrator yang akan bertugas.

Akibatnya, corak administrasi negara saat itu bersifat terlampau legalistis-

formal dan normatif, yang pada akhirnya menjadikan birokrasi sebagai

lembaga yang steril.10

Selepas Indonesia merdeka pada tahun 1945, barulah negeri ini berkuasa

secara penuh dan otonom untuk melaksanakan sistem administrasinya sesuai

dengan suasana dan keadaan lingkungan saat itu dan sesuai dengan apa yang

menjadi kebutuhan saat itu. Ditambah dengan semangat untuk lepas dari

warisan kolonial dan euforia kemerdekaan bergelora di masyarakat, maka

berusahalah diciptakan pembaruan tatanan administrasi negara. Namun seperti

yang telah dijelaskan dalam tulisan pembuka bab ini bahwa administrasi pada

dasarnya berjalan secara incremental dan tidak bisa dilepaskan dari pengaruh

masa lalu, maka dapat ditebak penyelenggaraan administrasi negara pada masa

pascakemerdekaan tidak jauh berbeda dengan praktik yang telah ada

sebelumnya karena masih kuatnya pengaruh sistem administrasi Belanda11.

Selain itu, sistem administrasi juga tidak dapat berjalan dengan efisien dan

efektif karena para administrator dan pejabat negara pada waktu itu menempati

posisi-posisi administrasi tanpa pernah mengecap pendidikan administrasi

negara sebelumnya, dan juga tanpa kesempatan bekerja di bawah pengawasan

ahli administrasi yang berpengalaman dan kompeten.

Menyadari akan kekurangan dan kelemahan dalam penyelenggaraan

sistem administrasi negara, Soekarno sebagai presiden pertama Indonesia

mencanangkan reformasi administrasi. Pada tahun 1954, Soekarno bersama

Perdana Menteri H. Djuanda mengundang guru besar ilmu administrasi publik

10 Nilai yang mengagungkan hukum ini sejalan dengan praktika administrasi negara model tradisional, di mana adminisitrasi negara dirumuskan sebagai law in action.

11 Sebelum Indonesia merdeka, sistem administrasi yang dianut sebenarnya merupakan sistem administrasi Jepang karena pada masa itu Jepang menggantikan Belanda sebagai penjajah negeri. Namun demikian, sistem administrasi Jepang tidak memberikan pengaruh yang signifikan pada masa depan sistem administrasi Indonesia karena Jepang hanya bercokol di Indonesia selama tiga tahun (1942-1945), bandingkan dengan Belanda yang telah menjajah Indonesia selama tiga abad lebih.

5

dari Cornel dan Pitsburgh, Edward H. Litchfield dan Alan C. Ranlin untuk

mengadakan penelitian mengenai administrasi kepegawaian di Indonesia.

Agaknya pemerintah waktu itu terpukau dengan sistem administrasi negara di

Amerika Serikat (AS) yang dikembangkan melalui pendekatan yang modern,

praktis, dan efisien12. Sebagai hasilnya, penelitian mereka dirumuskan dalam

suatu saran program aksi kepada pemerintah yang mereka beri judul Training

Administration on Indonesia. Beberapa saran yang diberikan oleh perutusan ini

kepada pemerintah antara lain perlu didirikannya lembaga pendidikan

administasi yang nantinya dapat dipergunakan mendidik para pegawai dan

administrator pemerintah, ditatanya susunan kementerian yang efektif,

didirikannya fakultas dan universitas yang mengajarkan ilmu administrasi

negara seperti yang dikembangkan oleh AS, dan dibangunnya badan perancang

nasional. Sebagai tindak lanjut atas rekomendasi tersebut, pemerintah pun

mendirikan Lembaga Administrasi Negara (LAN) di Jakarta, Fakultas Sosial

dan Politik di Universitas Gadjah Mada (UGM) dengan Jurusan Ilmu Usaha

Negara (yang kemudian menjadi Jurusan Ilmu Administrasi Negara), Badan

Perancang Nasional (yang kelak di kemudian hari berubah menjadi Badan

Perencanaan Nasional), dan Kantor Urusan Pegawai (yang kelak kemudian

menjadi Badan Administrasi Keegawaian Negara dan sekarang berubah

menjadi Badan Kepegawaian Negara). Seterusnya, reformasi administrasi yang

digalakkan ini mampu menjadikan sistem administrasi Indonesia meninggalkan

coraknya yang legalistis seperti di Eropa menjadi lebih bersifat modern,

praktis, pragmatis, efisien, dan efektif seperti yang juga banyak dikembangkan

di AS.13

Cerita di atas dapat dikatakan merupakan buah dari reformasi administrasi

pertama yang dilakukan oleh pemerintah Indonesia. Selanjutnya, reformasi

administrasi yang kedua terjadi seiring dengan pergantian pucuk

12 Kecenderungan untuk terpukau dan berusaha untuk meniru sistem administrasi di luar negeri, terutama AS, ini rupanya menjadi semacam pola pengembangan administrasi Indonesia pada masa sesudahnya. Ketika konsepsi-konsepsi baru penyelenggaraan administrasi publik di AS seperti reinventing government, good governance, dan new public management muncul, dengan segera pemerintah Indonesia berusaha untuk mewacanakannya dan mengadopsinya.

13 Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm: 33-34 dan 63.

6

kepemimpinan dari Soekarno ke Soeharto, dari rezim Orde Lama ke rezim

Orde Baru.

Reformasi kedua yang dilakukan pada masa pemerintahan Soeharto ini

menurut penulis bukanlah merupakan suatu reformasi administrasi yang

dilakukan karena kebutuhan untuk melakukan reformasi administrasi itu

sendiri, melainkan hanya merupakan ekses, atau bahkan dapat dikatakan

externalities yang mau tak mau harus terjadi, dari kebijakan penguasa.

Soeharto menjalankan kekuasaan dengan motif utama untuk

melanggengkan kekuasaannya. Untuk itu, berbagai strategi pun ia tempuh.

Menurutnya, kekuasaan yang ia pegang hanya akan mampu dipertahankan

apabila negara mengalami kestabilan sosial, politik, dan terutama ekonomi.

