formulasi rancangan kebijakan · pdf filetuskan kriteria dan alternatif kebijakan, ... 6)...

84 Jurnal Kebijakan Kesehatan Indonesia, Vol. 01, No. 2 Juni 2012

Agung Dwi Laksono, dkk.: Formulasi Rancangan Kebijakan Ketenagaan Dokter Umum

FORMULASI RANCANGAN KEBIJAKAN KETENAGAANDOKTER UMUM DI KABUPATEN BLITAR

FORMULATING A MANPOWER POLICY DRAFT FOR MEDICAL DOCTORS IN BLITAR REGENCY

Agung Dwi Laksono1, Widodo J. Pudjirahardjo2, Iwan M. Mulyono1

1 Pusat Humaniora, Kebijakan Kesehatan dan Pemberdayaan Masyarakat,Kementerian Kesehatan Republik Indonesia

2 Fakultas Kesehatan Masyarakat, Universitas Airlangga, Surabaya

ABSTRACTBackground: The medical doctor ratio in the Regency of Blitaris far below the normative ratio (1: 2,500). From the number ofphysicians working in health institutions, it is clear that not onlythe present ratio (1: 12,125) but the distribution in every dis-trict is also uneven. Based on these two findings, this re-search aims to formulate a manpower policy draft for medicaldoctors in Blitar Regency. With reference to regency and na-tional level policy, the draft will take into consideration: thecommunity demographic characte-ristics, the number ofPuskesmas visitation, the number of Puskesmas, geographiccharacteristics, infrastructure, health programs of Blitar Re-gional Health Office, the availability of medical doctors and thefiscal potency of Blitar Regency.Methods: This is a policy research consisted of severalstages i.e. identifying public issues, formulating public issues,analyzing public issues, deciding criteria and alternative poli-cies, and forecasting and determining target and priority. Con-ducted from February until June 2008, the research locationwas the Blitar Regency. Information sources are regency andnational level policy documents and also policy actors (policy-makers and policy-implementers).Results: The result shows four basic estimations for medicaldoctors’ manpower requirement which can be applied in BlitarRegency. Those are the number of population, the number ofPuskesmas, the number of districts and the total visitation ofeach Puskesmas. It was settled and approved by all policyactors that the population number should be the basis forestimating medical doctor’s manpower requirement. Pursuantto this calculation, 454 medical doctors are projected for theyear 2009, up to 470 physicians in the year 2018. Blitar Re-gency policy actors predict the increasing fiscal potency ofthe regency following the trend of the past five years. Theprediction includes the increasing percentage of health bud-get. Derived from the Focus Group Discussion, the policy ac-tors stated only 10 medical doctors for every two years couldbe provided by the Blitar regional government.Conclusion: The recommendations are: formulating medicaldoctor’s policy implicitly should include medical doctor’sfacilitatiye character; using ideal ratio adapting to Blitarregency’s recent condition and fiscal ability; using a strategyof appointing medical doctor’s from the regency’s PTT (tempo-rary assigned doctors) and making an incentive pattern withregard to Blitar Regency region mapping.

Keywords: policy formulation, medical doctor, manpower

ABSTRAKLatar Belakang: Rasio dokter di Kabupaten Blitar adalah masihjauh di bawah rasio normatif (1:2,500). Dari jumlah dokter yangbekerja di lembaga kesehatan, terlihat jelas bahwa tidak hanyarasio saat ini (1:12,125) tetapi distribusi di setiap kecamatanjuga tidak merata. Berdasarkan dua temuan ini, penelitian inibertujuan untuk merumuskan rancangan kebijakan tenaga dok-ter di Kabupaten Blitar. Mengacu pada kebijakan tingkatkabupaten dan nasional, rancangan ini akan mempertimbang-kan: karakteristik demografi masyarakat, jumlah visitasi Pus-kesmas, jumlah Puskesmas, karakteristik geografis, infrastruk-tur, program kesehatan Dinas Kesehatan Kabupaten Blitar, ke-tersediaan dokter dan potensi fiskal Kabupaten Blitar.Metode: Penelitian ini merupakan penelitian kebijakan yangterdiri dari beberapa tahap, yaitu mengidentifikasi isu-isu publik,merumuskan isu-isu publik, menganalisis isu-isu publik, memu-tuskan kriteria dan alternatif kebijakan, serta meramalkan danmenentukan target dan prioritas. Lokasi penelitian adalah diKabupaten Blitar yang dilaksanakan mulai Februari hingga Juni2008. Sumber informasi adalah dokumen kebijakan di tingkatkabupaten dan nasional serta pelaku kebijakan (pembuat kebi-jakan dan pelaksana kebijakan).Hasil: Penelitian ini menunjukkan empat estimasi dasar untukkebutuhan tenaga dokter yang dapat diterapkan di KabupatenBlitar. Empat estimasi dasar tersebut adalah jumlah penduduk,jumlah Puskesmas, jumlah kecamatan dan visitasi total di setiapPuskesmas. Semua pelaku kebijakan telah menyelesaikan danmenyetujui bahwa jumlah penduduk harus menjadi dasar untukmemperkirakan kebutuhan tenaga dokter. Berdasarkan perhi-tungan ini, 454 dokter telah diproyeksikan untuk tahun 2009,hingga 470 dokter yang diproyeksikan pada tahun 2018. Pelakukebijakan di Kabupaten Blitar memprediksi meningkatnya poten-si fiskal Kabupaten yang mengikuti tren dari lima tahun terakhir.Prediksi tersebut meliputi peningkatan persentase anggarankesehatan. Berdasarkan hasil dari diskusi kelompok terarah,pelaku kebijakan menyatakan bahwa untuk setiap dua tahunhanya 10 dokter dapat disediakan oleh pemerintah daerahKabupaten Blitar.Kesimpulan: Rekomendasi yang diajukan dalam penelitian iniadalah: secara implisit merumuskan kebijakan dokter harusmencakup karakter fasilitas dokter, menggunakan rasio yangideal yang sesuai dengan kondisi dan kemampuan fiskal Kabu-paten Blitar sekarang, menggunakan strategi penunjukkan dok-ter PTT dan membuat pola insentif yang berkaitan denganpemetaan wilayah Kabupaten Blitar.

