1
ANALISIS PROSES PENYUSUNAN RENCANA KERJA DAN ANGGARAN SEKRETARIAT PRESIDEN TAHUN 2013
Rizkiyani Nastiti dan Achmad Lutfi
Program Studi Ilmu Administrasi Negara, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Indonesia
E-mail: [email protected]
ABSTRAK
Jurnal ini membahas tentang analisis penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran di Sekretariat Presiden tahun 2013. Penelitian ini menggunakan metode kualitatif dengan desain deskriptif. Hasil dari penelitian ini adalah kuantitas pelaksana penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran masih kurang memadai. Data dukung (TOR/RAB) yang dikumpulkan dari tiap Unit Kerja sering kali tidak lengkap dan mengalami keterlambatan saat pengumpulannya. Proses penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran meliputi pengusulan Rencana Kerja dan Anggaran dari tiap Unit Kerja, penyusunan kompilasi Rencana Kerja dan Anggaran oleh Sub Bagian Perencanaan Program dan Anggaran dan penetapan RKA-K/L. Hasil dari Perencanaan Program dan Anggaran ini berupa dokumen RKA-K/L Sekretariat Presiden tahun 2013 yang sudah representatif, namun masih belum transparan kepada publik. Berdasarkan hasil penelitian disarankan agar dilakukan sosialisasi terkait kelengkapan dan ketepatan waktu pengumpulan data dukung, konsep penganggaran berbasis kinerja, dan perubahan-perubahan peraturan yang sering terjadi setiap tahunnya. Selain itu, sebaiknya RKA-K/L lebih transparan dan terbuka kepada publik. Kata Kunci: Anggaran, Penganggaran Berbasis Kinerja, Perencanaan, RKA-K/L, Sekretariat Presiden.
ABSTRACT
This journal discusses about the analysis of drafting work plan and budget at the Secretariat of President in 2013. This research uses qualitative method with descriptive design. The results of this research shows quantity of the human resources in drafting work plan and budget is still inadequate. Supporting data (TOR/RAB) which are collected from each Work Units are often incomplete and delay. The process of drafting the work plan and budget proposals include a work plan and budget for each Unit of work, drafting the work plan and budget by The Budget Planning Program and RKA-K/L validation. The results of this Budget Planning Program is a Secretariat of President’s RKA-K/L document of 2013 which is representative, but is still not transparant to the public. Based on the research results, it is recommended to socialize the completeness and timeliness of supporting data collection related, performance based budgeting concept and regulatory changes which often occurs each year. In addition, it is recommend RKA-K/L to be more transparant and opened to the public. Keywords: The budget, performance based budgeting, planning, RKA-K /L, The Secretariat of President.
Analisis proses..., Rizkiyani Nastiti, FISIP UI, 2013
2
PENDAHULUAN
Penerapan sistem perencanaan dan penganggaran merupakan kunci bagi
kepastian pendanaan pemerintah, dalam keadaan di mana dana yang tersedia
sangat terbatas, sedangkan kebutuhan begitu besar (Anggarini dan Puranto, 2010:
6). Reformasi sistem perencanaan dan penganggaran telah banyak membawa
perubahan yang mendasar dalam pelaksanaannya. Sistem perencanaan dan
penganggaran sektor publik di Indonesia sendiri mengalami perubahan dengan
diberlakukannya Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan
Negara. Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 menjelaskan bahwa
penganggaran yang diterapkan di Indonesia pada saat ini adalah anggaran berbasis
kinerja, yang mulai diterapkan secara bertahap pada tahun 2005.
Oprasionaliasi dari kebijakan penerapan anggaran berbasis kinerja
tersebut, ialah dengan dikeluarkannya dua Peraturan Pemerintah terkait hal ini.
Pertama adalah Peraturan Pemerintah Nomor 20 Tahun 2004 tentang Rencana
Kerja Pemerintah (RKP). Kedua adalah Peraturan Pemerintah Nomor 90 Tahun
2010 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara dan
Lembaga (RKA-K/L). Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara dan
Lembaga (RKA-K/L) adalah dokemen perencanaan dan anggaran untuk tingkat
Kementrian Negara/Lembaga. RKA-K/L tersebut merupakan dokumen
perencanaan dan penganggaran yang berisi program dan kegiatan suatu
Kementerian Negara/Lembaga yang merupakan penjabaran dari Rencana Kerja
Pemerintah (RKP) dan Rencana Strategis Kementerian Negara/Lembaga (Renstra-
K/L) yang bersangkutan dalam satu tahun anggaran serta anggaran yang
diperlukan untuk melaksanakannya (Wahyuni, 2006).
Dalam Peraturan Pemerintah Nomor 90 Tahun 2010, tentang Penyusunan
Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga, bahwa anggaran
berbasis kinerja adalah penyusunan anggaran dengan memperhatikan keterkaitan
antara pendanaan dengan keluaran dan hasil yang diharapkan termasuk efisiensi
dalam pencapaian hasil dan keluaran tersebut. Sayangnya dalam kenyataan, pada
skala nasional masih banyak dijumpai kelemahan anggaran berbasis kinerja ini,
dari mulai proses perencanaan kinerja, proses penyusunan dan pembahasan
anggaran, hingga proses penuangannya ke dalam format-format dokumen
Analisis proses..., Rizkiyani Nastiti, FISIP UI, 2013
3
anggaran (RKA-K/L dan APBN). Dalam proses perencanaan kinerja, tiap instansi
mendefinisikan sendiri-sendiri apa saja yang menjadi sasaran programnya, yang
kemungkinan besar berbeda antara satu instansi dengan instansi lainnya. Hal
tersebut menyulitkan pendefinisian ukuran kinerja nasional bagi program tersebut.
