Ketatanegaraan Indonesia Berwajah Parlementer

Makalah ini disusun guna melengkapi tugas Dasar-Dasar Ilmu Politik

Dosen Pengampu: Cholisin, M. Si.

Disusun oleh:

Fauzi Styobudi (13416244013)

Jurusan Pendidikan Ilmu Pengetahuan Sosial

Fakultas Ilmu Sosial

Universitas Negeri Yogyakarta

2014

Ketatanegaraan berwajah Parlementer

1. Pendahuluan

Sebuah sistem pemerintahan demokratis lahir seiring dengan munculnya gagasan

pemisahan kekuasaan. Gagasan yang mengharuskan adanya pembagian kekuasaan dalam

pemerintahan untuk menghindari adanya kekuasaan absolut. Trend demokratisasi yang

sedang berlangsung berdampak pada munculnya sistem pemerintahan yang demokratis.

Dan salah satu sistem pemerintahan yang dianggap demokratis adalah sistem

pemerintahan presidensial yang dicoba diadaptasikan di Indonesia.

Sistem presidensial sebagai pilihan sistem pemerintahan di Indonesia telah

melalui proses perdebatan panjang dari para founding fathers dengan memahami

kondisi Indonesia pada masa itu. Melihat kondisi saat ini, sistem pemerintahan

Presidensial malah menimbulkan banyak permasalahan yang salah satunya adalah

Presidensial Setengah Parlementer.

Presidensial merupakan sebuah sistem pemerintahan dimana president as a single

chief excecutive.1 Kekuasaan eksekutif berada di tangan seorang presiden dan tidak

terbagi. Pertimbangan-pertimbangan yang mungkin dipikirkan ketika Indonesia memilih

sistem presidensial, beberapa diantaranya adalah kekuasaan presiden lebih terlegitimasi

karena dipilih langsung oleh rakyat. Selain itu, adanya pembedaan antara lembaga

eksekutif dan legislatif, mendukung berlangsungnya checks and balances dan masing-

masing lembaga untuk mencegah penyimpangan kekuasaan. Besarnya kekuasaan

presiden akan mempercepat pengambilan keputusan dan kebijakan tertentu. Dan masa

jabatan presiden yang pasti memungkinkan terjadinya stabilitas pemerintahan,

dibandingkan dengan sistem parlementer dimana perdana menteri bisa dijatuhkan

sewaktu-waktu. Sistem presidensial cenderung lebih stabil.

2. Sejarah Ketatanegaraan Indonesia

a. Periode Proklamasi Kemerdekaan 17 Agusrus 1945

Dalam rangka persiapan kemerdekaan Indonesia maka dibentuk BPUPKI, yang

telah berhasil membuat Rancangan Dasar Negara pada tanggal 25 Mei s.d. 1 Juni

1 Jimly Asshidiqie, 2007, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Pasca Reformasi, Bhuana Ilmu Populer, Jakarta, hlm.

315.

1945 dan Rancangan UU Dasar pada tanggal 10 Juli s.d. 17 Juli 1945.2 Pada tanggal

11 Agustus 1945 BPUPKI dibubarkan dan dibentuk PPKI yang melanjutkan upaya-

upaya yang telah dilakukan oleh BPUPKI dan berhasil membuat UUD 1945 yang

mulai diberlakukan tanggal 18 Agustus 1945.

Menurut UUD 1945,3 sistem pemerintahan Indonesia adalah Sistem Pemerintahan

Presidensial, yang bertanggung jawab terhadap jalannya pemerintahan adalah

Presiden dibantu oleh para Menteri.4 Pada saat itu, Presiden adalah mandataris dari

Majelis Permusyawaratan Rakyat dan Presiden bertanggung jawab pada Majelis

Permusyawaratan Perwakilan.