Kata kunci: perumusan kebijakan, dokter, tenaga kerja

JURNAL KEBIJAKAN KESEHATAN INDONESIAVOLUME 01 No. 02 Juni 2012 Halaman 84 - 92

Artikel Penelitian

Jurnal Kebijakan Kesehatan Indonesia, Vol. 01, No. 2 Juni 2012 85

Jurnal Kebijakan Kesehatan Indonesia

PENGANTARSeiring diberlakukannya Undang-Undang (UU)

No.22/1999 dan UU No. 25/1999 tentang pemerintah-an daerah membuat wacana baru tentang otonomidaerah menjadi kenyataan. Kebijakan yang kemu-dian disempurnakan dengan UU No. 32/2004 tersebutmembawa perubahan kepada semua bidang pemba-ngunan tidak terkecuali bidang kesehatan. MenurutMardiasmo1 perubahan pada bidang kesehatan se-cara garis besar terdiri dari dua hal, yaitu; 1) perubah-an dalam sistem dan proses organisasional, 2) ke-adilan, efisiensi dan kualitas pelayanan.

Perubahan dalam sistem dan proses organisasi-onal tersebut terdiri dari pembangunan kebijakankesehatan, kebutuhan penghitungan dan informasi,perencanaan dan alokasi sumber daya, pembiayaandan manajemen keuangan, perencanaan dan mana-jemen sumber daya manusia, koordinasi antarsek-toral dan partisipasi masyarakat.

Realitas tersebut menunjukkan besarnya per-ubahan mendasar dibidang kesehatan yang terjadidalam era desentralisasi, hampir semua bidang ter-gantung pada daerah. Oleh karena itu, diperlukankemampuan dinas kesehatan agar dapat menetap-kan prioritas program kesehatan yang memilikikemampuan advokasi kepada pemerintah daerah danlembaga legislatif dalam upaya mendapatkan politi-cal commitment peningkatan alokasi anggaran untukbidang kesehatan. Kemampuan tenaga kesehatandiperlukan untuk melakukan perencanaan programanggaran, implementasi, dan evaluasi program2.

Sebagaimana fenomena umum dibidang kese-hatan yang pernah muncul di berbagai wilayah di Pro-vinsi Jawa Timur, tidak terkecuali Kabupaten Blitar,problematika yang memerlukan perhatian serius diberbagai wilayah antara lain: 1) adanya keterbatasantenaga medis dan paramedis, 2) belum optimalnyakoordinasi antarbagian dan atau instansi kesehatanyang ada, 3) keterbatasan sarana dan prasaranakesehatan yang ada, 4) keterbatasan finansial dalamaktivitas pelayanan kesehatan yang diberikan kepadamasyarakat, 5) pemanfaatan pusat pelayanan kese-hatan masyarakat diberbagai wilayah dirasakan masihbelum terlampau optimal, 6) terbatasnya akses infor-masi perihal sistem pelayanan kesehatan yang te-ngah berlangsung di wilayah sekitar3.

Kebijakan umum pembangunan KabupatenBlitar tahun 2006 yang salah satunya berupa pe-ningkatan aksesibilitas pelayanan kesehatan, makaPemerintah Kabupaten Blitar menetapkan programpelayanan rawat jalan di puskesmas dan rumah sakityang ditanggung pemerintah daerah. Kebijakan ter-sebut ditetapkan melalui Peraturan Bupati No. 13/

20063. Diharapkan upaya peningkatan aksesibilitasterhadap sarana pelayanan kesehatan tidak menu-runkan kualitas pelayanan yang diberikan.

Tujuan dari kebijakan lokal program pelayananrawat jalan di puskesmas dan rumah sakit yang di-tanggung pemerintah daerah adalah suatu upaya un-tuk meningkatkan aksesibilitas terhadap pelayanankesehatan sehingga terjadi peningkatan aksesibilitasterhadap pelayanan kesehatan (puskesmas) yangmemuaskan. Data kunjungan pada 24 puskesmasyang terdapat di Kabupaten Blitar yang didapatkandari dinas kesehatan menunjukkan trend yang me-ningkat tajam pada tahun 2006.

Peningkatan kunjungan terjadi sebesar249,79% dibandingkan dengan kunjungan pada ta-hun 2005 dan tahun 2002 meningkat sebesar326,22%, hal ini menunjukkan peningkatan jumlahkunjungan pada tahun 2005 ke 2006 tidak mengikutitrend yang berlangsung mulai tahun 2002 sampaidengan tahun 2005.

Berbeda dengan trend kunjungan pada limatahun terakhir (2002-2006) diseluruh puskesmasKabupaten Blitar, justru trend sumber daya tenagadokter umum pada 24 Puskesmas Kabupaten Blitarmenunjukkan jumlah yang cenderung mengalamipenurunan. Tahun 2005 data di dinas kesehatanmenunjukkan terjadinya kekosongan tenaga dokterumum di dua kecamatan, yaitu KecamatanPanggungrejo dan Kecamatan Udanawu.

Rasio jumlah tenaga dokter umum dibandingkandengan jumlah penduduk kabupaten di setiap keca-matan menunjukkan variasi yang sangat besar. Jum-lah tersebut diperoleh dengan memperhitungkan jum-lah tenaga dokter umum di semua sarana pelayanankesehatan yang menggunakan tenaga dokter umumpemerintah, swasta dan dokter praktik pribadi.

Variasi yang besar juga terjadi pada distribusiatau penyebaran tenaga dokter umum disetiap Ke-camatan Kabupaten Blitar. Rasio tenaga dokterumum di Kabupaten Blitar, rata-rata setiap kecamat-an dan kabupaten sangat jauh dengan rasio yangditetapkan departemen kesehatan. Hanya ada satukecamatan saja yang rasionya mendekati rasio yangditetapkan departemen kesehatan, artinya terjadi ke-kurangan tenaga dokter umum di Kabupaten Blitar.