Program-progran pemerintah dan program-program masing-masing Kementerian
Negara/Lembaga belum terstruktur dengan baik, sehingga sulit dipetakan
keterkaitannya (Wahyuni, 2006).
Sebagaimana diketahui bahwa Indonesia merupakan suatu negara kesatuan
yang dipimpin oleh seorang Presiden. Jabatan Kepresidenan memiliki peranan
yang amat penting dan sentral dalam keberlangsungan suatu negara. Apalagi
jabatan Presiden di Indonesia berperan ganda, yakni sebagai kepala negara dan
kepala pemerintahan. Pada tahun 2010 terdapat pemberitaan yang mencuat ke
permukaan bahwa terkait Undang-undang keterbukaan informasi publik, terdapat
indikasi atau dugaan yang disampaikan oleh Sekretariat Nasional Forum
Indonesia untuk Transparansi Anggaran (Seknas FITRA) mengenai pemborosan
anggaran yang terlihat di lingkungan Istana Presiden yakni berdasarkan data yang
dimiliki oleh Seknas FITRA yang diolah dari Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran
(DIPA) Rumah Tangga Kepresidenan Tahun 2010, alokasi anggaran yang
digunakan untuk Rumah Tangga Kepresidenan pada 2010 mencapai 203,8 miliar
rupiah, yang terbagi dalam enam pos anggaran. Salah satu pos anggaran tersebut
ialah alokasi anggaran untuk pembelian baju Presiden sebesar 839 juta rupiah, dan
pembelian furniture sebesar 42 miliar rupiah, dan empat pos anggaran lainnya
(Redaksi Kompas, 2010).
Pihak Kepresidenan membantah dugaan pemborosan anggaran tersebut.
Menurut pihak kantor Kepresidenan, anggaran di lingkungan Rumah Tangga
Kepresidenan yang terakumulasi untuk pengadaan 1.420 stel pakaian adalah
sebesar Rp 1.446.025.000,00. Dari jumlah tersebut terdapat empat rincian
pengadaan, dan tak ada satupun pos anggaran yang menyangkut pembelian baju
pribadi Presiden. Anggaran tersebut sudah meliputi pakaian pejabat teras, pejabat
eselon, dan seluruh pegawai di lingkungan Istana dari dokter hingga tukang
kebun. Jadi, bukan anggaran untuk Presiden secara pribadi (Redaksi Rakyat
Merdeka Online, 2010).
Analisis proses..., Rizkiyani Nastiti, FISIP UI, 2013
4
Kantor Kepresidenan juga menampik tudingan menghabiskan anggaran 42
miliar untuk biaya furniture rumah Presiden. Anggaran untuk furniture Istana juga
perlu dikoreksi karena besaran yang benar adalah Rp 883.040.000,00. Jumlah
tersebut juga sudah meliputi kantor dan seluruh Istana Presiden. Menurut
Presiden, Beliau juga telah mengecek ke Kepala Rumah Tangga Kepresidenan
dan ternyata memang ada pemeliharaan perabotan dan penggantian yang rusak,
namun bukan untuk rumah pribadi Presiden, melainkan untuk kantor-kantor di
lingkungan Rumah Tangga Kepresidenan. Presiden menduga karena
penamaannya Rumah Tangga Presiden, lantas muncul dugaan bahwa anggaran
tersebut untuk rumah pribadi Presiden (Redaksi Rakyat Merdeka Online, 2010).
Paparan di atas menunjukan bahwa indikator kinerja Presiden dan
organisasi Rumah Tangga Kepresidenan pada tahun 2010 masih bermakna bias
dan belum jelas, sehingga menimbulkan kesalahpahaman dan ketidakpercayaan
publik. Untuk itu, dalam hal ini ingin diketahui sebenarnya bagaimana proses
perencanaan anggarannya, hingga menghasilkan suatu dokumen Rencana Kerja
dan Anggaran. Alasan tersebut membuat peneliti melakukan penelitian di
Sekretariat Presiden (sebelum tahun 2011 bernama Rumah Tangga
Kepresidenan). Sebagaimana diketahui bahwa Sekretariat Presiden merupakan
instansi yang memberikan dukungan teknis, administrasi kerumahtanggaan,
keprotokolan Presiden. Untuk itu, Sekretariat Presiden yang bertanggungjawab
dalam melaksanakan penyusunan rencana kegiatan dan anggaran tiap tahun yang
dikenal dengan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara dan Lembaga
(RKA-K/L).
Terkait hal tersebut, maka perlu diketahui sebenarnya bagaimana proses
penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran sesuai dengan penganggaran berbasis
kinerja yang ada di sana pada saat ini, hingga Rencana Kerja dan Anggaran
tersebut ditetapkan/disahkan. Hal-hal tersebut mendorong peneliti untuk berusaha
meneliti mengenai proses penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran di Sekretariat
Presiden pada tahun 2013. Berdasarkan pokok permasalahan tersebut, maka
tujuan dilakukannya penelitian ini adalah untuk memperoleh penjelasan mengenai
proses penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran di Sekretariat Presiden pada
tahun 2013.
