AmirMu'aliim. Masiahah Mursalah: Ruh Hukum Administrasi ...

Masiahah Mursalah: Ruh Hukum AdministrasiNegara dalam Perspektif Islam

Amir Mu'aliim

Abstract

The spirit ofState Administration isextremelyidentical tothe conceptofmasiahah mursalahon the methodology ofdetermining ofIslamic Law itself. The crucial role taken partbytheLaw ofStateAdministration is also taken bymasiahah mursalah.

Pendahuluan

Pemerintah mempunyai keluasan dalammenentukan kebijakan, menguasai danmengatur masyarakat dengan menetapkanperaturan-peraturan, mengambll keputusan-keputusan, menciptakan serangkaiankebijaksanaan (policy) serta menjalankantindakan-tindakan yang bersifat penegakanhukum dan kekuasaan negara. Hal inimembuka kemungkinan tindakan pemerintah(administrasi negara) keluardari batas-bataskewenangan yang telahdiberikan cleh hukum.

Contoh adanya kemungkinan administrasinegara keluar dari batas-batas kewenanganantara lain kasus penjualan saham Indosat,pembelian pesawat Sukhoi dan dugaan'kebijakan' pemerintah terhadap pengusaha-pengusaha yang dekat istana (sebagaimana

ditengarai oleh Fraksi Reformasi saat SidangTahunan Agustus 2003), dan kasus lama yangmasih menyisakan permasalahan adalahkasus pembangunan Waduk Kedungombo diJawa Tengah. Kasus yang lain dan temiasukakut adalah penyalahgunaan wewenangkekuasaan seperti praktik korupsi, kolusi dannepotisme (KKN).

Pemerintah dengan administrasi negara-nya mempunyai kecenderungan melintasibatas-batas yang diberikan hukum. Hal inidisebabkan titik berat administrasi negaradalam mencapai tujuan kadang mengorbankanhukum yang justru seharusnya dijadikanpedoman penyelengaraan administrasinegara.^ Di samping itu, pelanggaran hukumoleh administrasi negara juga terjadi tidak

' Zainal Muttaqin, "Sejarah Pertumbuhan dan Perkembangan Hukum Administrasi Negara dalam NegaraHukum Pancasila dan UUD 1945", dalam SF. Marbun dkk. (Peny.), Dimensi-dimensi Hukum AdministrasiNegara (Yogyakarta: Ull Press.2001), him. 151.

71

hanya oleh sikap dan tindakannya melainkanjuga oleh hukum Itu sendiri yang secaramateriil kurang benar. Hal in! sebagaimanadiungkap Sjachran Basah,^ bahwa "sikaptindak admlnistrasi negara yang melanggarhukum bisa jadi terletak pada pelaksanaanyang salah, padahal hukumnya benar danberharga. Sedangkan sikap tindakadministrasi negara yang menurut hukumbukanlah pelaksanaan yang salah, melainkanhukum itu sendiri yang secara materiil tidakbenar dan tidak berharga."

Hal-hal tersebut di atas menuntut adanyaperangkat norma yang menjaga keseimbanganantara tugas dan kewenangan administrasinegara dan sikap dan tindak melayani danmengayomi warga sesuai dengan prinsiphukum. Hukum Administrasi Negara (HAN)mengambil peranan penting dalam menjagakeseimbangan tersebuL Harapannya, HukumAdministrasi Negara akan berfungsimemperiancar tugas penyelenggaraan negaradan memberikan jaminan hukum terhadapnyadan di lain pihak melindungi warga dari sikapdantindak administrasi negarayang meruglkan.Dengan adanya Hukum Administrasi Negara,

• pihak yang menangani administrasi negaradiharapkan mengetahui batas-batas danhakikat ttekuasaannya, tujuan dan sifat-sifatkewajiban. juga bentuk-bentuk sanksinyaapabila mereka melakukan peianggaranhukum. Dengan kata lain, Hukum AdministrasiNegara berfungsi sebagai pengendali disiplin

dan cperasionalisasi pelaksanaan tugas danfungsi keadminlst.asian oleh pihak administrasinegara'.^

Secara detail. Hukum Administrasi Negaramempunyai konsepsi pertanggungjawabanatas sikap-tindak berdasarkan batas atas(administrasi negara) dan batas bawah (warga).Hal ini secara tersirat telah menunjukkanadanya jalinan fungsional antara kedaulatanhukum dan kedaulatan rakyat. Batas atasmencerminkan kedaulatan hukum, di manasikap tindak administrasi negara tidak bolehbertentangan dengan hukum yang beriaku.Bahkan, setiap sikap tindak haruslah bersumberdan berdasarkan hukum. Sedangkan batasbawah mencerminkan kedaulatan rakyat, dimana sikap tindak administrasi'negara tidakboleh melanggar hak dan kewajiban warga.Di samping itu. sikap tindak itu harusmencerminkan upaya-upaya yangmengutamakan kepentingan dan kesejahteraanrakyat (umum). Berbagai keputusan dankebijaksanaan administrasi negara harusmerakyat; mengandung kepentingan rakyat.Pada satu sisi, adanya hubungan fungsionalantara kedaulatan hukum dan kedaulatanrakyat tersebut, dapat mencegah terjadinyapenyalahgunaan kekuasaan/tindakansewenang-wenahg dari administrasi negara.^

Berkaitan dengan Hukum AdministrasiNegara sebagai seperangkat norma yangmengatur, dan memungkinkan administrasinegara untuk menjalankan fungsinya dan

' Sjachran Basah, "Perlindungan Hukum Terhadap Sikap Tindak Administrasi Negara," Pidalo OrasiJImiah, Dies Natalis XXIXUniversilas Padjajaran Bandung. 1986. him. 4.