Rasio tenaga dokter umum secara normatifyang diharapkan departemen kesehatan dalam ’In-donesia Sehat 2010’ adalah sebesar 1:25004. PadaKabupaten Blitar rasio tenaga dokter umum terkecilsebesar 1:2.852 yang berada di Kecamatan Wlingi,sedangkan rasio tenaga dokter umum terbesar1:47.690 yang dimiliki Kecamatan Doko, denganrasio rata-rata 1:12.125.



Sarana pelayanan kesehatan yang dimiliki pe-merintah, dalam hal ini puskesmas, menunjukkanketidaksesuaian rasio jumlah puskesmas denganjumlah penduduk yang menjadi beban kerjanya. Ha-nya ada satu puskesmas di wilayah Kabupaten Blitaryang memenuhi standar tenaga dokter umum yangditetapkan departemen kesehatan sebesar 1:30.000penduduk, yaitu Puskesmas Bakung. Jika dilihat darijumlah sarana kesehatan yang menggunakan tenagadokter umum (rumah sakit, puskesmas, balai peng-obatan, klinik, rumah bersalin) yang ada pada tiap-tiap kecamatan juga menunjukkan distribusi yangtidak merata. Berdasarkan latar belakang permasa-lahan di atas maka masalah yang diangkat dalampenelitian ini adalah kurangnya jumlah tenaga dokterumum di Kabupaten Blitar dengan rasio 1:12.125(rasio normatif 1:2500) dan distribusinya tidakmerata.

Secara umum tujuan dari penelitian ini adalahmembuat rancangan kebijakan ketenagaan dokterumum di Kabupaten Blitar. Secara khusus tujuandari penelitian ini adalah: 1) melakukan perumusanisu publik berdasarkan kondisi daerah, review kebi-jakan tentang tenaga dokter umum di tingkat nasio-nal, dan review kebijakan tingkat kabupaten, 2) me-nentukan pemilihan alternatif dasar penghitungan ke-butuhan tenaga dokter umum, 3) melakukan pera-malan kebutuhan tenaga dokter umum dan peramal-an kemampuan Kabupaten Blitar, 4) menentukan tu-juan dan prioritas berdasarkan penilaian kesesuaiankebutuhan tenaga dokter umum dengan kemampuanKabupaten Blitar, 5) menyusun rancangan kebijakanketenagaan dokter umum di Kabupaten Blitar.

BAHAN DAN CARA PENELITIANPenelitian ini merupakan penelitian analisis

kebijakan yang terdiri dari tahap identifikasi isu pu-blik, perumusan isu publik, analisis isu publik, memu-tuskan alternatif dan kriteria, peramalan dan menen-tukan tujuan dan prioritas. Penelitian ini dilaksana-kan dengan pendekatan kuantitatif sekaligus kualitatifyang bersifat snowbowling. Penelitian dilakukan diKabupaten Blitar selama lima bulan, mulai bulanFebruari sampai dengan Juni 2008. Sumber informasidalam penelitian ini terdiri dari dua sumber, yaitudokumen atau data sekunder dan aktor kebijakan(pembuat dan pelaksana kebijakan).

HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASANPerumusan dan Analisis Isu PublikKondisi Daerah

Meski mempunyai jumlah penduduk yang relatifsedikit, tetapi trend pertumbuhan penduduk mem-punyai kecenderungan pergerakan yang positif de-ngan jumlah penduduk laki-laki yang sedikit lebihbanyak daripada penduduk wanita. Terdapat kesen-jangan kepadatan yang cukup besar di wilayah Kabu-paten Blitar. Kepadatan penduduk terendah di Ke-camatan Wonotirto sebesar 258 jiwa per km2, dantertinggi di Kecamatan Sanankulon sebesar 1.777jiwa per km2 dan densitas rata-rata Kabupaten Blitarsebesar 817 jiwa per km2.

Distribusi sarana pelayanan kesehatan per ke-camatan di Kabupaten Blitar akhir tahun 2006 tidakmerata. Pada dua dari 22 kecamatan yang ada, pus-kesmas merupakan satu-satunya sarana pelayanankesehatan yang tersedia.

Gambar 1. Kerangka Operasional Penelitian



Infrastruktur pendukung yang berupa akses jalanraya beraspal sampai dengan tahun 2008 sudahmencapai ke setiap kecamatan dan kelurahan/desadi seluruh Kabupaten Blitar. Satu hal yang masihmenjadi kendala adalah akses jalan di beberapawilayah kerja yang cukup luas berupa jalan tanahdan jalan makadam ditambah kondisi daratan yangberupa perbukitan. Kondisi ini berlaku terutama untukdaerah Kabupaten Blitar bagian selatan. Infrastrukturpendukung berupa sarana transportasi sudah men-capai setiap ibu kota kecamatan diseluruh wilayahKabupaten Blitar. Tetapi terdapat keterbatasan jamoperasional pada daerah-daerah tertentu, terutamawilayah Kabupaten Blitar bagian selatan. Hal ini me-nyulitkan akses masyarakat pada sekitar jam 18.00WIB sampai 06.00 WIB. Infrastruktur pedukung yangberupa akses telekomunikasi juga sudah mencapaisetiap kecamatan, baik berupa sambungan tetapmaupun sambungan selular.

Tenaga dokter umum yang ada di KabupatenBlitar mempunyai karakteristik jenis kelamin yanghampir berimbang antara laki-laki dan perempuan.Asal daerah tenaga dokter umum, didominasi tenagadokter yang berasal dari wilayah Kabupaten Blitarsendiri, sisanya berasal dari kota atau kabupatenlain di Provinsi Jawa Timur, seperti Kabupaten Malangyang letaknya bersebelahan dengan Kabupaten Blitaryang sama sekali tidak ada tenaga dokter yangberasal dari provinsi lain. Karakteristik tenaga dokterberdasarkan masa kerja didominasi tenaga dokterumum dengan masa kerja 1-3 tahun, hanya ada 1tenaga dokter yang mendekati masa purna tugas.