Analisis proses..., Rizkiyani Nastiti, FISIP UI, 2013
5
KERANGKA TEORI
Terdapat beberapa penelitian terdahulu yang mengangkat tema yang
serupa dengan penelitian ini. Pertama, Durachman (2006) mengkaji bahwa bahwa
(1) pelaksanaan proses perencanaan anggaran di Dinas Kesehatan Provinsi Jambi
tidak melibatkan staf perencanaan, (2) kompetensi sumber daya manusia dalam
perencanaan relatif rendah, (3) pada level unit pelayanan, tidak ada tim
perencanaan anggaran, (4) komponen dari pengalokasian anggaran tidak tercermin
secara keseluruhan pada program prioritas, (5) penggunaan dokumen rencana
anggaran unit layanan tahun 2005, hanya dijadikan sebagai panduan gambaran
aktivitas, bukan untuk mencari pencapaian program. Kedua, Nursita Racharlian
(2007) menjelaskan bahwa bahwa proses penyusunan dan evaluasi anggaran pada
praktek di organisasi nirlaba tidak sesederhana dalam teori, suatu organisasi juga
tidak dapat dipaksakan untuk memenuhi semua rincian sesuai teori karena pasti
organisasi tersebut telah melakukan penyesuaian-penyesuaian yang paling tepat
dengan organisasinya. Ketiga, Itjok Henandarto (2009) mengkaji bahwa (1) perlu
dilakukan perubahan peraturan perundang-undangan yang terkait dengan fungsi
perencanaan dan penganggaran, peningkatan sumber daya manusia dan
peningkatan koordinasi di antara Departemen Keuangan dan Badan Perencanaan
pembangunan Nasional.
Kerangka berpikir dalam penelitian ini terbentuk dari beberapa teori, yaitu
teori perencanaan, dan teori penganggaran. Perencanaan adalah suatu kegiatan
yang dilakukan untuk memilih cara dan penggunaan sumber daya-sumber daya
organisasi yang tepat dalam mencapai tujuannya. Tanpa rencana, tidak mungkin
dapat mengorganisasikan dan menggerakkan sumber daya-sumber daya yang
digunakan secara tepat. Demikian juga, tanpa rencana yang tepat akan sulit untuk
mengendalikan penggunaan sumber daya-sumber daya yang ada dalam organisasi,
sehingga mempunyai dampak dalam pencapaian tujuan (Bangun, 2008: 76).
Mulyadi juga mengemukakan bahwa perencanaan merupakan suatu rangkaian
langkah berurutan untuk merencanakan kegiatan guna mewujudkan visi (Mulyadi,
2001: 4). Saat membahas mengenai perencanaan ini, ada tiga pokok yang harus
diperhatikan. Ketiga aspek yang dimaksud adalah perangkat organisasi yang
dipergunakan untuk melakukan perencanaan (mechanic of planning), proses atau
Analisis proses..., Rizkiyani Nastiti, FISIP UI, 2013
6
langkah-langkah melakukan perencanaan (process of planning), serta hasil dari
perencanaan (outcome of palnning) (Azwar, 1996: 184-185).
Perencanaan terdiri dari dua jenis, yaitu perencanaan strategis dan
perencanaan operasional. Perencanaan strategis adalah suatu rencana jangka
panjang sebagai penjabaran dari perumusan strategi atau pelaksanaan misi dalam
rangka mencapai tujuan strategis. Perencanaan operasional merupakan
turunan/terjemahan dari rencana strategis organisasi dalam rentang waktu tertentu
(selama satu tahun). Perencanaan operasional memberikan deskripsi atau rincian
tentang bagaimana rencana strategis dilaksanakan (Siswanto, 2005: 48-49). Jadi
dalam pelaksanaannya, perencanaan strategis dan perecanaan operasional
mempunyai tiga perbedaan, antara lain jangka waktu penggunaan, cakupan
kegiatan, dan sasaran yang dicapai (Bangun, 2008: 77-78).
Perencanaan operasional berupa program kerja dan kegiatan perlu
didukung anggaran, sebab tanpa anggaran maka strategi, program kerja, dan
kegiatan yang disusun tidak akan berjalan. Pelaksanaan strategi, program, dan
kegiatan membutuhkan orang-orang dan sumber daya untuk melaksanakannya
yang semua itu membutuhkan biaya. Dalam perencanaan operasional belum
direncanakan secara detail mengenai rincian kebutuhan misalnya. Mungkin saja
dalam perencanaan operasional sudah direncanakan kebutuhan dana untuk
pelaksanaan program dan kegiatan tetapi sifatnya masih global dan dalam bentuk
plafon anggaran saja. Sementara itu, dalam perencanaan anggaran sudah berisi
rincian kebutuhan tenaga kerja, bahan baku, bahan penolong, dan barang modal
beserta biaya per unit dari masing-masing komponen untuk setiap program kerja
dan kegiatan (Mahmudi, 2011: 34).
Macam dan bentuk perencanaan anggaran sangatlah bervariasi, namun
pada dasarnyan proses yang ditempuh dalam menyusun rencana anggaran tidaklah
berbeda. Proses tersebut ialah (1) mengidentifikasi kegiatan; (2) Menentukan
sumber daya; (3) Mengubah sumber daya ke dalam bentuk uang; (4) Menyusun
dan menyajikan rencana anggaran; (5) Mengirimkan persetujuan (Azwar, 1996:
222-223).
Penganggaran di sektor publik membutuhkan penerapan anggaran berbasis
prestasi kerja. Mengingat bahwa anggaran prestasi kerja/hasil memerlukan kriteria
Analisis proses..., Rizkiyani Nastiti, FISIP UI, 2013
7
pengendalian kinerja dan evaluasi serta untuk menghindari duplikasi dalam
penyusunan rencana kerja dan anggaran Kementerian Negara/Lembaga, perlu
dilakukan penyatuan sistem akuntabilitas kinerja dalam sistem penganggaran
dengan memperkenalkan sistem penyusunan rencana kerja dan anggaran
Kementerian Negara/Lembaga (Kamaroesid, 2013: 7).