B̂udi, Ispriyarso, "Hubungan Fungsional Antara Kedaulatan Rakyat dan Kedaulatan Hukum TerhadapPerkembangan Hukum Administrasi Negara' dalam SF. Marbun dkk. (Penyun^ng). op.cit, him. 23.

*Ibid.,him. 33.

72 JURNAL HUKUM. NO. 24 VOL. 10. SEPTEMBER 2003: 71 - 62

Amir Mu'allim. Maslahah Mursalah: Ruh Hukum Administrasi ...

melindungi warga terhadap sikap-tindakadministrasi negara yang merugikan, berikutini teiaah Hukum Administrasi Negara dalamperspektif islam.

Embrio Hukum Administrasi Negaradalam A! Qur'an dan Sunnah

Dalam surat a! Baqarah ayat (282)disebutkan;

"Hai orang-orang yang beriman, apabilakamu bermuamalah tidak secara tunaiuntuk waktu yang ditentukan hendaklahseorang penuiis di antara kamumenuliskannya dengan benar. Danjanganlah penulls enggan menuliskannyasebagaimana Allati SWT telahmengajarkannya, maka hendaklah iamenulis; dan hendaklah orang yangberutang membacakan (akan hutangnyakepada penulls) dan hendaklah ia takutkepada Allah SWT, Tuhannya, danjanganlah dikurangkan hak orangsedikitpun. Kalau orang yang bemtang itubodoh, lemah atau tiada kuasamembacakan, hendaklah walinyamembacakan dengan keadilan.Persaksikanlah piutang itu dengan duaorang saksi laki-laki dan jika tidak adaduaorang laki-laki, cukuplah seorang laki-lakidan dua orang perempuan di antara or-ang-orang yang kamu sukai menjadisaksi-saksi, karenajika lupasalahseorangdiantara keduanya, teringat oleh yang lain.Janganlah saksi-saksi itu enggan, bilamereka dipanggil orang. Janganlah kamumenuliskan piutang, baik sedikit maupunbanyak, hingga sampai janjinya. Demiklanitu lebih adil di sisi Allah SWT dan

menguatkan kepada saksi dan lebih dekatkepada tiada keraguan, kecuali pemiagaanyang tiada berjanji yang terjadi di antarakamu, maka kamu tiada berdosa, jika tidakkamu tuliskan. Persaksikanlah apabilakamu jual-beli. Janganlah diperberatipenuiis dan saksi itu. Jika kamu perbuat,niscaya kamu menjadi fasik. Takutlahkepada Allah SWT dan Allah mengajarkankepadamu. Dan Allah SWT MahaMengetahui tiap-tiap sesuatu."

Ayat panjang ini memberikan makna akanpentingnya administrasi dalam berinteraksi

.{ber-muamaiah), agar tidak terjadiketidakadilan dalam interaksi tersebut.Konteks ayk tersebut mengungkap tentarcpentingnya mengadakan pencatatan atau•administrasi dalam hutang-piutang dan tidakmenganjurkan untuk jual-beli yang langsungselesai. Artinya, prinsip ayat tersebut adalahmenghindari ketidakadilan atau kedzalimendalam mu'amalah. Prinsip ayat ini sejaiandengan prinsip muncuinya HukumAdministrasi Negara, yaitu menghindariketidakadilan dankedzaliman (keseimbangan/'adil) antara administrasi negara yangmempunyai keluasan kewenangan denganhak masyarakat dilayani dan tidak dirugikan.

Ayat lain, yang se-ruh dengan ayat di atasadalah surat asySyu'ara ayat (151-152),

"Dan janganlah kamu mentaati perintahorang-orang yang melewati batas, yaituorang yang membuat kerusakan di mukabumi dan tidak mengadakan perbaikan."

Ayat ini secara tegas memerintahkanjangan mentaati orang yang melewati batas.Orang-orang yang melewati batas termasukdi dalamnya adalah administrasi negara yangmelampaui wewenangnya. Walaupun tidak

73

dipungkiri bahwa ayat tersebut mempunyaikonteks meiewati batas dari hukum yangdilelapkan oleh Allah SWT.

Ayat yang lain yang mengandung prinsip-prinsip hukum administrasi negara adalahSuratan Nisa' ayat (59);

"Wahai orang-orang yang beriman,taatilah Allah dan rasul-Nya serta Uli! Amri(pemegang kekuasaan) di antaramu. Bilakamu sekallanbersellsih tentang sesuatu,maka kemballkanlah sesuatu itu kepada

• Allah (al Quran) dan Rasul-Nya (asSunnah), bila kamu benar-benar berimankepada Allah dan hari akhir. Demikian Ituleblh balk dan lebih bagus akibatnya."