Dalam perjalanannya, pada masa ini terjadi perubahan dari sistem pemerintahan

Presidensial ke sistem pemerintahan Parlementer, tanpa mengubah ketentuan dalam

UUD 1945.5 Pergantian ini berdasarkan Maklumat Wakil Presiden 16 Oktober 1945

dan Maklumat Pemerintah tanggal 14 November 1945. Pada masa ini terjadi

perdebatan, karena Maklumat tadi bertentangan dengan Konstitusi Indonesia pada

masa itu.

b. Periode Konstitusi RIS 27 Desember 1945 s.d. 17 Agustus 1950

Setelah Indonesia merdeka, ternyata Belanda masih merasa/ ingin berkuasa di RI,

sehingga sering terjadi konflik antara RI & Belanda,6 sehingga dilakukanlah beberapa

kali perudingan, perundingan terakhir adalah Konfrensi Meja Bundar (KMB) pada

tanggal 23 Agustus 1949 yang menghasilkan kesepakatan antara lain :

1) Mendirikan Negara Indonesia Serikat

2) Penyerahan kedaulatan kepada RIS

3) Mendirikan UNI antara RIS dengan kerajaan Belanda

Atas dasar KMB maka pada tanggal 27 Desember 1949 dibentuklah Negra RIS

dengan Konstitusi RIS.

2 Jimly Asshiddiqie. 2006. Konstitusi dan Konstitusionalisme. Jakarta: Sekertariat Jendral dan Kepaniteraan MK RI,

hlm. 33 3 Lihat UUD 1945 sebelum amandemen.

4 Jimly Asshidiqie, 2007, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Pasca Reformasi, Bhuana Ilmu Populer, Jakarta, hlm.

315. 5 Jimly Asshiddiqie. 2006. Konstitusi dan Konstitusionalisme. Jakarta: Sekertariat Jendral dan Kepaniteraan MK RI,

hlm. 35. 6 Jimly Asshiddiqie. 2006. Konstitusi dan Konstitusionalisme. Jakarta: Sekertariat Jendral dan Kepaniteraan MK RI,

hlm. 36.

c. Periode 17 Agustus 1950 s.d. 5 Juli 1959

Tepat pada Ulang Tahun Kemerdekaan Indonesia yang ke-15, Indonesia berganti

bentuk negara menjadi Negara kesatuan berdasarkan Undang-Undang Dasar

Sementara 1950.7 Pada masa ini sistem Pemerintahan masih menganut sistem

Parlementer. Sistem ini adalah lanjutan dari masa RIS yang pada saat itu sistem

Parlementer belum berjalan dengan baik karena tidak adanya Dewan Perwakilan hasil

dari Pemilu.

d. Periode 5 Juli 1959 s.d. sekarang

Pada masa ini konstitusi kita mengalami perubahan dan kembali ke UUD 1945

yang otomatis berakhirnya sistem Parlementer dan kembali ke Presudensial.8 Tetapi

dalam perkembangannya sistem Presidensial kita masih ada bumbu-bumbu

Parlementer.

Hal ini terjadi karena sistem Parlementer sudah dianut oleh Indonesia sejak lama

yang kemudian sulit untuk dihilangkan walaupun sistem pemerintahannya sudah

berganti menjadi Presidensial.

3. Permasalahan Ketatanegaraan Presidensial Indonesia

a. Multipartai yang Terlalu Banyak

Multipartai yang terlalu banyak di Indonesia akan menimbulkan banyak masalah

dan tidak efektif untuk menjalankan sistem Presidensial. Scott Mainwaring juga

berpendapat bahwa Multipartai tidak cocok di sistem Presidensial.

In this article I argue that in presidential systems, multiparty

democracy is more difficult to sustain than two-party democracy.

Only one countryChilewith a multiparty system and a

presidential system has achieved stable democracy.9

7 Ibid. hlm. 38

8 Ibid. hlm. 40

9 Scott Mainwaring. Presidentialism, Multiparty Systems, And Democracy: The Difficult Equation , dalam working papernya pada September 1990.

Jimly Asshiddiqie juga menegaskan10

bahwa keperluan mengakomodasikan

kepentingan banyak parpol untuk menjamin dukungan mayoritas di parlemen sangat

menyulitkan efektivitas pemerintahan. Selain tidak cocok dengan sistem Presidensial, multipartai juga menimbulkan

banyak masalah. Pertama, akan menimbulkan persaingan tidak sehat. Dengan

banyaknya partai membuat orientasi politik cenderung kapitalis bukan karena

ideologi dan program kebujakannya. Kedua, maraknya pelanggaran pada Pemilu.

Banyaknya partai juga membuat adanya kesenjangan antara partai kaya dan partai

miskin. Ini akan berdampak buruk saat Pemilu karena biaya untuk membayar saksi

disetiap TPS diseluruh Indonesia membutuhakan budget yang sangat tinggi. Partai

yang memiliki finansial kurang akan terpaksa untuk tidak mengirimkan saksi, pada

celah inilah pelanggaran pemilu seperti Money Politic akan terjadi. Ketiga, konflik

internal partai. Posisi politik menjadi idaman oleh masyarakat Indonesia, Cholisin

dalam bukunya11

berpendapat bahwa posisi politik mempunyai daya tarik yang tinggi.