Penganggaran berbasis kinerja merupakan suatu pendekatan dalam sistem
penganggaran yang memperhatikan keterkaitan antara pendanaan dan kinerja
yang diharapkan, serta memperhatikan efisiensi dalam pencapaian kinerja
tersebut. Yang dimaksud kinerja adalah prestasi kerja yang berupa keluaran dari
suatu kegiatan atau hasil dari suatu program dengan kuantitas dan kualitas yang
terukur (Kamaroesid, 2013: 7).
Landasan konseptual yang mendasari penerapan anggaran berbasis kinerja
meliputi (1) pengalokasian anggaran berorientasi pada kinerja; (2) pengelolaan
anggaran program/kegiatan didasarkan pada tugas/fungsi Unit Kerja yang
dilekatkan pada struktur organisasi (money follow function); (3) terdapatnya
fleksibilitas pengelolaan anggaran dengan tetap menjaga prinsip akuntabilitas.
Landasan konseptual tersebut dalam rangka penerapan anggaran berbasis kinerja
bertujuan untuk (1) menunjukan keterkaitan antara pendanaan dengan kinerja
yang akan dicapai; (2) meningkatkan efisiensi dan transparansi dalam
penganggaran; (3) meningkatkan fleksibilitas dan akuntabilitas unit dalam
melaksanakan tugas dan pengelolaan anggaran (Kamaroesid, 2013: 7).
Agar penerapan anggaran berbasis kinerja tersebut dapat dioperasionalkan,
maka anggaran berbasis kineja menggunakan instrumen sebagai berikut (1)
indikator kinerja yang merupakan instrumen yang digunakan untuk mengukur
kinerja; (2) standar biaya yang merupakan satuan biaya yang ditetapkan baik
berupa standar biaya masukan maupun standar biaya keluaran sebagai acuan
perhitungan kebutuhan anggaran; (3) evaluasi kinerja yang merupakan penilaian
terhadap capaian sasaran kinerja (Kamaroesid, 2013: 8).
Analisis proses..., Rizkiyani Nastiti, FISIP UI, 2013
8
METODE PENELITIAN
Pendekatan penelitian yang digunakan adalah pendekatan kualitatif guna
mendapatkan pemahaman mendalam mengenai penyusunan Rencana Kerja dan
Anggaran di Sekretariat Presiden dengan melihat fakta-fakta yang terjadi di
lapangan. Penelitian ini bertujuan deskriptif dan digolongkan sebagai penelitian
murni yang dilakukan pada April sampai dengan Juni 2013 di Sekretariat Presiden.
Instrumen pengumpulan data yang digunakan adalah menggunakan observasi
langsung, wawancara mendalam, dan studi kepustakaan. Teknik analisis data yang
digunakan adalah analisis data kualitatif. Informan dalam penelitian ini berjumlah
enam orang, yaitu empat orang informan dari pihak Sekretariat Presiden, satu
orang informan dari pihak Akademisi sekaligus Pegawai Direktorat Jendral
Anggaran (DJA)/Kementerian Keuangan, dan satu orang informan dari pihak
pihak LSM Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran (FITRA). Adapun,
lokasi penelitian ini adalah Sekretariat Presiden yang ada di Jakarta dengan alasan
yang telah dikemukakan sebelumnya.
HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN
Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran di Sekretariat Presiden
memaparkan mengenai sumber daya yang mempengaruhi perencanaan; proses
perencanaan yang dilakukan; dan hasil dari perencanaan tersebut. Hal tersebut
digunakan peneliti untuk mengetahui proses penyusunan Rencana Kerja dan
Anggaran yang ada di Sekretariat Presiden.
Sumber daya yang mempengaruhi penyusunan Rencana Kerja dan
Anggaran. Dalam melaksanakan penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran,
peranan sumber daya tentu sangatlah penting. Sumber daya yang ada sangat
menentukan dan mempengaruhi proses penyusunan serta hasil akhir Rencana
Anggaran tersebut. Secara umum, sumber daya organisasi termasuk pula dalam
hal perencanaan antara lain pelaksana perencanaan anggaran, dana, data, sarana
prasarana, dan peraturan.
Pelaksana perencanaan anggaran di Sekretariat Presiden adalah Sub
Bagian Perencanaan Program dan Anggaran. Dari segi kualitas, pelaksana
perencanaan program dan anggaran telah memadai. Kualitas pelaksana yang telah
Analisis proses..., Rizkiyani Nastiti, FISIP UI, 2013
9
memadai tersebut disebabkan oleh faktor-faktor yang sebelumnya telah dijelaskan
secara rinci, yakni rata-rata pelaksana yang terlibat dalam proses perencanaan
program dan anggaran telah bekerja cukup lama pada jabatan yang didudukinya
(lima tahun ke atas); latar belakang pendidikan para pelaksana yang sesuai dengan
tugasnya dalam perencanaan program dan anggaran (ekonomi); serta pemahaman
para pelaksana yang cukup mengenai tupoksi jabatan yang diduduki. Dari segi
kualitas, pelaksana perencanaan program dan anggaran, terlihat bahwa jumlah
pelaksana perencanaan program dan anggaran masih kurang atau belum memadai
seiring dengan beban kerja yang cukup berat.