Ayat in! mengindikasikan bahwa akanterjadl perselisihan antara pemerintah (dalamkonteks ini administrasi negara) dengan warganegara, dan penyelesaiannya adalah dengan

merujuk kepada a! Quran dan as Sunnah.Penyelesaiin persengketaan ini

ditumpukan kepada Qadii, yang oleh parafuqaha menyebutnya dengan Qadii Madzalim.Qadll Mazhalim diangkat untukmenyeiesaikan setiaptindak kedzaliman yangdilakukan oleh negara terhadap masing-masingindividu yang hidup di bawah kekuasaan daulahIslam.® Fuqaha juga menyinggung adanyalembaga yang menangani persengketaantentang keabsahan undang-undang dalamkacamatasyariah,yaitu Mahkamah Mazhalim,atau menurut istilah modern disebut

• Mahkamah Tertinggi Negara. Al Mawardi®mengemukakan bahwa di antara tugas-tugaspokok Qadii Mazhalim adalah memeriksakasus yang tidak dapat ditangani oleh QadiiHisbah^ tentang kepentingan-kepentinganumum, kemungkaran pejabatyang dilakukan

®Qadii Mazhalim didefinisikar. berdasarkan hadis yang telah diriwayatkan dari Nab! SAW, bahwa beliaulelah menjadlkan suatu perkara yang dilakukan oleh penguasa dalam memerintah rakyat dengan carayangtidak dibenarkan sebagai perkara yang dzallm. Dari Anas yang mengatakan: 'Pada masa rasulullah harga-harga meiambung tinggi." Lalu mereka proles: "Wahai Rasululah kalau saja harga ini engkau tetapkan." KemudianRasulullah bersabda: "Sesunguhnya Allah-lah Yang Matia Mencipta, Maha Menggenggam, Maha Melapangkan,Yang Maha Pemberi Rizki, Yang Berhak Menetapkan harga ini. Dan aku betui-belul ingin menghadap AllahAzza wa Jalla tanpa seorang pun yang menuntutku karena kezaliman yang telah aku lakukan terhadap dirinya.baik dalam hal darah (pidana) maupun harta (perdata)" (HR. Imam Ahmad). Penelapan harga bukaniah hakNabi, oleh karenanya Nabi SAW menolak melakukan yang bukan haknya. Lihat Taqiyuddin An Nabhani,SistemPemeritahan Islam: Dokirin Sejarah dan Realitas Empirik, penerjemah Moh. Maghfur (Bangil: Al Izzah,1997),him. 263-264.

®Al Mawardi, Al Ahkam As Sulthaniyah wa WilayatAd Diniyyah (Beirut: Oar Al Kulub Al llmiyyah. 1985/1405), him. 104. Dalam Muhammad Ahmad Mufti dan Sam! Shimih Al Wakil. FormulasiSyari'ah dalam KehidupanBemegara: Suatu StudlAnalisis (Yogyakarta: Media Pustaka llmu, 2002), him. 72.

^Qadii hisbah, yaitu hakim yang bertugas memutuskan semua perkara yang menyangkul hak umum.Definisi qadii hisbah diambil dari hadis "Shubratut Tha'am' (Cnggokan Makanan); Ketika Rasulullah SAWmenemukan di bagian bawah onggokan makanan terdapat sebagian yang basah, lalu beliau memenntalikanagar yang basah tersebut diletakkan di bagian atas, sehingga bisa dilihalorang Hal iiu meliputi semua hak yangsejenis.namunt^akmencakup perdata maupun pidana Uhnt Taqiyuddin An Nabhani op d! him ?hC

74 JURNaL hukum. no. 24 VOL 10. SEPTEMBER 2003- 71 - 82

Amir Mu'allim. Maslahah Mursalah: Ruh Hukum Administrasi ...

secara terang-terangan yangsulit dihilangkan,dan penyalahgunaan kekuasaan sertaperampasan hak yang tidak mampu ditolak.Qadii Mazhalim berwenang mengadili parapejabat dan orang-orang yang berkuasa {uHlamn) dalam masyarakat Islam, berwenangmenguji konstitusi negara dan keabsahanundang-undang (yang telah dilegalisasi olehkhalifah) di mata syariah Islam. QadIimazhalim berwenang mewajibkan khalifah{ulii amri} untuk menarik kemball peraturanyangterbukti keliru atau bertentangan dengansyariah Islam. Artinya, lembaga ini merupakanjaminan untuk mencegah munculnyakediktatoran individu atau penyalahgunaanwewenang khalifah dalam menetapkanhukum.

Prinsip-prinsip Hukum AdministrasiNegara tersebut diperjelas oleH hadis NabiMuhammad SAW {tafsir al Qur'an bil sunnah)bersabda: "Setiap muslim wajib mendengardan mentaati (pemlmpin) dalam hal yangdisenangi atau dibencinya, kecuali bila iadiperintah berbuat maksiat, maka (pemimpinitu) tidak usah didengar dan ditaati."® Hadis inimemberi pengertiM bahwa dalam administrasinegara dilaksanakan bukan dengan tanpabatasan, namun ada batasan-batasan yangtidak boleh dilanggar, dalam konteks hadis Iniadalah maksiat (melanggar hukum AllahSWT). Dalam Islam peraturan perundangandibuat untuk memecahkan problem aktivitasmanusia dan menjelaskan hukum perbuatanitu apakah wajib. mubah, haram dan Iain-lain.