Untuk melakukannya, pembangunan di dalam negeri ia genjot habis-habisan

karena hanya dengan pembangunanlah maka pertumbuhan ekonomi akan

meningkat, sedangkan pertumbuhan ekonomi merupakan syarat utama

kestabilan ekonomi. Untuk mewujudkan keinginan mewujudkan stabilitas ini

pula, maka visi dan penyelenggaraan pemerintahan, dalam bidang apa pun,

harus dilaksanakan secara sentralistis. Lima tahun setelah menjabat presiden,

payung hukum untuk mewujudkan negara sentralistis ini diwujudkan salah

satunya melalui diterbitkannya Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 44 dan 45

Tahun 1975 yang mengatur penyusunan sistem serta struktur lembaga birokrasi

pemerintah. Sebagai akibatnya, semua hal yang berkaitan dengan

penyelenggaraan birokrasi pemerintah diseragamkan, mulai dari kelembagaan

dan sistem departemen, sistem penyusunan, pelaksanaan, pertanggungjawaban

anggaran, rekrutmen pegawai, pengangkatan pejabat, sistem diklat pegawai,

sistem penggajian pegawai, sampai sistem pengawasan.14

Sementara berkaitan dengan pembangunan, meskipun pertumbuhan

ekonomi pada masa pemerintahannya memang terbukti meningkat pesat sesuai

dengan yang diharapkan Soeharto, namun ada satu hal yang mengganjal. Dana

dari pembangunan itu kebanyakan merupakan hasil dari pinjaman terhadap

negara dan lembaga donor, yang sebagai akibatnya harus ditanggung oleh

14 Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm: 64-65.

7

pemerintahan-pemerintahan yang berkuasa setelahnya15. Sedangkan dari

perspektif ilmu administrasi publik, program pembangunan Orde Baru ini

dapat dikatakan menghancurkan bangunan pemahaman akan konsepsi dan

pengimplementasian ilmu administrasi publik yang sejati yang dilakukan oleh

Indonesia yang sedang membangun dan berkembang usai kemerdekaan diraih.

Pada masa itu, dikenalkan suatu konsep baru administrasi yang terkesan

berusaha untuk dikompatibelkan terhadap program pembangunan pemerintah,

yaitu administrasi pembangunan. Buku karangan Bintoro Tjokroamidjojo yang

berjudul “Pengantar Administrasi Pembangunan“ merupakan satu-satunya

buku yang mengemukakan masalah-masalah administrasi dengan contoh-

contoh empiris negara Indonesia yang sedang giat-giatnya membangun. Miftah

Thoha dalam “Ilmu Administrasi Publik Kontemporer“ menjelaskan kekacauan

ini:

Konsepsi administrasi negara belum mantap pada awal perkembangannya,

tetapi dengan secara tiba-tiba kita melompat jauh dengan pengenalan konsepsi

administrasi pembangunan. Sehingga dengan demikian isi (content) dan bentuk

(structure) administrasi negara kita belum menunjukkan isi dan bentuk yang jelas.16

C. Pelaksanaan Administrasi Publik di Indonesia

Dalam tulisan ini, penulis sengaja memisahkan pembahasan

pengimplementasian antara administrasi negara dengan administrasi publik di

Indonesia. Perbedaan label ini dikarenakan munculnya suatu gerakan dari

beberapa kalangan akademisi yang mempertanyakan aktualitas dan relevansi

dari istilah yang selama ini ada. Sebagai informasi, administrasi negara

merupakan terjemahan indonesia dari public administration. Artinya, dalam

pengindonesiaan kata public administration, kata ”public“ dipahami sebagai

“negara”.

15 Namun demikian, fenomena tersebut juga terjadi di semua negara berkembang karena pada masa itu lembaga-lembaga donor mempromosikan secara masif jargon pembangunan sehingga untuk mampu melaksanakan resep tunggal kesejahteraan versi mereka, mau tak mau negara-negara berkembang harus meminjam uang kepada mereka.

16 Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm: 4.

8

Pemahaman kata “public” sebagai “negara” inilah yang kiranya

mendapatkan gugatan. Negara sebagai representasi kata publik dapat diartikan

bahwa negara sebagai pemegang otoritas tertinggi yang bersifat otoriter, publik

lebih ditekankan pada pemahaman negara. Hal ini wajar karena pada masa-

masa awal pengenalan ilmu ini di Indonesia, segala sumber orientasi kekuasaan

berasal dari negara dan berpusat kepada negara, sehingga tidak heran segala

aspek penyelenggaraan kehidupan publik menganut perspektif hal ini,

termasuk dalam hal ini penyelenggaraan administrasi publik. Kecenderungan

ini bertahan sampai berpuluh-puluh tahun lamanya, bahkan terlihat semakin

ekstrim pada masa Orde Baru di mana administrasi publik dan seluruh jajaran

birokratnya semata-mata dimanfaatkan hanya sebagai alat untuk menegakkan

kekuasaan negara.

Kini setelah Orde Baru tumbang dan memasuki Orde Reformasi, wajarlah

kiranya bila istilah adminstrasi negara di Indonesia diganti menjadi

administrasi publik, sesuai dengan terjemahan harafiah dari sumber aslinya:

public administration. Hal ini sudah seharusnya terjadi karena dengan

bergantinya penyelenggaraan negara dari otoriter menjadi demokratis, maka

penyelenggaraan administrasi publik pun haruslah sesuai dengan semangat dan

asas yang terjadi di ranah politik: bersifat demokratis. Dalam bahasa yang lain,

Indonesian public administration yang baru merupakan perubahan paradigma

dari proses pemerintahan (government) menjadi proses kepemerintahan

(governance). Secara ideologis, perubahan ini dapat dikatakan telah

mengembalikan administrasi publik yang selama ini telah hilang dengan

mengembalikannya kepada jati diri aslinya, di mana melayani kepentingan

masyarakat tanpa reserve merupakan tujuan utamnya.