Hasil uji statistika Spearman menyatakan tigadari empat faktor yang diuji mempunyai hubunganpositif yang signifikan terhadap distribusi jumlahtenaga dokter umum per kecamatan di KabupatenBlitar. Tiga variabel tersebut adalah: 1) jumlah pen-duduk, 2) kepadatan penduduk, dan 3) jumlah saranapelayanan kesehatan. Faktor keempat yang menun-jukkan hasil tidak signifikan adalah faktor luas wilayahkecamatan.

Produk Domestik Regional Bruto (PDRB) Kabu-paten Blitar tahun 2006 atas dasar harga konstanmaupun harga berlaku mengalami peningkatandibandingkan tahun sebelumnya. Hal ini menandakanbahwa aktivitas perekonomian Kabupaten Blitar daritahun ke tahun menggembirakan setelah badai krisispada tahun 1997-1998. Produk Domestik RegionalBruto (PDRB) per kapita di Kabupaten Blitar jugamenunjukan trend yang selalu meningkat dari tahunke tahun. Hal serupa juga terjadi pada pertumbuhanekonomi di Kabupaten Blitar pada tahun 2002 sam-pai dengan tahun 2006 menunjukan trend yangmempunyai kecenderungan meningkat.

Persentase pendapatan daerah yang diperguna-kan untuk bidang kesehatan pada tahun 2007 hanyamencapai 4,13% atau Rp32.680.526.475,00 dari to-tal APBD sebesar Rp790.713.902.544,60. Pada ta-hun 2008 direncanakan sebesar Rp66.463.210.794,00atau 7,18% dari total APBD sebesarRp925.844.598.916,00.

Berdasarkan hasil penelitian tentang kondisidaerah Kabupaten Blitar dapat ditarik suatu kesim-pulan bahwa isu kebijakan terkait kondisi daerah ada-lah: 1) variasi densitas penduduk antar kecamatansangat besar, antara 258/km2 sampai dengan 1.777/km2, 2) keberadaan tenaga dokter umum di Kabupa-ten Blitar didominasi putra daerah, 3) penyebarantenaga dokter umum di Kabupaten Blitar tidak me-rata, dan 4) faktor determinan jumlah dan distribusitenaga dokter umum di Kabupaten Blitar adalahjumlah penduduk, kepadatan penduduk, dan jumlahsarana pelayanan kesehatan.

Review Kebijakan Tingkat Nasional TerkaitMasalah Kesehatan dan Sumber Daya ManusiaKesehatan

Berdasarkan review kebijakan ditingkat nasionaldidapatkan hasil isu kebijakan tingkat nasional ada-lah: 1) pengadaan tenaga dokter umum oleh pusathanya untuk kabupaten/kota di luar Jawa, kabupaten/kota yang terpencil atau sangat terpencil kurangdiminati dan kabupaten/kota yang pemerintah daerahbelum dapat mengangkat secara mandiri tenaga ke-sehatan sebagai Pegawai Tidak Tetap (PTT) daerah,2) tenaga dokter umum merupakan salah satu tena-ga kesehatan strategis yang wajib mengabdi setelahlulus, tetapi saat ini menjadi hampir tidak wajib lagikarena adanya peluang mengabdi dengan cara lain,dan 3) bidang kesehatan merupakan salah satu urus-an wajib kabupaten yang menjadi kewenangan pe-merintah daerah yang berskala kabupaten atau kota.

Ada dua hal dalam kebijakan nasional yang dini-lai peneliti kurang pas. Pertama adalah kebijakanyang mengatur masalah pengabdian tenaga kese-hatan strategis pasca kelulusan. Kedua adalah ma-salah kriteria daerah yang digolongkan menjadi tigadaerah yaitu daerah biasa, daerah terpencil dandaerah sangat terpencil.

Pertama, kebijakan ditingkat nasional yangmengatur masalah distribusi tenaga dokter seharus-nya bisa lebih bijaksana dalam mengadopsi masalahhak asasi manusia dalam setiap isi kebijakannyadengan tetap mempertimbangkan hak asasi manusiadari masyarakat umum akan kebutuhan kesehatan-nya.

Kebijakan distribusi tenaga kesehatan strategisseharusnya tetap diatur secara tegas oleh negara.



Kebijakan yang terlalu longgar untuk memperboleh-kan tenaga dokter umum pasca kelulusan untuk bisamengabdi dengan cara lain pada akhirnya bisa ber-pengaruh terhadap upaya pemenuhan tenaga dokterumum. Konsekuensinya daerah yang miskin, ter-pencil dengan kepadatan penduduk yang kurangakan selalu kekurangan tenaga kesehatan strategiskarena kurang diminati.

Kedua, kebijakan yang mengatur masalah kri-teria daerah yang digolongkan dalam daerah biasa,daerah terpencil dan daerah sangat terpencil. Terjadikekosongan atau tidak ada kebijakan yang mengatursecara detail kriteria masing-masing tingkatan dae-rah. Kriteria untuk masing-masing tingkatan daerahdiserahkan kepada masing-masing kabupaten untukmenentukan dan membuat kriteria sendiri.

Review Kebijakan di Kabupaten Blitar TerkaitBidang Kesehatan

Berdasarkan review kebijakan ditingkat Kabu-paten Blitar didapatkan hasil isu kebijakan ditingkatkabupaten berupa: 1) bidang kesehatan merupakansalah satu yang menjadi prioritas pembangunan diKabupaten Blitar selain bidang pendidikan, dan 2)Kabupaten Blitar tidak bisa melakukan pengadaanpegawai dengan cara honorer atau kontrak.

Kebijakan upaya peningkatan akses terhadappelayanan kesehatan yang terbukti mampu mening-katkan angka kunjungan rawat jalan di puskesmasdan rumah sakit seharusnya diikuti dengan kebijakanketenagaan dan kebijakan kesehatan lainnya. Keber-adaan hanya satu tenaga dokter umum di puskesmasyang juga merangkap sebagai manajer (kepala) pus-kesmas dirasa kurang dan tidak memenuhi upayauntuk peningkatan aksesibilitas terhadap pelayanankesehatan yang berkualitas.