Benih Hukum Administrasi Negara ,:i?dalam Sejarah Peradaban Muslim

Benih administrasi negara dalam Islamdapat dicermati dalam praktek NabiMuhammad SAW, saat sudah di Madinah,beliau mengangkat pegawai-pegawaiadministrasi; Ali bin Abi Thalib adalah penulisperjanjian, apabila Nabi mengadakanpeijanjian, serta penulis perdamaian apabilaNabi mengadakan perdamaian. Haris bin AufA! Mari bertugas membawa cincin yangmenjadi stempel negara, Mu'aiqib binFatimah sebagai penulis rampasan perang{ghanimah), Hudzaifah bin Al Yaman bertugasmencatat penghasilan tanah Hijaz. Abdullahbin Arqam menjadi pencatatjumlah pendudukdan jumlah kabilah beserta jumlah air yangmereka butuhkan.

Benih Hukum Administrasi Negara dalammasa Nabi (selain mengenai QadIi Madzallmdi atas) dapat dilihat dari kekuatan hukurnagama yang berlaku berdasarkan al Quranyangdipraktekkan olehNabi Muhammad SAW.Agama, dengan tujuan intinya sebagaikemaslahatan umat manusia dan alam

semesta, saat itu menjadi patokan utamadalam sikap, perilaku semua umat muslim,termasuk di dalamnya sikap dan tindakadministrasi negara. Secara otomatis, sikapdan tindak administrasi negara terkoreksidengan kekuatan hukum agama,- yang salahsatunyaketaatan kepadau/Z/amrf (sebagaimanahadis yang diriwayatkan Ibnu Majah di atas)dengan batasan selama tidak maksiat(melanggar agama). Seluruh hukum yangditetapkan oleh Allah SWT (baik berupa

'SunanIbnuMajah, Juz II, hadis No. 2894,him. 148.

75

perintah maupun larangan) atas hambanyamengandung maslahah. Al Quran menegaskanbahwa terutusnya Nabi Muhammad SAWadaiah untuk rahmat seluruh alam {rahmatanHI 'alamin). Artinya seluruh hukum-hukum yangmengacu pada al Quran mempunyai niiaimaslahah untuk seluruh alam semesta.

Hal ini terlihat dari kepedulian Nabi untukmencari tahu tentang keadaan para wall danamil. Beliau juga memperhatikan informasi-informasi tetang mereka yang disampaikankepada beliau. Beliau pernahmemberhentikan Ila' bin Al Hadhrami dari

jabatannya sebagai amil di Bahrain, karenaada utusan dari Afadi Qais yang mengadukankepada Nabi. ibnu Sa'adalah mengatakan:"Kami diberitahu oleh Muhammad bin Umar

yang mengatakan: "Saya diberitahu ... darimru bin Auf, wakil baniAmir bin Luayyi bahwa

Rasulullah SAW telah mengirim Ila' bin AlHadhrami ke Bahrain, kemudianmemberhentikannya dari Bahrain. Lalu Beliaumengirim Abban bin Sa'id sebagai amil diSana." Muhammad bin Umar mengatakan:"Rasulullah SAW telah menuiis kepada Ila' binHadhrami agar mengirimkan duapuluh orangdari Abdu Qais kepada beliau. Maka iapunmengirimkan duapuluh orang kepada beliau.Mereka dipimpin oleh Abdullah bin AufAl Asyaj.Kedudukan Ila' bin Hadhrami kemudian

digantikan oleh Mundzlr bin Saawi. Delegasitersebut mengadukan lla' bin Hadhrami.Rasulullah pun memberhentikannya. danmengangkat Abban bin Sa'id bin Al 'Ash. Danbeliau bersabda kepadanya, "Mintalah nasihatkebaikan kepada Abdi Qais. dan muliakaniahbangsawannya."

Nabi pun selalu memenuhi krilik yangditujukan kepada amil beliau. Beliau jugamengontrol anggaran dan pengeluaran

mereka. Imam Bukhari dan Imam Muslimtelah meriwayatkan dari Abl Hamid AsSaa'idi:"Bahwa Rasulullah SAW telah mengangkatIbnu Lutbiyah sebagai amil untuk mengurusizakat Bani Sulaim, maka tatkala dia datanglagi dihadapan rasulullah SAW dan beliaumenanyainya, dia berkata: "Ini untukmu (yaRasul), sedangkan ini merupakan hadiah, yangtelahdihadiahkan kepadaku." Beliau bersabda,"Mengapa engkau tidak duduk di rumah bapakdan rumah ibumu, sampai hadiahmu datangsendiri kepadamu, jika engkau memang jujur."Rasulullah SAW kemudian berdiri dan

berkhutbah dihadapan orang, memuji Allahdan mengagungkan-Nya. lalu bersabda:Amma ba'du.Aku telahmengangkat seseorangdiantara kalian sebagai amil untuk mengurusiurusan-urusan yang telah diserahkan Allahkepadaku. Kemudian salah seorang di antarakalian itu datang danmengatakan "Ini untukmudan ini adaiah hadiah yang dihadiahkankepadaku." Apakah tidak sebaiknya dia duduksaja di rumah ayah dan rumah ibunya sampaihadiah itu datang sendiri kepadanya, jika diamemang jujur. Demi Allah, salah seorang diantara kalian tidak boleh mengambil harlatersebut dengan caratidak benar, kecuali kelakpada hari kiamat dia pasti akan menghadapkepada Allah dengan memikulnya. Ketahuilah,pasti akan aku saksikan apa yang. telahditetapkan oleh Allah, seorang denganmembawa unta yang bersuara, atau sapiyangbersuara, atau kambing yang bersuara(hewan yang sudah besar). Orang itukemudian mengangkat tangannya hinggaengkau melihat pulih kedua ketiaknya.Ketahuilah, apakah aku sudah menyampaikan?"

imam Abu Dav^ud juga telah meriwayatkandari Buraidah dari Nabi SAW bersabda: "Siapasaja yang telah kami angkat menjadi amil.