Maka dari itu, segala praktik penyelenggaraan public administration yang

terjadi pada masa sebelumnya harus dirombak total, karena sudah tidak sesuai

dengan semangat zaman dan tidak kompatibel dengan perspektif baru

penyelenggaraan negara yang bersifat demokratis. Hal ini secara tersirat juga

diamini oleh pemerintahan setelah Orde Baru, di mana jargon demokratisasi

9

0

10

20

30

40

50

60

2006 2007 2008

Surat Identitas (KTP, akta kelahiran paspor, dll)

Administrasi kendaraan bermotor (STNK, SIM)

Administrasi pertanahan (sertifikat IMB, dll)

Administrasi kegiatan usaha (surat izin usaha)

Kesehatan masyarakat (jaminan kesehatan, puskesmas, RSUD)

Pendidikan

Ibadah (Izin tempat ibadah, KUA, haji, dll)

Keamanan dan ketertiban

Hukum

Ekonomi

birokrasi (pelayanan publik) sebagai fokus kegiatan administrasi publik sering

disuarakan oleh aktor-aktor pemerintah.

Kini setelah 10 tahun lebih pemerintahan otoriter tumbang, bagaimana

pelaksanaan adminsitrasi publik di Indonesia? Tampaknya, waktu selama itu

masih belum membuat penyelenggaraan administrasi publik beranjak dari masa

transisi. Pemerintah masih sering menyuarakan jargon reformasi birokrasi dan

good governance. Ini artinya, selama ini pemerintah belum berhasil

mereformasi administrasi publik secara total. Miftah Thoha dalam Administrasi

Publik Kontemporer mengemukakan pandangannya terhadap penyelenggaraan

administrasi publik dewasa ini:

Kelembagaan dan sistem administrasi negara kita hingga sekarang ini masih

seperti yang direformasi oleh Presiden Soeharto. Belum ada perubahan sedikitpun.

Susunan dan struktur organisasi kelembagaan birokrasi pemerintah masih seperti

dulu. Sementara itu lingkungan strategis nasional dan global baik politik maupun

ekonomi telah mengalami perubahan yang dahsyat.17

Sebagai bukti bahwa reformasi administrasi publik di Indonesia tidak

bergerak maju secara signifikan, selama ini masih banyak terdengar keluhan

dari masyarakat terhadap performa birokrasi. Setiap hari kolom “suara

pembaca” di setiap surat kabar selalu dipenuhi keluhan dari mastarakat yang

tidak puas dengan pelayanan publik. Hasil dari jajak pendapat ini dapat

dijadikan ilustrasi tingkat kepuasan masyarakat terhadap pelayanan publik:

17 Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm: 66.

10

2006

56.536.5

7

2007

7. 2

34. 858

2008

5.1

39.955

Setuju

Tidak setuju

Tidak tahu /tidak jawab

Grafik 1: Tingkat ketidakpuasan responden terhadap kinerja aparat birokrasi

dalam berbagai pelayanan.

Grafik 2: Setuju atau tidak setujukah Anda bahwa aparat pemerintah (birokrasi)

gampang disuap?

Grafik 3: Secara umum, puas atau tidak puaskah Anda dengan kinerja dari

instansi berikut ini?

Sumber: KOMPAS, 22 Desember 2008

Ketidakpuasan masyarakat terhadap pelayanan publik yang tecermin dari

hasil jajak pendapat tersebut sebaiknya tidak kita telan mentah-mentah,

melainkan seharusnya kita kritisi pula. Indonesia merupakan masyarakat

multikultur. Sebagaimana ciri dominan masyarakat multikultur, seingkali

apriori buruk sangka dan stereotip negatif mengakibatkan kebanyakan warga

masyarakat lebih memosisikan lembaga birokrasi dan personel anggotanya

11

47.5 49.7 2.8Pemerintahan di

daerah

45.1 42.1 12.8Lembaga kementrian/

departemen

dalam kesan yang kurang atau tidak baik atau buruk, ketimbang dalam posisi in

between di antara yang baik dan yang buruk. Kebiasaan itu juga menyebabkan

masyarakat kehilangan kemampuan untuk tidak selalu mengutamakan nilai-

nilai dan idealisasi berbasis kultur dominan dalam menilai segala sesuatunya.18

Salah satu contoh konkrit adalah apabila kita bermaksud mengkaji kinerja

birokrasi, kita terbiasa membandingkan dengan kinerja birokrasi di AS atau

negara maju lainnya. Perbandingan ini karena masyarakat mempunyai

keinginan, hasrat, dan tuntutan agar kualitas pengabdian dan pelayanan

birokrasi, sama seperti kualitas pengabdian dan pelayanan publik di negara

maju. (Tapi apa salahnya? Pemerintah sendiri sejak era Soekarno sudah

berusaha untuk mengadopsi sistem administrasi AS.) Padahal dalam mencoba

memotret kinerja birokrasi, sebaiknya yang kita pakai adalah kondisi dan fakta

sebagaimana adanya (das sein) dan juga didasarkan kepada berbagai

pertimbangan yang membedakan secara substansial dan material antara

birokrasi kita dengan birokrasi di negara lain. Apabila pertimbangan tersebut

menjadi acuan bagi masyarakat, maka akan terlihat bahwa pembandingan

antara Indonesia dengan negara maju tersebut tidaklah relevan dan terlampau

jomplang karena kondisi bangunan administasi publik di Indonesia yang belum

mapan dan belum jelas.

Namun yang menjadi catatan, teori mengenai ciri khas masyarakat

multikultur tersebut hanya dapat dijadikan sebagai dalih oleh birokrat pada

masa-masa awal transisi administrasi publik di Indonesia, yaitu pada awal Era

Reformasi. Apabila sampai sekarang, 10 tahun setelah Reformasi berjalan,

masyarakat tetap terlihat tidak puas terhadap birokrasi, maka dalih perihal

kecenderungan masyarakat untuk memandang negatif birokrasi menjadi tidak

berlaku sebab masa 10 tahun kiranya lebih dari cukup untuk (seharusnya)

dikatakan sudah melewati masa transisi dan pembelajaran dari yang buruk

menjadi ideal.