Dana yang digunakan dalam melaksanakan penyusunan Rencana Kerja
dan Anggaran tahun 2013 berasal dari APBN yang tertuang dalam DIPA
Sekretariat Presiden tahun 2012. Besaran anggaran untuk penyusunan Rencana
Kerja dan Anggaran di Sekretariat Presiden tahun 2013 mengalami peningkatan
sekitar 10% dari tahun 2012.
Data dukung yang digunakan dalam menunjang pelaksanaan penyusunan
Rencana Kerja dan Anggaran di Sekretariat Presiden dibuat oleh masing-masing
Unit Kerja dalam bentuk Term of Reference (TOR) dan Rencana Anggaran Biaya
(RAB) yang nantinya dikumpulkan ke tiap Bagian kemudian dikompilasi oleh
Sub Bagian Program dan Anggaran (Bagian Perencanaan). Dalam prosesnya
sering terdapat ketidaklengkapan data yang dikumpulkan dari tiap Unit Kerja
yang hendak dikompilasi oleh Sub Bagian Perencanaan dan Anggaran. Hal
tersebut menyebabkan pelaksana perencanaan anggaran harus melengkapi sendiri
data dari tiap Unit Kerja tersebut. Selain ketidaklengkapan data, sering pula
terjadi keterlambatan dalam pengumpulan data kepada Sub Bagian Perencanaan
Program dan Anggran, hingga melebihi batas waktu yang ditetapkan.
Sarana dan prasarana yang dibutuhkan dalam pelaksanaan penyusunan
Rencana Kerja dan Anggaran di Sekretariat sama halnya dengan sarana dan
prasarana pada umumnya yang biasa dibutuhkan dalam kegiatan perkantoran.
Sarana dan prasarana yang ada dalam keadaan mencukupi, baik dan memadai dari
segi ketersediaan maupun kondisinya.
Peraturan yang digunakan untuk melaksanakan penyusunan Rencana
Kerja dan Anggaran Undang-undang Republik Indonesia Nomor 25 Tahun 2004
Analisis proses..., Rizkiyani Nastiti, FISIP UI, 2013
10
tentang Sistem Perencanaan Pembangunana Nasional; Peraturan Pemerintah
Nomor 20 Tahun 2004 tentang Rencana Kerja Pemerintah; Peraturan Pemerintah
Nomor 90 Tahun 2010 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran
Kementrian Negara/Lembaga; Peraturan Menteri Keuangan Nomor
112/PMK.02/2012 tentang Petunjuk Penyusunan dan Penelaahan Rencana
Kegiatan dan Anggaran Kementerian/Lembaga Tahun 2013; dan Peraturan
Menteri Keuangan Nomor 37/PMK.02/2012 tentang Standar Biaya Tahun
Anggaran 2013. Pemahaman para pelaksana perencanaan anggaran yang ada di
Sekretariat Presiden telah patuh terhadap peraturan yang ada, karena pelaksana
yang tidak patuh beresiko terkena sanksi. Kendala yang dihadapi terkait masalah
peraturan ini yaitu peraturan yang ada dinilai sering berubah-ubah, sehingga tak
jarang menyebabkan pelaksana menjadi bingung.
Proses Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran di Sekretariat
Presiden. Proses penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran yang terdiri dari
pengusulan Rencana Kerja oleh tiap Unit Kerja, penyusunan kompilasi Rencana
Kerja dan Anggaran oleh Bagian Perencanaan, dan penetapan dokumen RKA-
K/L.
Tahap pertama adalah pengusulan Rencana Kerja oleh Unit Kerja. Tahap
ini diawali dengan disusunnya usulan Rencana Kerja (Renja-K/L) oleh masing-
masing Unit-unit Kerja (Biro/Bagian dan Istana-istana Daerah). Pengusulan Renja
tersebut dimulai sekitar bulan Februari 2012. Untuk mengusulkan rancangan
Renja-K/L, tiap-tiap Unit Kerja melakukan identifikasi kegiatan terlebih dahulu.
Identifikasi kegiatan dilakukan berdasarkan atas peraturan atau ketentuan tentang
hasil restrukturisasi program dan kegiatan yang dikeluarkan oleh Badan
Perencanaan dan Pembangunan Nasional (Bappenas). Dalam melakukan
identifikasi kegiatan disusun berdasarkan skala prioritas. Di Sekretariat Presiden,
kegiatan yang menjadi prioritas adalah Kegiatan Dasar dan Kegiatan VVIP
(Presiden beserta pendamping). Kegiatan Dasar adalah kegiatan yang harus
terpenuhi kebutuhan anggarannya dan tidak boleh kurang, seperti Belanja
Pegawai (gaji dan tunjangan), Belanja Operasional Rutin Perkantoran dan Belanja
Pemeliharaan (gedung/bangunan serta peralatan). Kegiatan VVIP (Presiden
Analisis proses..., Rizkiyani Nastiti, FISIP UI, 2013
11
beserta pendamping) yang merupakan tugas pokok dan fungsi Sekretariat
Presiden yaitu memberikan pelayanan kepada Presiden.
Tugas pokok dan fungsi utama organisasi Sekretariat Presiden ialah
memberikan pelayanan kepada Presiden. Meski demikian, pengukuran kinerja
tetap ditujukan kepada organisasi Sekretariat Presiden itu sendiri. Maka dalam hal
ini, perlu dibedakan antara indikator kinerja kegiatan Presiden dengan indikator
kinerja organisasi Sekretariat Presiden. Kriteria indikator kegiatan Presiden,
adalah indikator yang mengacu kepada kegiatan yang dilaksanakan atau
ditentukan oleh Presiden langsung. Di lain pihak, indikator organisasi Sekretariat
Presiden adalah indikator yang mengacu kepada pencapaian tugas dan fungsi
organisasi Sekretariat Presiden yaitu memberikan pelayanan kepada Presiden
beserta pendamping, sehingga yang diukur dalam indikator kinerja organisasi
adalah pencapaian atau keberhasilan dalam memberikan layanan tersebut, di mana
kegiatan Presiden ini sulit diprediksi.