Hal ini karena salah satunya, tingginya penghargaan terhadap jabatan politik. Maka

dari itu dalam partai sering terjadi perebutan kekuasaan menjadi Ketua Umum

ataupun Presiden Partai.12

Hal ini dikarenakan dalam multipartai, ketua umum partai

adalah posisi strategis untuk memperoleh kekuasaan dalam eksekutif.

b. Sistem Koalisi

Koalisi di Indonesia sebenarnya karena imbas sistem multipartai dan Presidential

Threshold (ambang batas presiden). Dalam sistem Presidensial tidak mengenal

praktik koalisi karena koalisi diperuntukan pada sistem Parlementer. Menurut David

Altman dalam The Politics of Coalition Formation and Survival in Multiparty

Presidential Democracies: The Case of Uruguay 1989-1999, mengemukakan bahwa

coalitions are not institutionally necessary dalam sistem presidensial karena tidak

kondusif terhadap political cooperation.13 Tapi kita tidak bisa menolak koalisi jika

masih menerapkan multipartai karena dalam multipartai jarang ada partai dominan

10

Antara News, 13 Juni 2013. 11

Cholisin & Nasiwan. 2012. Dasar Dasar Ilmu Politik. Yogyakarta: Ombak, hlm. 159-160 12

Chudry Sitompul. 2010, dalam artikelnya Konflik Internal Partai Sebagai Salah Satu Penyebab Kompleksitas Sistem Multi Partai di Indonesia yang dimuat di http://ditjenpp.kemenkumham.go.id Diakes pada 19 Mei 2014. 13

Saldi Isra, Simalakama Koalisi Presidensial. http://www.siwah.com/pendidikan/marketing-politik/simalakama-koalisi-presidensial.html. diunduh 19/05/2014.

yang bisa menembus ambang batas presiden. Maka dari itu perlu adanya koalisi untuk

menembus ambang batas presiden (Presidential Threshold). Disamping itu Undang-

Undang Pilpres juga menghendaki adanya koalisi dalam Pemilu Presiden.14

Koalisi

juga dapat digunakan sebagai pemererat hubungan antara Presiden dengan Parlemen.

Karena jika Presiden berasal dari partai yang perolehan suaranya sedikit akan

menimbulkan hubungan tidak harmonis antara Presiden dan Parlemen. Maka dari itu

perlu adanya koalisi.

Koalisi juga akan berdampak buruk bagi jalannya pemerintahan, apalagi jika

dalam koalisi bersyarat. Karena sesuai dengan teori politik klasik menurut Laswell

yang dikutip oleh Cholisin dalam bukunya15

bahwa, Politics as who gets what, when

and how.

Koalisi bersyarat ini akan menghilangkan hak prerogatif Presiden untuk

mengangkat Menteri, karena pengangkatan Menteri oleh Presiden bukan berdasar

kompetensi tapi kecenderungan berdasarkan alokasi kursi untuk Partai Politik

anggota koalisi.

c. Paradigma Legislasi Parlementer

Dalam UUD 1945 jelas tergambar bahwa fungsi legislatif dan pengawasan,

lembaga utamanya adalah DPR (Dewan Perwakilan Rakyat). Pasal 20 ayat (1) UUD

1945 menegaskan, Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk

undang-undang16. Bandingkan dengan ketentuan pasal 5 ayat (1) yang berbunyi,

Presiden berhak mengajukan Rancangan Undang-Undang kepada Dewan

Perwakilan Rakyat17. Permasalahannya adalah dalam sistem Presidensial, fungsi

legislasi pada umumnya tidak dimiliki oleh Presiden18

namun presiden di Indonesia

mempunyai hak untuk mengajukan Rancangan Undang-undang.

Ada kekhawatiran dalam UUD 1945 hasil amandemen adalah menguatnya

dominasi Presiden dalam fungsi legislasi atau pembuatan undang-undang. Ini

berseberangan dengan konsep legislasi pada sistem pemerintahan Presidensial.