Ketidakpuasan masyarakat yang tecermin dalam jajak pendapat tersebut

tidak boleh diabaikan dan harus dijadikan bahan refleksi karena salah satu ciri

18 Novel Ali, Potret Polisi, Kinerja, dan Gaji, Suara Merdeka, 7 Juli 2005.

12

dari administrasi publik adalah usaha yang dilakukannya sangat tergantung dari

penilaian mata rakyat banyak19. Sementara itu, Gerald E. Caiden seperti dikutip

oleh Suharyanto juga mengungkapkan bahwa salah satu karakter pokok dari

administrasi publik adalah banyak yang diharapkan darinya20. Oleh karenanya,

wajar pula apabila masyarakat mempunyai standar yang tinggi dalam menilai

kinerja birokrasi. Maka apabila didapatkan kesimpulan bahwa penyelenggaraan

pelayanan publik oleh masyarakat dinilai tidak memuaskan dan tidak

memenuhi standar yang mereka harapkan, kiranya pemerintah harus

menindaklanjutinya dengan tepat dan bijaksana.

Mengapa perubahan administrasi publik yang diharapkan itu tak kunjung

terjadi? Miftah Thoha dalam Administrasi Publik Kontemporer memberikan

pendapat pribadinya mengenai hal ini:

Mulai pemerintahan reformasi yang dilakukan di awal tahun 1998, saya

mempunyai pandangan bahwa pemerintah kita hingga kini belum pernah melakukan

reformasi dan bahkan pemerintah yang silih berganti itu kurang perhatiannya

terhadap sistem dan tata laksana administrasi negara kita. Apa visi pemerinah

terhadap reformasi atau perubahan sistem administrasi negara sampai sekarang saya

belum mengetahui secara jelas.21

Ya, memang tampaknya inilah masalah utamanya. Pemerintah tidak

mempunyai komitmen yang serius dalam melakukan reformasi administrasi

(birokrasi). Akibatnya, birokrasi masih terjebak dalam struktur dan sistem

peninggalan Orde Baru. Prof. Yeremias T. Keban dalam pidato pengukuhannya

sebagai guru besar administrasi publik UGM menyatakan bahwa pembangunan

birokrasi di Indonesia adalah agenda kenegaraan yang terabaikan.22

19 Hadriyanus Suharyanto, 2006, Rencana Program dan Kegiatan Pembelajaran Semester (RKKPS) Pengantar Ilmu Administrasi Negara, Yogyakarta, hlm: 5.

20 Sama dengan catatan kaki No. 19, hlm: 7.21 Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm: 65-66.22 Jika ingin membaca naskah asli pidato pengukuhan guru besar beliau, silakan menghubungi

Majelis Guru Besar UGM di Kampus UGM.

13

Jika kita membaca berita-berita mengenai birokrasi yang marak

belakangan, memang jelas terlihat bagaimana seseunguhnya kapasitas birokrasi

kita. Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) membentuk tim khusus yang

menangani rekening liar di sejumlah departemen dan instansi negara, yang

akan mulai bekerja awal Januari 2009. Dilaporkan bahwa ada lebih dari 10

departemen yang dilaporkan melakukan tindak pidana korupsi dengan

menggunakan rekening liar23. Selain itu, BUMN Pertamina sebagai produsen

dan distributor tunggal tabung LPG mengalami kekacauan manajemen

sehingga terjadi kelangkaan LPG di sejumlah daerah.

Dari kejadian tersebut dapat pula disimpulkan, seringkali tidak terjadi

sinkronisasi antara kebijakan pemerintah dengan pengimplementasiannya di

lapangan oleh aparatur publik. Pemerintah telah menerbitkan UU tentang

penertiban rekening liar, namun justru kenyataannya ditengarai ada ribuan

rekening liar yang dimiliki berbagai departemen dan instansi pemerintah.

Dalam konteks kasus kelangkaan LPG, pemerintah memaksa rakyat untuk

melakukan konversi dari minyak tanah ke LPG namun kenyataannya justru

pemerintah melalui Pertamina kedodoran untuk menyelenggarakan pengadaan

tabung LPG secara tepat dan lancar.

Lebih jauh, penyelenggaraan administrasi publik di Indonesia selain jauh

dari ideal juga dapat dikatakan tercerabut dari akarnya karena tidak dapat

diidentifikasinya ciri-ciri pokok yang terkandung dalam administrasi publik.

Salah satunya yaitu ciri dari administrasi publik di mana dalam memberikan

pelayanannya tidak dikendalikan oleh harga pasar, melainkan ditentukan oleh

rasa pengabdian kepada masyarakat umum24. Jika demikian, bagaimana hal ini

menjelaskan fluktuasi harga BBM di negara kita yang ditentukan oleh harga

pasar (harga minyak dunia)? Meskipun pemerintah berdalih bahwa era

globalisasi mau tak mau membuat negara satu dengan lainnya saling terhubung

secara global, namun tetap saja dari perspektif ilmu administrasi publik

langkah pemerintah tersebut mengingkari jati diri administrasi publik. Tapi

23 http://www.metrotvnews.com/, diakses pada tanggal 23 Desember 2008.

24 Sama dengan catatan kaki No. 19, hlm: 35.

14

tentu keadaan ini tidak bisa disalahkan sebab seperti yang telah dijelaskan

sebelumnya, proses administrasi publik tak mungkin terlepas dari proses

politik. Dalam konteks ini, keputusan kenaikan dan penurunan harga BBM

adalah proses politik tersebut.

Namun demikian, tentu tidak semua hal yang berkaitan dengan

penyelenggaraan pelayanan publik hanya berkisar kepada hal-hal yang negatif.