Perumusan output dari kegiatan yang direncanakan mengacu kepada
ketentuan dari Bappenas, di mana satu kegiatan memiliki satu ouput. Bentuk
output adalah yang dapat dikendalikan dalam pencapaiannya. Maksudnya adalah
output yang akan dicapai tersebut terukur dari kinerja yang dilakukan oleh
Sekretariat Presiden. Mengingat tugas dan fungsi yang bersifat pelayanan maka
ukuran output adalah mengukur kinerja pelayanan yang dilakukan oleh organisasi
Sekretariat Presiden, bukan output yang dilayani yaitu Presiden. Sayangnya dalam
hal tersebut, masih terdapat kendala yang dihadapi yaitu pemahaman Unit-unit
Kerja mengenai konsep anggaran berbasis kinerja secara merata belum memadai.
Selain dilakukan identifikasi kegiatan, pada tahap pertama ini dilakukan
penentuan sumber daya. Dalam menentukan sumber daya, apa saja yang
dibutuhkan dalam kegiatan dapat dilihat melalui Term of Reference (TOR). Dalam
Peraturan Menteri Keuangan Nomor 112/PMK.02/2012 pada tentang Petunjuk
Penyusunan dan Penelaahan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian
Negara/Lembaga dijelaskan bahwa TOR atau kerangka acuan merupakan
dokumen yang berisi penjelasan/keterangan mengenai kegiatan yang diusulkan
untuk diberikan alokasi anggaran.
Analisis proses..., Rizkiyani Nastiti, FISIP UI, 2013
12
Setelah melakukan penentuan sumber daya, maka harus pula dihitung
berapa perkiraan dana yang digunakan untuk memenuhi sumber daya tersebut
demi keberlangsungan kegiatan yang direncanakan, Tahap ini merupakan
pengubahan sumber daya ke dalam bentuk uang. Terkait hal ini, di Sekretariat
Presiden selain terdapat TOR sebagai data dukung dalam perencanaan anggaran,
terdapat data dukung lain yaitu Rincian Anggaran Biaya (RAB). Berdasarkan
Peraturan Menteri Keuangan Nomor 112/PMK.02/2012 pada tentang Petunjuk
Penyusunan dan Penelaahan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian
Negara/Lembaga, RAB adalah suatu dokumen yang berisi komponen-komponen
masukan/input dari kegiatan serta besaran dana masing-masing komponen Dalam
hal pengubahan sumber daya ke dalam bentuk uang, perlu memperhatikan Standar
Biaya dari Kementerian Keuangan sebagai dasar perhitungan biaya masukan/input
dan biaya keluaran/output. Bagi yang belum ada Standar biayanya harus melalui
Surat Keputusan Kepala Kantor atau Surat Keputusan Kuasa Pengguna Anggaran
(KPA) dilengkapi dengan data dukung.
Tahap kedua adalah penyusunan kompilasi Rencana Kerja dan Anggaran
oleh Sub Bagian Perencanaan Program dan Anggaran. Setelah setiap Unit Kerja
(Biro/Bagian) yang ada di Sekretariat Presiden membuat usulan Renja-K/L Unit
Kerjanya masing-masing, maka selanjutnya tiap Unit Kerja menyerahkan usulan
Renja-K/L tersebut kepada Bagian Perencanaan, khususnya Sub Bagian
Perencanaan Program dan Anggaran, untuk kemudian dikompilasi sebagai usulan
Rencana Kerja Sekretariat Presiden secara keseluruhan. Gambaran alur
penyusunan RKA-K/L oleh Bagian Perencanaan dapat dilihat pada Gambar
dibawah ini:
Gambar Alur Penyusunan RKA-K/L
Sumber: Olahan Peneliti, 2013
Pagu Indika+f
Renja-‐K/L
Pagu Anggara
n RKA-‐K/L
Analisis proses..., Rizkiyani Nastiti, FISIP UI, 2013
13
Pada tahap ini dilakukan penyusunan dan penyajian anggaran. Diawali
sejak dikeluarkannya Pagu Indikatif sekitar bulan Maret, kemudian disusun
Rencana Kerja (Renja-K/L), lalu dibahas dalam Trilateral Meeting yang dihadiri
oleh perwakilan dari Sekretariat Presiden, Direktorat Jendral Anggaran
(Kementerian Keuangan), dan Badan Perencanaan Nasional (Bappenas). Sekitar
bulan Mei turun Pagu Anggaran, untuk kemudian dsusun Rencana Kerja dan
Anggaran (RKA-KL) Sekretariat Presiden secara rinci dalam format aplikasi
RKA-K/L dari Kementerian Keuangan. Dalam aplikasi RKA-K/L terdapat dua
kriteria Program, yaitu Program Generik dan Program Teknis. Program Generik
yang ada di Sekretariat Presiden ialah Program Dukungan Manajemen dan
Pelaksanaan Tugas Teknis Lainnya Kementerian Sekretariat Negara, dan Program
Teknis Sekretariat Presiden yaitu Program Penyelenggaraan Pelayanan Dukungan
Kebijakan Kepada Presiden dan Wakil Presiden. Rencana Kerja dan Anggaran
disajikan dalam bentuk format buku yang berlaku untuk seluruh Kementerian
Negara/Lembaga, dengan menerapkan perencanaan Anggaran Berbasis Kinerja
yang mengacu pada capaian output, yang bersifat rigid/kaku. Kendala Sekretariat
Presiden terkait hal tersebut ialah capaian kinerja output dengan sifat tugas dan
fungsi pelayanan yang sifatnya segera/mendadak/tiba-tiba/cepat mengakibatkan
sering dilakukan revisi/perubahan anggaran atas arahan pimpinan, dan diperlukan
kemampuan untuk menjembatani antara tuntutan tentang ketentuan penerapan
Anggaran Berbasis Kinerja dengan pelaksanaan sifat tugas dan fungsi organisasi,
yaitu memberikan pelayanan dengan segera dan cepat.