76 JURNAL HUKUM: NO. 24 VOL 10. SEPTEMBER 2003: 71 - 82

Amir Mu'allim. Maslahah Mursalah: Ruh Hukum Administrasi ...

untuk melaksanakan tugas tertentu, kemudiankami bayar dengan bayaran tertentu, makaharta yag diperoleh di luar itu tidak ada lainhanyalah harta ghulul (harta haram)."

Sebagaimana pengertian HukumAdministrasi Negara yang disimpulkan olehBudI Ispriyarso® daribeberapa telaah terhadappengertian Hukum Administrasi Negara, yaituinti Hukum Administrasi Negara adalahbagaimana administrasi negara menjalankanfungsi dan tugas-tugasnya; dan sebagaimanakeslmpulan yang diambil oleh Rusli K.Iskandar,^® bahwa pada dasarnya HukumAdministrasi Negara menyangkut perhubunganantara negara (pemerintah) dengan wargamasyarakat yang diperitah; maka ayat-ayat a!Quran dan Sunnahdiatas cukup representatifuntuk mengatakan bahwa benih-benih HukumAdministrasi Negara terdapat dalam Islamsejak awal diwahyukan.

Ruang Lingkup Hukum AdministrasiNegara

Hukum Administrasi Negara bertalian eratdengan tugas dan wewenang lembaganegara (administrasi negara) balk tingkat pusatmaupun daerah, dan perhubungan kekuasaanantar lembaga negara (administrasi negara)dan antara lembaga negara dengan wargamasyarakat serta memberikan jaminanpertindungan hukum kepada keduanya, makaruang lingkup Hukum Administrasi Negara

berkisar sekitar tiga masalah tersebut. Dalarnperkembangannya, kecenderungan negarayang turut campur dalam pelbagai aspekkehidupan masyarakat, membawa ruanglingkup Hukum Administrasi Negara menjadiluas dan kompleks."

Namun paling tidak pengklasifikaslanHukum Administrasi Negara yang dilakukanoleh Prajudi Atmosudirjo" menjadi HukumAdministrasi Negara heteronom dan HukumAdministrasi Negara otonom memudahkanuntuk membatasi ruang lingkup HukumAdministrasi Negara. Menurutnya, HukumAdministrasi Negara Heteronom adalahmerupakan hukum yang mengatur seluk-beluk administrasi negara, yag mencakuptentang; (1) dasar-dasar dan prinsip-prinsipumum administrasi negara; (2) organlsasiadministrasi negara, termasukjuga pengertiandekonsentrasi dan desentralisasi; (3)pelbagaiaktivitas dari administrasi negara; (4) seluruhsarana administrasi negara; dan (5) badanperadilan administrasi. Hukum AdministrasiNegara otonom adalah hukum yang dibentukoleh administrasi negara sendiri.

Dalam metodologi hukum Islam, aparatadministrasi {jihazut idary) (sebagai salahsatulingkup dalam administrasi negara) merupakansalah satu cara {usiub) dan sarana (was;7ah)dalam melaksanakan tugas, sehingga tidakmemerlukan adanya dalil secarakhusus, selaincukup hanya dengan dalil umum yangmenunjukkan hukum asalnya. Aktivitas-

®Budi Ispriyarso, op.ci, him. 23.Rusii K. Iskandar, 'Nomiatifisasi Hukum Administrasi Negara" dalam SF. Marbun dkk. (Penyunting), ibid.,

him. 181.

"/b/d..hlm.183." Dalam Parlin M. Mangunsong, "Pembatasan Kekuasaan Melalui Hukum Administrasi Negara", dalam

SF. Marbun dkk. (PenyunUng), ibid., him. 47.

77

aktivitas [uslub dan wasilah) telah dijelaskanasalnya oleh dalil syara' secara umum.Sehingga dalil itu mencakup setiap masalahyang merupakan cabang dari perbuatanumum tersebut. Kecuali apabilaada dalil syara'yang menjelaskan perbuatan itu harusmengikuti dalil syara' yang berbeda dehganhukum asal. Dalam kaidah fiqhiyyah hal inidisebutpengikut akan mengikuti asal (af tabiutabi).

Halini pemah dicontohkanoleh Nab! SAWyang mengangkat wall dan ami! danmenentukan tugas mereka, semisal pencatatghanimah, maka Nabi SAW tidak pernahmenentukan kegiatan-kegiatan teknis yangmerupakan cabang kegiatan pokok mereka,yaitu mencatat ghanimah. Oleh karena Nabit'dak menjelaskan kegiatan-kegiatan teknistsrsebut, maka kegiatan-kegiatan tersebutadalah cabang dari kegiatan asal. Sehinggaorang yangdiperintahkan untukmelaksanakankegiatan tersebut boleh memilih cara apapunyang bisa dilakukan untuk melaksanakantugas yang telahdibebankan kepada mereka,agar bisa melaksanakan urusan-urusan itudengan cara yang lebih mudah.