Beberapa usaha konkret telah dicoba dilakukan pemerintah untuk memperbaiki

praktik administrasi publik di Indonesia. Usaha ini salah satunya dapat dilihat

melalui masifnya program pendidikan dan pelatihan (diklat) bagi aparat

pemerintah (birokrat). Diklat struktural untuk mendidik pejabat yang akan dan

telah menduduki jabatan struktural semenjak pelaksanaan otonomi daerah

senantiasa meningkat. Dalam lima tahun terakhir ini diklat struktural (diklat

pimpinan II) untuk eselon II di pusat maupun daerah lebih dari 10 ribu orang

pejabat. Data yang diperoleh dari LAN sebagai lembaga penyelenggara diklat

nasional untuk semua pejabat seselon (terutama eselon II dan I) mulai tahun

2001 sampai dengan tahun 2004 telah mendiklat pejabat eselon II sebanyak

12.186 pejabat, dan eselon I sebanyak 228 pejabat.25

Selain itu pada tanggal 9 September 2008 yang lalu, Dewan Perwakilan

Rakyat (DPR) telah mengesahkan RUU Ombudsman RI menjadi UU. UU ini

merupakan bukti penguatan komitmen pemerintah untuk secara serius

mengawasi kinerja pelayanan publik. Setelah disahkannya UU Ombudsman RI

ini, lembaga Komisi Ombudsman Nasional berubah menjadi Ombudsman RI.

Ombudsman RI memiliki kewenangan mengawasi pemberian pelayanan umum

oleh penyelenggara negara dan pemerintah kepada masyarakat. Penyelenggara

negara dimaksud meliputi Lembaga Peradilan, Kejaksaan, Kepolisian, Badan

Pertanahan Nasional, Pemerintah Daerah, Instansi Departemen dan Non-

Departemen, BUMN, dan Perguruan Tinggi Negeri, serta badan swasta dan

perorangan yang seluruh/sebagian anggarannya menggunakan APBN/APBD.

Karena kewenangannya tersebut, masyarakat berhak mengadukan laporan

kepada Ombudsman RI apabila merasa diperlakukan tidak adil oleh aparatur

25 Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm: 62.

15

negara dalam penyelenggaraan administrasi publik untuk kemudian

ditindaklanjuti secara cepat. Sayang, Ombudsman RI yang berkantor pusat di

Jakarta ini hanya memiliki kantor perwakilan di empat kota lainnya:

Yogyakarta, Kupang, Manado, dan Medan. Oleh karenanya, tentu saja

Ombudsman RI tidak bisa secara menangani semua keluhan masyarakat secara

efektif.26

Sejak diberlakukannya UU Otonomi Daerah, semakin disadari bahwa

pemerintah pusat tidak bisa dibebani tugas pelayanan publik yang mencangkup

seluruh wilayah Indonesia secara sendirian. Penyelenggaraan pelayanan publik

yang efektif dan mumpuni akan semakin meningkat probabilitasnya apabila

tanggung jawab tersebut didesentralisasikan dan dibebankan secara bersama-

sama antara pemerintah pusat dengan daerah. Hal ini memungkinkan karena

UU Otonomi Daerah menyatakan bahwa pemerintah daerah mempunyai

wewenang untuk membuat kebijakan sendiri yang akan diberlakukan di

daerahnya.

Berkaitan dengan hal tersebut, kita akan dapat menemui beberapa cerita

keberhasilan pelayanan publik di daerah. Kepemimpinan daerah yang

mumpuni menjadi kuncinya. Berikut adalah beberapa contoh cerita

keberhasilan penyelenggaraan pelayanan publik. Pelayanan publik yang

berhasil diselenggarakan dengan baik ini meliputi berbagai sektor seperti

pendidikan, kesehatan, ekonomi, dan lain-lain.

Di Kabupaten Musi Banyuasin (Muba), Sumatera Selatan, Bupati Alex

Noerdin membuat kebijakan untuk membebaskan biaya sekolah dan buku

pelajaran bagi siswa SD sampai SMA/SMK baik negeri maupun swasta sejak

2002. Di bidang kesehatan, kesejahteraan penduduk diperhatikan melalui

program asuransi kesehatan dan asuransi jiwa. Asuransi kesehatan berupa

berobat jalan gratis di puskesmas dan rujukan untuk rawat inap di RSU

pemerintah di kabupaten, ibu kota provinsi maupun RS Cipto Mangunkusumo

26 Untuk mengetahui lebih jauh mengenai Ombudsman RI, silakan akses situs resminya di laman web http://www.ombudsman.go.id/

16

kelas 3. Asuransi jiwa memberikan santunan Rp 3 juta bagi penduduk yang

meninggal.27

Sementara itu di Kota Tarakan , Kalimantan Timur, pemerintah daerah

melalui walikota Jusuf Serang Kasim melakukan kegiatan-kegiatan yang

merefleksikan keyakinan bahwa pembangunan pendidikan adalah investasi

masa depan bagi daerah sekaligus cara untuk memperbaiki kualitas hidup

masyarakat. Di kota itu, giat dilakukan perbaikan terhadap semua gedung

sekolah dari SD sampai SMA. Selain itu, tingkat kesejahteraan guru juga

ditingkatkan. Universitas Borneo juga dibenahi habis-habisan kualitasnya

sehingga sekarang ini diproyeksikan oleh pemerintah pusat untuk menjadi

universitas negeri.

Di Kota Solo, Jawa Tengah, banyak kalangan menilai kepemimpinan Joko

Widodo fenomenal karena hanya dalam rentang waktu 3,5 tahun sejak dia

menjabat (beliau dilantik pada tanggal 28 Juli 2005), berbagai prestasi sudah

dia torehkan. Dia secara damai dan dengan penuh empati mampu melakukan

rekolasi pedagang kaki lima barang bekas dari Banjarsari ke Pasar Klithikan

Notoharjo. Selain itu, revitalisasi ruang publik seperti Taman Balekambang,

Taman Sriwedari, dan Tirtonadi juga dilakukannya. Tata ruang kota terlihat

memang menjadi perhatian utamanya ketika dia menguba jalur lambat jalan

protokol Jalan Slamet Riyadi menjadi pedestrian yang nyaman dan luas bagi

penduduk Kota Solo.

Di Kabupaten Jepara, Jawa Tengah, pemerintah daerah melalui bupati

Hendro Martoyo membentuk Dinas pelayanan dan Penanaman Modal

berstandar ISO 9001:2000 yang menangani 22 perizinan di bidang umum dan

ekonomi. Instansi ini menjamin kemudahan dan ketepatan waktu mendapat izin

usaha sekaligus melindungi tata ruang dan lingkungan.