Revisi anggaran yang kerap dilakukan memiliki ketentuan yang mengacu
kepada Peraturan Menteri Keuangan tentang Tata Cara Revisi DIPA. Pelaksanaan
revisi anggaran di Sekretariat Presiden secara mendasar harus mendapat
persetujuan terlebih dahulu dari Kuasa Pengguna Anggaran (KPA), yang saat ini
pada tahun 2013 dijabat oleh Kepala Sekretariat Presiden. Berdasarkan disposisi
atau persetujuan KPA tersebut, maka selanjutnya Bagian Perencanaan akan
melakukan proses tindak lanjut yaitu menyesuaikan dengan ketentuan tata cara
revisi yang ada.
Tahap ketiga ialah penetapan Rencana Kerja Sekretariat Presiden. Setelah
RKA-K/L Sekretariat Presiden tahun 2013 selesai dikompilasi oleh Bagian
Analisis proses..., Rizkiyani Nastiti, FISIP UI, 2013
14
Perencanaan, maka tahap selanjutnya ialah meminta persetujuan kepada pihak-
pihak terkait. Tahap ini merupakan tahap terakhir yakni mengirimkan peretujuan.
Dalam hal ini, rencana anggaran yang telah disusun diserahkan kepada pihak-
pihak yang berwenang memberikan persetujuan. Persetujuannya ialah berupa
tandatangan Kepala Kantor (Kepala Sekretariat Presiden). Kendala yang dihadapi
pada tahap ini ialah pimpinan yang hendak dimintai persetujuan sering tidak ada
di tempat, sehingga waktu yang dibutuhkan menjadi lebih panjang. Setelah
dokumen RKA-K/L Sekretariat Presiden mendapat persetujuan dari Kepala
Kantor Sekretariat Presiden, maka selanjutnya disampaikan ke Biro Perencanaan
Kementerian Sekretariat Negara untuk disusun menjadi RKA tingkat
Kementarian, dan berdasarkan atas persetujuan Menteri Sekretaris Negara.
Setelah itu, diserahkan ke Komisi II DPR RI dan DJA (Kementerian
Keuangan) untuk dibahas melalui rapat-rapat. disetujui. Hasil Persetujuan dari
DPR tersebut selanjutnya disampaikan kepada Kementerian Keuangan selambat-
lambatnya pertengahan bulan Juli. Dengan dasar persetujuan tersebut, maka
Kementerian Keuangan akan melakukan penelaahan secara detail terhadap
kesesuaian RKA-K/L Kementerian Sekretariat Negara dengan aturan/ketentuan
tentang penyusunan RKA-K/L, antara lain kesesuaian antara RKA-K/L dengan
hasil pembahasan bersama DPR, Pagu Anggaran, Perkiraan maju yang telah
disetujui tahun anggaran sebelumnya, Standar Biaya yang telah ditetapkan dan
terutama kelengkapan data dukung administrasi. Penelaahan tersebut berlangsung
sekitar bulan September dan Oktober. Setelah RKA-K/L ditelaah oleh
Kementerian Keuangan, maka diberi persetujuan yang kedua/persetujuan final
oleh DPR. RKA-K/L yang telah disetujui/disepakati oleh DPR ini nantinya akan
menjadi Dokumen Daftar Isian Pelaksana Anggaran (DIPA) yang merupakan
dokumen pelaksanaan anggaran yang disusun oleh pengguna Anggaran/Kuasa
Pengguna Anggaran.
Dokumen Rencana Kerja dan Anggaran Sekretariat Presiden Tahun
2013. Hasil perencanaan anggaran berupa dokumen RKA-K/L Sekretariat
Presiden memuat penjelasan bahwa Sekretariat Presiden memiliki satu Program
Generik yaitu Program Dukungan Manajemen dan Pelaksanaan Tugas Teknis
Lainnya Kementerian Sekretariat Negara, dan satu Program Teknis yaitu Program
Analisis proses..., Rizkiyani Nastiti, FISIP UI, 2013
15
Penyelenggaraan Pelayanan Dukungan Kebijakan Kepada Presiden dan Wakil
Presiden. Di dalamnya termuat juga bahwa Sekretariat Presiden memiliki 9
kegiatan, berserta dengan sasaran kinerjanya, serta memuat pula cakupan-
cakuapan rincian biaya lainnya. Kesembilan kegiatan yang tertuang dalam RKA-
K/L Sekertariat Presiden memiliki keterkaitan dengan kedua program Sekretariat
Presiden yang memayunginya tersebut. Menurut pihak Sekretariat Presiden,
dokumen RKA-K/L Sekretariat Presiden tahun 2013 telah memuat seluruh
kegiatan dan anggaran yang akan dilakukan pada tahun 2013.