14

Lihat UU No. 42 tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden, pasal 9. 15

Cholisin & Nasiwan. 2012. Dasar Dasar Ilmu Politik. Yogyakarta: Ombak, hlm. 1 16

Budiman N.P.D. Sinaga. 2005. Hukum Konstitusi. Yogyakarta: Kurnia Kalam, hlm. 129. 17

Ibid. hlm. 118 18 Ismail Sunny. 1977. Pergeseran Kekuasaan Eksekutif. Jakarta: Aksara Baru, hlm. 17.

Hal ini juga akan berdampak pada pemerintahan jika dalam perundingan RUU

antara DPR dengan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama19

terjadi konflik.

Dampaknya adalah hubungan antara Eksekutif (Presiden) dan Legislatif (DPR)

menjadi tidak harmonis dan akan berimbas pada pencekalan program-program

yang akan dijalankan oleh Presiden.

d. Kewenangan Majelis Permusyawaratan Rakyat

Permasalahan yang berikutnya adalah corak parlementer dalam parlemen. Hal

tersebut terlihat dari kewenangan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR),

khususnya dalam mengubah dan menetapkan Undang-Undang Dasar. Ini

menandakan bahwa MPR masih menjadi lembaga supra akibat kewenangannya

tersebut. MPR seharusnya dipandang hanya sebagai lembaga forum persidangan DPR

dan DPD. Artinya, keberadaan MPR (jikalau diperlukan) hanya sebagai lembaga ad-

hoc yang dibentuk jika DPD dan DPR akan melakukan sebuah perubahan terhadap

Undang-Undang Dasar.

4. Solusi Pemurnian Sistem Presidensial Indonesia

a. Menaikan Ambang Batas Parlemen (Parlementary Threshold)

Menurut UU No.8 tahun 2012, ambang batas parlemen (Parlemen Threshold)

Pemilu 2014 adalah 3,5%20

atau naik 0,5% dari sebelumnya. Lebih lanjut M. Qodari

berpendapat bahwa angka parliamentary threshold yang diterapkan harus lebih besar

lagi, yaitu lima persen, agar penyederhanaan partai menjadi lebih efektif.21

Masih

rendahnya ambang batas parlemen yang dipatok menyebabkan Kemulti Partaian di

Indonesia sangat banyak dan tidak efektif. Kemajemukan partai ditambah sistem

Presidensial juga sudah jarang diterapkan di Negara-negara dunia, tercatat hanya

Indonesia dan Chile yang masih menerapkan formasi ini.

Dengan cara menaikan ambang batas parlemen akan membuat partai-partai

kesulitan untuk mencapai kursi di parlemen. Hal ini secara tidak langsung akan

mematikan partai-partai kecil, karena jika partai tidak dapat melebihi ambang batas

19

Lihat UUD 1945 pasal 20 ayat (2) dan (3). 20

Lihat UU No. 8 tahun 2012 tentang Pemilu DPR, DPD, dan DPRD, pasal 208 dan penjelasan undang-undang. 21

25 Partai Diprediksi Bakal Tak Lolos PT, Kompas, 17 Februari 2009. Diakes dari http://kompas.com pada 19 Mei 2014.

parlemen yang sudah ditetapkan maka tidak bisa mengikuti Pemilu di periode

berikutnya.22

b. Menyederhanakan Partai

Menyederhanakan partai dengan cara tidak langsung, yaitu melalui peningkatan

ambang batas parlemen, juga akan berdampak pada jumlah partai politik yang

semakin sedikit. Hal ini juga akan memunculkan partai dominan dan dapat

mengajukan presiden tanpa harus koalisi.

Menyederhanakan partai tidak hanya menghapus sistem Koalisi yang tidak

dikenal dalam sistem Presidensial, tapi juga untuk efektifitas lembaga perwakilan.

Efektifitas lembaga perwakilan tidak terlepas dari banyak atau sedikitnya faksi-faksi

kekuatan politik yang ada di DPR. Semakin sedikit partai politik yang ada di lembaga

perwakilan, maka efektifitas pelaksanaan fungsi-fungsi lembaga perwakilan akan

berjalan lebih baik. Seperti halnya dalam masyarakat, masyarakat dengan tingkat

homogenitas yang tinggi akan sedikit tingkat kerentanan konflik, begitu juga

sebaliknya.

c. Amandemen Konstitusi dan Perubahan Undang-Undang

Ketatanegaraan kita yang abu-abu juga tidak terlepas dari Konstitusi kita yang

melegalkan praktik Parlementer dalam sistem Presidensial. Hal itu dapat tercermin

pada pasal 5 ayat (1), pasal 20 ayat (2) dan (3) dan pasal 22D. Tak hanya dalam

Konstitusi, pelegalan praktik Parlementer juga ada dalam undang-undang, contohnya

dalam UU No. 42 tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden.