Di kabupaten Jembrana, Bali, terlihat bahwa pemerintah daerah

mempunyai komitmen yang tinggi dalam menyelenggarakan pelayanan

pendidikan dan kesehatan yang berkualitaa bagi warganya. Kabupaten tersebut

27 Langkah konkret Alex Noerdin untuk menyejahterakan masyarakat Muba mampu mengantarkannya menjabat sebagai gubernur Sumsel setelah menang pada pilkada pemilihan gubernur Sumsel yang lalu.

17

membebaskan biaya sekolah bagi siswa SD sampai SMA/SMK negeri dan

memberi beasiswa bagi sekolah swasta yang berprestasi sejak 2001. Selain itu,

dilakukan pula program pengalihan subsidi pelayanan kesehatan dari unit

pelayanan kesehatan menjadi subsidi bagi masyarakat melalui lembaga

jaminan Kesehatan Jembrana. Dengan itu, penduduk Jembrana bisa berobat

jalan pada penyedia layanan lini pertama (dokter, dokter gigi, bidan,

puskesmas, poliklinik) milik pemerintah maupun swasta secara gratis.28

Namun, tidak ada yang lebih fenomenal selain dari cerita keberhasilan

penyelenggaraan pemerintahan daerah di Provinsi Gorontalo yang dipimpin

Fadel Muhammad. Beliau memimpin Provinsi Gorontalo sejak 10 Desember

2001. Di bawah kepemimpinannya, human development index Provinsi

Gorontalo meningkat pesat. Seperti yang diakuinya, pembangunan di provinsi

yang dipimpinnya menganut konsep kewirausahaan.

Konsep kewirausahaan ini diterapkan dalam tiga hal. Pertama,

kewirausahaan dalam penyelenggaraan pemerintahan atau yang disebutnya

sebagai entrepreneurial government (pemerintah yang berwawasan

kewirausahaan). Kedua, konsep kewirausahaan di sekolah-sekolah.

Pelaksanaannya yaitu ada bulan tertentu di mana para siswa dan mahasiswa

menjual berbagai produk hasil karyanya yang ada. Yang ketiga penyadaran dan

promosi besar-besaran mengenai pentingnya inovasi, sehingga terjadi suatu

pergerakan bisnis sampai ke tingkat usaha-usaha kecil seperti misalnya

menjual jagung, ternak, ikan, dan sebagainya. Melalui praktik ini nanti pada

akhirnya akan terjadi bisnis antarmasyarakat.

Sedangkan untuk memberikan keterampilan kepada masyarakatnya agar

konsep kewirausahaan itu berlangsung dengan baik, Fadel Muhammad

memberikan dua macam pelatihan. Yang pertama yaitu pelatihan oleh tokoh-

tokoh undangan dari Jakarta kepada seluruh anak-anak sekolah dan tamatan

perguruan tinggi, di mana pihak pemerintah daerahlah yang membiayai

kegiatan pelatihan tersebut. Tujuan dari pelatihan tersebut yaitu agar mereka

28 Ardus M. Sawega, Laporan Akhir Tahun Bidang Nusantara: Kunci Kepemimpinan di Daerah, KOMPAS, 4 Desember 2008, hlm: 6.

18

mengerti dan mandiri untuk menjadi pengusaha. Pelatihan yang kedua

dilakukan oleh para pejabat, baik pada tingkat provinsi, kabupaten, dan juga

anggota-anggota DPRD.

Dalam bidang pendidikan, Provinsi Gorontalo mengembangkan konsep

pendidikan berbasis kawasan. Untuk bidang kesehatan, diluncurkan program

badrokesman, di mana melalui program tersebut orang-orang yang kurang

mampu jadi mempunyai akses kesehatan yang lebih terjamin.

Sedangkan untuk memberantas buta aksara rencana, pemda melalui Dinas

Pendidikan Provinsi Gorontalo mempunyai program pengiriman dan

penugasan guru-guru ke daerah-daerah terpencil menanggulangi buta aksara.

Selain itu, dikatakannya pula bahwa sejak tahun 2002 Provinsi Gorontalo telah

menerapkan konsep new public management dalam penyelenggaraan

pemerintahan daerah dan administrasi publiknya.29

Selanjutnya, sebagai penutup dapat disimpulkan bahwa berbagai uraian

dan contoh mengenai penyelenggaraan administrasi publik di atas

menunjukkan bahwa secara holistik penyelenggaraan administrasi publik

masih jauh dari yang kita harapkan. Hal tersebut selain tecermin dari hasil jajak

pendapat, juga dapat kita ketahui dari maraknya berita-berita negatif mengenai

kinerja pelayanan publik di Indonesia. Namun demikian, beberapa

pemerintahan daerah yang dipimpin oleh seorang kepala dearah yang

mampunyai visi yang tepat untuk memajukan daerahnya dan menyejahterakan

masyarakatnya mampu untuk menginisiasi lahirnya kebijakan-kebijakan dan

keputusan-keputusan politik yang produktif, prorakyat, dan brilian. Selain itu,

keputusan-keputusan tersebut juga mampu untuk diemplementasikan secara

baik dan tepat sasaran di lapangan karena penguatan kapasitas kelembagaan

administrasi publik di daerah juga terus dibangun.

29 Hari Setiyowanto, Gubernur Provinsi Gorontalo Dr. H. Fadel Muhammad: Ide Brilian Yayasan Damandiri, http://72.14.235.132/search?q=cache:6w4d3Fib0wwJ:kbi.gemari.or.id/beritadetail.php%3Fid%3D4722+prestasi+gorontalo+fadel+muhammad&hl=id&ct=clnk&cd=3&gl=id, diakses pada tanggal 24 Desember 2008.

19

Pada tingkat makro, terlihat bahwa pemerintah pusat belum memiliki

grand design, road map, dan benchmarking srategy yang kuat dan jelas

mengenai kelanjutan program good governanve dan reformasi administrasi

(birokrasi) karena tiadanya kemauan dan komitmen serius dari pemerintah.

Artinya, jargon perubahan yang selama ini mereka teriakkan tidak berbanding

lurus dengan semakin intensifnya usaha nyata melakukan perombakan struktur

dan sistem peninggalan Orde Baru. Proses politik, meskipun diakui pula tidak

mungkin terlepas dari administrasi, dalam beberapa kasus terlihat memberikan

pengaruhnya yang terlalu kuat dan tidak proporsional terhadap pelaksanaan di

lapangan.