Meski demikian, pihak LSM FITRA selaku pihak eksternal yang
merupakan perwakilan masyarakat/publik, menilai bahwa hasil perencanaan dan
anggaran berupa RKA-K/L Sekretariat Presiden ini masih belum transparan dan
terbuka kepada publik. Mengingat sumber dana yang digunakan tersebut berasal
dari masyarakat, maka meskipun program/kegiatan yang ada di Sekretariat
Presiden tidak langsung bersentuhan dengan masyarakat, namun konsultasi publik
tetaplah harus dilakukan. Agar masyarakat dapat melakukan kontrol, memonitor,
serta memberikan masukan-masukan.
SIMPULAN
Berdasarkan penelitian yang telah dilakukan, maka simpulan dalam
penelitian ini yaitu proses penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran di Sekretariat
Presiden terdiri dari Pengusulan Rencana Kerja oleh Unit Kerja, Penyusunan
Kompilasi Rencana Kerja dan Anggaran oleh Bagian Perencanaan, dan Penetapan
Rencana Kerja. Pada tahap Pengusulan Rencana Kerja oleh Unit Kerja, telah
mengacu pada Standar Biaya yang ditentukan oleh Kementerian Keuangan,
namun pemahaman tiap Unit Kerja terkait konsep Penganggaran Berbasis Kinerja
masih kurang memadai. Dalam hal ini perlu ditegaskan bahwa antara indikator
kinerja Presiden dan indikator kinerja organisasi harus dipisahkan. Pada tahap
Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran oleh Bagian Perencanaan sering
terjadi ketidaklengkapan dan keterlambatan dalam pengumpulan data dukung
(TOR/RAB) saat ingin dikompilasi oleh Bagian Perencanaan. Dalam tahap ini
kendalanya ialah capaian kinerja output yang sifatnya pasti dihadapkan dengan
sifat tugas dan fungsi pelayanan yang sifatnya tidak pasti/mendadak/segera,
Analisis proses..., Rizkiyani Nastiti, FISIP UI, 2013
16
mengakibatkan sering dilakukan revisi/perubahan anggaran atas arahan pimpinan.
Pada tahap ketiga yaitu Penetapan Rencana Kerja Sekretariat Presiden, belum
melibatkan pihak LSM sebagai perwakilan publik, sehingga hasilnya belum
transparan kepada publik.
SARAN
Terkait pemahaman Unit Kerja mengenai Anggaran Berbasis Kinerja yang
belum memadai, sebaiknya dilakukan pemberian pemahaman lebih jauh terhadap
Unit-unit Kerja yang ada di Sekretariat Presiden mengenai konsep Anggaran
Berbasis Kinerja yang diterapkan dalam perencanaan program dan anggaran yang
ada saat ini. Hal tersebut dapat diwujudkan melalui pelaksanaan kegiatan
Pendidikan dan Pelatihan (Diklat) secara rutin, intensif, dan menyeluruh terkait
pengetahuan mengenai penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran kepada tiap
Unit Kerja yang terlibat, serta pelaksana yang terlibat secara langsung dalam
penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran. Dalam hal ketidaklengkapan dan
keterlambatan pengumpulan data dukung, perlu dilakukan sosialisasi dan
koordinasi lebih intensif dan menyeluruh kepada Unit-unit Kerja yang ada di
Sekretariat Presiden mengenai kelengkapan data dukung administrasi, serta
ketepatan waktu dalam pengumupulan usulan Rencana Kerja dan Anggaran, agar
tidak sampai melampaui batas waktu yang telah ditentukan. Selain itu, mengenai
hasil perencanaan program dan anggaran berupa dokumen RKA-K/L Sekretariat
Presiden, sebaiknya lebih transparan dan terbuka kepada publik, dengan
konsultasi publik/melibatkan peran LSM dalam prosesnya, ataupun
mempublikasikannya di media massa. Agar masyarakat dapat melakukan kontrol,
memonitor, serta memberikan masukan-masukan.
DAFTAR REFERENSI
Amirullah dan Budiyono, Haris. (2004). Pengantar Manajemen. Yogyakarta: Graha Ilmu.
Anggraini, Yunita dkk. (2010). Anggaran Berbasis Kinerja.Yogyakarta: Unit
Penerbit dan Percetakan STIM YKPN. Azwar, Azrul. (1996). Pengantar Administrasi, Edisi Ketiga. Jakarta: Binarupa
Aksara.
Analisis proses..., Rizkiyani Nastiti, FISIP UI, 2013
17
Bangun, Wilson, (2011). Intisari Manajemen. Bandung: Refika Aditama. Kamaroesid, Herry. (2013). Sistem Administrasi Anggaran Negara. Jakarta: Mitra
Wacana Media. Mahmudi. (2011). Akuntansi Sektor Publik. Yogyakarta: UII Press. Redaksi. “Istana Bantah Data Fitra Soal Anggaran Wah Baju dan Furnitur
Presiden”. Rakyat Merdeka Online 1 Oktober 2010. (26 Desember 2013). http://www.rmol.co.
Redaksi. “Presiden Jangan Boroskan Duit Negara”. Kompas Nasional 24
September 2010. (25 Desember 2013). http://nasional.kompas.com. Siswanto. (2005). Pengantar Manajemen. Jakarta: PT Bumi Aksara.
Wahyuni, Trisacti. “Penganggaran Berbasis Kinerja Pada Kementerian/Lembaga: Masih Harus Banyak Berbenah”. Depkeu 2006. (2 Januari 2013). http://www.anggaran.depkeu.go.id,
Analisis proses..., Rizkiyani Nastiti, FISIP UI, 2013