Minimnya tenaga dokter yang tersedia di setiapkecamatan, membuat dinas kesehatan melarang te-naga dokter umum meninggalkan tugas, termasukuntuk keperluan pendidikan. Kebijakan ini menurutbeberapa tenaga dokter umum turut menjadi faktoryang menurunkan motivasi untuk bekerja dan tingaldi Kabupaten Blitar. Insentif non material ini termasuksalah satu yang diharapkan tenaga dokter umumsebagai salah satu upaya peningkatan karir danaktualisasi diri.

Kebijakan ini juga menjadi kontradiktif dengankebijakan tentang praktek kedokteran yang tertuangdalam Undang-Undang (UU) No. 29/2004 yang tidakmemperbolehkan tenaga selain dokter dan dokterumum melakukan tindakan medis yang invasif.Kalaupun ada yang bisa didelegasikan ke tenagaparamedis hanya bisa dimungkinkan dengan adanya

pendelegasian wewenang secara tertulis dengan tatalaksana yang rinci.

Memutuskan Alternatif dan KriteriaPada tahapan ini dilakukan analisis terhadap be-

berapa kriteria dasar penghitungan kebutuhan tenagadokter umum yang akan dipilih oleh para aktorkebijakan di Kabupaten Blitar melalui metode scoring.

Ada empat kriteria yang ditawarkan pada aktorkebijakan yang bisa dijadikan alternatif pilihan dasarpenghitungan kebutuhan tenaga dokter umum, yangmeliputi: 1) berdasarkan karakteristik demografis(jumlah penduduk), 2) berdasarkan jumlah saranapelayanan kesehatan (jumlah puskesmas), 3) Ber-dasarkan karakteristik geografis-administratif (jumlahkecamatan), dan 4) berdasarkan peningkatan bebanpelayanan kesehatan (jumlah kunjungan puskes-mas).

Berdasarkan hasil penghitungan dengan meto-de scoring, para aktor kebijakan di Kabupaten Blitarsepakat untuk memilih karakteristik demografis (jum-lah penduduk) sebagai dasar penghitungan tingkatpenilaian kebutuhan tenaga dokter umum.

PeramalanBerdasarkan hasil scoring dilakukan peramalan

kebutuhan tenaga dokter umum. Ada dua jenis pe-ramalan yang berbeda yang dilakukan, yaitu: 1) pera-malan secara kuantitatif dengan metode regresi linieruntuk meramalkan pertumbuhan penduduk dankebutuhan tenaga dokter umum dan 2) peramalankualitatif untuk menilai kemampuan dan potensiKabupaten Blitar.

Berdasarkan hasil proyeksi sampai dengantahun 2018, tenaga dokter yang tersedia hanyamencapai 24,5% (tahun 2008) sampai dengan28,09% (tahun 2018) dari kebutuhan tenaga dokterumum hasil proyeksi.

Tabel 1. Peramalan Jumlah Penduduk dan KebutuhanTenaga Dokter di Kabupaten Blitar Sampai dengan

Tahun 2018

Tahun Jumlah PDDK

Tenaga Dokter Umum Kebutuhan Tersedia Kekurangan

2006 1.122.934 449 107 342 2007 1.127.261 451 110 341 2008 1.131.587 453 111 342 2009 1.135.914 454 114 340 2010 1.140.241 456 116 340 2011 1.144.567 458 118 340 2012 1.148.894 460 120 340 2013 1.153.220 461 122 339 2014 1.157.547 463 124 339 2015 1.161.874 465 126 339 2016 1.166.200 466 129 337 2017 1.170.527 468 130 338 2018 1.174.853 470 132 338

Sumber : Proyeksi peneliti



Peramalan kualitatif melalui Focus Group Dis-cussion (FGD) untuk menilai kemampuan fiskalKabupaten Blitar mendapatkan hasil sebagai berikut:1) pesimis dengan kemampuan Kabupaten Blitaryang pendapatan daerah berasal dari pendapatanasli daerah tidak bisa dijadikan ukuran, karena per-sentasenya kecil terhadap pendapatan daerah. Pen-dapat ini disampaikan oleh peserta dari DPRD ang-gota komisi IV dan panitia anggaran. Sikap pesimis-me yang dilontarkan seorang peserta tersebut di-tanggapi sebagian besar peserta FGD dengan sikapoptimis dengan dasar langkah strategis yang telahdiambil berupa pembentukan lembaga Kantor Pela-yanan Terpadu Satu Pintu (KPTSP) yang dilakukanPemerintah Kabupaten Blitar sebagai upaya meng-gerakkan sektor riil untuk percepatan pembangunanperekonomian, 2) pendapatan daerah, pendapatanper kapita maupun pertumbuhan ekonomi akan tetapmenunjukkan trend positif sampai sepuluh tahun kedepan. Prediksi ini disepakati oleh semua pesertaFGD, 3) peserta sepakat persentase anggaran untukbidang kesehatan akan meningkat seiring dengankomitmen pemerintah daerah terhadap bidang kese-hatan yang ditunjukkan dengan kebijakan pembia-yaan kesehatan rawat jalan yang ditanggung peme-rintah daerah, 4) keyakinan akan kemampuan Ka-bupaten Blitar bila kebersamaan antara eksekutif danlegislatif dan antar eksekutif bisa lebih baik. Menurutpeserta FGD dari aktor ketua komisi di DPRD terse-but cita-cita dan harapan untuk memenuhi rasio ke-butuhan tenaga dokter bisa diwujudkan asal semuakomponen yakin dan mau mewujudkannya.

Diperkirakan dalam era desentralisasi atau oto-nomi daerah, aksesibilitas masyarakat terhadap pe-layanan kesehatan antar masing-masing kabupatendan kota kesenjangannya akan semakin besar. Per-bedaan kemampuan keuangan daerah dan atau ko-mitmen serta perhatian pemerintah daerah terhadapfiskal kesehatan akan berpengaruh terhadap statuskesehatan masyarakatnya4.