4. Prospek (Pelaksanaan) Administrasi Publik di Indonesia dan Solusi atas

Masalah Adminsitrasi Publik yang Terjadi

Pelaksanaan administrasi publik meniscayakan akan adanya suatu tata

kelola yang demokratis dan amanah. Dari perspektif keberlangsungan sebuah

negara, administrasi publik memegang peranan yang mahapenting karena

apabila mampu dilaksanakan dengan baik akan mampu menghindarkan

terjadinya apa yang disebut oleh Diamond sebagai triple crisis of governance.

Tiga krisis itu adalah kemandekan penegakan hukum, ketidakmampuan

pemerintah menjaga perdamaian rakyat atau daerah, serta pertumbuhan

ekonomi yang stagnan atau krisis.30

Namun seperti yang telah disinggung sebelumnya, pelaksanaan

administrasi publik di Indonesia masih belum beranjak dari sistem peninggalan

rezim ademokratis. Bukti paling sahihnya, korupsi masih menjadi ancaman

utama dalam ranah birokrasi dan kelembagaan pemerintah. Bahkan, jangan-

jangan sistem birokrasi kita masih mengandung unsur sistem kolonial ala

Belanda karena faktor masifnya korupsi ini (seperti yang telah diketahui, VOC

sebagai institusi administrasi zaman kolonialisme bangkrut juga karena

korupsi).

30 Tri Agung Kristanto, Laporan Diskusi Akhir Tahun Bidang Politik: Korupsi kelembagaan Masih Ancaman, KOMPAS, 12 Desember 2008, hlm: 7.

20

Berkaca dari rekam jejak usaha pemerintah selama 10 tahun terakhir ini

untuk mereformasi penyelenggaraan administrasi publiknya, sepertinya

prospek ke depan pelaksanaan administrasi publik di Indonesia masih suram

jika pemerintah tidak kunjung tersadar diri.

Pemerintah selama ini hanya melakukan reformasi administrasi publik

secara semu dan absurd. Meminjam istilah Mifthah Toha, pembaruan

administrasi publik yang dilakukan di Indonesia hanya berubah dari bentuk

sketsa lukisan menjadi lukisan tanpa ekspresi31. Artinya, pemerintah hanya

melakukan langkah-langkah reformasi dalam bentuk ide-ide (ideas) saja, bukan

langkah aksi nyata (real action). Debirokratisasi, deregulasi, dan perampingan

birokrasi hanya merupakan kebijakan yang berkisar pada aras idea karena tidak

dapat dilihat dalam aksi nyata aparatur pemerintah melainkan hanya dapat

dilihat melalui tabel struktural organisasi atau peraturan tertulis. Pemerintah

berasumsi bahwa sifat-sifat birokrasi lama akan hilang dengan sendirinya

dengan memindah dan menghapus susunan kotak-kotak dalam tabel struktural

organisasi, namun melupakan bahwa berbicara perubahan organisasi berarti

sesungguhnya berbicara perubahan budaya dan kapasitas SDM dalam

organisasi.

Ketika pemerintah berusaha untuk melakukan perubahan budaya dan

pengembangan kapasitas SDM ini, usaha yang dilakukan pun akan gagal

karena pemerintah lupa untuk memperbaiki budaya politiknya dan hanya

melakukan pengembangan SDM yang bersifat artifisial, seremonial, dan

formalistis. Kita dapat melihat contoh-contohnya secara nyata. Dalam memilih

jajaran menteri, yang notabene merupakan kepala departemen atau birokrasi,

presiden masih melakukan praktik politik dagang sapi demi memuaskan partai-

partai politik yang mendukungnya. Sebagai akibatnya, birokrasi akan sulit

untuk keluar dari jerat kooptasi politik karena top management-nya sarat

dengan kepentingan politik. Maka tak heran apabila budaya korupsi dan

rekening liar di birokrasi masih tinggi sebab partai politik, tempat para

pemimpin birokrasi mengabdi, mempunyai reputasi sebagai organisasi terkorup

31 Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm: 68-69.

21

di Indonesia berdasarkan penelitian Indonesian Corruption Watch (ICW)32.

Apabila eksekutif secara konsisten memilih seluruh jajaran menterinya

berdasarkan pada kualitas dan kompetensi pribadi, maka niscaya birokrasi akan

terbebas dari budaya lamanya, menjadi alat mainan aktor politik. Sebagai

contohnya, Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati yang merupakan pejabat

karier terbukti berhasil mereformasi Departemen Keuangan.

Dalam hal pengembangan SDM, usaha yang dilakukan penuh dengan

nuansa formalitas belaka. Sebagai contohnya, pemerintah melalui LAN giat

melakukan diklat terhadap para pejabat eselon tanpa menyadari bahwa untuk

meningkatkan kapasitas mereka dalam memberikan pelayanan, hal itu hanya

dapat dilakukan melalui praktek pembelajaran nyata di lapangan dan bukannya

melalui pertemuan dan seminar di hotel-hotel. Apabila pemerintah ingin

meningkatkan SDM agar kualitas pelayanan publik ikut meningkat, konsentrasi

dan reformasi harus dilakukan sejak dalam tahap perekrutan. Perekrutan

seharusnya diorientasikan pada kompatibilitas antara soft skill dan latar

belakang pendidikan calon pelamar dengan posisi dan dinas yang akan

dimasukinya. Namun selama ini yang terjadi, tes CPNS justru seperti dagelan

karena menanyakan pelajaran SMA dan hal remeh-temeh lainnya bagi para

pelamar lulusan sarjana atau pascasarjana. Selain itu, proses kongkalikong,

nepotisme, dan clientele juga ditengarai masih banyak terjadi dalam proses

perekrutan. Ombudsman RI pun terkesan hanya merupakan lembaga main-

main sebab hanya mempunyai empat kantor cabang di seluruh Indonesia selain

kantor pusatnya di ibukota.