UU Pemilu Presiden dan Wakil Presiden tersebut masih melegalkan sistem Koalisi.

Maka dari itu perlu adanya perubahan undang-undang dan amandemen UUD

1945 untuk merubah ketentuan pasal yang melegalkan praktik Parlementer dalam

sistem Presidenisal. Untuk merubah undang-undang mungkin bukan hal yang sulit,

tapi untuk mengamandemen UUD 1945 adalah hal yang sulit dan pasti akan

menimbulkan Pro dan Kontra tentang urgensi amandemen ke lima konstitusi.

Wacana amandemen kelima konstitusi merupakan wacana yang sudah

dihembuskan sejak dahulu untuk memperkuat sistem Presidensial. Tapi wacana itu

juga hanya sebatas wacana dan mentah dalam perdebatan melalui media masa.

22

Lihat UU No. 8 tahun 2012 tentang Pemilu DPR, DPD, dan DPRD, pasal 8.

5. Penutup

Penyempurnaan sistem pemerintahan Indonesia menjadi hal yang penting

mengingat usia kemerdekaan kita yang akan menginjak 69 tahun. Kejelasan sistem

pemerintahan tidak hanya bermanfaat pada sistem ketatanegaraan, tapi juga akan

bermanfaat pada sosio-kultur masyarakat Indonesia dan juga akan berimbas pada

kesejahteraan masyarakat.

Penyempurnaan dilakukan agar tidak ada lagi perdebatan sistem Presidensial atau

Parlementer. Pilihan penyempurnaan kelembagaan lewat Perubahan UUD 1945 sangat

masuk akal, meskipun sangat sulit diwujudkan jika melihat kondisi perpolitikan saat ini.

Dan memang, agar penyempurnaan sistem pemerintahan ini tidak menimbulkan masalah

kedepan, haruslah menggunakan cara-cara yang konstitusional. Tapi yang jadi

permasalahan adalah beranikah MPR yang diisi oleh anggota DPR dan DPD menguatkan

sistem pemerintahan Presidensial dengan cara amandemen Konstitusi?

Daftar Pustaka

A. Buku

Asshiddiqie, Jimly. 2006. Konstitusi dan Konstitusioanlisme. Jakarta: Sekertariat Jendral

dan Kepaniteraan MK RI.

Asshidiqie, Jimly. 2007. Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Pasca Reformasi, Jakarta:

Bhuana Ilmu Populer.

Cholisin & Nasiwan. 2012. Dasar Dasar Ilmu Politik. Yogyakarta: Ombak

Isra, Saldi. 2012. Pergeseran Fungsi Legislasi: Menguatnya Model Legislasi

Parlementer dalam Sistem Presidensial Indonesia. Jakarta: Rajawali Pers.

Sunny, Ismail. 1977. Pergeseran Kekuasaan Eksekutif. Jakarta: Aksara Baru.

N.P.D. Sinaga, Budiman. 2005. Hukum Konstitusi. Yogyakarta: Kurnia Kalam.

B. Disertasi, Jurnal, Tesis, dll.

Scott Mainwaring. 1990. Presidentialism, Multiparty Systems, And Democracy: The

Difficult Equation. Working Paper. Notre Dame.

Chudry Sitompul. 2010. Konflik Internal Partai Sebagai Salah Satu Penyebab

Kompleksitas Sistem Multi Partai di Indonesia. Jurnal, dalam

http://ditjenpp.kemenkumham.go.id Diakes pada 19 Mei 2014.

Saldi Isra. 2010. Simalakama Koalisi Presidensial. Jurnal, dalam

http://www.siwah.com/pendidikan/marketing-politik/simalakama-koalisi-

presidensial.html. diunduh 19 Mei 2014.

C. Koran, Majalah, dll.

Antara News. 13 Juni 2013.

Kompas. 17 Februari 2009.

D. Peraturan Perundang undangan

Undang Undang Dasar 1945

Undang Undang No. 42 tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil

Presiden.

Undang Undang No. 8 tahun 2012 tentang Pemilihan Umum Dewan Perwakilan Rakyat,

Dewan Perwakilan Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.