Oleh karenanya, berkaitan dengan ruanglingkup Hukum Administrasl Negara dannormatifisasi Hukum Administrasl Negara,apaiagi denganperkembangan yangdinamis,

maka secara terbuka Islam menerima hal

tersebut, sepanjang tidak bertentangandengan syariah. Yang menjadi permasalahandi sini adalah bagaimana interprestasiterhadap syariah itu sendiri. Begitu luasnyamakna syariah dan dinamisnya perubahanmaka metodologi instimbat mempunyai peransangat penting. Penasiran-penafsiranterhadap dua sumber hukum Islam {al Qurandan as Sunnah) hendaknya dilakukan secarahclistik;^^ tidak parsia! dan kontekstual.Kesimpulan diambil dari dua sumber hukumIslam tersebut hendaknyadipantulkan terlebihdahulu dengan ayat-ayat atau sunnah-sunnahlain, dan meletakkannya sebagai satukesatuan yang tidak terpisah. Hukum Islammempunyai karakteristik memberikan ruanggerak metodologis antara wahyu danpenggunaan rasio secara maksimal dalamproses ijtihad. Sehingga menjadi multi-interpretatif.

Normatifisasi Hukum Administrasl

Negara

Normatifisasi Hukum Administrasi Negaraadalahpenormatifan yangartinya pengaturan,pembentukan, atau pelembagaan sesuatusecara hukum. Dalam behtuk apa HukumAdministrasi Negara akan dilembagakan?

" Metode Hollstik lldak jauh berbeda dengan metode Tematik (sebagaimana yang digagas oleh FazlurRahman), namun metode Hollstik lebih menekankan pada upaya menemukan ruh (spirit) atau prinsip-prinsipumum al Quran secara keselumhan. Seluruh al Quran harus dipahami sebagai kesatuan yang utuh danmenyatu. Aplikasi metode ini adalah: (1) memulai dari kasuskonkrit dalam alQuran untuk menemukan prinsipumum {ofthefind (he generalprinciple); (2) berangkat dari prinsip umum kemudian menatap kembaii kelegislasikhusus {specific legislation). Kesimpulan kedua langkah ini kemudian dipantulkan kembaii dengan nilai prinsip a!Qur'an denganmenyertakan konteks sejarahsecara lengkap. Lihat Khoiruddin Nasution, S/afusWanita diAsiaTenggara: Studi Terhadap Pemndang-undangan Perkawinan Muslim Kontemporerdi Indonesia danMalaysia(Leiden-Jakarta: INIS. 2002).

78 JURNAL HUKUM. NO. 24 VOL 10. SEPTEMBER 2003: 71 - 82

Amir Mu'allim. Maslahah Mursalah: Ruh Hukum Administrasi...

Rusli K. Iskandar^* berpendapat bahwapeiembagaan Hukum Administrasi Negaraadalah tergantung bagaimana ruang lingkupHukum Administrasi Negaraitu sendiri. Artinya,penormatifan Hukum Administrasi Negaraakan mempunyal segi yang banyak, yailu:1. Normatifisasi akan menyangkut bentuk

hukumsebagai wadah dan tata cara atauprcsedur peiembagaannya;

2. Normatifisasi akan menyangkut isi dariiapangan administrasi yang akandiiembagakan

3. Normatifisasi akan menyangkut akibathukum yang mungkin timbul darinormatifisasi itu;

4. Normatifisasi akan menyangkutpenyelesaian akibat hukum di atas.Nomiatifisasi Hukum Administrasi Negara,

dalam Islam dipandang sebagai usiub atauwasilah yang hukum akan kembali padahukum asal. Tujuan Normatifisasi adalahmenciptakan dan menjadikan HukumAdministrasi Negara menunjang kepastlanhukum yang memberi jaminan dan perlindunganhukum, baik warga negara maupun administrasinegara. Terbuka kemungkinan untuk menarikhukum dua asal dari upaya normatifisasiHukum Administrasi Negara, yaitu tujuan.darinormatifisasi dan atau tujuan dari HukumAdministrasi Negara. Apabila yang digunakansebagai asal adalah tujuan normatifisasi diatas, maka Islam sangat mendukung dengangagasan perlindungan hukum yang padaintinya adalah peiembagaan yang mengurusiupaya memperkecil bahkan meniadakan

kemungkinan teijadinya kedzaiman. Begitujuga apabila mengambil tujuan HukumAdministrasi Negara, yaitu memperlancartugas penyelenggaraan negara danmemberikan jaminan hukum terhadapnya dandi lain pihak melindungi warga dari sikap dantindak administrasi negara yang merugikan.Bisa diambil kesimpulan dari tujuan HukumAdministrasi Negara ini adalahmempertahankan maslahah dan mencegahketidakadilan. Dengan asal yang mempunyaitujuan mempertahankan maslahah danmencegah ketidakadilan, tidak diragukanbahwa hukum usIub dan wasilah bisadibenarkan menurut pandangan islam.