Selain perlunya perubahan orientasi pemerintah dalam reformasi

administrasi publik menjadi berbasis perubahan budaya dan peningkatan

kapasitas SDM, solusi lain yang ditawarkan penulis adalah dibakukannya

sebuah ukuran kinerja pelayanan publik dan pemerintahan daerah supaya tidak

menimbulkan kebingungan seperti yang terjadi selama ini. Meskipun

administrasi publik secara endogen dalam dirinya mengandung karakteristik

sulit untuk diukur seperti yang dirumuskan oleh Gerald E. Caiden karena

32 Sama dengan catatan kaki No. 30.

22

kegiatannya yang bersifat politis dan sukarela serta tujuannya untuk mencapai

kemaslahatan hidup publik yang baik, pengukiuran kinerja tersebut penting

kiranya agar birokrat garda depan mempunyai pegangan bagaimana

menyelenggarakan standar pelayanan publik yang baik dan memuaskan.

Pelembagaan kemampuan administrasi untuk mencapai tujuan bersama

atau kolektif adalah merupakan pilar fundamental dari administrasi negara33.

Maka sebagai salah satu upaya untuk mencapai tujuan tersebut, pemerintah

pusat perlu meningkatkan kapasitas manajemen dan mengubah budaya ke arah

new public management. Dalam paradigma sistem tersebut, pemerintah diajak

untuk tidak mengutamakan sistem dan prosedur, tetapi lebih berorientasi pada

kinerja dan hasil kerja dengan mengutamakan jiwa dan semangat

kewirausahaan34. Semangat kewirausahaan itu menurut Osborne dengan

mengutip pendapat J.B. Say seperti dikutip Thoha adalah “semangat yang

berupaya untuk mengubah sumber-sumber ekonomi keluar dari tingkat

produktivitas yang rendah ke arah tingkat produktivitas yang tinggi dan yang

menghasilkan lenih besar”.35

Semangat kewirausahaan ini tidak hanya aplikatif untuk diterapkan

terbatas kepada perusahaan swasta saja, namun juga dapat diterapkan dalam

administrasi publik dan pemerintahan daerah. Contoh konkretnya adalah

Provinsi Gorontalo seperti yang telah dikemukakan di atas. Yang menjadi

tantangan utama dari pelaksanaannya adalah beranikah para pemimpin daerah

dan kepala dinas menentang hukum karena dalam pelaksanaan entrepeneurship

governance and administration ini, terdapat kemungkinan harus diterabasnya

hukum yang berlaku demi orientasi akan pencapaian kinerja yang memuaskan.

Seperti yang menjadi salah satu dari ciri khas pokok administrasi publik, dalam

33 Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm: 12.34 Wacana semangat kewirausahaan dalam penyelenggaraan administrasi publik ini muncul pula

dalam konsepsi reinventing government, sebuah program reformasi administrasi publik rumusan Al Gore yang disampaikan dalam laporannya kepada Bill Clinton tahun 1994, sebagai tanggapan akan pendapat yang menyatakan bahwa administrasi pemerintahan AS selayaknya mempunyai semangat wirausaha, sama seperti yang terjadi dalam lingkungan kehidupan masyarakat AS.

35 Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm: 67.

23

memberikan pelayanan administratornya akan bekerja dan bertindak

berdasarkan peraturan formal yang berlaku. Agaknya ketakutan ini harus

dihilangkan karena terbukti hal kepatuhan akan hukum ini yang justru

menyebabkan sulit atau lambatnya birokrasi menyesuaikan diri terhadap

tuntutan masyarakat, yang justru semakin banyak dan tinggi seiring dengan

dinamika perubahan zaman yang cepat.

Selain itu, pemerintah juga harus membuat peta jalan (roadmap)

penyelenggaraan administrasi publik sampai pada tingkat yang lebih detail dan

rinci, yaitu sampai ke tingkat kecamatan untuk wilayah kota atau tingkat desa

untuk wilayah kabupaten. Hal ini penting karena roadmap yang ada sekarang

ini sangat umum. Terakhir, pemerintah melalui tiap-tiap departemen dan dinas

perlu merencanakan sebuah manajeman strategis agar mampu mengetahui

kekuatan dan kelemahan internalnya, serta mampu menghadapi tantangan dan

memnfaatkan peluang yang ada di lingkungannya.

DAFTAR PUSTAKA

24

Ali, Novel, Potret Polisi, Kinerja, dan Gaji, Suara Merdeka, 7 Juli 2005.

Caiden, Gerald E, 1982, Public Administration, California, Palisade Publishers.

Gianie dan Tim Litbang KOMPAS, Jajak Pendapat “KOMPAS”: Biaya Mahal untuk Reformasi Birokrasi, KOMPAS, 22 Desember 2008.

http://www.metrotvnews.com/, diakses pada tanggal 23 Desember 2008.

http://www.ombudsman.go.id/, diakses pada tanggal 23 Desember 2008.

Keban, Yeremias T, 2004, Enam Dimensi Strategis Administrasi Publik: Konsep, Teori, dan Isu, Yogyakarta, Gava Media.

Kristanto, Tri Agung, Laporan Diskusi Akhir Tahun Bidang Politik: Korupsi Kelembagaan Masih Ancaman, KOMPAS, 12 Desember 2008.

Sawega, Ardus M, Laporan Akhir Tahun Bidang Nusantara: Kunci Kepemimpinan di Daerah, KOMPAS, 4 Desember 2008.

Setiyowanto, Hari, Gubernur Provinsi Gorontalo Dr. H. Fadel Muhammad: Ide Brilian Yayasan Damandiri,http://72.14.235.132/search?q=cache:6w4d3Fib0wwJ:kbi.gemari.or.id/beritadetail.php%3Fid%3D4722+prestasi+gorontalo+fadel+muhammad&hl=id&ct=clnk&cd=3&gl=id, diakses pada tanggal 24 Desember 2008.

Suharyanto, Hadriyanus, 2006, Rencana Program dan Kegiatan Pembelajaran Semester (RPKPS) Pengantar Ilmu Administrasi Negara (modul kuliah).

Thoha, Miftah, 2008, Ilmu Administrasi Publik Kontemporer, Jakarta, Kencana.

.

.

25