Kemampuan dan potensi Kabupaten Blitar yangmenunjukkan trend positif diperkirakan akan berdam-pak langsung maupun tidak langsung pada bidangkesehatan. Hasil penelitian yang dilakukan olehPusat Kajian4 memperkuat asumsi tersebut, hasilpenelitian menunjukkan korelasi bahwa makin tinggikemampuan anggaran sebuah kabupaten atau kota,maka semakin kecil rasio tenaga kesehatan ter-hadap penduduk.

Besaran persentase anggaran di KabupatenBlitar yang diperuntukkan bagi bidang kesehatanyang direalisasikan sebesar 4,13% pada tahun 2007.Direncanakan naik sebesar 7,18% pada tahun 2008,

masih sangat mungkin untuk ditingkatkan. Advokasianggaran bisa dilakukan berdasarkan kesepakatanbupati dan walikota se-Indonesia dengan menteri ke-sehatan yang menetapkan anggaran minimal untukkesehatan sebesar 15%, hal ini sangat mendukunguntuk diwujudkan besarnya antusiasme anggotaDPRD dari komisi IV yang membidangi bidangkesehatan untuk langkah kongkrit ini.

Menentukan Tujuan dan PrioritasPada tahapan menentukan tujuan dan prioritas

ini untuk menilai kesesuaian antara hasil peramalankebutuhan tenaga dokter umum dengan peramalankemampuan dan potensi Kabupaten Blitar. Tahapini dilakukan dengan metode FGD. Hasilnya adalahsebagai berikut: 1) pemerintah Kabupaten Blitar tidakbisa memenuhi seratus persen kebutuhan tenagadokter umum tersebut, 2) berdasarkan kemampuandan potensi Kabupaten Blitar pada saat ini, sebagianbesar peserta memperkirakan hanya akan bisamenambah 5 tenaga dokter umum baru setiap tahun,3) lembaga baru KPTSP yang dibentuk bisamempercepat pembangunan ekonomi, para pesertamemprediksikan akan bisa menambah tenaga dokterumum lebih dari 5 orang setiap tahun.

Bentuk KebijakanBentuk kebijakan di tingkat kabupaten yang pa-

ling ’aman’ adalah peraturan daerah. Dapat dikatakan’aman’ karena hanyalah peraturan perundangan yangberbentuk peraturan daerah yang mempunyai kaitandan disebutkan secara eksplisit dalam KetetapanMajelis Permusyawaratan Rakyat No. 3/2000 ten-tang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Per-undang Undangan. Bentuk lain peraturan perundang-an di tingkat kabupaten adalah peraturan bupati dankeputusan bupati. Tetapi dalam beberapa kajian ked-ua bentuk peraturan perundangan tersebut masihmenimbulkan banyak perdebatan, karena tidak adaatau tidak dikenal dalam sistem tata urutan perun-dangan yang baru.

Strategi PengadaanBerdasarkan beberapa pengalaman daerah lain

dan trend kebijakan beberapa negara berkembang,alternatif strategi pengadaan bisa dilakukan dengancara PTT daerah dan PNS daerah. Pegawai TidakTetap (PTT) daerah mempunyai kelebihan cepat da-lam proses pengadaan dan evaluasi kinerja, tindakantegas relatif lebih bisa segera ditindaklanjuti. PegawaiNegeri Sipil daerah mempunyai kelebihan kesinam-bungan program lebih terjamin dan tenaga dokterlebih terikat untuk tetap berada di Kabupaten Blitar.



Pola InsentifInsentif harus diberikan untuk merangsang dan

menarik tenaga dokter untuk masuk dan tinggal diwilayah Kabupaten Blitar. Pola insentif diberikan se-suai dengan kriteria tertentu sesuai dengan kemam-puan fiskal Kabupaten Blitar. Perlu dikembangkandan ditetapkan kriteria yang bisa memetakan kondisisetiap wilayah di Kabupaten Blitar. Kriteria didasar-kan pada determinan yang mempengaruhi prosesdistribusi tenaga dokter umum, yaitu: 1) jumlahpenduduk, 2) densitas atau kepadatan penduduk,dan 3) jumlah sarana pelayanan kesehatan.

Selain itu juga perlu ditambahkan kriteria yanglebih merupakan indikator tingkat kesulitan yangdihadapi tenaga dokter umum di wilayah kerjanya,yaitu tingkat kesulitan geografis yang merupakankomposit dari tiga kriteria, antara lain: 1) luas wilayah,2) topografi, dan 3) kondisi akses jalur transpor keseluruh wilayah kerja.

Untuk pemetaan wilayah akan dilakukan scor-ing berdasarkan empat kriteria tersebut. Untuk kri-teria jumlah penduduk, densitas dan jumlah saranaakan diberi pembobotan skor menjadi 5 tingkatan.Kriteria tingkat kesulitan geografis akan dibagi men-jadi tiga tingkatan. Berdasarkan nilai penjumlahanempat skor kriteria tersebut, diklasifikasi kembalimenjadi tiga tingkatan wilayah. Berdasarkan hasilpemetaan, Kabupaten Blitar terbagi menjadi: 1) wila-yah I : 2 kecamatan, 2) wilayah II : 13 kecamatan,dan 3) wilayah III : 7 kecamatan.

Besarnya insentif untuk masing-masing daerahdiusulkan dengan merujuk pada besaran insentif un-tuk tenaga dokter umum yang berlaku di wilayahlain di Indonesia dan juga dengan tetap memper-hitungkan kemampuan fiskal Kabupaten Blitar. Untukwilayah I sebesar Rp500.000,00 (kabupaten ataukota lain antara Rp500.000,00 - Rp600.000,00),wilayah II sebesar Rp850.000,00 (kabupaten ataukota lain antara Rp800.000,00 - Rp1.500.000,00),dan wilayah III sebesar Rp1.200.000,00 (kabupatenatau kota lain antara Rp1.000.000,00 -Rp2.500.000,00). Insentif diberikan kepada seluruhtenaga dokter umum tanpa memandang status kepe-gawaian dan diberikan hanya dengan pertimbanganwilayah penempatan.