Maslahah Mursalah: MembangunStandar Hukum

Secara etimologis, maslahah mursalahditerjemahkan sebagai kesejahteraan umum.tyienurut istilah ahli metodologi hukum Islam(ahli ushul)^® maslahah adalah di mana syari'(pembuat hukum) tidak mensyariatkan hukumuntuk mewujudkan maslahah itu, juga tidakterdapat dalil yang menunjukkan ataspengakuannya atau pembatalannya.Contohnya maslahah tersebut adalah sahabatmensyariatkan pengadaan penjara, mencetakmata uang, menetapkan hak milik tanahpertanian sebagai hasil kemenangan wargasahabat itu sendiri dan ditentukan pajakpenghasilannya, atau maslahah-maslahahlain yang harus dituntut oleh keadaan-keadaandarurat kebutulian dan atau karena kebaikan,

" Rusli K. Iskandar, "Normatifisasi Hukum Administrasi Negara" dalam SF. Marfaun dkk. (Penyunting). op.cit., him.187.

"Abdul Wahhab Khaliaf, llmuUshululFiqh (Qohirch: Oarul Qolam, 1978).

79

dan belum disyariatkan hukumnya, juga tidakterdapat saksl syara yang mengakuinya danmembatalkannya.

Pengertian ini memberikan pengertianpokok, yaitu hukum untuk aktivitas (yangmaslahah) itu belum ada hukumnya danpembentukan hukum aktivitas (yang maslahahtersebut) tidak ada maksud lain kecuali untukmerealisir kemaslahatan umum manusia.

Maslahah ini sangat dinamis mengikutidinamika umat manusia, dan berkembangmenurut perkembangan lingkungan.

Dari aimusan definisi para uiama tentangmaslahah mursaiah, Amir Syarifuddin^®menyimpulkan bahwa hakikat dari maslahahmursaiah adalah sebagai berikut:1. la adalah sesuatu yang baik menurut akal

dengan pertimbangan dapat mewujudkankebaikan atau menghindarkan keburukanbagi manusia;

2. Apa yang baik menurut akal itu. jugaselaras dan sejalan dengan tujuan syaradalam menetapkan hukum;

3. Apa yang baik menurut akal dan selaraspula dengan tujuan syara tersebut tidakada petunjuk syara secara khusus yangmenolaknya, dan tidak ada petunjuk syarayang mengakuinya.

^Maslahah mursaiah ini digunakan olehjumhur ulama sebagai metode intimbatkarena adanya dukungan syar'i meskipun tidaksecara langsung. Digunakannya maslahah itubukan karena semata ia adalah maslahah,tetapi karena adanya dalil syara yangmendukungnya. Uiama menetapkan batas

penggunaaan maslahah mursaiah hanyauntuk masalahd; .uaribadah {mahdoh), sepertimuamalat dan adat. Dalam masalah ibadah

{mahdoh) sama sekali maslahah tidak dapatdipergunakan secara keseluruhan. Alasannya

- karena maslahah itu didasarkan padapertimbangan akal tentang baik-buruk suatumasalah, sedangkan akal tidak dapatmelakukan hal itu untuk masalah ibadah.

Penggunaan maslahah mursaiah sebagaimetode ijtihad sangat penting mengingatkehidupan masnusia yangsemakin kompleks.Permasalahan yang dihadapi umat Islammenuntut adanya jawaban dari segi hukum.Permasalahan-permasalahan yang secararasional dapat diketahui baik-buruknya dantidak terialu sulit untuk mencari'dukunganhukumnya dari nas adalah bidang maslahahmursaiah ini. Penggunaan maslahah mursaiahini sebagai upaya mencari solusiagar seluruhtindak-tanduk umat Islam dapat ditempatkandalam tatanan hukum agama. Dalampengertian yang lain, maslahah mursaiah iniakan mampu membangun standar hukumuntuk semua periiaku umat Islam (kecualiperilaku ibadah mahdoh).

Untuk mengeliminasi atau menghilangkankekhawatiran akan tergelincir pada sikapsemaunya dan sekehendak nafsu, makadalam berijtihad menggunakan maslahahmursaiah dapat dilakukan dengan syarat-syarat sebagai berikut:1. Aktivitas (sesuatuyang akandiberi hukum)

adalah betul-betui sesuatu yangmaslahah, bukan dugaan;

'Amir Syarifuddln. UshulFiqh 2, celakan 2,(Jakarta: Logos Wacana llmu, 2001), him. 334.

80 JURNAL HUKUM. NO. 24 VOL 10. SEPTEMBER 2003: 71 - 82

Amir Mu'allim. Maslahah Mursalah: Ruh Hukum Administrasi ...

2. Berupa maslahah yang umum (betul-betuimaslahah mursalah), bukan maslahahunluk perorangan;

3. Tidak bertentangan dengan prinsip-prinsip yangtelahditetapkan oleh nas atauijma;

4. Lebih penting lagi untuk menguatkan hasllpenggalian hukum dengan menggunakanmaslahah mursalah inl dilakukan secara

bersama-sama."