Pada saat ini pemerintah mempunyai lebih se-dikit cara untuk mempengaruhi tenaga dokter umumdan membentuk perilaku mereka. Pemaksaan bukanlagi pilihan, pemerintah seharusnya melayani se-bagai steward untuk secara tidak langsung mempe-ngaruhi daripada menuntut perilaku yang diinginkan5.Kemampuan fiskal Kabupaten Blitar yang tidak terlalutinggi, selain insentif yang berupa materi perlu

dikembangkan insentif non material dan pengakuanatau penghargaan. Insentif non material dan peng-akuan menghasilkan cara biaya rendah yang efektifuntuk mendorong kinerja yang lebih tinggi kepadapara tenaga dokter umum. Upaya pengembanganinsentif non material dan penghargaan bisa berupa:1) hak cuti dan/atau hak berlibur, 2) voucher untukmasuk di sarana hiburan milik pemerintah kabupaten,3) kesempatan mengikuti pelatihan atau pendidikan,4) prioritas untuk pengangkatan CPNS, 5) perayaankeberhasilan bersama bupati, dan 6) penghargaantenaga dokter umum berprestasi secara terbuka didepan publik, bersamaan dengan acara yang melibat-kan masyarakat luas.

Dengan upaya pengembangan tersebut, diha-rapkan pengakuan atau penghargaan yang dirasakantidak hanya berasal dari pihak pemerintah kabu-paten, tetapi juga melibatkan masyarakat sebagaiwujud pengakuan sosial eksistensi prestasi tenagadokter umum.

Rasio Dokter UmumDasar penghitungan kebutuhan jumlah tenaga

dokter yang dipilih oleh aktor kebijakan di KabupatenBlitar dengan metode scoring adalah rasio tenagadokter umum terhadap jumlah penduduk. Rasio inimerupakan rasio yang menjadi target dalam Indo-nesia Sehat 2010 sebesar 1:25006. Skala rasio jum-lah tenaga dokter umum berdasarkan jumlah pen-duduk menurut aktor kebijakan di Kabupaten Blitardirasa sangat jauh untuk bisa dicapai. Perlu diten-tukan rasio yang feasible, yang memungkinkanuntuk dicapai.

Rasio yang diusulkan adalah nilai tengah antararasio nasional tenaga dokter dengan jumlah pendu-duk dengan rasio tenaga dokter dengan jumlah pen-duduk Kabupaten Blitar pada saat ini. Langkah inimerujuk pada langkah yang dilakukan oleh Puska-bangkes Depkes untuk kriteria yang sama pada kebi-jakan ketenagaan di daerah terpencil. Rasio tenagadokter umum ideal di Kabupaten Blitar dengan mem-pergunakan pertimbangan tersebut adalah 1:7.313.

Kinerja Sistem KesehatanPembahasan bagian ini akan disesuaikan de-

ngan lima hal yang menjadi tujuan keberadaan sistemkesehatan, yaitu: 1) quality, dengan keberadaan ke-bijakan ketenagaan dokter umum ini tidak akan me-ningkatkan secara langsung kualitas pelayanan yangdiberikan, tetapi memperbesar peluang terjadinya pe-ningkatan kualitas tersebut. Kualitas secara normatifadalah pelayanan kesehatan dasar oleh tenagamedis (dokter umum). Kebijakan yang fasilitatif untuk



menarik tenaga dokter di Kabupaten Blitar akan me-ningkatkan jumlah tenaga dokter umum. Tenagadokter umum yang bertambah secara otomatis akanmembuat mesin mekanisme pasar berjalan dengansendirinya, dengan demikian akan diikuti olehpeningkatan kualitas yang berbanding lurus denganadanya persaingan, 2) accessibility, dari lima halyang menjadi tujuan keberadaan sistem kesehatanmaka rancangan kebijakan ketenagaan dokterumum ini paling menunjang accessibility. Akan terjadipeningkatan kesempatan akses kepada pelayananyang memenuhi standar pelayanan secara normatif.Hal ini menjawab pertanyaan dalam definisi acces-sibility yang dikemukakan WHO7, yaitu ‘Can it reachthe patients who are in need?’, sedangkan dimensiaccessibility sesuai kriteria yang terpenuhi oleh kebi-jakan ini adalah dalam hal physical accessibility daninformation accessibility8. Hal ini ditunjukkan dengankeberadaan tambahan tenaga dokter umum akansemakin memudahkan masyarakat untuk kontakdengan tenaga medis, 3) equity, kebijakan yang akanberdampak pada penambahan jumlah tenaga dokterdi Kabupaten Blitar ini juga akan menunjang equity.Equity yang dimaksud bukan dalam hal perseorang-an, tetapi equity antar penduduk disuatu wilayah.Adanya regulasi baru yang juga mengatur masalahinsentif wilayah akan ikut membantu upaya pemera-taan distribusi tenaga dokter umum antar wilayah,4) sustainability, dengan upaya advokasi kebijakanketenagaan dokter umum menjadi kebijakan secaralegal formal (peraturan daerah) akan lebih menjaminsustainability dari kebijakan itu sendiri. Sustainabilitybisa dalam hal penerapan kebijakan maupun dalamhal pembiayaan, karena sudah diamanatkan dalamperaturan daerah. Sustainability pelayanan kesehat-an akan lebih terjamin dengan bertambahnya keber-adaan tenaga dokter umum di sarana kesehatan diKabupaten Blitar, dan 5) efficiency & effectiveness,kebijakan ini jauh lebih efektif daripada kebijakansebelumnya, karena kebijakan ini sesuai dengan nilainormatif, yaitu pelayanan kesehatan dasar yangditangani oleh tenaga medis (tenaga dokter). Terjadi-nya peningkatan kualitas pelayanan akan berbandinglurus dengan peningkatan efisiensi.

Rekomendasi Rancangan KebijakanKetenagaan Dokter Umum di Kabupaten Blitar

Untuk lebih efektif dan efisiennya kebijakan ke-tenagaan dokter umum di Kabupaten Blitar tersebut,maka beberapa rekomendasi yang dapat diusulkanadalah: 1) mengupayakan kebijakan yang selalu me-nekankan pada pendekatan secara fasilitatif. Pen-dekatan yang mendasari setiap kebijakan baru yang

akan dikeluarkan diharapkan tidak menjadi kebijakanyang mengekang atau membatasi gerak langkah te-naga dokter umum. Justru sebaliknya, kebijakanyang akan disusun harus bisa memfasilitasi tenagadokter umum dengan cara mewadahi atau meng-adopsi faktor motivator dan harapan tenaga dokterumum dengan porsi yang proporsional dan wajar.Pola dasar fasilitatif akan membuat kebijakan kete-nagaan dokter umum yang disusun memiliki tingkatkeberhasilan implementasi yang tinggi karena mam-pu meminimalkan resistensi, 2) tidak mengadopsirasio normatif secara utuh, perlu dilihat realitas kon-disi saat ini dan disesuaikan dengan kemampuanyang dimiliki oleh Kabupaten Blitar, 3) perlunya stra-tegi pengadaan yang sesuai dengan kebijakan yangberlaku secara nasional dengan tetap memperhati-kan efektifitas dan efisiensi sistem pengadaan terse-but, 4) perlu adanya sistem insentif yang sesuai de-ngan karakteristik Kabupaten Blitar untuk menariktenaga dokter umum baru dan mempertahankantenaga dokter umum yang ada.

Pada akhirnya rekomendasi kebijakan ini akantercapai secara efektif sesuai dengan tujuan yangdikehendaki jika diimplementasikan secara baik.Secara umum peneliti harus berusaha untuk tidakhanya mengatakan ’apa’ yang harus dikerjakantetapi juga berusaha untuk mengatakan ’bagaimana’cara mengerjakannya8.

KESIMPULAN DAN SARANKesimpulan

Ada empat dasar penghitungan kebutuhan tena-ga dokter umum yang bisa diaplikasi di KabupatenBlitar, yaitu berdasarkan karakteristik demografis,berdasarkan jumlah sarana pelayanan kesehatan,berdasarkan karakteristik geografis-administratif, ber-dasarkan peningkatan beban pelayanan kesehatan.

Telah disepakati oleh semua aktor kebijakanbahwa dasar penghitungan kebutuhan tenaga dokterumum yang dipakai di Kabupaten Blitar adalah rasiojumlah penduduk.

Kebutuhan tenaga dokter umum berdasarkandasar penghitungan dengan rasio jumlah pendudukmencapai 454 pada tahun 2009 dan 470 orang te-naga dokter umum pada tahun 2018. Kemampuanatau potensi Kabupaten Blitar diprediksi oleh aktorkebijakan akan terus meningkat sesuai trend limatahun terakhir, termasuk di dalamnya persentaseanggaran untuk bidang kesehatan.

Berdasarkan kesepakatan aktor kebijakan mela-lui FGD hanya 10 orang tenaga dokter umum barusetiap dua tahun yang mampu disediakan olehPemerintah Kabupaten Blitar.



Rekomendasi formulasi kebijakan ketenagaandokter umum di Kabupaten Blitar merupakan kebijak-an yang bersifat fasilitatif, menggunakan rasio yangdisesuaikan dengan kondisi saat ini dan kemampuanfiskal kabupaten, menggunakan strategi pengadaanPTT daerah, serta pola insentif dengan pemetaankembali wilayah Kabupaten Blitar.

SaranDinas Kesehatan mengadvokasikan rancangan

kebijakan ini ke seluruh aktor kebijakan di KabupatenBlitar oleh dinas kesehatan. Berkoordinasi denganDPRD, BKD, Dipenda, Bappeda dan perencanaanggaran di kabupaten untuk memperoleh komitmenyang dibutuhkan dan mengadakan pengumumansecara terbuka melalui media cetak dan internetuntuk penjaringan tenaga dokter umum.

REFERENSI1. Mardiasmo. Otonomi dan Manajemen Keuang-

an Daerah, Andi Offset, Yogyakarta, 2002.2. Budiarto W. Studi Tentang Pembiayaan Kese-

hatan oleh Pemerintah Sebelum dan SelamaOtonomi Daerah di Propinsi Kalimantan Timur,Jurnal Manajemen Pelayanan Kesehatan. 2003;06(02):97-109.

3. Dinas Kesehatan Kabupaten Blitar. PedomanPelaksanaan Pelayanan Rawat Jalan Puskes-mas dan Rumah Sakit yang Ditanggung Peme-rintah Kabupaten Blitar, Dinas KesehatanKabupaten Blitar, Blitar, 2006.

4. Pusat Kajian Pembangunan KesehatanSekretariat Jenderal Departemen Kesehatan,Kajian Alternatif Penempatan Tenaga KesehatanTerampil di Daerah Terpencil dan SangatTerpencil, Laporan, Depkes RI, Jakarta, 2004.

5. Nelson, Bob. 1001 Cara untuk MemberikanImbalan Kepada Karyawan, Karisma Publish-ing Group, Jakarta, 2007.

6. Departemen Kesehatan Republik Indonesia.Keputusan Menteri Kesehatan Republik Indo-nesia No. 81/Menkes/SK/I/2004 tentangPedoman Penyusunan Perencanaan SDMKesehatan di Tingkat Propinsi, Kab/Kota sertaRumah Sakit, Depkes RI, Jakart, 2004.

7. World Health Organization. The Right to Health,Geneva, World Health Organization, 2006.

8. Danim, Sudarwan. Pengantar Studi PenelitianKebijakan, Bumi Aksara Jakarta, 2005.

formulasi rancangan kebijakan · pdf filetuskan kriteria dan alternatif kebijakan, ... 6)...

Documents