Masiahah Mursalah:

Ruh Hukum Administrasi Negara dalamPerpektif Islam

Dari uraian di atas dapat disimpulkanbahwa ruh darimunculnya Hukum AdministrasiNegara dan ruh dari hukum Islam mempunyaikesamaan yaitu mewujudkan keadilan danmeniadakan kedzaliman. Dalam bahasa yanglain mewujudkan kemaslahatan umum{maslahah mursalah). Dalam konteks HukumAdministrasi Negara kemaslahtan bagipenyelenggara (pemerintah) administrasinegara dan kemaslahatan warga (yangdiperintah). Kemaslahatan umum {maslahahmursalah) dalam Islam adalah merupakantujuan utamadalam pensyariatan Islam, yangpopular disebut dengan Lima Tujuan HukumIslam, yaitu meliputi peiiindungan terhadapagama.jiwa, harta, keturunan dan kehormatan.Dalam sekup Islam diwahyukan ke dunia iniadalah untuk rahmafan III 'alamin yang berartikemaslahatan umum, bukan hanya manusiatetapi juga alam semesta. Kepedulian Islamterhadap maslahah mursalah ini sampai-sampal menjadikan mayoritas ulama (jumhur

ulama) menyepakatinya sebagai dasar bagimetode untuk menetapkan. sebuah hukumyang belum ditetapkan "dan bersifat dinamissesuai perkembangan kondisi manusia danperkembangan lingkungan.

Sifat prinsip maslahah mursalah yangmampu mengakomodasi perkembangan inisangat tepatsebagai mjukan dalam mengawalperkembangan Hukum Administrasi Negarayang juga berkembang dinamis sesuaidengan perkembangan hukum, yang jugadinamis sesuai dengan perkembanganmasyarakat.

SImpulan

Hukum 'Islam diyakini bersifat devine{llahlyah), sehingga bisa fungsional, mengikatdan efektif betapapun tanpa penetrasi danintervensi ketat dari negara. MembangunHukum Administrasi Negara denganparadigma masiahah mursalah akanmempunyai kekuatan sebagaimana hukumIslam tersebut. Namun praksis reintroduksihukum Islam dalam wacana kontekstual

kebangsaan harusjah dilakukan dengansangat selektif, terukur dan terbuka. Dalamkonteks ini maka hukum perlu.dibedakanmenjadi hukum Islam yang bersifat qadhal(yuridis) dan dlyani (etis). Hukum qadhaiadalah hukum Islam yang berhubugandeng'an permasalahan yuridis dan telahmenyentuh kepentingan sosial masyarakat.Dandisebut dlyani, adalah hukum islam yangbersifat etis dan secara pribadi menuntutketundukkan dan kepatuhan.o

"LihalAbdul Wahhab Khallaf, op.cit., him. 130-132.

81

Daftar Bacaan

Al Mawardi, Al Ahkam As Sulthaniyah waWilayatAdDiniyah, Beirut: DarAI KutubAlllmlyyah, 1985/1405.

An Nabhani, Taqiyuddin. Sistem PemeritahanIslam: Doktrin Sejarah dan RealitasEmpirik, Penerjemah Moh. Maghfur,Bangil: Al Izzah,1997.

Basah, Sjachran, "Periindungan HukumTerhadap Sikap Tindak AdministrasiNegara", Pidato Orasi llmlah, DiesNatalis XXIX Universitas PadjajaranBandung, 1986.

Harahap, Sofyan Syafrl, AkuntansIPengawasan Manajemen dalamPerspektif Islam, Jakarta: FakultasEkonomi Universitas Trisakti Jakarta,1992.

Ibrahim, Malik, "Penegakan SupremasiHukum di Indonesia Pemikiran Reflektif

tentang Merosotnya Wibawa Hukum,"Jurnal llmu Syarl'ah Asy-Syir'ah,Fakultas Syarl'ah IAIN Sunan KalijagaNo. 8.2001.

Ka'bah, Rifyal, "Reformasi MetodologiPengembangan Hukum Islam", dalamMimbar Hukum: Aktualisasi Hukum Is

lam, No. 34,TahunX1999.

Khallaf, Abdul Wahhab, llmu Ushulul Fiqh,Qohiroh: Darul Qolam,1978.

Marbun, SF. dkk. (Peny.), Dimensi-dimensiHukum Administrasi Negara,Yogyakarta: Ul! Press, 2001.

Mufiz, All, Pengantar Administrasi Negara,Jakarta: Depdikbud,1994.

Mufti, Muhammad Ahmad dan Sami Shalih AlWakil, Formulasi Syari'ah dalamKehidupan Bernegara: Suatu StudiAnalisis, Yogyakarta: Media Pustakallmu, 2002.

Nasr, Sayyed Hossein, "The Syari'ah, DevineLaw Social and Human Norm." dalam

Ideal and Realities of Islam, London:Allen and Uwin, 1985.

Nasution, Khoiruddin, Sfa/us Wanita di AsiaTenggara: Studi Terhadap Pewndang-Undangan Perkawinan MuslimKontemporer di Indonesia dan Malaysia, Leiden-Jakarta: INIS, 2002.

Rahim, Husni, Sistem Otoritas danAdministrasi Islam: Studi tentangPejabat Agama Masa Kesultanan danKolonial diPalembang, Jakarta: Logos,1998.

Sunan Ibnu Majah, Juz 11, hadis No. 2894.

Syaikh Abdullah bin Sa'ld Muhammad UbbadILil Hajji, Idhohu al Qowaidu alFiqhiyyah, Jeddah: Haramain, 1996.

Syarifuddin, Amir, Ushul Fiqh 2, cetakan 2,Jakarta: Logos Wacana llmu, 2001.

82 JURNAL HUKUM. NO. 24 VOL. 10. SEPTEMBER 2003: 71 - 82